Voir tome 1, pages 22 et

d'un dixième 1^2 à trois-dixièmes sur tous les brevets supérieurs à GOO livres. Le titulaire de 2.500 livres, par exemple, n'en touchait plus que 1.750. De plus, le payement de trois années d'arrérages se trouvait en souffrance, et ces trois années impayées auraient dû, à la rigueur, produire des intérêts de retard. Tout au contraire, au mépris des règles de droit les plus élémentaires, la totalité des nouvelles retenues leur fut rétroactivement appliquée.

En résumé, jusqu'à l'arrivée de Necker (Turgot n*aborda pas la question des pensions), les ministres des finances ne surent employer pour combattre l'abus des grâces pécuniaires d'autre procédé que celui de les comprendre périodiquement dans la répudiation générale des autres parties de la dette publique.

Ces déloyales combinaisons manquaient absolument leur but : il est instructif de le remarquer. Elles aggravaient le mal auquel elles prétendaient remédier. En 1715, le service des pensions ne dépassait pas 6 à 7 millions de livres par an; en 1717, l'édit du mois d'août eut même la prétention d'abaisser leur chiffre à 3.400.000 livres. Cependant, à l'arrivée de Necker, en 1776, après 4 ou 5 réductions, les arrérages des pensions avaient grossi au point de grever le budget d'un prélèvement annuel ^de 28 millions. Certains industriels s'enrichissent ainsi à force de faillites. La crainte, la quasi-certitude des diminutions exagérait d'une manière insensée les prétentions des solliciteurs. Pour se prémunir contre les chances de suppressions partielles et se réserver même éventuellement la marge d'un bénéfice, les demandes dépassaient toute limite raisonnable.

Ainsi, M"' du Deffand perd, en 1770, par suite des édits de l'abbé Terray, un tiers environ de sa pension de 6.000 livres. Oubliant l'origine de cette pension, que le Ré-

geiit lui avait galamment accordée en 1722, M""' du Defland s'indigne de la réduction, et, pour en reconquérir l'intégralité, met en mouvement ses plus puissants amis. Le contrôleur général leur répond qu'il est obligé de maintenir l'exécution de ses édits ; « qu'il s'est imposé la loi de « ne faire aucune exception »; mais qu'il peut lui indiquer le moyen de réparer sa perte; qu'elle tâche d'obtenir une nouvelle grâce, et, si M. de Ghoiseul ou quelque autre le demande, loin de s'y opposer, il concourra de tout son pouvoir à la faire obtenir. (Lettre de M"" du DelTand à Horace Walpole, 2 février 1770.) M'"' du Deffand rédigea donc, sur l'avis même du contrôleur général, une longue pétition qui figure dans sa correspondance, et par laquelle elle sollicite une pension supplémentaire destinée à compenser et au delà la perte que lui inflige la retenue des trois dixièmes. Les manques de foi périodiques à l'égard des pensionnaires n'aboutissaient qu'à surexciter leurs appétits, et le redoublement de leurs intrigues ramenait promptement les chiffres au-dessus même de l'ancien niveau.

Non seulement le roi distribuait les pensions suivant les caprices d'une munificence toujours croissante, mais, à côté des pensions, les convoitises des courtisans s'exerçaient au détriment de l'État sur une multitude d'autres largesses :les croupes d'abord. Le mot croupe, qui aujour- (l'imi paraît étrange, représentait alors une fa\cur fort enviable recherchée par les personnages les plus distingués : c'était une part secrète dans les affaires de finances, spécialement dans la ferme générale, réservée à des particuliers absolument étrangers aux matières contenues dans les traités. Ainsi, le bail des fermes stipulait comme charges et conditions imposées au fermier, soit l'allocation d'une part proportionnelle de bénéfices, soit

le service d'une rente déterminée à tels grands seigneurs ou à telles daines, à ceux enfin* dont la voie des pensions « poussée à rextreme ne pouvait satisfaire les prétentions « ni servir assez bien la cupidité honteuse. » (Compte rendu au roi par le directeur général des (Inances, 1781.)

