LES FINANCES SOUS LOUIS XV. — AVENEMENT DE LOUIS XVI

Principaux contrôleurs généraux des finances sous Louis XV : Law, de Machault, de Silhouette, l'abbé Terray. — Equilibre budgétaire prescpie obtenu, en 1740, sous le cardinal de Fleury. — IL D'un autre côté, cinq faillites exécutées en 1715, 1721, 1726, 1759 et 1770. — Visa, chambre ardente, réductions, ajournements, etc. — III. Opérations de l'abbé Terray en 1770 : il manque à tous les engagements du Trésor. — IV. Avènement de Louis — XVI. Puissance de l'opinion publique : choix de Turgot et de Nccker ; portée de ces nominations.

Suivrons-nous maintenant pas à pas l'histoire des finances SOUS la régence et sous Louis XV, afin de relier, par une transition non interrompue, le commencement du xviip siècle à l'avènement de Louis XVI et aux ministères réformateurs de Turgot et de Necker? l'intérêt, l'attrait même ne manqueraient pas à l'étude détaillée des efforts tentés, des fautes commises, des remèdes essayés durant ces soixante années ; mais le but disparaîtrait dans le cours de cette trop longue route. Laissons donc dans l'ombre les figures, même les plus saillantes, des contrôleurs généraux du règne de Louis XV :

Law, qui développa subitement, au moyen du crédit, les forces incalculables que la France tient toujours en réserve, forces éminemment fécondes lorsqu'elles s'appliquent à de

grands et utiles travaux, au lieu de se perdre en spéeulations sur les actions de la Compagnie des Indes ;

De Machault, qui pendant huit ans et demi (de 1745à 1754) appliqua aux finances un esprit droit et honnête, institua l'impôt du vingtième et la Caisse d'amortissement, que ses successeurs ne respectèrent pas ;

De Silhouette, doué d'une imagination trop ardente pour le ministère des finances, qui divisa le fonds des fermes générales en actions (72.000 parts de 1000 livres souscrites au pair) à peu près comme le sont aujourd'hui la ferme des tabacs en Italie, et la ferme des allumettes chez nous ; avec celte différence qu'en 1759, sans égard pour les traités en cours, l'État dépouilla arbitrairement les concessionnaires de la moitié de leurs bénéfices annuels, afin d'en doter les actionnaires ;

Enfin l'abbé Terray, le dernier contrôleur général sous Louis XV, qui personnifie la mauvaise foi, non pas que son administration différât considérablement de celle de ses prédécesseurs, mais à cause du cynisme de ses procédés. Deux exemples, pris chacun dans un ordre de faits différents, suffiront d'ailleurs à caractériser très exactement les finances du règne de Louis XV, en bien et en mal.

D une part, vers 1740, le budget atteignit passagèrement sinon un équilibre complet, du moins un niveau très rapproché entre les recettes et les dépenses. Voilà le progrès le plus essentiel un moment réalisé.

D'autre part, cinq faillites principales en 1715, 1721, 1726, 1759 et 1770, continuent d'attester d'une manière trop certaine la perpétuité des vices de l'ancien régime.

Si le budget de la France trouva vers 1740 une aisance depuis longtemps inconnue, le mérite en appartient à la sage administration du cardinal de Fleury. Sage est ici une épithète toute relative ; car divers incidents contredi-

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rent singulièrement cette qualification. Ainsi une méprise dans l'évaluation des reliquats d'impôts arriérés laissa aux fermiers généraux, lors du renouvellement de leur bail, en 1726, un profit scandaleux de plus de 60 millions au préjudice du Trésor. Forbonnais dénonce sévèrement la légèreté de cette opération imputable aux premières années de la gestion du cardinal de Fleury. C'est encore sous son ministère que les ventes d'offices et de charges inutiles, suspendues depuis la régence, reprirent leur cours et fournirent au Trésor des ressources de mauvais aloi. Enfin la faillite de 1726, une des cinq faillites principales sur les rentes énumérées plus haut, appartient à l'époque pendant laquelle le cardinal de Fleury gouvernait la France.

