CONCLUSION

I. Progrès accomplissons Louis XVI, avant 1789. — Égalité devant l'impôt, réforme des contributions directes, suppression des corvées, liberté commerciale, etc. — La convocation des États généraux fait partie du programme. — Puissance de l'opinion publique. — IL Assemblée constituante. — Elle continue d'abord les progrès antérieurs. — Lois sur l'impôt foncier, l'impôt mobilier, le timbre, les patentes, les douanes, etc. —III. Intervention de l'esprit révolutionnaire. — Il détourne les esprits du but poursuivi jusqu'alors. —Assignats. — Emprunts forcés et progressifs. — Excès de la Convention. — Désordres du Directoire. — IV. Restauration des finances par les gouvernements réguliers postérieurs à la Révolution. — Le Consulat rétablit l'ordre. — L'Empire crée les impôts indirects. — Cadastre. — Cour des comptes. — Continuation pendant tout le cours du xix.^ siècle des réformes avortées en 1789. — V. Fondation du système financier actuel.

Quelles sont les véritables origines du système financier actuel? La Révolution de 1789 a-t-elle fondé nos institutions financières ? Doit-on^ comme le proclame une certaine école, continuera lui en attribuer l'honneur? Où faut-il chercher les germes de la perfection moderne dans les mesures réalisées par les réformateurs du règne de Louis XVI et par l'assemblée constituante à ses débuts?

Nous consacrons un dernier chapitre à l'étude de ces délicates questions, étude qui nous permettra d'embrasser et de récapituler l'ensemble des matières traitées dans le présent ouvrage.

Aujourd'hui l'ordre, la clarté, le contrôle des budgets et des comptes, le respect du contribuable, Tégalité de tous les citoyens devant l'impôt, la scrupuleuse fidélité de l'État à ses engagements, la souveraineté immuable de la loi, forment les principes essentiels de notre législation. Aussitôt que les gouvernements semblent s'en écarter, mille voix s'élèvent dans le Parlement, dans la presse, dans le public, pour les y rappeler.

L'on peut, sans exagération, dire que sous l'ancien régime la situation était tout à fait inverse. Nous avons vu les abus et l'arbitraire régner dans la répartition des tailles, dans la distribution du fardeau de la collecte, dans l'exercice des poursuites, dans les contraintes solidaires, etc. ^'ous avons signalé l'absence de budgets et de comptes, le manque 'de publicité, rinsuffisance des C-hambres des comptes, les suspensions de payements, les réductions de rentes, les retards dans l'acquittement des arrérages, etc., toutes choses qui contrastent absolument avec l'organisation moderne.

Une grande transformation s'est donc accomplie.

Quand et par qui a-t-elle été entreprise? Gomment a-t-elle été poursuivie Y A quel instant est-elle devenue définitive ? Ce sont, sous d'autres formes, les questions mêmes posées aux premières lignes de notre conclusion.

Pour y répondre d'une manière complète, nous n'avons qu'à reprendre, pas à pas, l'historique développé dans le cours de ce livre. Nous pourrons ainsi attribuer à chaque époque la part qui lui revient légitimement dans lœuvre de la réforme des anciennes institutions.

Ce fut, sans doute, l'assemblée constituante qui abolit les exemptions d'impôt dont jouissaient abusivement les nobles, le clergé et les privilégiés, et qui inscrivit, pour la

première lois, dans la loi de 1790 l'égaliLé de ki réparLilion des charges publiques entre tous les contribuables.

Mais ce principe de l'égalité de tous les citoyens devant rimpôt avait étt; proclamé, accepté (promulgué môme dans un édit), plusieurs années avant 1789. La noblesse et le clergé avaient, dès cette époque, renoncé spontanément à leurs privilèges, comme en témoignent des délibérations, • des manifestes, des engagements irrécusables.

Voici d'abord les assemblées provinciales au sein desquelles éclatent à ce sujet les sentiments les plus libéraux. Puis, l'assemblée des notables de 1787^ composée des 144 premiers personnages du royaume, présidée par les princes du sang, vote, avec les commentaires les plus significatifs, la suppression immédiate et complète des privilèges et exemptions pécuniaires. Cette résolution devient le premier article de l'édit promulgué par le roi en août 1787, créant une subvention territoriale conforme aux principes nouveaux. Malheureusement, l'opposition du Parlement suspend l'exécution de cet édit. L'année suivante, la même assemblée des notables, appelée à délibérer sur un sujet tout différent, s'écarte de son programme pour revenir encore d'elle-même condamner unanimement les exemptions d'impôt. Les pairs du royaume signent en commun une solennelle déclaration dans le même sens, à laquelle la noblesse et le clergé des provinces s'associent par d'expresses manifestations. Enfin, la grande majorité des cahiers des deux premiers ordres, rédigés simultanément sur tous les points de la France, donnent à leurs députés le mandat impératif de voter, dès la réunion des États généraux, l'égalité devant l'impôt.

La puissance de l'opinion publique avait ouvert les yeux aux intéressés eux-mêmes : tous comprirent que leurs privilèges tombaient devant l'avènement des idées nouvelles ;

et, dès lors, sans arrière-pensée, sans réserves, ils les répudièrent officiellement en pleine royauté. La réforme se trouvait donc virtuellement accomplie, — et presque effectivement appliquée si l'édit de 1787 avait subsisté, — bien avant qu'elle fût définitivement inscrite en tête de la loi de 1790.

