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pensions, ajoute l'article 6, « sont destinées au souh'en. de « celui qui les aura méritées ». Le mot «soutien » indique encore clairement rintetition du législateur. Le chiffre delà fortune personnelle du postulant entre dans les éléments d'appréciation préalables à la concession. S'il est démontré queTancien serviteur de l'État peut se passer de ses secours, il ne doit pas figurer sur la liste des candidats.
Le véritable caractère de libéralité gouvernementale, attribué aux pensions dans la loi de 1790, n'a cependant pas été reconnu, malgré l'évidence des textes, par tous ceux qui ont abordé l'étude de cette question ; l'administration des finances, notamment, pour les besoins de sa cause, a prétendu, dans diverses circonstances, que l'État n'avait jamais cessé, même en 1790, de vouloir récompenser, uniformément, sans exception, tous ses anciens serviteurs. Cette thèse est développée dans deux brochures publiées par la direction de la Dette inscrite (1) en 1837 et 1841 : mais ces opuscules, rédigés en vue de discussions parlementaires, renfermaient moins de preuves que d'affirmations déclamatoires. L'un d'eux s'exprime ainsi : « La loi de 1790 est « une de ces lois, en quelque sorte monumentales, qui « jalonnent de loin en loin la voie des transformations po- « litiques et des progrès sociaux. »
La même théorie continua de prévaloir dans la bouche des éminents conseillers d'État, chargés de soutenir, au corps législatif, le projet de loi de 1853 sur les pensions : « La loi de 1790, dirent-ils, a admis le principe « que l'État était un débiteur, et non pas un bienfaiteur
1. Examen de la léfeàslation des i)eii.sions civiles. Imprimerie royale, 1837, — et Exposé historique et analytique des questions relatives à la rémunération des services civils. Imprimerie royale, 1841. Direction de la Dette inscrite.
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« vis à- vis des pensionnaires. » (Séance du 13 mai 1853.) Les projets du gouvernement de Juillet, en 1837 et 1841, et de l'Empire, en 1853, tendaient à centraliser, dans les mains de TÉtat, tout le service des pensions : le gouvernement, à ces diverses époques, avait donc intérêt, comme nous l'avons dit,àafflrmer, pour le succès de sa cause, que les principes proclamés par la Révolution justifiaient ses propositions. Aussi, tandis que les partisans du projet parlaient dans le sens que nous venons d'indiquer, ses adversaires, pour le combattre, rétablissaient la véritable portée de la loi de 1790. Ils démontraient que celle-ci n'avait jamais en tendu assurer, d'une manière générale, une retraite à tous les anciens fonctionnaires, mais qu'elle voulait uniquement venir en aide à quelques-uns par des récompenses bénévoles, que son seul objet consistait à renfermer dans des bornes plus étroites l'arbitraire des anciemies distributions. Le maximum de 10 millions, par le fait seul de son insuffisance, n'était-il pas incompatible avec l'idée d'une rémunération générale? Les articles 4 et 5 n'organisèrent-ils pas des récompenses honorifiques en faveur de ceux dont « la fortune permet de s'en contenter»'^ L'assemblée ne se réservait -elle pas de juger « les pensions « qu'elle croira devoir être accordées »? etc. N'est-il pas remarquable de constater qu'aucune énumération précise ne désignait les emplois comportant une concession de pensions à la charge du Trésor ? etc. Un adversaire du projet, membre de la commission du corps législatif en 1853, définit très justement la loi de 1790 en disant quelle établit « une rémunération libre dans la mesure des ressources « du Trésor ». (De Beauverger, 10 mai 1853.)
Presque tous les auteurs, du reste, Dalloz, Cormenin, Casimir Fournier, etc., se rallient à cette dernière opinion.
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Ce fut précisément ce caractère aléatoire de la loi de 1790 qui provoqua, quelques années plus tard, la création spontanée de caisses de retraite indépendantes, dans le sein de chaque administration. Les employés, voyant qu'ils ne pouvaient plus compter sur les distributions incertaines effectuées en vertu delà loi de 1790, voulurent assurer eux-mêmes la sécurité de leur avenir. Ils se garantirent mutuellement des pensions de retraite au moyen de prélèvements sur leurs traitements, mis en commun dans une caisse spéciale. L'administration de" l'enregistrement se syndiqua la première en l'an lY, celle des douanes et la régie des poudres et salpêtres en l'an Y. les bureaux du ministère des affaires étrangères en Tan VIII, ceux du ministère de la guerre et les postes en l'an IX, les agants de l'instruction publique en l'an X, ceux des ponts et chaussées en l'an XII, etc.
Sous l'Empire, ces associations continuèrent à s'éten dre et, au 1" janvier 1825, 11.687 pensions, montant à 9. 139. 250 francs, se trouvaientrégulièrement servies par des caisses particulières, en dehors de l'État, à la confusion de la loi de 1790. En 1853, au moment de la réunion dans les mains de l'État de toutes les caisses particulières, celles-ci payaient annuellement 2-^. 154. 337 francs de pensions à 29.727 parties prenantes.
La loi du 13 juin 1853 réalisa enfin le système rationnel que la Révolution n'avait pas su organiser. D'après ses dispositions, les pensions devinrent, pour les fonctionnaires arrivés au terme de leur carrière, non pas un droit, — le mot droit est proscrit parla jurisprudence en cette matière, — mais une certitude. Il ne fut plus question de faveurs, de distributions périodiques, d'appréciations de la fortune personnelle, etc. L'État n'intervint que pour veiller à l'exacte observation de règles parfaitement définies.