^'ecker, par l'arrêt du 22 décembre 1776, puis plus explicitement encore par celui du 9 janvier 1780, supprima absolument, pour l'avenir, toutes les attributions de croupes et parts d'intérêts dans les fermes et les régies. Néanmoins, celles qui avaient été précédemment concédées furent provisoirement maintenues jusqu'à TexpiraLion du bail. En cela, Necker suivait sa politique habituelle, émanant d'un esprit éminemment imbu des principes réguliers de finances : il respectait inviolablement le passé quel qu'il fût. Dans l'espèce, son mérite était d'autant plus grand que jamais aucun bail n'avait consenti autant de croupes que celui des fermes en cours, signé en janvier 1774 par l'abbé Terray avec Laurent David. En 1780, le bail de Laurent David prit fin, et le nouveau contrat conclu, le 1" octobre de la même année, avec Nicolas Salzard, fut entièremeni purgé de ces indignes prélèvements : « Il y a lieu de désirer qu'il serve de modèle à tous les « baux qui succéderont », dit Y Encyclopédie inéthodique.

Les croupes étaient assises non seulement sur le bail des fermes générales, mais encore sur les marchés de toute espèce passés par le Trésor, sur ceux mêmes qui concernaient la fourniture des hôpitaux. En outre, les échan ges onéreux de domaines, le rachat par le Trésor de vieilles créances acquises à vil prix, la concession de forêts qu'on prétendait abandonnées, etc., formaient une autre série d'opérations véreuses exploitées par les courtisans.

Necker signale, dans son compte rendu de 1781, l'in-

dignité de ces trafics et déclare qu'il n'y prêtera jamais les mains. Ses résistances lui avaient déjà créé beaucoup d'inimitiés : le retentissement de son rapport officiel souleva contre lui des tempêtes. On voit quelles complications entravaient la tâche du ministre des finances et quelles épaisses broussailles embarrassaient sa marche. Supprimer les croupes, mettre obstacle aux prélèvemenls indirects de toute nature exercés sur le Trésor public par la foule avide des grands seigneurs, défendre pied à pied sa caisse contre les entreprises des plus notables personnages aurait suffi pour remplir son temps et user son ardeur. Cependant, Necker, bien qu'occupé par la destruction si pressante de tant d'abus, eut encore assez de force d'esprit pour inscrire du premier coup, dans ses nouveaux règlemems sur les pensions, les dispositions de bon ordre et de solide organisation que l'avenir a consacrées et qui subsistent aujourd'hui pour la plupart.

Guidé par ses tendances naturelles, Necker rompit tout d'abord avec le système de faillites, suivi depuis plus d'un siècle par ses prédécesseurs. Loin de chercher à répudier partiellement les engagements contractés avant lui, bien qu'il les réprouvât, son premier soin fut, au contraire, d'accélérer, au moyen d'un fonds de 500.000 livres, la délivrance des anciens brevets. (Art. 3 de l'édit du 22 décembre 1776.) Mais tout en respectant le passé, principe fondamental d'une gestion sérieuse, il s'attacha à empêcher dans l'avenir le retour des anciens abus. Tel est lobjet des importfints édits et déclarations rendus sous son administration, le 22 décembre 1770, le 8 novembre

ANCIEN RÉGIME |3l

1778, le 7 janvier 1779 et le 8 août ]779. Nous allons en donner Fanalyse sommaire.

L'article premier de l'ordonnance du 22 décembre 1776 stipula que les concessions de pensions cesseraient d'avoir lieu à des époques indéterminées, suivant les premiers élans de la volonté royale, et qu'elles seraient désormais reunies annuellement en un seul travail présenté au souverain dans le cours de décembre, en môme temps que le tableau des extinctions.

