CHAPITRE IX

Loi du 24 novembi-e 1798. — Origine anglaise du nouvel impôt. — Aucun précédent n'existe à son sujet sous l'ancien régime. — Sa création résulte uniquement des nécessités budgétaires. — Discussions aux deux conseils. — II. Avantages de ce mode d'impôt. — Impôt de quotité d'abord, il devient de répartition. — Progression de ses produits.

La contribution des portes et fenêtres ne possède pas d'origiae antérieure à 1798. Elle fut créée, de toutes pièces, à la fin du Directoire. Aussi occupe-t-elle dans la législation une place bizarre, en dehors des combinaisons du plan général.

Juxtaposée à la contribution foncière, frappant le propriétaire de maisons, qu'aucune considération ne commandait de surcharger, devenant taxe mobilière par l'obligation de son payement imposée au locataire, elle ne représente pas autre chose qu'un expédient imaginé dans un moment de détresse. Telle fut, en effet, la seule inspiration qui présida à sa naissance.

Déjà, pour conjurer l'éternel déficit, les conseils du Directoire avaient rétabli la loterie, organisé la taxe d'entretien des routes, le dixième du prix des places des voitures publiques, les droits à la fabrication du tabac, etc., sans parler de la faillite du tiers consolidé. Mais le \vle

subsistait toujours. « Il existe, Citoyens représentants, « disait le message gouvernemental, un déficit constant de « 114 millions. Ce déficit entraînerait, s'il subsistait, la « ruine des finances de la République. Le déficit des deux « années qui viennent de s'écouler n'a été que trop funeste. « Le salut de la République tient à ce qu'on n'en ait aucun « autre à redouter. Le Directoire exécutif réitère auprès « de vous, Citoyens représentants, l'invitation la plus in- « stante d'assurer des recouvrements qui égalent la somme « de 100 millions reconnue nécessaire. Tel est l'objet de ce « message. Le président du Directoire exécutif : Treilhard.» (Message du 11 vendémiaire an YII, 2 octobre 1798.) (1).

C'est sous le coup de cette nécessité, pour remplir le vide évalué à 114 millions par le gouvernement, mais en réalité, montant beaucoup plus haut, que deux mois après, fut proposé l'impôt des portes et fenêtres.

Cet impôt qui n'avait, comme nous l'avons dit, aucun précédent en France, sous l'ancien régime, existait depuis longtemps en Angleterre. Nos voisins avaient débuté par taxer les foyers et les cheminées (c'est ce que fit aussi d'abord la Convention). Mais les vexations des visites domiciliaires rendirent bientôt odieuse la taxe du feuage, et les Anglais lui substituèrent, au milieu du dix-huitième siècle, un impôt sur les ouvertures des maisons, qui se comptent du dehors (2). Le projet du Directoire suivit l'exemple de l'Angleterre (3).

1. Nous exposerons, dans un chapitre spécial, l'état de détresse des finances du Directoire à cette époque.

2. « On peut compter presque toujours du dehors le nombre des croi- « sées d'une maison, et, dans tous les cas, on le peut, sans entrer dans « chaque chambre : la visite était donc moins odieuse pour cet impôt que « pour celui du feuage. » (Adam Smith, Richesse des nations, livre II.)

3. L'impôt sur les fenêtres ne datait en Angleterre que de 1766. Vers la même époque, avait été créée dans ce pays, une autre taxe, importée

Malgré l'évidence des besoins pressants du Trésor en l'an YII, l'impôt des portes et fenêtres se trouva en butte, dès son origine, aux mêmes objections qui n'ont cessé, depuis, de le poursuivre. Un membre du conseil des Anciens s'écriait, dans le style ampoulé du temps : « Ne « pourrait-on pas trouver un impôt moins rebutant et moins « odieux!... Quoi! si, pour adorer la divinité, au lever du « soleil, je veux ouvrir une fenêtre à l'orient, il faudra •i payer un impôt! Quoi! si, pour réchauffer le corps débile « de mon vieux père je veux faire percer une fenêtre à « l'aspect du midi, il faudra payer un impôt! Quoi., en- « fin ! si, pour me garantir des chaleurs de thermidor, je « veux ouvrir une fenêtre au nord, il faudra encore payer « un impôt! » (Opinion de Théodore-François Huguet, du département de la Seine. Conseil des Anciens, 4 frimaire an YII.)

