IMPOTS OU EMPRUNTS DE GUERRE

(( La guerra si fa con il credito degli Stati belligeranti, non già colle imposte da essi applicate », dit M. Frédéric Flora.

Faut-il ne compter en cas de guerre que sur le crédit public, et point sur l'impôt? C'est ce que nous allons maintenant examiner.

Les dépenses qu'occasionne un conflit armé, du moins d'une certaine importance, sont toujours considérables, nous l'avons vu, et c'est un gros problème pour chacun des Etats qui y sont engagés que de savoir comment se procurer les ressources destinées à les couvrir. Le ministre du Trésor se trouve forcément ici en présence d'une alternative: devra-t-il, pour faire face aux diverses nécessités financières qui s 'imposent à lui en un pareil moment, avoir recours à l'impôt, ou à l'emprunt, ou enfin à tous deux à la fois? Telle est la question qui soulève, dans notre matière, les plus grosses difficultés.

Il est naturellement impossible d'y répondre d'une fa-

çon nette et. précise, et de déterminer exactement dans quelle proportion les belligérants doivent avoir recours à l'emprunt et à l'impôt. Toutefois l'expérience des guerres passées peut encore ici permettre de déterminer une politique meilleure que les autres et une règle de conduite dont un ministre des Finances soucieux de l'intérêt national bien compris ne doit guère s'écarter.

Pour examiner et résoudre, si possible, la question que nous avons posée ci-dessus, plaçons-nous successivement, suivant la méthode même de M. Eoger Bonnard (1), au triple point de vue économique, politique et financier.

1° Au point de vue économique, d'abord, on reproche à l'emprunt de guerre d'être appelé à couvrir -une dépense improductive pour laquelle il ne doit pas être normalement employé. L'emprunt ne doit servir, en effet, qu'à couvrir des dépenses productives, car alors les revenus produits permettent de faire face par eux-mêmes au service des intérêts. Or l'emprunt de guerre aboutit à une pure destruction de capitaux. Il est donc mauvais, surtout s 'il est contracté à l'intérieur, car il porte atteinte dans ce cas au stock même du capital national.

Mais l'impôt extraordinaire de guerre n'échappe pas non plus aux critiques d'ordre économique. Il apporte d'abord aux contribuables une surcharge fiscale à un moment où la crise déterminée par l'état de guerre leur rend malaisé de la supporter. Cela ne peut qu'augmenter la perturbation économique. En outre, l'impôt est moins juste que l'emprunt, et comme les impôts extraordinaires de guerre sont en général très lourds, le point de vue de la justice fiscale n'est certainement pas à dédaigner.

Bien n'est aussi difficile à établir, dit M. Leroy-Beauiieu (2), qu'un bon système d'impôts; il y a toujours une part irréductible d'erreur dans toutes les organisations

(1) Roger Bonnard, Finances de guerre, loc. cit., page 25.

(2) Leroy-Boaulieu, Science des Finances, tome II, page 288.

fiscales. Quand la somme à demander à Pimpôt est assez faible, quand d'ailleurs les impôts sont multiples et divers de façon à se servir de correctifs les uns aux autres, ces inégalités sont regrettables, mais enfin elles sont supportables. Pour Pimpôt extraordinaire de guerre, il n'en est pas de même. Il demande d'un seul coup une grosse somme à lui tout seul. Comment évaluer la fortune de chacun, l'actif et le passif? En supposant même que l'on arrivât à faire l'inventaire exact de toutes les fortunes individuelles sans retard ni mécompte, l'injustice subsisterait toujours. Toute richesse n'est pas en effet une richesse disponible et facilement réalisable. Le seul prélèvement proportionnel à la fortune réelle de chacun ne pèserait donc point du même poids sur les épaules des contribuables et ne jetterait pas le même trouble dans leur vie économique. C'est ce qu'exprimait le célèbre ministre des Finances, Jacques Lafitte, quand il disait (1) :

« Le contribuable se plaint, il est prêt à se révolter, quand on lui demande au delà d'une certaine somme d'impôts. Le capitaliste, au contraire, se présente luimême et vient vous offrir le capital dont vous avez besoin. L'un de ces procédés est difficile et dangereux, l'autre facile et commode. C'est que l'impôt prend les capitaux où ils ne sont pas ; il les prend dans les bourgs, dans les campagnes, souvent les plus incultes et les plus pauvres ; l'emprunt les prend où ils sont, dans les grandes villes et les capitales. L'impôt les prend. où ils coûtent 10, 12 et quelquefois 15 0/0; l'emprunt là où ils coûtent 4 à 5, et où ils s'offrent eux-mêmes. »

Ces paroles, appliquées à l'hypothèse dansi laquelle nous nous plaçons, sont d'une grande justesse. Elles sont encore plus vraies aujourd'hui que du temps de Lafitte, dit

;1) Jacques Lafitte, Réflexions sur la réduction de la rente et sur l'état du crédit.