Ces deux sages réformes furent reproduites dans la loi du 22 août 1790, qui, nous le verrons plus loin, laissa subsister les bases générales du système suivi par 1 ancien régime. « A chaque session du corps législatif le « roi lui fera remettre la liste des pensions à accorder aux «^ différentes personnes qui, d'après les règles ci-dessus - seront dans le cas d'y prétendre. A cette liste sera « jointe celle des pensionnaires décédés et des pension- « naires existants. » (Loi du 22 août 1700, art. 23.) C'est la mesure môme que Necker décrétait le 22 décembre 1776. Une autre ordonnance,rendue sous le ministère de Necker (Déclaration du 7 janvier 1779, art. 18), avait interdit de concéder abusivement des pensions de retraite, sous le titre de traitements conservés. La même loi du 22 août 1790 (Titre I, art. 10) reproduit expressément cette défense: «= Aucune pension ne pourra ôtre accordée sous le nom « de traitement conservé ou de retraite. » Cette règle subsiste encore aujourd'hui.

Necker posa, en outre, dans la déclaration royale du 7 janvier 1779, un principe qui a toujours, depuis lors, dominé la législation des pensions. Il fit décréter que les pensions seraient incessibles et insaisissables. (Art. 13.) La loi du 22 août 1790 n'a pas eubesoin de répéter cette clause essentielle. C'est en vertu de la seule déclaration du 7 jan-

Yierl779 qiie,penclant toute la première moitié de ce siècle, les pensions sont demeurées incessibles et insaisissables. L'arrêté du 26 juillet 1802 et l'ordonnance du 12 septembre 1817, dans leur préambule, visent expressément la déclaration du 7 janvier 1779, qu'ils considèrent comme formant toujours la loi fondamentale sur la matière ; et, dan^ la coUectfon des loi'^ antérieures à 1789 qui ont survécu (Walker, 5 volumes, 1835), cette même déclaration prend encore place parmi les monuments de l'ancien regmae demeurés debout. Aujourdhui le texte de la loi du 9 jum 1853 (\rt. 26) remplace celui que Necker avait rédige.

La nrescription triennale des arrérages de pensions non réclamés a, de même, son origine dans la déclaration du 7 janvier 1779. « Les pensfons qui ne seront pas réclamées « pendanttrois années consécutives seront censées étemtes, . sauf néanmoins à les rétablir, lorsque les pensionnaires « se présenteront, justifieront de leur existence, et rap- « porteront certificat du secrétaire d'Etat, etc. » (Art. 11 de la déclaration du 7 janvier 1779.) Le décret du 15 floréal an XI {Wl. 9) reproduit cette disposition dans des termes a peu près identiques, et aujourd'hui la prescription triennale des arrérages de pensions figure parmi les règles fondamentales de notre comptabilité publique. (Décret du 31 mai 1862, art. 142.)

Les lettres patentes du 8 novembre 1778 avaient prescrit de centraliser au ministère des finances tout le travail des pensions, cpars jusque-là dans chacun des départements ministériels. (Art. 4.) Le décret du 27 février 1811, art. 9, plus tard le titre IV de la loi du 15 mars 1817, et enfin la l„i du 9 juin 1853 consacrent de nouveau cette centralisatfon, qui constitue une mesure tellement naturelle et nécessaire aujourdhui, qu on ne comprend pas qu'elle ait pu ne pas exister.

Les lettres patentes de 1778 chargeaient la Chambre des comptes de déterminer tous les ans, d'après le chiffre des extinctions, le maximum des nouvelles pensions que chaque ministère aurait la faculté de proposer. (Art. 9.) Necker remettait ainsi à une autorité centrale le soin de déterminer la part des différentes administrations dans le total annuel des concessions à effectuer. Aujourd'hui le conseil d'État établit, dans des conditions analogues, la répartition annuelle des crédits crbiscription de pensions, et fixe la somme dont chaque service pourra faire emploi. (Règlement du 9 novembre 1853, art. 38.)

D'autres points visés dans les édits de Necker servent encore de précédents aux règlements modernes : l'usage des certificats de vie (Déclaration du 8 aoiît 1779, art. 2), les formalités imposées aux parties prenantes (Lettres patentes du 8 novembre 1778), la centralisation de tous les payements à une caisse unique dépendant du ministère des finances (Idem, art. 1 et 3), etc.