Ces déclamations, souvent reproduites depuis, en termes peut-être moins exagérés, manquaienl alors d'autant plus d'à-propos que les tarifs de la loi de l'an VII ne dépassaient pas 20 centimes par fenêtre dans les communes de moins de 5.000 âmes. Ils atteignaient au maximum 60 centimes par fenêtre des deux premiers étages, et 25 centimes pour les fenêtres des étages supérieurs, dans les villes de cent mille âmes et au-dessus. (Loi du 4 frimaire an YII, 24 novembre 1798, art. 3 et 4.) (1).

également depuis en France parle Directoire, celle sur les domestiçpies . Plus tard, en 1783, l'Angleterre inventa aussi les contributions sur les voitures et les chevaux.

1. Loi du 34 novembre 11 98-4 frimaire an VII, portant établissement d'une contribution sur les portes et fenêtres.

Art. 2. Cette contribution est établie sur les portes et fenêtres donnant sur les rues, cours ou jardins des bâtiments et usines.

Art. 3. Les portes et fenêtres, dans les communes au-dessous de 5.000 âmes payeront 20 centimes ; de 5.000 à 10.000 âmes, 25 centimes ; de 10.000 à 25.000 âmes, 30 centimes; de cent mille âmes et au-dessus.

Aussi, les partisans de l'impôt répliquaient-ils avec raison: « La contribution sur les portes et fenêtres est con- « stamment modique : elle est de la plus facile perception ; « elle n'entraîne à rien de dispendieux : elle est sans con- « tredit la plus proportionnée aux fortunes présumées. » (Opinion de Bourdon (de l'Orne). Conseil des Anciens, 4 ventôse an YII.)

Le rapporteur au conseil des Cinq-Cents avait dit dans le même sens : « La contribution des portes et fenêtres ne < frappe pas l'indigence comme la richesse ; elle ne s'atta- « che pas à mille souvenirs amers qui ne sont pas tous « injustes ; elle ne fait pas la fortune de quelques spécula- « leurs avides qui savent convertir en or les larmes de « l'indigent ; elle n'occasionnera ni révolte, ni inquisition, « ni les établissements d'un fisc curieux et d'une aristocra- « tie bureaucratique qui semble menacer la République. » (Rapport de Destrem fait, au nom des commissions réunies, sur les moyens de compléter les 600 millions de recettes.

24 vendémiaire an VII, 15 oct. 1798.)

Au conseil des Anciens, le rapporteur analysa, d'une manière plus exacte encore, le caractère et les avantages de l'impôt nouveau : « Il ne faut que voir et compter le nom- « bre des portes et fenêtres d'une maison, pour savoir « combien de fois elle doit payer la taxe.

« L'homme riche prend un logement cher, éclairé par « beaucoup de fenêtres ; mais celui qui est dans la médio- « crité ou l'indigence proportionne son logement à ses « besoins, et cette taxe, qui a cela d'avantageux qu'elle fait « payer les jouissances, ménage cependant le pauvre, quoi-

60 centimes. Les portes cochères, et celles des magasins de marchands en gros, commissionnaires et courtiers payeront double contribution.

Art. 4. Dans les communes au-dessus de 10.000 âmes, les fenêtres des troisième, quatrième et cinquième étages et au-dessus, ne payeront que

25 centimes.

« qu'elle porte sur lui. Celui-ci est toujours logé au moins « au troisième étage, et n'a presque jamais plus d'une « croisée, d'oiiTon doit conclure que, d'après la résolution, « il ne devra à la taxe que 25 centimes. » (Rapport de Legrand, conseil des Anciens, l*"" frimaire an VII, 3 novembre 1798.)

Ce passage fait très justement ressortir les motifs qui déterminèrent le choix des assemblées du Directoire.

D'une part la matière imposable s'offre ostensiblement au fisc : sa recherche n'exige ni vexation, ni violation de domicile : on peut compter les portes et fenêtres de l'extérieur.

D'un autre côté, d'après l'intention des promoteurs de la nouvelle contribution, il s'agissait, non pas de constituer une annexe delà taxe foncière, mais, au contraire, de renforcer les taxes mobilières assises sur les signes extérieurs du revenu. Le propriétaire, sans doute, devait acquitter personnellement, entre les mains du percepteur, les droits relatifs aux portes et fenêtres de sa maison ; mais une clause essentielle suivait cette première prescription, clause d'après laquelle tous les locataires particuliers se trouvaient tenus de rembourser au propriétaire les sommes afférentes aux locaux occupés par eux. (Art. 12 de la loi du 4 frimaire an VIL) (1). Là résidait le point capital de la loi, celui qui lui assignait irrévocablement le caractère de complément de la loi sur l'impôt mobilier, qu'elle a toujours conservé depuis.