Sans chercher à concilier exactement ces faits avec l'épithète de sage généralement accordée à l'administration du cardinal, disons seulement que des actes d'une autre nature méritent l'estime des historiens. Par exemple, la valeur des monnaies cessa à partir de 1726, en vertu d'un édit rendu sur sa proposition, de subir les fluctuations arbitraires qui, depuis le début de la monarchie, ruinaient le commerce et anéantissaient les transactions. Cette fixité salutaire se prolongea depuis 1726, sauf quelques variations relativement peu importantes, jusqu'en 1791.

En outre, le cardinal, toutes les fois qu'il n'en fut pas empêché par des obstacles trop puissants, fit prévaloir les principes d'ordre, d'économie, d'amour de la paix et de la justice, vers lesquels inclinaient naturellement ses sentiments personnels. La prospérité publique s'engage aisément dans cette voie, et, sous l'influence de la prospérité renaissante, le rendement des impôts progressa spontanément. A chaque renouvellement du bail des fermes, tous les six ans, une plus-value importante enrichit le Trésor ; le niveau des recettes s'éleva peu à peu vers celui des dé-

penses, et, comme les dépenses étaient elles-mêmes réduites chaque année, le budget ne tarda pas à se rapprocher de l'équilibre. De 1736 à 1740, d'après les États ouvrai manuscrits, l'écart entre les recettes et les dépenses normales ne dépassa pas 6 ou 8 millions ; en 1738, il s'en fallut d'un million seulement que l'équilibre complet ne fût atteint. C'est la plus belle époque du règne de Louis XV. Ce résultat^ obtenu au milieu des nécessités et des vices de l'ancien système financier, montre quelle puissance invincible possède l'action persévérante (1) d'une administration, même médiocre, lorsqu'elle est bien intentionnée.

En regard de ces louables efforts, cinq faillites, comme nous l'avons dit, marquent de leurs dates funestes l'espace compris entre la fin de Louis XIV et l'avènement de Louis XVI.

La première de ces faillites remonte à 1715 et forme l'épilogue du récit de Desmarets. Ce ministre avait déjà consommé personnellement deux faillites en 1710 et en 1713. L'état déplorable dans lequel il laissa les affaires sembla autoriser ses successeurs à en elîectuer trois nouvelles pour leur propre compte, sous forme de visa, d'arrêts de chambre ardente et de réduction de rentes. La régence inaugura ainsi son gouvernement. Le visa consistait dans la vérification des titres de créance en circulation. Rien n'est plus juste que de vérifier des titres avant de les payer; mais, dans le cas actuel, la vérification dépassa les limites

^ . Un des signes de cette persévérance réside dans le maintien pendant 15 ans et demi, de mars 1730 à décembre 1745, du même titulaire au ministère des finances : le contrôleur général Orry offre cet incroyable exemple de longévité ministérielle.

permises, puisqu'au lieu de se borner à reconnaître l'authenticité des eirets présentés, l'administration voulut apprécier leur moralité. Cette appréciation conduisit à réduire d'office et arbitrairement, comme suspectes d'exagération, 237.200.000 livres sur les 596.700.000 livres de créances visées : 359.500.000 livres seulement survécurent.

Il était logique d'étendre ce genre de contrôle, du moment qu'il était institué, aux effets précédemment payés, et de ne pas s'arrêter aux effets en cours. Une seconde opération devint donc la conséquence de la première : les traitants enrichis durent soumettre à une cour de justice l'origine de leur fortune. Plus de 4.000 d'entre eux passèrent devant la chambre ardente. Le total des sommes dont la restitution fut ordonnée dépasse l'imagination : il s'élève à 220 millions. Si, en 1715, '220 millions purent encore être taxés à titre de lucre illicite entre les mains des faiseurs d'affaires, quel chiffre énorme de dilapidations antérieures impunies révèle un tel résultat ! Ces condamnations n'eurent pas même l'avantage de combler le déficit des caisses publiques, car un très grand nombre de courtisans se fit exempter des restitutions encourues.