Enfin, un arrêt du 8 mai 1785 rappelle le texte des précédents édits de 1776, 1778 et 1779, cités plus haut, et réitère l'ordre de s'y conformer : il y ajoute une excellente disposition, consistant à renfermer les nouvelles concessions dans la limite des deux tiers des extinctions. Quelque temps après, cette proportion des 2/3 est élevée à la moitié jusqu'à ce que le montant total des grâces pécuniaires soit réduità 15millions. (Arrêt du conseikrÉtat, 13 octobre 1787.) L'assemblée constituante, deux ans et demi plus tard, dans la loi du 22 août 1790, adopta comme maximum pour les concessions de pensions et de gratifications la limite de 12 millions au lieu de 15. Quant à la proportion de moitié des extinctions, elle reparaît dans le décret du 15 germinal an XI et dans le titre lY de la loi du 25 mars 1817.

Les règlements de 1785 et 1787 n'appartiennent plus à la

gestion de Necker, mais à celle de ses successeurs, Galonné et Loménie de Brienne. Ceux-ci, bien qu'animés personnellement d'un esprit tout diirérent de celui de Necker, n'en continuèrent pas moins, sous l'impulsion de l'opinion publique, à mettre en honneur et même à étendre les prescriptions qu'il avait établies.

Lorsque la Révolution éclata, la réglementation des pensions se trouvait donc déjà très étudiée et relativement très perfectionnée. Sans doute, les anciens abus n'étaient pas violemment extirpés : mais des mesures efficaces, appliquées avec suite, tendaient à en prévenir le retour et à ramener insensiblement l'ordre et la justice dans celte branche des services publics. Dès l'année 1788, on voyait figurer dans les comptes une économie de 450.000 livres représentant la moitié des 900.000 livres d'extinctions annuelles. Cette économie, répétée annuellement, devait abaisser peu à peu le niveau des pensions de 27 millions au maximum légal de 15 millions. (Compte rendu au roi, publié par son ordre, mars 1788.)

Avant de franchir la limite de 1789, nous rechercherons quel pouvait être, à cette date, le chilfre exact des concessions à la charge du Trésor.

En consultant les documents uflicicls publiés par l'ancien régime, leur montant s'élèverait à 28 millions en 1781, d'après le compte rendu de Necker (janvier 1781) ; à 27 millions en 1787, d'après un mémoire de Calonne (janvier 1788); à 27 millions encore en 1788, d'après le compte de Loménie <ie Brienne ("mars 1788). A l'ouverture des Etats généraux, Necker les inscrivait pour 20 millions dans son grand

ANXIEX KKGIME 135

exposé (lu 5 mai 1789. Ces 29 millions devaient être diminués d'une recette de 4 millions, provenant des retenues imposées^ à partir de 1787, sur les arrérages : la dépense nette ne ressortait donc plus (juà 25 millions.

D'un autre côté, un premier rapport du comité des pensions de l'assemblée constituante évalue à 31.533.666 livres le total des pensions de la monarchie. (Rapport de dHararabure, 31 décembre 1789.) Puis le grand rapport du représentant Camus (2 juillet 1790) porte à 55 ou 58 millions la somme annuelle des grâces et pensions réellement payées parle Trésor sous l'ancien régime. Dans ses discours postérieurs, le même Camus va plus loin et estime à 80 millions le total annuel des libéralités royales. (Séance du 16 juillet 1790.)

Si l'on connaissait le détail de chacun de ces totaux, peut-être parviendrait-on à discerner le plus exact d"entre eux. Malheureusement, l'ancien régime se bornait presque toujours à inscrire sur une seule ligne les mots « Pensions » avec la somme à la suite, sans la décomposer. Cette somme récapitulait-elle exactement tous les éléments relatifs aux pensions ? On peut en douter. Le rapport de Brienne, premier ministre en 1788, dit expressément « qu'il a reporté « aux pensions plusieurs traitements qui n'auraient pas « dû en être distraits ». (Compte rendu de Brienne, 1788, p. 110 et 111.) Cet aveu prouve que les comptes précédents étaient faussés. Et le compte de Brienne lui-môme embrasse-t-il bien la totalité des pensions dans son nouveau chill're de 27 millions ? Non plus ; car, à la fin de la notice, le ministre explique qu"il a classé en dehors du chapitre spécial aux pensions celles qui résultent de suppressions d'emploi, et qui montent à 683.369 livres. « Si on ne les « eût pas séparées, il eût été impossible de satisfaire aux « grâces les plus indispensables. »