En même temps, les souffrances des malheureux taillables arrivaient à leur terme. L'insouciance du pouvoir central et l'arbitraire des collecteurs avaient autrefois porté au comble les injustices de la répartition des contingents locaux, et le mal semblait si profond que les premières assemblées provinciales désespérèrent d'abord de leguérir. Cependant leur patience et leur ténacité triomphèrent peu à peu de tous les obstacles. Elles s'enquérirent près des provinces voisines pour découvrir le plus sûr remède, l'expérimentèrent et le perfectionnèrent avec intelligence dans un sincère désir d'améliorer le sort des plus pauvres contribuables, de ceux qu'elles nommaient les indéfendus. Nous avons vu les heureux résultats de ces travaux judicieux et dévoués : l'ancienne tyrannie des collecteurs supprimée, l'association des répartiteurs aux agents du fisc inaugurée, un taux commun d'imposition déterminé dans chaque circonscription, la péréquation se propageant de paroisse en paroisse, le cadastre commencé dans quelques localités, et, dans les autres, l'évaluation des cotes individuelles discutée et revisée par une assemblée annuelle des taillables eux-mêmes ou de leurs représentants, etc. De longues pages ont été consacrées à l'exposé de ces obscurs, mais persévérants efforts, poursuivis avec un remarquable ensemble dans toutes les parties de la France et dégageant progressivement la répartition individuelle du chaos où l'avait plongée un désordre séculaire. Pour apprécier le chemin parcouru, il suffit de comparer les procès-verbaux

UUIGINKS DU SYSJTKMK ACTIKL

des assemblées de 1778, remplis des plus décourageantes doléances, avec ceux des assemblées de 1788, profitant des succès de leurs devancières et uniquement préoccupées du souci de les continuer.

La répartition des contingents généraux entre les diverses circonscriptions ne fut pas moins perfectionnée que la répartition individuelle, sous l'impulsion des assemblées provinciales. Elle s'effectua désormais sous la direction même des pouvoirs locaux, comme on la voit aujourd'hui s'effectuer au sein des conseils généraux et d'arrondissement. « Dès l'année 1788, » dit Gervaise, directeur des contributions directes au début du siècle, « toutes les « impositions directes étaient soumises au même mode : « elles étaient perçues par voie de répartition, et réparties « par des assemblées électives.^ (Gervaise, Traité de l administration des contributions directes.)

La rigueur des saisies et des exactions des huissiers pesait trop cruellement sur le peuple, pour que le système des poursuites n'attirât pas l'attention des assemblées provinciales. Ces assemblées substituèrent à l'emploi des huissiers l'intervention plus modérée des porteurs de contraintes, qui subsiste encore aujourd'hui dans les mêmes conditions ; elles s'efforcèrent de garantir par des mesures bienveillantes et protectrices la sécurité des contribuables de bonne volonté.

Ces mêmes assemblées, pour la première fois, insérèrent dans leurs arrêtés la formule physiocratique de l'imposition sur le revenu net,qu.e laloi de 1790 inscrivit, depuis, parmi ses dispositions essentielles. Les déductions sur le revenu des maisons, fabriques, etc., en raison de leur dépérissement annuel, et les exemptions temporaires ou définitives destinées à favoriser les améliorations agricoles figurèrent également dans les anciens règlements avant de reparaître dans les nouveaux.

Jusqu'à Necker, le gouvernement enflait à son gré, suivant ses besoins, le montant annuel de la taille. En 1780, Necker signala publiquement la gravité de l'abus, et fit décréter qu'à l'avenir les brevets de la taille ne pourraient plus recevoir d'accroissement sans un édit enregistré dans la même forme que ceux de créations ou d'augmentations d'impôts. L'édit de subvention territoriale de 1787 reproduisit cette disposition, en vertu de laquelle le contingent de l'impôt foncier prend aujourd'hui sa place d'une manière invariable dans les budgets annuellement votés par le pouvoir législatif.

Dans le même ordre d'idées, Necker assigna aux cotes foncières une immutabilité absolue, en dehors des revisions périodiques autorisées par la loi en matière de vingtièmes : telle est actuellement encore la règle en viguenr pour l'impôt foncier.

Enfin Necker, par des règlements libéraux, facilita aux redevables les moyens d'obtenir sans frais le redressement des erreurs o.u des injustices commises dans les rôles à leur préjudice. Les dispositions de ces règlements ont survécu pour la plupart.

Les corvées ennature, à la suite de deux tentatives dont la première avait échoué en 1776, furent définitivement abolies par l'assemblée des notables, deux ans avant 1789, sur toute la surface du pays.

Les impôts indirects, enregistrement, timbre, tabacs, possédaient une constitution solide et productive, dont nous avons fait ressortir l'analogie presque textuelle avec celle qui existe aujourd'hui.

Une série de règlements, émanant de Necker et de ses successeurs, fit cesser les scandales des croupes, des donations déguisées, des échanges onéreux de domaines, etc., et assigna aux concessions de pensions des limites

régulières. La loi de 1790 sur les pensions continua ces progrès.

Le remaniement des gabelles faisait partie des réformes conçues par Necker, et son successeur, Galonné, présenta, sur ce sujet, un projet officiel à l'assemblée des notables.

Des plans rationnels élaborés par les employés supérieurs des aides organisaient l'impôt des boissons dans sa forme actuelle. L'assemblée constituante eut ces plans sous les yeux : il ne tint qu'à elle de les mettre en application.

L'abolition des barrières intérieures se trouvait décidée dans les conseils du gouvernement, à la suite de longues enquêtes poursuivies sous Turgot et Necker.

Enfin, les notables^ en 1787, rédigèrent un projet de tarif général à la frontière reposant sur les idées économiques les plus libérales. Déjà, le traité de commerce conclu en 1786 avec l'Angleterre avait assuré le triomphe du principe de la liberté commerciale, principe capable de changer les destinées de la France, si une application suffisamment prolongée en eût favorisé le développement.