Enfin, deux édits, en date des mois d'octobre et décembre 1715, convertirent en rentes 4 0/0 toutes les rentes sur l'hôtel de ville constituées à des taux plus élevés, et réduisirent aux 3/5 de leur capital les titres présumés avoir été acquis avec des papiers dépréciés. Par cette déloyale mesure le Trésor gagna 24.529.600 livres sur le capital, et 3.165.G16 livres sur les intérêts annuels.

Nous passerons sur les trois faillites suivantes afin d'arriver plus rapidement à la dernière, qui se rapproche le plus de l'entrée de Necker aux affaires. D'ailleurs, la manière dont l'État manqua à ses engagements en 1721, 1726 et 1759 offre 'peu d'intérêt. En 1721, après la chute de

Law, un visa, analogue à celui de 1715, réduisit arbitrairement tous les titres souscrits par l'État, y compris les rentes. En 1726, les rentes viagères subirent d'office une diminution dïntérêt de 6 à 4 0/0, et certaines coupures de rente? perpétuelles au-dessous de 10 livres furent annulées sous prétexte qu'elles compliquaient la comptabilité.

En 1759, de Silhouette, à bout d'expédients, mit la main sur les consignations déposées au Trésor, et reporta à un an de date le payement de tous les effets assignés sur les fermes et les recettes générales. Ces sortes de créances jouissaient en général d'une sécurité privilégiée : leur répudiation inattendue occasionna un trouble profond dans les affaires et une succession de banqueroutes particulières qui doubla le dommage.

Enfin, en 1770, cinq ans avant Tavèneaient de Louis XVI, non seulement le système des faillites périodiques se reproduisit encore, mais l'abbé Terray, contrôleur général des finances, l'exploita avec une audace et une violence inconnues jusqu'alors. Pour lui, c'est agir avec habileté que d'arracher l'argent des poches du public par n'importe quel procédé. Ce que ses prédécesseurs accomplissaient à regret, en s'excusant, lorsque la nécessité les y contraignait, il le fait avec impudence. Dès la première année de sa gestion, il viole successivemeut, sans exception, tous les engagements dépendant de sa compétence : pas un billet d'État, pas une signature du Trésor, pas un dépôt de fonds, pas un coupon d'arrérages qui n'ait reçu l'atteinte de son manque de foi.

La nomenclature suivante fournit la preuve de cette universelle déloyauté :

Suspension du payement des billets des fermes générales et des rescriptions sur les recettes générales à partir du 1" mars 1770. (Arrêt du Conseil d'État du Roi du 18 février 1770.) Les billets des fermes et les rescriptions placés dans le portefeuille d^s banquiers et des particuliers, comme le sont aujourd'hui les bons du Trésor, s'élevaientà une somme de 200 millions. On comprend quel trouble la cessation subite de leur payement apporta dans les affaires;

Conversion de toutes les rentes tontinières souscrites à diverses époques en rentes purement viagères. (Arrêt du 18 janvier 1770.) Le système des tontines assurait aux derniers porteurs survivants un très gros bénéfice. Au moment où ceux-ci se trouvaient appelés à en jouir, la conversion de leurs titres en simples rentes viagères les dépouilla au mépris des contrats primitifs. L'affaire avait une grande importance, car l'abbé Terray calcula que l'État devait réaliser un avantage de 150 millions pour toute la durée probable des tontines. (Mémoire adressé au Roi, juillet 1772);

Réduction de moitié sur les arrérages des rentes créées en mai 1751, mai 1760, juillet 1761, novembre 1767, août 1769, etc, sur les postes, les cuirs, la loterie, les actions des fermes, etc. (Arrêt du Conseil d'État du Roi du 20 janvier 1770.) Cette diminution injustifiable retrancha 11 millions d'arrérages de la Dette publique ;

Ajournement du remboursement des capitaux d'emprunts arrivant à échéance, sous prétexte que ces remboursements pouvaient être suspendus en cas de guerre, et que les circonstances actuelles ne paraissaient ni moins graves, ni moins urgentes que le cas de guerre. (Arrêt du Conseil d'État du Roi du 25 février 1770) ;

Suspension de l'amortissement et détournement des fonds solennellement affectés à la réduction de la dette par l'édit de décembre 1764. Déjà, depuis sa fondation toute récente, la Caisse des amortissements avait éteint 76 millions de dette publique. L'abbé Terray suspendit cette action bienfaisante qui pouvait, avec le temps, devenir le. salut de l'ancien régime. Il employa l'argent en caisse (252.386 1.) et la dotation annuelle à payer les déficits des budgets. (Déclaration du 7 janvier 1770.)