Nous avons vu qu'en 1781, Necker, dans son compte rendu, inscrivait les pensions pour 28 raillions; que six ans plus tard. Galonné, dans son exposé, ne les comptait plus que pour 27 millions. Est-il supposable qu'à la suite du passage de Galonné aux aiïaires^ de Galonné dont les prodigalités sont proverbiales, le montant des pensions se trouve réduit de 28 à 27 millions ? Celui-ci, cependant, n'hésite pas à se glorifier de cette économie : « On ne peut allé- « guer, dit-il, qu'il y ait eu profusion, ni même relâchement « pendant mon administration, puisque la masse deslibéra- « lités qui était portée à 28 millions dans le compte rendu « de 1781, ne l'est plus qu'à 27 dans celui de 1787, malgré « la plus grande quantité de pensions qui s'accordent tou- « jours après la guerre. » (Réponse de Galonné à l'écrit de M. Necker, Londres. janvier 1788.) Galonné aurait mieux fait d'énumérer, en détail, les articles sur lesquels portait une diminution aussi extraordinaire, que de continuer à affirmer un chiffre invraisemblable. Les renseignements émanant de l'ancien régime paraissent donc à la fois obscurs et suspects, et ils ne sauraient être acceptés de confiance.

D'autre part, cependant, faut-il admettre comme le véritable total annuel des munificences royales les 55 ou 80 millions produits par le député Camus dans ses rapports et discours à l'assemblée constituante ? La simple lecture des écrits de Camus suffit à révéler l'exagération intentionnelle qui les inspire. Ainsi, il considère les augmentations de traitement comme des faveurs et les classe parmi les pensions. Si les intendants touchent plus de 15.000 livres, ancien taux de leurs émoluments, le surplus devient, à ses yeux, une grâce pécuniaire. Les jetons des académies, les secours aux réfugiés, les ofl'raiides et aumônes, les payements annuels aux hôpitaux, figurent de même, suivajit

ANCIEN RÉCtIME 137

Camus, dans la catégorie des grâces. Enfin, il ne craint pas d'y comprendre encore, —ce dernier point caractérise clairement sa bonne foi, — toutes les primes accordées par l'État aux rafflneurs de sucre, au commerce du Nord, à la pèche de la morue, à la traite des noirs, etc. Le total de 56 millions, obtenu par la réunion de ces étranges éléments, ne peut donc pas raisonnablement servir de base à une appréciation sérieuse.

Cependant, malgré ces exagérations évidentes, le rapport du comité révèle, sur d'autres points, un grand nombre de très réelles omissions dans les tableaux de l'ancien régime. Necker a tort, dans sa réponse {Oôservations sur le premier rapport du comité des pensions), de maintenir quand même, et contre toute objection, le chiffre de son compte rendu du mois de mai 1789. Pourquoi refuse-t-il, par exemple, de reconnaître que les gratifications extraordinaires etjnomentanéesîoni partie des grâces pécuniaires? Le comité a relevé la moyenne de ces gratifications, pendant quatre années, 932.082 livres, et il inscrit à juste titre, serable-t-il, cette moyenne dans sa récapitulation.

De même, le comité assimile légitimement aux pensions les suppléments provisoires de traitement accordés par faveur à certains fonctionnaires, ainsi que les récompenses ou attributions réparties dans la maison du roi, les gratifications attachées à diverses places, etc. Un auteur, qu'on supposerait difficilement capable d'apporter la lumière en cette matière, Galonné, analyse très rationnellement, en 1790, les rectifications du comité susceptibles d'être admises et celles qu'il faut rejeter. Il résidait alors à Londres, suivant de loin les affaires de son pays. [De l'Etat de la France présent et à venir, octobre 1790.) Après avoir résumé les observations de Camus, et fait ressortir les parties excessives et injustifiables de sou rap-