Ce résumé permet-il d'embrasser toute la portée des efforts qui concoururent,, depuis le début du règne de Louis XYI jusqu'en 1789, à préparer la réforme de l'ensemble du système fiscal? Les chapitres où nous avons décrit en détail les travaux financiers de Turgot, de Necker, de l'assemblée des notables, des assemblées provinciales, etc., offrent, sans doute^ un tableau plus développé du mouvement s'accentuant alors de toute part avec une irrésistible puissance. Mais la seule énumération des résultats accomplis semble par elle-même suffisamment éloquente : l'égalité de tous les citoyens devant l'impôt proclamée, les contingents annuels de l'impôt foncier fixés par l'autorité législative, la répartition individuelle entre

T. Il 31

les contribuables assise sur de justes bases, la voie des réclamations largement et gratuitement ouverte, la réglementation des poursuites améliorée, les taxes indirectes, enregistrement, timbre, tabacs, etc., aménagées d'une manière savante et productive, les corvées en nature supprimées, les donations abusives, croupes, échanges de domaines, etc., abolis, les concessions de pensions ramenées à de justes limites, les barrières intérieures à la veille de disparaître, un tarif uniforme de douanes à la frontière délibéré par l'assemblée des notables, un traité de commerce conclu avec l'Angleterre, le système de la liberté commerciale inauguré, tels étaient les inappréciables progrès accomplis ou abordés, au moment où s'ouvrit l'assemblée des États généraux.

La convocation des États généraux faisait, d'ailleurs, ellemême partie du programme des réformateurs. Dans la pensée de Turgot et de Necker, dans celle qu'avait formellement exprimée l'assemblée des notables, les États généraux devaient couronner l'institution des assemblées provinciales, et donner aux entreprises élaborées sous leur inspiration une consécration définitive. « Eh ! sans doute, « écrivait Necker, il y avait beaucoup d'abus ! il y avait de « grands désordres ; il y avait une infinité de lois à corri- « ger, il en manquait un grand nombre d'utiles, un grand « nombre de nécessaires ! Enfin, l'idée du mieux se présen- « tait partout, et c'est la connaissance et le sentiment de « ces vérités qui, en offrant aux regards du roi une grande « carrière, une tâche immense, l'ont déterminé à recher- « cher l'assistance dos représentants de la nation. » {Sur Vaditdniatratioiidc M. Necker, 'par lui-même, 1791.)

Cette immensité des réformes reconnues nécessaires surexcita l'opinion publique qui, sous l'impulsion des

philosophes et des économistes venait d'acquérir une puissance toute nouvelle. Elle entraîna les esprits d'une manière irrésistible.

Ce fut l'opinion publique qui désigna Turgot et Necker, devenus ses fidèles instruments. Les assemblées provinciales et l'assemblée des notables délibérèrent sous son influence chaque jour plus impérieuse. Elle réunit, dans un même sentiment libéral, les caractères les plus opposés, les intérêts les plus divergents, et parvint à accumuler dans un espace de temps relativement restreint une somme extraordinaire d'efforts et de résultats.

« Auxviii^ siècle, dit M. Glamageran, l'opinion publique « dirigée par des hommes de génie, se dégageant malgré « la police, les lettres de cachet, les arrêts du Parlement « et les mandements des évêques, était à la fois plus < éclairée et plus puissante qu'elle ne l'a jamais été à « aucune époque, avant que la presse périodique eût cen- « tuplé ses forces. » [Histoire de Vimpôt en France, par Glamageran.)

Les esprits les plus sages et les moins optimistes entrevoyaient qu'une si puissante fermentation étendue à toutes les branches de l'organisation sociale (1) amènerait bientôt

1. Voici la liste des principales réformes effectuées sous le règne de Louis XVI, en dehors de celles qui ont été spécialement analysées dans le cours de cet ouvrage :

Liberté du commerce des grains. (Lettres patentes du 2 novembre 1774.

Liberté du commerce de la viande pendant le carême à Paris. (Déclaration du 25 décembre 1774.)

Défense d'employer en justice des lettres interceptées. (Arrêt du 18 aoùl 1775.)

Suppression des Jurandes et Communautés. (Edit de février 1776.;

Création du Moat-de-Piété à Paris. (Lettres patentes du 9décembre 1777.)

Liberté de la fabrication dans les manufactures, (Lettres patentes du 5 mai 1779.;

une restauration financière, conforme aux vœux et aux espérances universelles.

Glavière, ministre des contributions sous la Convention, écrivait dès 1788: « Quoi! la France ferait banqueroute, « tandis que, mettant tout au pire, elle ne fut jamais si « riche ! tandis qu'elle ne fut jamais si près d'une restau- « ration facile à résoudre et sûre dans ses effets? » [Le la foi iniblique envers les créa?iciers de VEtat, par Glavière, Londres, 1788.)

Du Pont de Nemours exprimait le même sentiment: « Il « est certainement inconcevable, écrivait-il, qu'un empire « aussi puissant et aussi éclairé, qui avait autant de res- « sources, dont la prospérité s'accroissait tous les ans, « dont l'agriculture, les manufactures, le commerce s'amé- « lioraient journellement, et dans une progression si rapide « qu'en vingt-sept ans la population avait augmenté de « 4 millions d'âmes, ait été renversé pour 52 misérables « millions de livres. Louis, l'État, la France eussent pu « être sauvés de dix manières toutes faciles. > (Du Pont de Nemours, Mémoire sur la vie, r administration et les ouvrages de Turgot.)

Necker, de son côté, après sa dernière retraite, s'écriait: « Hélas ! avec tant d'avances, il n'eût fallu peut-être que des

Suppression des droits de mainmorte et de servitude personnelle dans

les domaines du roi. (Édit d'août 1179.) Abolition de la question préparatoire. (Déclaration du 24 août 1780.^ Établissement d'une École des Mines.' Arrêt du 19 mars 1783.) Oéation d'une nouvelle Caisse d'amortissement. (Ivlit d'août 1784.) Permission aux fabricants étrangers de s'établir dans le royaume. (Arrôt

du 13 novembre 1785.) Création générale d'assemblées provinciales et municipales. (lOdit de

juin 17>57.)

Liberté civile accordée à ceux qui ne font pas profession de la religion

catholique. (Édit de novembre I787.'i etc.

« vertus pour achever l'entreprise. Quels moyens a-t-on « préférés ! » {Sur l'administration de Neckcr, par luimême, 1701.)