Cependant, malgré la disparition delà Caisse d'amortissement, on laissa subsister les retenues imposées précédemment pour son alimentation aux rentiers, pensionnaires et gagistes. Ces retenues furent même consolidées, c'est-àdire déduites une fois pour toutes des états de payement, de sorte que chaque créancier n'y figura plus que pour le nel. Les rentes viagères se trouvèrent ainsi diminuées définitivement d'un dixième, les intérêts de cautionnement et les bénéfices des fermiers généraux de deux dixièmes, les rentes perpétuelles d'un quinzième, etc. Les créanciers de l'État virent ces retranchements s'ajoutera ceux qu'ils avaient déjà subis. (Lettres patentes du 12 mars 1770) (1).

Un tel relevé paraîtrait invraisemblable s'il n'était le très fidèle dépouillement des documents officiels de l'année 1770. D'ailleurs, le ministre ne désavoua pas ses actes ; il s'en glorifia même et énuméra dans deux mémoires imprimés les avantages que l'État en avait retirés. « J'ai exposé « au Roi, dit-il en 1770, les trois plaies qui affligeaient « les finances : Vide de Ta recette — Revenus consommés « d'avance — Dettes exigibles du passé. J'ai, donc été

1, Les dépôts judiciaires eux-mêmes ne furent pas respectés. Mais ici la violation ne résulta pas de décrets officiels ; elle s'effectua clandestinement, dans les moments de pressant besoin. [Mémoires de l'abbé Terray, Contrôleur général, 1776. Ouvrage anonyme.)

« forcé de proposer au Roi de retrancher sur la Dette et sur « la dépense. » [Mémoire de l'abbé Terray au Roi, 1770.)

Cependant, la mesure par laquelle il suspendit brusquement le payement des rescriptions sur les fermes et les recettes générales l'inquiéta d'abord. « Cet événement par « lequel 200 millions d'efl"ets se sont trouvés tout à coup « arrêtés, dit-il, est un parti extrême dont je ne me suis « pas dissimulé les suites fâcheuses. »

Mais deux ans après dans son Mémoire de 1772, l'abbé Terray a oublié ses premiers scrupules. « Plus de la moitié « du public, dit-il, prédisait chaque jour cette opération « depuis longtemps, et celle opinion , produite par le défaut « de confiance, amenait avec elle l'indispensable nécessité « de l'exécuter. » {Mémoire de l'abbé Terray, juillet 1772.)

Ainsi, suivant la morale du ministre des finances, un effet du Trésor ne mérite plus d'être payé par cela seul qu'il est déprécié.

Chaque suspension de payement ou réduction d'arrérages a procuré à l'abbé Terray un bénéfice qu'il chiffre avec orgueil : l'ajournement de l'amortissement a donné 17 millions ; la suspension du payement des rescriptions sur les fermes elles recettes générales a fait économiser 3 millions de frais de commission, sans parler de la facilité de trésorerie résultant du rejeta une époque ultérieure de cette énorme dette exigible; la diminution des arrérages des rentes a allégé le service de la dette de 11 millions ; sur les pensions 1.800.000 livres ont été gagnées au moyen de retenues ; sur les rentes viagères et les rentes perpétuelles le bénéfice s'est élevé à 4.500.000 livres, au moyen d'une diminution sur leur capital de constitution, etc. Au total, l'abbé Terray se vante d'avoir soulagé le budget annuel, par ces sortes de procédés, de 38.630.000 livres.

Louis XV approuvait sans doute les opérations malhon-