138 ARUS DES PENSIONS

poi'L, il discute un à un ses articles, repousse très judicieusement les unSj accepte les autres, et finalement conclut à l'existence réelle de 32.007.000 livres de pensions et gratifications payées sur le Trésor. Ce chiffre dépasse de plusieurs millions les données insérées dans les anciens comptes rendus officiels. « Yoilà, dit Galonné, dans l'exacte « vérité, où aboutissent tous les efforts que l'on peut faire « pour porter la masse des largesses accordées aux dépens « de l'État au plus haut degré d'élévation qu'il soit possi- < ble de lui attribuer. »

Le total de 32 millions paraît, en effet, très acceptable. Il tient la balance entre les exagérations du comité et l'obstination de Necker. Il correspond, d'ailleurs, àpeuprès exactement, à celui de 31.533.660 livres inscrit dans le premier rapport du comité des pensions, cité plus haut (31 décembre 1789). L'ancien régime dissimulait, ou plutôt éparpillait dans la masse de son budget quelques millions appartenant régulièrement à la classe des pensions et gratifications : rien n'est plus vraisemblable. Mais il n'allait pas jusqu'à masquer plus de 35 millions au delà des 29 qu'il avouait, ainsi que le comité l'en accusait.

Le total de 32 millions une fois admis comme la plus exacte représentation de la dépense annuelle des pensions et grâces pécuniaires sous l'ancien régime, il serait intéressant de décomposer ce chiffre en deux parties très difficiles à démêler : 1° les pensions et gratifications légitimes résultant de services rendus à l'État, toujours susceptibles d'être récompensés sous quelque régime que ce soit; 2" les faveurs abusives, ou, si l'on préfère un mot moins dur, les faveurs émanant uniquement de la générosité personnelle du roi. Ces dernières ne devaient pas dépasser 6 à 7 millions. Sur ce chiffre, énorme sans doute, les frères du k^roi prélevaient J34.000 livres. Le surplus se déduit

ANCIEN RKOIME 139

(lu dépouillement de l'état nominatif des pensions publié après la Révolution. La première classe de cet état comprend les allocations de 20.000 livres et au-dessus accordées aux grands dignitaires et formant un total de 2.895.623 livres, qu'on peut à la rigueur faire rentrer en totalité dans la catégorie des munificences royales. Dans les classes inférieures, l'examen de la situation des plus importants tilulaires permet encore de classer au môme titre une somme au moins égale. Mais il n'est guère possible d'aller plus loin, car une fois arrivé au minimum de 25 millions, après ces déductions successives, on se trouve arrêté par la nécessité de satisfaire aux services indispensables de l'État. Les pensions militaires à elles seules absorbent régulièrement chaque année 18 millions (Rapport de d'Harambure, au nom du comité des finances, séance du 31 décembre 1789), et même 20 millions suivant un rapport subséquent (Rapport de Wimptîen, au nom du comité militaire^ 10 juillet 1790i. Les pensions des services civils (bien que ne comprenant pas les employés financiers dépendant des fermes) pouvaient atteindre 6 ou 7 millions, et complètent aisément le chiffre de 25 millions indiqué plus haut.

Relativement à un budget de 350 millions de services ministériels, 25 millions de pensions représentent une proportion normale de 7,35 p. O'O. Aujourd'hui, les pensions civiles et militaires et les indemnités viagères atteignent 150 millions, en face d'un budget ordinaire de 1.000 millions environ (non compris la dette), ce qui forme une proportion, à peu près égale, de 7,89 p. 0/0.

Ce n'est certainement pas justifier l'ancien régime que de constater à sa charge, après avoir ramené les exagérations à leur plus juste mesure, 7 millions au moins de concessions abusives existant en 1789. Une telle situation

140 PENSIONS CrVILES

n'a rien de satisfaisant. Turgot, Necker, l'assemblée des notables, tous les réformateurs du règne de Louis XVI, nous l'avons vu, s'en préoccupaient, s'en indignaient même, et par de sages mesures s'efforçaient d'apporter graduellement un remède efficace à ce mal séculaire.

§ 2. — RÉGLEMENTATION DES PENSIONS PAR L'aSSEMBLÉE CONSTITUANTE. — LOI DE 1190

.Excellents principes qne renferme la loi de 1790. — Elle poursuit les progrès commencés par Necker. — II. En même temps, elle continue à considérer les pensions comme des faveurs g-ouvernemenlales.