Il existait, sous Louis XVI, une pléiade de grands citoyens qm pratiquaient avant 1789 les idées de 1789, comme le dit Léonce de Lavergne, et qui ont fait de son règne une des plus belles époques de notre histoire. « L'origine du mouvement remonte aux économistes et aux c écrivains, àQuesnay et à Voltaire, à Duhamel et àBuffon ; « puis sont venus les grands seigneurs libéraux comme le

< duc de La Rochefoucauld, le duc de Liancoui% le duc du « Ghâtelet;,le duc de Charost; les prélats éminents comme « l'archevêque d'Aix, l'archevêque de Bordeaux, l'archevê-

< quedeVienne; les savants comme Daubenton, Lavoisier, « Parmentier,Thouin; les magistrats comme Malesherbes;

< les ministres comme Turgot et Necker, et une foule « d'hommes éclairés des trois ordres qui peuplaient les

< sociétés d'agriculture et les assemblées provinciales, qui

< rédigèrent les cahiers de 1789, qui formèrent, à sa réu-

< nion, l'immense majorité de l'assemblée nationale. Ceux- € là sont les vrais pères de la patrie. » (Léonce de Lavergne, Économie rurale de la France depuis i 7 89.)

Un étranger, le ministre anglais Burke, décrit ainsi le royaume de France en 1789 : « En vérité, quand je consi- « dère la multitude et l'opulence de ses villes, la magni- « licence utile de ses routes spacieuses et de ses ports, « l'avantage de ses canaux artificiels de navigation....; « lorsque je jette mes regards sur les merveilleux ou-

< vrages de ses ports et de ses bassins et sur l'éclat de « sa marine, soit militaire soit marchande.... ; lorsque je « considère ses grandes fondations de charité publique et « particulière; lorsque j'énumère les hommes fameux « quelle a produits soit pour la gloire des armes, soit pour

« l'honneur de ses conseils...., j'éprouve à la vue d'un « spectacle aussi imposant quelque chose qui interdit à

« l'esprit une censure inconsidérée Quiconque aura

« porté ses regards sur la conduite de ce gouvernement «.pendant les dernières années cfui ont précédé Vépoque « de sa chute, aura certainement observé son empresse- « ment inarc/ué vers la prospérité et V amélioration du < pays. » (Ed. Burke, Réflexions sur la Révolution en France, 1790.)

Comment l'assemblée nationale continua-t-elle cette marche en avant ?

L'étude détaillée de ses travaux financiers nous a montré la grandeur de son rôle, tant qu'elle resta fidèle à sa véritable mission. Nous nous bornerons à rappeler ici ses principales œuvres.

La loi sur la contribution foncière occupe, entre celles qui émanent de ses délibérations, la première place dans l'ordre flnan cier ; elle eût même constitué la loi unique d'impôt, si les besoins du Trésor n'avaient commandé de chercher ailleurs de plus amples ressources. Ses incontestables mérites ressortent de l'analyse de ses dispositions : exactitude de la rédaction, justesse des expressions, savante coordination des matières, consécration des principes essentiels de l'impôt. (Loi du 20,22 et 23 novembre-1" décembre 1790.)

La réglementation des pensions assigne aux candidatures des conditionsd'âge et de services infranchissables, et garantit ainsi la régularité des choix. (Loi du 3-22 août 1790.)

L'impôt surles facultés individuelles, déjà condamné par

ORIOINKS DU SYSTEME ACTCKL 48"

lancien régime, disparaît. Le fisc ne constate plus que les signes extérieurs du revenu. Tl choisit, parmi eux, les valeurs locatives pour bases de la contribution personnelle et mobilière. (Loi du 13 janvier-lS février 1791.)

Les patentes atteignent, pour la première fois, les commerçants, les fabricants, les négociants, dont les opérations sont devenues libres à la suite de la suppression des corporations. (Loi du 2-17 mars 1791.)

Les douanes sont reportées à la frontière : un tarif général frappe les marchandises étrangères dans des conditions plus libérales que celles de tous les tarifs postérieurs. (Loi du 31 janvier, 1" février et 2 mars-15 mars 1791.)

L'institution d'un bureau de comptabilité tend à centraliser les écritures des agents du Trésor et à donner aux vérifications l'unité qui leur manquait. (Loi du 17-29 septembre 1791.)

La loi relative aux droits d'enregistrement, malgré d'imprudentes atténuations apportées à la fiscalité des anciens règlements, corrige, en beaucoup de leurs parties, les textes de la ferme, gradue mieux les tarifs, et supprime, avec autorité, des exceptions injustifiables. (Loidu5-19décembre 1790.)

La loi sur le timbre, sans profiter autant qu'elle l'aurait pu, des progrès contenus dans le projet soumis aux notables, réalise cependant une œuvre utile en codifiant l'état de choses existant, si imparfait qu'il soit, et en l'améliorant quelque peu. (Loi du 12 décembre 1790-18 février 1791.)

Tel est l'ensemble du système financier organisé par l'assemblée constituante, système dont les divers chapitres de ce livre, tout en réservant une part aux critiques légitimes, ont fait ressortir les mérites. La justice, l'égalité, la clarté régnent dans ce nouveau code : ses remarquables

qualités lui ont valu Thonneur de survivre jusqu'à uos jours dans la plupart de ses dispositions.

Maintenant, est-ce rabaisser sa valeur que d'y signaler la trace des institutions dupasse? Bien au contraire. Aucune œuvre solide ne peut se fonder sans d'anciennes et profondes racines. La sagesse de l'assemblée constituante, à ses débuts, consista précisément à mettre en pratique cette vérité. Loin de travailler sur table rase, elle n'hésita pas, dans ses premières créations, à utiliser largement les excellents matériaux préparés par ses devanciers, et, grâce à ces fortes assises, elle réussit à élever un édifice durable.

D'ailleurs, comment se serait-elle isolée du mouvement contemporain? Comment eût-elle pu résister au courant qui, depuis plus de quinze ans, entraînait le pays dans la voie d'une transformation lente et progressive? Ne sortaitelle pas des entrailles mômes de la nation, où l'active propagande des économistes avait conquis à leurs doctrines tous les rangs de la société ?