M. Leroy-Beaulieu, par suite de la solidarité des marchés financiers du monde et de l'habitude qu'ont les capitalistes de tous pays de faire des placements à l'étranger.

Il est certain que l'impôt s'impose après la guerre pour amortir les emprunts émis au cours du conflit et en payer les intérêts. Mais ces impôts n'ont pas au même degré les inconvénients des impôts de guerre véritables. Ils sont d'abord, le plus souvent, moins importants, surtout dès que la conversion des emprunts a été opérée; ils sont, en outre, établis à un moment de reprise économique, et non de crise. Ils sont donc, somme toute, plus légers et moins sentis. L'exemple de la France après 1870 et celui de la Eussie après 1905 montrent que de tels impôts n'empêchent pas, après la guerre, le développement économique du pays.

2° Au. point de vue économique, l'emprunt serait donc, en définitive; préférable à l'impôt. On invoque toutefois contre lui des considérations politiques, qui paraissent retourner la balance au profit de l'impôt. Ce dernier, dit-on, est un élément pacifiste de premier ordre, tandis que la facilité du recours au crédit public pousse les gouvernants aux pires aventures.

« La dépense ordinaire de la plus grande partie des gouvernements modernes en temps de paix, dit Adam Smith dans la « Eichesse des nations », étant égale ou à peu près égale à leur revenu ordinaire, quand la guerre survient, ils n'ont ni la volonté, ni les moyens d'augmenter leurs revenus- en proportion de l'augmentation de leurs dépenses. Ils n'en ont pas la volonté dans la crainte de heurter le peuple qu'un accroissement si fort et si subit d'impôt dégoûterait bien vite de la guerre. Ils n*en ont pas le moyen parce qu'ils ne sauraient guère trouver d'impôt suffisant pour produire le revenu dont ils ont besoin. La facilité d'emprunter les délivre de l'embarras que leur auraient causé sans cela cette crainte et cette impuissance. Au moyen de la ressource des emprunts,

une augmentation d'impôt fort modérée les met à même de lever assez d'argent d'année en année pour soutenir la guerre et, par la pratique de faire des fonds perpétuels, ils se trouvent en état, avec la plus petite augmentation possible dans les impôts, de lever annuellement les plus grosses sommes d'argent. Dans de vastes empires, les gens qui vivent dans la capitale ou dans les provinces éloignées du théâtre des opérations militaires ne ressentent pour la plupart aucun inconvénient de la guerre, mais ils jouissent tout à leur aise de l'amusement de lire dans les gazettes les exploits de leurs flottes et de leurs armées. Pour eux, cet amusement compense !la petite différence des impôts qu'ils paient à cause de la guerre d'avec ceux qu'ils étaient accoutumés à payer en temps de paix. »

Smith pense que, si les dépenses de la guerre étaient payées par la génération présente, cela rendrait l'opinion publique peu favorable à la guerre. Non seulement l'opinion publique n'y pousserait pas les gouvernements, mais elle empêcherait même ceux-ci de poursuivre une politique belliqueuse. C'est ce qu'exprimait, avec encore plus de netteté, M. Gladstone à l'occasion de la guerre de Crimée : « Avec le système des emprunts, disait-il à la Chambre des Communes dans la séance du 6 mars 1851, une nation ne sait réellement pas ce qu'elle fait. Les conséquences sont ajournées à un avenir indéfini.