— Conséquences de cette notion erronée sur le caractère des pensions.

— Création de caisses particulières de retraites, reproduisant l'organisation de la ferme. — III. Insuffisance notoire du maximum de 10 millions de la loi de 1790. — L'assemblée constituante s'aveugle de parti pris.

Le rôle de l'assemblée constituante, en matière de pensions, se présente sous deux aspects contradictoires que nous examinerons successivement dans l'ordre chronologique. Elle continua d'abord, avec sagesse et persévérance, la voie ouverte par les hommes éclairés du précédent gouvernement, et voulut mener à leur perfection les règlements de Necker et de ses successeurs. La loi du 22 août 1700 est le fruit de cette salutaire tendance. Puis, entraînée par l'amour de la popularité et par do malsaines incitations, elle jeta en pâture à Fanimosité pultlique les scandales du Livre rouge, fit imprimer, sans utilité administrative, l'état nominatif de toutes les pensions, en soulignant perfidement les renseignements susceptibles de provoquer la

LOI DE 1790 l'il

haine ou l'envie dans le cœur du peuple. Cette funeste imprudence encouragea des excès politiques que nous n'avons pas mission de décrire. Au point de vue financier, son résultat immédiat fut la suppression, d'un trait de plume, de toutes les anciennes concessions, même les plus légitimes. Quand seront-elles reconstituées? Quels délais, quels atermoiements, quelle interminable révision précéderont le travail, toujours inachevé, de leur rétablissement? Voilà ce que nous rechercherons, après avoir résumé d'abord les excellents principes contenus dans la réglementation de 1790.

La loi du 22 août 1790 eut la sagesse, comme nous l'avons dit au paragraphe précédent, d'insérer dans sa codification les prescriptions des édits rendus sous le ministère deNecker et de ses successeurs : réunion des présentations en un seul tableau, accompagné de celui des extinctions ; concessions de pensions effectuées à la fin de l'année en un seul travail ; détermination d'un maximum que le chiffre des pensions ne doit pas dépasser ; délivrance d'un seul brevet sur lequel figurent tous les titres d'un même pensionnaire, etc. Profitant ensuite de l'cvance que lui donnait son point de départ, l'assemblée poussa les réformes beaucoup plus loin que ne l'avaient fait les ministres de Louis XYL Pour la première fois, les conditions d'âge (50 ans au moins), et les conditions de service (30 années) sont exigées des postulants, sans aucune exception, sauf celle de blessures reçues ou d'infirmités contractées dans l'exercice des fonctions. (Art. 17 de la loi du 3 août 1790.) Ce premier point, tout simple qu'il paraisse aujourd'hui, constituait une innovation considérable. Un maximum (10.000 livres) est fixé pour toutes les pensions, quel qu'ait été le chitfre des traitements antérieurs. (Art. 18.) Le montant

de chaque pension devient proportionnel, d'une part au traitement dont jouissaient les fonctionnaires dans les dernières années de leur carrière, d'autre part à la durée totale de leurs fonctions. (Art. 18 et 20.) Nul ne peut recevoir en même temps un traitement et une pension. (Art. 20.) Les pensions de la liste civile cessent d'être payées sur les fonds du Trésor public (Art. 13), etc.

Necker n'avait pas encore osé circonscrire la puissance royale dans des limites si précises. Sans contredit, il tendait vers ce but, et le développement de ses projets conduisait à l'établissement de ces bornes infranchissables. Déjà même il était entré dans cette voie. Mais ses efforts se concentrèrent en premier lieu sur les croupes, qu'il abolit, puis sur les innombrables emplois inutiles dans la maison du roi, dans celle de la reine, dans les maîtrises des eaux et forêts dont il supprima près d'un millier ; puis cnfm sur les échanges onéreux, les rachats de vieilles créances, les parts d'intérêt dans les marchés de fournitures et, en général, sur toutes les faveurs occultes qui dévoraient le budget. Tout en poussant, très loin déjà pour l'époque, la réforme des pensions, il ne put s'avancer jusqu'au point entrevu par son esprit clairvoyant. Ce fut l'assemblée constituante qui eut Ihonneur de parfaire l'édifice dont il avait posé les fondations. Trouvant le terrain déblayé, les matériaux préparés, elle donna à l'entreprise une portée qui dépasse de beaucoup les tentatives antérieures. On ne saurait méconnaître la supériorité de la loi de 1790 sur la réglementation existant avant elle. Les Etats généraux pouvaient seuls réaliser, dans des conditions aussi étendues, la réforme d'un des abus les plus invétérés de la monarchie.