Les réformes entreprises sous Louis XVI débordèrent au delà de 1789 d'une manière si caractérisée, que non seulement elles se retrouvent inscrites dans la législation nouvelle, mais qu'elles y figurent môme avec leurs plus saillantes lacunes.

Ainsi l'assemblée constituante ne donna pas au régime des poursuites plus de garanties que n'avaient su le faire les assemblées provinciales ; elle ne sut pas mieux qu'elles régler la question des privilèges du Trésor; elle conserva purement et simplement aux pensions leur caractère de libéralité gouvernementale; elle copia maladroitement les classifloations inexactes et incomplètes des lois de contrôle; elle s'abstint d'entreprendre la confection générale du cr.-

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dastre ; elle n'aborda pas plus que Turgot et Necker la réglementation des budgets et des comptes, etc.

On reconnaît les cas exceptionnels où l'assemblée voulut marcher seule, sans s'appuyer sur aucun précédent, aux graves imperfections de ses innovations personnelles.

Ainsi, nul auteur ne conteste les défectuosités de la loi constitutive de la contribution personnelle et mobilière, qui créa, pour la première ibis, en 1791, un système compliqué de taxes progressives sur les valeurs locatives augmentées de droits sur les domestiques, sur les chevaux, sur les salaires publics et privés, etc.

L'insuffisance de la première loi de patentes, en 1791, n'est pas moins notoire. Elle n'édicta que des droits proportionnels uniformes, omit absolument l'élément des droits fixes, et ne donna, en définitive, qu'une ébauche des patentes actuelles.

La répartition des contingents fonciers et mobiliers entre les départements, dont l'initiative incombait entièrement aux nouveaux législateurs, fut effectuée en 1791 avec si peu d'études et tant d'incorrections, que nous souffrons encore aujourd'hui des irréparables inégalités de cette première opération.

Mais les débuts d'une vaste entreprise rendent, à la rigueur, ces défauts inévitables et, dans tous les cas, assez excusables. Ils n'auraient pas, d'ailleurs, tardé à s'effacer, si l'assemblée constituante avait su demeurer fidèle à son premier programme. S'appuyer fermement sur le passé pour marcher en avant, mettre à profit les efforts de ses prédécesseurs, les résumer, en les fixant dans la législation , développer leurs fruits par des améliorations successives, telle était sa vraie mission. En persévérant, en seperfection-

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nant elle-même, elle serait rapidement parvenue à un résultat définitif.

Déjà, en effet, grâce aux réformes de l'ancien régime et aux siennes propres, les injustices les plus invétérées se trouvaient réparées, les plus graves oppressions soulagées. Le poids de la collecte et l'arbitraire des poursuites cessaient de peser sur les contribuables ; les inégalités intolérables de la répartition individuelle prenaient lin ; une limite était opposée à l'extension des contingents; les entraves des barrières intérieures, les légendaires horreurs de la gabelle, l'iniquité des exemptions et des privilèges, les misères de la corvée en nature, toutes ces causes légitimes de l'indignation publique avaient disparu pour toujours.

L'équilibre entre les recettes et les dépenses devait bientôt résulter du progrès des recouvrements. L'ordre et la clarté de la comptabilité, l'établissement de prévisions budgétaires annuelles, le contrôle des opérations de chaque exercice devenaient le corollaire nécessaire de l'installation d'un gouvernement représentatif régulier. Le but se rapprochait; bien peu d'espace restait à franchir: quelques derniers efforts, quelques années de persévérance allaient fonder définitivement une organisation financière conforme aux principes modernes.

Qui s'étonnerait, d'ailleurs, de voirie xviii" siècle, éclairé par tant d'idées libérales, atteindre spontanément le but que ses inspirateurs et ses guides avaient poursuivi avec une infatigable ardeur? « Il n'u pas tenu aux physiocrates, « dit M. Joseph Garnier, que les réformes économiques^ « financières et même politiques, ne s'accomplissent à « temps, pacifiquement et sans révolution. » {Diclionnaire d'économie x^olilique. Y° PiiYsiocRAïEs^ par M. Joseph Garnier.)

ORIGINES DU SYSTÈME ACTUEL /i91

Mais le rôle de la Révolution commença, et son avènement lit évanouir ces légitimes espérances. Toute mesure sage et réfléchie, susceptible de pousser plus loin les réformes acquises, fut écartée. L'arbitraire et la violence remplacèrent la recherche patiente et féconde du progrès.

L'on confond souvent aujourd'hui les mots Révolution et Etats généraux. Mais entre la Révolution proprement dite et les États généraux, tels que les concevaient les promoteurs de leur convocation sous Louis XVI, la différence est absolue (1).

Les États généraux, c'est-à-dire la réunion légale des députés de la nation, représentaient en 1789 l'institution la plus respectable et la plus nécessaire. Ils devaient, nous l'avons montré, continuer les traditions de l'opinion publique et luiprêter la force qu'eux seuls possédaient pour assurer le succès définitif de ses premières tentatives.

Le programme de l'esprit révolutionnaire fut tout contraire. Se confinant orgueilleusement dans ses propres conceptions, répudiant les expériences du passé, il brisa follement tout ce qui lui faisait obstacle. Sans s'inquiéter de l'amélioration des impôts, de l'équilibre des budgets, de l'établissement d'un système fiscal régulier et productif, il subordonna les finances aux théories abstraites de sa po-

1. « Il ne faut pas confondre la Révolution de 1792, dil Léonce de « Lavergiie, avec le mouvement national de 1789. Autant les idées de « 1789 ont été favorables à la formation des capitaux sous toutes les for- « mes et sur tous les points, autant les idées de 1792, si l'on peut donner « ce nom à l'emportement des passions les plus sauvages, ont nui à « tout travail utile. » {Économie rurale de la France.)

li tique, et les fit plier sous le joug de ses utopies, comme de ses passions.