Du reste, bien avant d'absorber ainsi les caisses particulières des administrations, l'État les subventionnait et s'acquittait, par ce moyen que la loi de 1790 n'avait pas prévu, de la plus grande partie de sa dette envers ses anciens employés. La loi de 1790 ne conserva plus, dès lors, d'application qu'à l'égard des fonctionnaires dépendant d'administrations non dotées dune caisse de retraite. Mènie, ' vis-à-vis de ces agents peu nombreux, elle ne maintint en vigueur que les articles relatifs aux conditions d'âge et de services ; le maximum de 10 millions, les récompenses honorifiques, toute la série de ses prescriptions autrefois fondamentales, révélant l'idée de choix et de faveur, demeurèrent sans application. C'est encore dans ces conditions écourtées que la loi de 1790 survit nominalement, depuis 1853, à l'égard des ministres, des sous-secrétaires d'État, des membres du conseil d'État, des préfets et sous-préfets, qui ne versent pas de retenue sur leur traitement à la caisse des retraites.
En réalité, les règlements édictés par l'ancienne ferme en faveur de ses employés constituent, beaucoup plus que la loi de 1790, les véritables précédents de la législation
actuelle.
La délibération du 21 février 1768 des fermiers généraux (1), établit que les agents inférieurs des tabacs, des gabelles, des traites, devaient verser 2 1/2 pour 100 de leurs émoluments à la caisse commune ; ils obtenaient, en échange, l'assurance de recevoir une pension de retraite s'élevant, à l'égard des simples gardes, matelots et brigadiers, jusqu'à la moitié de leurs appointements ordinaires.
1. VEncTjclopédie mctkodique relaie le lexlc de cette délibération in extenso.
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Il fan L ajouter que radmiiiislralioii des fermes subventionnait largement cette caisse de retraites, et, chose intéressante à noter, les employés supérieurs s'imposaient une retenue sur leur propre traitement, de 3 deniers par livre ou 1 1/4 pour 100, afln de concourir, avec l'administration centrale, à accroître la pension des agents subalternes. Le sentiment d'humanité et de patronage dont s'inspiraient ces hauts fonctionnaires est un bel exemple à rappeler. (Délibération des fermiers généraux, 21 février ITriS.j
^'ous avons vu déjà que la loi de 1790 assignait un maximum au montant des récompenses pécuniaires. Ce maximum s'élevait à 10 millions pour les pensions et à 2 millions pour les gratifications (Titre I de la loi du 22 août 1790, art. 14), au total 12 millions.
« Au delà de cette somme (de 12 millions) il ne pourra « être payé ni accordé, pour quelque cause que ce soit, «. aucune pension, dons ou gratifications, à peine contre « ceux qui les auraient accordés ou payés d'en répondre en « leur propre et privé nom. * (Loi de 1790, art. 15.)
Ces 10 millions de pensions et 2 millions de gratifications représentaient-ils, delà part de l'assemblée, une prévision rationnelle, fondée sur des données sérieuses? Ou bien, fixés sans étude ni réflexion, constituaient-ils seulement un défi jeté aux dilapidations de l'ancien régime?
Avec dix millions d'allocations annuelles il était évidemment impossible d'assurer le service des pensions de retraite. La monarchie absorbait plus de 32 millions pour cet objet, et, sur ces 32 millions, 25 millions, d'après nos précédents calculs, paraissaient indispensables. Descendre de 25 millions à 10 millions dépassait toute mesure. Du reste,
aucun travail préparatoire ne justifiait cechitîre de 10 millions.
Au contraire, le rapport spécial aux pensions militaires révèle explicitement son insuffisance. Dans ce rapport, le député Wimpfîen passe en revue chacun des articles de dépenses. (Rapport du comité militaire fait à l'assemblée nationale par Félix de WimpfTen, 3 juillet 1790.) Il expose d'abord que les pensions des officiers inférieurs montaient, avant 1789, à 6.162.061 livres. « En réduisant, dit « Wimplfen, la plus forte de ces pensionsà 3.000 livres, l'on « couperait les abus d'un seul coup, et il en résulterait un « bénéfice de 995.557 livres. » Au sujet des officiers généraux, il ajoute : « Ici commence le scandale: c'est des pen- « sions de MM. les officiers généraux que je vais parler. » 857 lieutenants généraux, depuis les maréchaux de France jusqu'aux maréchaux de camp, se partageaient 9.771.600 livres. En prenant la moyenne de ces 9.771.600 livres, le scandale si pompeusement annoncé se réduit à une pension individuelle de 11.400 livres, ce qui ne semble pas excessif pour des officiers généraux. Wimplîen ramène cette moyenne à 4.310 livres, et obtient une économie de 6.071.000 livres. Il maintient cependant 400.000 livres en faveur de différentes situations spéciales qui lui paraissent commander des égards,
Le comité militaire propose, en résumé, de conserver comme indispensable l'inscription aubudget de 9.266.000 livres pour les officiers de l'armée (1). Comment faire rentrer
1. WimpfTen altribue, en outre, 5 millions aux invalides et aux soldes et demi-soldes des soldats et sous-officiers. Nous avons eu soin de ne pas les comprendre dans le total de 9.26fi.000 livres, afin de pouvoir le comparer l'égiilièremcnt au maximum de 10 millions déterminé par la loi de 1790. Celle loi, en effet, spécifie <fue « les fonds destinés aux invalides, aux « soldes et demi-soldes ne sont pas compris dans la somme de 10 mil- « lions affectée aux pensions. » (Art. 16.)