LOI DK 1790 l'i3

Gepcndaiit, si, au lieu de comparer la loi de 1790 aupassé, nous la considérons intrinsèquemment, ou plutôt si nous la mettons en parallèle avec les lois postérieures, nous y reconnaîtrons de graves lacunes, et, chose curieuse 1 ces lacunes résultent précisément de sa connexitétrop intime avec l'ancien régime. Pendant que la loi de 1790 cherche à s'élever, par certaines de ses dispositions, au-dessus du système an- 3rieur, nous allons voir qu'elle y demeure attachée dans ses parties les pins essentielles.

Sous la royauté, les pensions représentaient uniquement des faveurs gouvernementales : le roi les distribuait en vertu de sa toute-puissance; chaque concession émanait de sa bonté. Cette situation persista après 1790. Sans doute une série de restrictions, superposées aux restrictions déjà en vigueur, enchaîna plus étroitement le pouvoir arbitraire qui présidait à la distribution des grâces ; mais, bien que resserré dans un champ moins étendu, ce pouvoir arbitraire continua de s'exercer, en passant des mains du roi dans celles des représentants de la nation. « Il résultera de « l'immensité des demandes », écrivait Necker à l'assemblée nationale, « qu'un très petit nombre de personnes de- « viendront le centre de toutes les sollicitations et les dis- « pensateurs véritables du plus grand nombre des grâces. « Sa Majesté vous donne à réfléchir, si ce pouvoir remis à « quelques députés de l'assemblée n'est pas contraire aux « principes généraux et constitutionnels que vous avez « adoptés. » (Mémoire adressé à l'assemblée nationale sur les gratifications pécuniaires, 17 août 1790.) Galonné, de son côté, s'écriait avecindignation : «Ainsi la dispensation

« des grâces est enlevée au monarque pour être attribuée « à des avocats devenus souverains ». [De l'état de la France, octobre 1790.)

En dehors de ce changement, aucune garantie nouvelle ne rassurait le fonctionnaire contre l'éventualité des choix, aucune autorité ne garantissait sa retraite à la fln de sa carrière. « La législature rendra un décret approbatif « des pensions qu'elle croira devoir être accordées », dit l'article 23 de la loi de 1790. Il s'agit uniquement de distributions périodiques et même de distributions très restreintes ; car le total des pensions fixé au maximum de dix millions se trouve notoirement insuffisant, comme nous l'expliquerons plus loin. Beaucoup d'ayants drou n'auront nécessairement pas leur part dans ces 10 millions. Bien que réunissant les conditions d'âge et de service inscrites dans la loi, ils ne figureront pas, faute de place, parmi les élus. De même aujourd'hui, en matière de bureaux de tabac, des règlements récents ont fixé la nomenclature des conditions indispensables pour obtenir un débit : cependant la faveur seule règle encore l'ordre des préférences, même entre les candidats les plus recommandables.

D'ailleurs, dans la pensée de la loi de 1790, les récompenses pécuniaires, c'est-à-dire les pensions et les gratifications ne concernaient que les employés dépourvus des ressources nécessaires pour vivre. A tous ceux qui possèdent des moyens suffisants d'existence le législateur propose un prix beaucoup plus noble : « Les marques d'hon- « neur décernées par la nation seront personnelles et mises « au premier rang des récompenses publiques. » (Art. 3.) Parlant du fonctionnaire arrivé à l'âge dés infirmités, le préambule de la loi dit expressément : « Si sa fortune lui « permet de ne contenter de (jràceiî honorifiques, elles doi- « veni lui tenir lieu de toute autre récompense. » Les