Aussi, dès que l'assemblée constituante eut ressenti l'influence de la Révolution, ses actes et ses lois changent de caractère. Dans ses meilleurs projets, dans ceux même dont nous avons précédemment signalé les incontestables mérites^ se révèle l'infiltration d'un venin jusqu'alors inconnu. C'est ainsi qu'on voit avec stupéfaction, par exemple, la loi sur la contribution foncière remettre la confection des rôles aux contribuables eux-mêmes : la politique seule a conseillé cette déplorable abdication. En vain les assemblées provinciales ont-elles poursuivi un but tout opposé : leur enseignement est mis en oubli. En vain l'expérience démontre-t-elle, avec une évidence chaque jour croissante, l'incurie des municipalités, les retards inouis de leur travail, les dommages qu'éprouve le Trésor : trois constitutions successives n'en ratifient pas moins le principe qui délègue aux contribuables la rédaction des rôles. Jusqu'en 1799, la loi de 1790 se trouva, par le maintien de cette désastreuse disposition, annulée en fait dans ses meilleures parties. Elle demeura huit ans improductive, sans que la Révolution consentît à se départir de son inintelligente doctrine.

Il en fut de même pour la réforme des pensions. Préparée d'abord sous d'excellents auspices, elle finit, emportée par le souffle révolutionnaire, dans l'impuissance et le chaos. La publication de l'état nominatif de toutes les concessions, livrée en pâture ù l'animosité publique, discrédita les plus méritoires. Il fallut rayer en masse du grandlivre tous les anciens brevets, sans espoir de les y rétablir jamais: l'édifice de la réglementation de 1790 s'écroula dans la faillite.

Les lois d'enregistrement, n'ayant ni la sanction de Tex-

pertise, ni la protection de pénalités efficaces, devinrent impuissantes à tenir la fraude en respect.

Ce fut encore la Révolution qui, sous la Constituante, supprima les impôts indirects, sans les remplacer: les gabelles d'abord. En vain le bon sens de quelques députés obtint-il le vote d'une contribution directe additionnelle destinée à en masquer le vide: cette contribution, que les contribuables ne payeront pas, succombera bientôt à son tour.

La cbute des aides suivit ; puis^ celle des droits sur le tabac. L'assemblée hésita, au début, à repousser les projets rationnels de transformation préparés par l'ancien régime à l'égard des ces taxes : l'esprit de destruction finit par l'emporter.

Les impôts indirects étant sacrifiés, et la contribution foncière ne fournissant pas les receLles qu'on en attendait, le budget s'éloigne plus que jamais de Téquilibre. Comment dès lors combler l'effroyable insuffisance des recettes ? Comment pourvoir aux charges nouvelles de la liquidation d'une dette accrue de 1.400 millions en un an? Gomment surtout entretenir plus longtemps les illusions du pays ?

La Révolution avait créé le mal, elle lui appliqua un remède plus funeste encore que le mal lui-même.

Au lieu d'entreprendre résolument, par des moyens réguliers, les seuls efficaces, la restauration financière qui s'imposait à ses études, la Constituante préféra éblouir la nation crédule en faisant miroiter à ses yeux des promesses irréalisables. Plus d'impôts, plus de misère! le Trésor dans l'abondance, le peuple riche sans travailler ! La création des assignats gagés sur les biens du clergé devait opérer ces miracles.

Dès lors, les honnêtes débuts de la Constituante, son attachement aux réformes du passé, le souci du rôle que lui

conférait son titre d'États généraux, les germes des institutions qu'elle a su déjà féconder, ses courageuses entreprises que l'avenir continuera, tout sombre dans le gouffre de la Révolution. L'émission de 400 millions d'assignats est d'abord décrétée. Leur total s'élève bientôt à 1.200 millions, et se grossit enfin, sans discussion, de 600 autres millions !

L'assemblée constituante, avant sa séparation, jette ainsi dans le pays 1.800 millions de papier-monnaie. Elle organise sur tout le territoire la vente des biens dits nationaux, pour un chiffre qu'elle ne peut même préciser. Son initiative assume l'entière responsabilité des opérations désastreuses dans lesquelles ses successeurs s'engageront à sa suite.

Appelée à restaurer les finances, réunie pour combler un déficit séculaire, trouvant à sa portée les matériaux préparés par quinze ans de travaux persévérants, elle remplit d'abord sa mission d'une manière consciencieuse, glorieuse môme, mais quel jugement sévère mérite l'ensemble de sa carrière dont la fin dément si tristement les débuts !

Nous n'entreprendrons pas maintenant de résumer la succession de désordres et de ruines accumulés sous la Convention et le Directoire de 1792 à 1799 : corruption des fournisseurs, infidélité des fonctionnaires, misère des rentiers et des pensionnaires, emprunts forcés, taxes révolutionnaires, violences de toute nature contre les personnes et les propriétés, et, par-dessus tout, dominant cette décomposition sociale, le débordement du papier-monnaie, dont les émissions sans limites inondent le pays de plus de 45 milliards de valeurs fictives. Cette masse d'assignats et de mandats territoriaux se déprécient à mesure qu'on en abuse. Ils valent d'abord 80 p. 100 du prix du métal : puis

ils tombeiiL à la moitié, au quart, au dixième. Pendant la dernière aimée, on ne les prend que pour 5 et 1 p. 100 de leur libellé nominal. Le gouvernement pousse lui-même à leur avilissement, en cessant de les recevoir au taux oii il les émet. Enfin l'État les répudie intégralement d'une manière officielle, et consomme à leur égard une monstrueuse faillite.

Peu de temps après, la faillite s'étend à la rente ellemême ; les porteurs de la dette perpétuelle et viagère ne reçoivent plus qu'un tiers de leur créance.

