LOI DE

ces 0.26().000 livres dans le maximum de 10 millions où les pensions civiles doivent aussi prendre leur place. Ce sera là réternelle impuissance de la loi de 1790. Wimpiïen, sans doute, laisse entrevoir, à la fin de son rapport, que le ministre de la guerre a trouvé le moyen de ramener dans l'avenir à 7 millions le chiffre des concessions, tout « en fai~ « sant un sort magnifique à ceux qui auront bien servi ». Il va sans dire que la conciliation de ces deux idées opposées, économie et augmenialion du bien-être des pensionnaires, ne s'est jamais réalisée.

L'assemblée constituante s'aveuglait donc de parti pris. « Je suis obligé de vous le dire », s'écriait en vain le cidevant marquis d'Ambly, « pour une nation comme la « vôtre, 10 millions ne sont pas assez pour les pensions « de l'État. » (Séance du 10 juillet 1790.) La seule préoccupation de l'assemblée consistait à accroître le plus possible l'écart apparent entre les prodigalités de l'ancien régime et ses propres économies. De même que pour les contributions, sa principale étude avait été d'annoncer dans ses proclamations une somme extraordinaire de dégrèvements ; de même, à l'égard des pensions, elle s'attacha à exagérer sans mesure les chiffres relatifs au passé et à réduire audessous de la limite du possible les chiffres prévus pour l'avenir. Grâce à cette tactique, elle put dénoncer et se vanter d'abattre 40 ou 50 millions d'abus.

Peut-être prévoyait-elle déjà que les faits ne la démentiraient pas, et que la suppression presque complète du service des pensions masquerait bientôt l'insuffisance de ses allocations primitives.

Néanmoins l'œuvre de l'assemblée constituante, au point oii nous l'avons menée, réalisait encore, malgré ses fautes, un remarquable progrès ; le temps eût assuré son complet développement, et corrigé les imperfections inévita-

blos que c<iniportfîit un premier travail eiîeclué pendant une période d'effervescence et de Iransition, si le sage esprit réformateur dont rassemblée s'était inspirée d'abord l'avait toujours guidée.

Celle-ci, malheureusement, au lieu de persévérer dans la voie d'une administration régulière, s'engagea sur le funeste terrain de la politique, et fit bientôt de la question des pensions un instrument de rancune populaire et de persécution. Dès lors, les heureux résultats qu'on pouvait attendre des premiers décrets s'évanouissent et vont faire place aux plus coupables désordres.

§ 3. CE QUE DEVIENT LA REGLEMENTATION DES PENSIONS SOUS l'influence de l'esprit RÉVOLUTIONNAIRE

I. Livre rouge. — Publicité donnée ;i son contenu. - - Divulgation des l'iivcurs abusives, acquits de comptant, etc. — II. i^ublication de l'i'tat nominatif de toutes les pensions en quatre volumes in-4". — III. Conséquences de ces publications scandaleuses. — Nécessité de supprimer et de reconstituer toutes les concessions. — Impossibilité de cette reconstitution : faillite de l'État à l'égard des pensionnaires. — L'assemblée constituante parvient à peine ii rétablir les brevets des septuagénaires. — IV. Assemblée législative et Convention. — La tâche ne peut s'achever. — V. Souffrances des pensionnaires. Payements en assignats. — Formalités exi^'ées chaque semestre : certificats de civisme, serments, etc. — VI. Le Directoire tente de continuer le travail de reconstitution des anciens brevets. — Les pensionnaires ■ s'éteignent pendant ce délai. — Le Consulat. — Appréciation du rôle de l'assemblée cousiituanle on matière de pensions. — I^a loi de 1790 n'a pas survécu. Loi de 1853.

Nocker occupait encore le ministère (\os liiiances en 1700, lorsque l'Assemblée nationale demanda communication du T. ivre rouge. Ce livre él;'it, on le sait, un registre

relié en maroquin rouge, sur lequel les contrôleurs généraux inscrivaient de leurs mains, avec le paraphe du roi, les oiy/o/mancm d<' comptant. Ces ordonnances de comptant consistaient elles-mèmesenauforisalions de i)ayen!ent données par le roi pour des pensions, gralificalions, dons et autres objets, la plupart du temps sans indication de motifs.

Les singuliers procédés de comptabilité de l'époque admettaient deux sortes d'ordonnances : les ordonnances motivées, mentionnant régulièrement l'objet de la dépense, figurant dans les états officiels et passant sous les yeux des Chambres de comptes ; et les ordonnances de comptant maintenues absolument en dehors de tout contrôle et de toute publicité. Ainsi, pour prendreun exemple, le ministère des alfaires étrangères comprenait, d'une part, les traitements des ambassadeurs, les appointements des employés, les frais de bureau, etc., s'élevant, année commune, à 2.705.000 livres : des ordonnances motivées, revêtues des formes réglementaires, servaient à acquitter cette' première catégorie d'allocations ; mais, d'autre part, une autre catégorie de dépenses composée des frais de premier établissement des ministres du roi dans leur résidence, des subsides payés aiLX puissances étrangères, des dépenses secrètes, de diverses pensions, etc., montant à la somme beaucoup plus élevée de 7 ou 8 millions, n'apparaissait dans les comptes que pour son total ; le Livre rouge seul en contenait le détail, et des ordonnances de comptant servaient à son acquittement. Sur le budget d'un ministère de 10 millions, le quart, soit 2.700.000 livres seulement, possédait donc une existence officielle : le surplus sortait des caisses du Trésor sans justifications. Ces faits ne sont pas inventés ou exagérés par des ennemis du régime passé; ils résultent des aveux consignés dans une note du comte