» Et cependant, n'est-il pas juste que nous connaissions le prix des avantages que nous cherchons, afin que, comme il convient à des êtres intelligents et raisonnables, nous en prenions la charge sur nous-mêmes au lieu de la léguer à nos descendants? Cette politique n'est pas moins justifiée par des raisons morales que par des raisons économiques. Les frais de la guerre sont le frein moral que le Tout-Puissant impose à l'ambition et à la soif de conquêtes inhérentes à tant de nations. Il y a dans la guerre une sorte d'éclat et d'entraînement qui lui donnent un certain charme aux yeux des masses et en dissimulent les

maux. La nécessité de payer, année par année, les frais qu'entraîne la guerre, est uns frein salutaire. Cela fait réfléchir à ce que Ton fait et évaluer d'avance l'avantage que l'on attend de la dépense dans laquelle on s'engage. Enfin, quels que soient les motifs qui forcent les hommes à faire ]a guerre, il faut que, comme des êtres intelligents et moraux, non seulement ils considèrent la nécessité de la lutte qu'ils engagent, mais aussi qu'ils conservent la résolution de saisir les occasions d'arriver promptement à une paix honorable. »

L/L 'emprunt, rejetant les charges sur l'avenir, permet donc au gouvernement de faire accepter la guerre plus facilement par le pays. D'après M. Roger Bonnard, la politique financière du Second Empire dans les guerres de Crimée et d'Italie, qui consista à faire très peu appel à l'impôt et à demander presque tout à l'emprunt, fut déterminée par cette considération. Après avoir dit: (( L'Empire, c'est la paix », Napoléon craignait l'impopularité pour ses "entreprises extérieures.

3° Le point de vue financier est certainement pour nous le plus intéressant. L'un des premiers et des plus graves inconvénients, à ce point de vue, de l'impôt relativement à l'emprunt, quand il s'agit de subvenir aux besoins extraordinaires et pressants d'une grande guerre, c'est que le procédé de l 'impôt est infiniment moins rapide que celui de l'emprunt. C'est un inconvénient considérable. Toutefois il peut être en partie atténué par une sorte de régime mixte entre l'impôt et l'emprunt.

On peut, comme nous Pavons vu, établir le plus tôt possible des impôts extraordinaires propres à fournir la somme nécessaire aux besoins de l'Etat, puis anticiper la rentrée de ces impôts par l'émission de billets d'Etat ou de bons du Trésor remboursables à court terme. De cette manière, dit-on, la dette perpétuelle, la dette permanente de l'Etat ne se trouve pas accrue, et cependant le Trésor public a immédiatement par ces émissions les fonds qui

lui sont indispensables : au fur et à mesure de la rentrée des impôts, il rembourse ces avances, et au bout de peu de temps il se trouve à nouveau dégagé.

Mais l'emploi d'un pareil procédé n'est pas illimité. Il est assez difficile à la plupart des pays d'émettre une quantité considérable de bons du Trésor remboursables à court terme, ce qui, dans le système de l'impôt substitué à l'emprunt, est cependant nécessaire pour anticiper la rentrée des impôts nouveaux. Quand on fait un grand emprunt public, perpétuel ou à long terme, toute la finance du pays ou de l'étranger, toutes les épargnes sont stimulées par l'appât d'un gain éventuel; toutes les réserves métalliques sont mises dehors ou entamées. Au contraire, quand on émet simplement des bons du Trésor, remboursables à brève échéance, l'effet produit est infiniment moins étendu et moins sensible: la perspective d'un gain éventuel est plus réduite pour les souscripteurs. L'épargne est moins sollicitée à sortir de sa retraite pour abonder dans les caisses de l'Etat belligérant. Aussi la quantité de bons du Trésor qu'un Etat peut émettre est-elle restreinte dans d'assez étroites limites, tandis que la quantité de rentes perpétuelles ou d'obligations amortissables à long terme qu'il lui est loisible de placer est infiniment plus considérable.

En général, d'ailleurs, les bons du Trésor sont à trop courte échéance pour valoir bien la peine d'en faire l'objet d'une .émission publique. Ils sont placés à de grandes maisons de banques qui font jouir l'Etat par anticipation du rendement des impôts nouveaux. Mais il y a encore une limite à de pareilles adjudications ; en outre, les conditions sont souvent très onéreuses pour l'Etat emprunteur.

En second lieu, on peut dire, toujours au point de vue financier, que l'emprunt est supérieur à l'impôt pour le rendement. L'emprunt est seul susceptible de fournir les sommes énormes qu'exige une guerre. Le rendement de