Ces manques de foi ramènent-ils au moins la prospérité en allégeant le budget ? Nullement. La Révolution absorbe 5 milliards 1/2 de domaines nationaux, l'argenterie des églises, le métal des cloches, les mobiliers de la Couronne et des émigrés, outre les impôts, les emprunts forcés et volontaires, les assignats, etc., sans parvenir à assurer ses services. Les dernières années du Directoire s'écoulent, comme les précédentes, dans la pénurie et le gaspillage. La Révolution n'a pas renoncé, d'ailleurs, au papier-monnaie, le seul système financier qu'elle connaisse ; elle continue sous d'autres formes ses expédients habituels : aux assignats et aux mandats territoriaux démonétisés, elle substitue les ordonnances de payement, les bons d'arrérages, les bons du quart et des trois quarts, les bons de réquisitions, etc. Ces papiers justement nommés valeurs mortes;, dépréciés dès leur mise en circulation, employés uniquement à payer les biens nationaux et à acquitter les impôts, encombrent les caisses publiques et accroissent sans mesure la misère elle discrédit de l'État.

. Que reste-t-il aujourd'hui de la Révolution? Qu'a-t-elle laissé qui lui ait survécu ? Quelle est la part de son œuvre dans le régime que nous possédons aujourd'hui ?

A\)'.j ANCIEN RÉGIME ET RÉVOLUTION

La banqueroute a emporté le grand-livre créé par Gam- Ijon en 1793. Dès 1797, il est remplacé par le grand-livre du tiers consolidé. Tous deux sont de pénibles souvenirs, de sombres taches dans notre histoire financière. Quel eût été le sort de l'impôt foncier, si les municipalités avaient continué à dresser les rôles, en vertu.des constitutions de 1791, 1793 et 1795? Qu'est devenu Timpôt somptuaire, assemblage de taxes improductives sur les domestiques, les chevaux, les voitures, et sur le revenu arbitrairement présumé, évalué par un jury d'équité? L'impôt sur les traitements, la taxe d'entretien des routes, perçue au moyen de barrières à péage, ont disparu. Les emprunts forcés ne figurent plus dans aucun programme ; l'impôt progressif est aujourd'hui relégué parmi les machines de guerre antisociales du parti radical. Le papier-monnaie, unanimement réprouvé, n'a plus trouvé de partisans, même pendant les crises les plus graves. Les payements s'effectuent à bureau ouvert ; les créanciers munis d'ordonnances ministérielles possèdent un titre de toute sûreté , les rentiers reçoivent avec exactitude leurs arrérages en argent; on ne voit plus des promesses de payement délivrées par le gouvernement se négocier à perte, au grand profit des agioteurs ; les fonctionnaires ne spéculent plus sur les fonds de leurs caisses ; les marchés et les fournitures sont assujettis à des règles qui préviennent non seulement les prévarications, mais même les soupçons ; les encaisses des comptables sont à la disposition du mouvement général des fonds, et non plus à celle d'un fournisseur privilégié, etc.

Dans son ensemble, comme dans ses détails, l'organisation financière actuelle est l'inverse de celle de la Révolution.

A la fin du Directoire, cependant, lorsque les administrations eurent réintégré dans leurs bureaux les commis que la Terreur en avait chassés, on vit les Conseils voter plusieurs lois d'affaires très sagement ordonnées. C'est ainsi qu'en 1798 la loi du 3 frimaire an VII codifia les règlements relatifs à la contribution foncière ; que celle du 22 frimaire an VII restaura les droits d'enregistrement, et celle du 6 vendémiaire an VII, les droits de timbre; que la contribution mobilière et les patentes prirent une forme rationnelle et productive. (Lois des 3 nivôse an VII et I" brumaire an VII.) En même temps, apparaît la contribution des portes et fenêtres. (Loi du 4 frimaire an VII.) Des droits sont établis sur les voitures publiques (Loi du 9 vendémiaire an VI); sur les matières d'or et d'argent, (Loi du 19 brumaire an VI) ; sur les cartes à jouer. (Arrêté du 3 pluviôse an VI.) Les tabacs, non encore monopolisés, sont assujettis à un droit de fabrication. (Loi du 22 brumaire an VII.) L'impôt du sel lui-même est presque voté. (Adopté par les Cinq-Cents, rejeté par les Anciens, 4 ventôse an VII.)

Cette rénovation administrative coïncide sans doute encore avec la déplorable gestion budgétaire signalée plus haut ; la Révolution n'a pas abdiqué : elle continue à régner dans la majorité des Conseils, et, en juin 1799, elle est assez puissante pour obtenir le vote d'un emprunt forcé et progressif de 100 millions sur les riches. Mais déjà se manifestent des symptômes de réaction : plusieurs orateurs osent publiquement soutenir des opinions qu'ils auraient craint, quelques années auparavant, d'émettre dans leurs conversations intimes. L'on pressent qu'un changement profond dans les institutions n'est point éloigné : il s'accomplit effectivement le 19 brumaire an VIII (10 novembre 1799).

Le Consulat, dès son début, rompit absolument avec les errements de la Révolution. Les commissions intermédiaires chargées provisoirement d'exercer les fonctions législatives, du 10 novembre au 26 décembre 1799, s'empressèrent de supprimer les retenues sur les traitements, d'abolir l'emprunt forcé, d'interdire les réquisitions, de créer la caisse d'amortissement, de rétablir les cautionnements des receveurs généraux, de restituer aux contrôleurs des contributions directes la mission de dresser les matrices de rôles, etc. Une fois ce premier et important déblaiement opéré parles soins de Gandin, de Mollien, de Lebrun, etc. , nous voyons l'œuvre de rénovation prendre des proportions plus grandioses. L'exécution des meilleures lois de l'assemblée constituante, suspendue ou paralysée sous la Révolution, retrouve sa perfection dans les mains de l'Empire et de la Restauration. La contribution foncière, l'enregistrement, le timbre, les patentes, l'impôt mobilier, etc. fonctionnent régulièrement. Quelques aménagements pratiques ont suffi pour mettre en état ces excellents instruments de finances.

Les impôts indirects, sacrifiés radicalement après 1789, exigèrent une reconstitution plus laborieuse. Tout était à refaire en ce qui les concerne. Les droits sur les boissons reparurent les premiers en 1804 : ébauchés d'abord conformément aux anciens projets de Du Pont de Nemours, ils ne prirent une forme véritablement productive qu'en 1816 et 1824. Le nouveau code remit alors en vigueur la plupart des dispositions de celui des aides : nous avons montre leur analogie presque textuelle.