15i PENSIONS CIVILES

de Moiilmorin, ministre de Louis XVI, publiée le 12 avril

On peut soupçonner d'avance que des dépenses très scabreuses, des pensions et des gratifications tout à fait exorbitantes, devaient se trouver relatées sur le Livre rouge. Voici quelques-unes d'entre elles : « A M. de Sartines, 200.000 livres payables en quatre ans, pour l'aider à se libérer de ses dettes (1785) ; — à M""" la comtesse de Maurepas,don de 166.666 livres (29 juillet 1781); —à M. le maréchal de Biron, 40.000 livres de pension ; — à M. le comte d'Angivilliers pour secours, 100.000 livres (1784), — à M"^^ la comtesse do Lameth, 20.000 livres de pension pendant trois ans (1782-1783-1784) ; — à M"'= la comtesse d'Ossun, dame d'atours delà reine, pour sa table, 20.000 livres d'abord, puis 30.000 livres de pension par an (1782 à 1780) : — pour service de retraite à M. Gonnet, et le mettre en état de payer ses dettes, 60.000 livres (1781), etc., etc. » Les frères du roi y figuraient pour près de 20 millions, payés en acquit des dettes du comte d'Artois, non compris les frais de leur maison et les 734.000 livres de pensions, inscrites au budget annuel.

Personne ne saurait excuser les désordres administratifs dont le Livre ï-ouge fournissait la longue énumération. Mais ces condamnables abus étaient connus depuis longtemps. Necker, Turgot, l'assemblée des notables, les parlements, etc., avaient signalé le mal, l'avaient flétri, et mieux encore s'étaient efforcés d'y remédier. Turgot, dès le début du règne de Louis XVI, suppliait le roi de renoncer à l'emploi des ordonnances de comptant. « L'âme de Votre « Majesté est trop pure, dit-il, son jugement trop éclairé, « pour que j'aie aucune réflexion à faire sur les raisons qui « ont pu introduire les ordonnances de cette nature, sur les « prodigalités auxquelles elles ont servi, et sur les reproches

« qu'elles ont excités contre l'administration... Parmi ces « ordonnances au porteur, il y en a qui pourraient avoir « la plus grande publicité, et on ne conçoit pas comment on « a adopté une forme qui suffisait pour la rendre odieuse. « Le contrôleur général supplie Votre Majesté d'ordonner « qu'à mesure qu'elles s'éteindront, elles ne seront pas ré- « tablies. » (Rapport de Turgot au roi, 23 octobre 1774 : extrait de l'ancienne bibliothèque des finances par P. Clément et Lemoine.) Au bas du rapport se trouve le mot approîivé, de la main de Louis XVL La réforme deTurgot ne lui survécut pas. Mais comme toutes celles qu'il entreprit, elle laissa des traces profondes qui devaient assurer plus tard son succès.

En 1787, les termes par lesquels l'assemblée des notables condamne les acquits de comptant prouve com-, bien l'opinion publique avait gagné de terrain. « Un des « grands vices qui infectent la comptabilité publique », dit le rapport lu par M. Lambert, le 12 mai 1787, « et « la rendent presque inutile pour le règlement des finan- « ces, est cette masse d'acquits au comptant qui dérobent « aux regards de la justice et du public une partie vrai- « ment considérable des dépenses de l'État. Ce scanda- « leux mystère, dans la plus grande partie, n'est pro- « bablement qu'inutile ; mais Sa Majesté peut sentir « combien il est inquiétant et dangereux. (Procès- verbaux des bureaux de l'assemblée des notables.)

Le Parlement, dans ses remontrances du 24 juillet de la même année, qualifie les acquits au comptant de « poison « mortel de toutes les administrations ». Evidemment, lorsque les premiers corps de l'État formulent officiellement de telles doléances, le jour de la réforme ne peut être éloigné. Necker, en effet, avait déjà réalisé dans la pratique des progrès considérables. Les ordonnances de

comptant qui avaient atteint leurs plus hauts chiffres, 145 millions et 136 millions, sous Galonné, en 1783 et 1785, ne cessèrent de décroître sous son successeur. A la fm de son premier ministère, Necker commença à les réduire et en fit rentrer un grand nombre dans la classe des dépenses soumises à l'examen de la Chambre des comptes. A son retour aux affaires, en 1788, il reprit plus énergiquement cette entreprise, et, en 1789, les ordonnances de comptant, conformément à ses prévisions, ne s'élevèrent plus qu'à 12 millions environ. [Observations sur l' avant-propos du Livre rouge, Necker, 1790.)

Les procédés vicieux, dont le Livre rouge contenait le détail, se trouvaient donc, pour ainsi dire, supprimés dans la pratique, parTurgot et par Necker, et l'on ne s'explique même pas comment ils subsistaient encore partiellement ; car, conune le disait Turgot dans le mémoire cité plus haut, la grande masse des ordonnances de comptant ne redoutait pas la publicité. L'habitude seule les maintenait en dehors du contnMe réglementaire. Détruire cette institution inutile, si violemment battue en brèche, eût été une satisfaction facile à donner à l'opinion publique. Il eût suffi qu'à l'exemple de tous les gouvernements modernes, celui de Louis XVI s'attribuât une somme limitée de fonds secrets.

Lorsque l'assemblée constituante se trouva en possession du Livre rouge, sa divulgation, au point de vue de la réforme des ordonnances de comptant, était donc devenue sans utilité, nous dirons même sans motif avouable. Le pouvoir d'ordonner et de vérifier les dépenses appartenait exclusivement aux représentants de la nation, et, par suite, nul abus semblable à celui du passé ne semblait redoutable pour l'avenir. Était-il nécessaire d'éclairer le pays sur les errements de l'ancien régime, pour le faire