L'impôl du sel date de 1806 : son organisation, dégagée des abus de la gabelle, réalisa les plans d'unification conçus, dès 1784, par Necker, et proposés, en 1787, à l'assemblée des notables.

Le monopole des tabacs, pratiqué fructueusement jusqu'en 1789. fut rétabli, en 1810, sans éliminer cette fois la culture indigène.

Le cadastre, après plusieurs années consacrées aux essaiS;, reçut sa réglementation définitive en 1807. La vigoureuse impulsion donnée à son exécution permit d'en poursuivre Tacbèvement, sans interruption, jusqu'au milieu du siècle.

La Cour des comptes solennellement instituée par la loi de 1807 put enfin remplacer les anciennes Chambres des comptes et les bureaux de comptabilité.

Une autre tâche, non moins longue et difficile, échut aux gouvernements réguliers du xix'= siècle : celle do réparer les vices et les lacunes que la brusque intervention de la Révolution avait introduits ou laissés subsister dans les meilleures lois de l'assemblée constituante.

Ainsi, la législation des poursuites, après avoir subi un premier remaniement dès l'avènement du Consulat, ne trouva sa forme définitive qu'en 1824.

La réglementation des pensions demeura à l'état de projets, de rapports et d'exposés des motifs pendant toute la durée de la Restauration et du gouvernement de Juillet, pour aboutir en 1853 seulement à une loi générale.

Les prestations en nature aifectées aux chemins vicinaux, que les souvenii's trop récents de la corvée avaient fait repousser du programme de 1789, attendirent jusqu'en 1824 leur consécration législative.

L'inégalité de la répartition des contingents, arbitraire-

ment effectuée par l'assemblée constituante, sans enquête ni statistique sérieuses, sans autre base que celle de données notoirement inexactes, n'a pas encore reçu de remède. Le mal s'aggrave, au contraire, chaque jour, et suscite les réclamations incessantes de l'agriculture.

Le traité de commerce de 1786 avec l'Angleterre, rompu violemment par la Convention, n'a été renouvelé qu'en 1860, après soixante-dix ans de règne du système protecteur.

Toutes les réformes avortées en 1789 oni été ainsi irrévocablement ou pour longtemps ajournées.

Non seulement la Révolution suspendit pendant huit années, de 1792 à 1800, l'exécution régulière des lois précédemment votées ; mais ses successeurs ont dû péniblement recommencer tout le chemin jadis parcouru, et ne sont parvenus qu'après de longs détours à regagner le sommet si près d'être atteint en 1789 (1).

On ne peut donc, sans de cruels regrets, reporter ses regards sur cette époque exceptionnelle de la fin du xviir siècle, moment unique dans l'histoire, où s'agitaient les plus graves questions sociales et financières, où les solutions préparées par de solides travaux, hâtées par la pression de l'opinion publique, allaient définitivement aboutir, si la Révolution n'eût arrêté ce merveilleux mouvement. Plus tard, les gouvernements du xix" siècle reprendront la môme route, mais la fièvre de la régénération sera calmée,

1. « La France, dit Léonce de Lavergne a fait plus de progrès pour « l'application des idées de justice, d'égalité et de liberté, dans les « quinze ans écoulés de l'avènement de Louis XVI au mois d'ao Lit 1789, «que dans les vingt-cinq ans écoulés de 1789 à 1815.., On a voulu « prendre le plus court, on a pris en réalité le plus long... Songeons qu'il « s'est écoulé trois quarts de siècle depuis 1789, et mesurons par la « pensée les progrès qui auraient dû s'accomplir dans un si long espace « de temps, si l'impulsion qui animait les classes supérieures avait pu «se poursuivre sans interruption ! » (Les assemblées provinciales sous Louis XVJ.)

les idées refroidies, les élémentsd'information dispersés : la prudence, les objections, les doutes succéderont à l'enthousiasme d'autrefois. Un quart de siècle d'intervalle séparera chacune des étapes que l'assemblée constituante pouvait franchir en quelques séances.

La conclusion de ce résumé sera celle que fait ressortir chacun des chapitres du présent ouvrage. Nous la reproduirons, une dernière fois, en quelques lignes :

L'origine de nos institutions financières remonte à l'ancien régime. Nombre de règlements encore en vigueur trouvent leur modèle dans le code des fermes générales. Mais c'est à dater de l'avènement de Louis XYI que sont jetées les plus importantes fondations de l'édifice moderne. L'ancien régime transformé en fournit les matériaux. Dans les mains de Turgot, de Necker, des assemblées provinciales, de l'assemblée des notables, et enfin dans celles de l'assemblée nationale de 1789, la nouvelle organisation fiscale naît et se développe. Elle tend vers la perfection jusqu'à ce que la Révolution interrompe le cours de ses progrès. Une ibis cette période de bouleversement traversée, les gouvernements réguliers se remettent à l'œuvre, plus lentement, sans doute, que leurs devanciers. Ils partagent avec les réformateurs du règne de Louis XVI et l'assemblée constituante l'honneur d'avoir créé le système financier qui nous régit aujourd'hui.

L'ancienne législation, façonnée sur le moule du pays, appropriée aux phases de son histoire, toujours en harmonie avec son état social, devient, par voie de progrès suc-

cessifs, à travers de longues vicissitudes, la législation financière actuelle.

Quels persévérants efforts concoururent à cette grande transformation : voilà ce que ce livre expose en détail.

Les documents rassemblés et analysés dans ses divers chapitres intéresseront peut-être les personnes adonnées spécialement aux études financières ; mais le lecteur, quel qu'il soit, y trouvera la confirmation de cette vérité, trop souvent méconnue, que le temps et le travail créent seuls les institutions durables, que rien de solide ne s'élève sur table rase, sans racines dans le passé.