Quelque temps après, lorsque le Directoire, satisfait du

1. La contribution des portes et fenêtres sera exigible contre les propriétaires et usufruitiers, fermiers et locataires principaux des maisons, bâtiments et usines, sauf leur recours contre les locataires particuliers, pour le remboursement de la somme due à raison des locaux par eux occupés. (Loi du 4 frimaire an VII, art. 12.) Le silence du badl ne dispense même pas le locataire du payement des portes et fenêtres.

succès de son invention, et toujours pressé par les besoins d'argent, voulut doubler les tarifs primitifs (Loi du 18 ventôse an Yll), le rapporteur au conseil des Anciens indiqua très sagement la limite au delà de laquelle il ne convenait plus de s'avancer : « On a reproché à la contribution des « portes et fenêtres, dit-il^ d'être une augmentation des « contributions foncière et personnelle, et ce n'est pas « là son vice unique ; elle est encore inégale et dispropor- « tionnelle, en ce qu'elle frappe, dans la même proportion, « la manufacture et la maison de luxe, la maison de cam- « pagne inhabitée et celle qui loge un riche propriétaire ; « elle soumet à la même règle la ville commerçante et po- « puleuse et celle qui est presque déserte (1). »

« Ces inégalités seront peu sensibles tant que la contri- « bution qui en est affectée sera modique. Mais elles pro- « duiraient des surtaxes intolérables, si, en usant de la fa- « cile méthode du doublement, on tentait d'excéder les « proportions annoncées dans la résolution qui nous « occupe. » (Rapport de Grétet, conseil des Anciens, 17 ventôse an VII.)

D'après la loi du 4 frimaire an YII (24 novembre 1798), l'impôt des portes et fenêtres étaitun impôt de quotité. Sa perception s'effectuait en vertu d'un tarif. Plus tard seulement, en 1802, on l'accola à la contribution foncière, comme impôt de répartition (2).

Sauf celte modification, les dispositions de la loi de 1798 ont survécu, à peu près intactes, jusqu'à aujourd'hui. Les

1. Le tarif de l'an Vil, cependant, progressait avec la population des villes. Le rapporteur veut dire, sans doute, que cette progression du tarif était insuffisante, et ne correspondait pas avec la véritable importance des villes.

2. La contribution des portes et fenêtres demeure fixée, pourl'an XI, à la somme de lômDlions en principal. (Loi du 3 mai 1802, article 13.)

portes et fenêtres ;imposées sont uniquement celles qui, donnant sur les cours, jardins et rues, sont visibles de l'extérieur (art. 2 de la loi du 4 frimaire an VII}. Les ouvertures des combles et toitures et des locaux non destinés à l'habitation des hommes sont exemptes (art. 5). Le tarif est plus élevé pour les portes cochères que pour les autres portes ^art. 3). Il s'abaisse pour les fenêtres avec la hauteur des étages (art. 5). Il varie suivant la population des communes (art. 3). Enfin, la taxe est, comme nous l'avons dit, exigible des propriétaires, mais ceux-ci ont le droit de se faire intégralement rembourser par les locataires, sauf conventions contraires (art. 12).

Ces dispositions constituent encore aujourd'hui la base de la contribution des portes et fenêtres.

En 1802, l'impôt devenant de répartition, ne perdit pas pour cela son tarif par nature de portes et de fenêtres et par commune. Seulement la loi régla que ce tarif subirait un rehaussement ou une diminution proportionnels dans chaque commune, de telle sorte que son produit remplît toujours exactement le niveau des contingents. (Loi du 3 mai 1802, 13 floréal, an X.) (1).

La transformation, accomplie en 1831, à l'égard de la contribution personnelle s'étendit à celle des portes et

1. Art. 19. La matrice du rôle de la contribution des portes et fenêtres sera faite d'après le tarif suivant, conforme aux lois antérieures.

Art. 20. Si, d'après les matrices, la somme à imposer est au-dessus de la somme à payer, en l'an XI, par la commune, il sera fait une déduction proportionnelle, par chaque cote. Si, au contraire, la somme à imposer est au-dessous de celle à payer pour l'an XI, il sera fait, par chaque cote une augmentation proportionnelle.

fenêtres. Le système de quotité leur fut appliqué pendant un an. Mais la tentative échoua, comme il a été dit, et, l'année suivante, l'impôt des portes et fenêtres reprit sa forme d'impôt de répartition, qu'il a toujours conservée depuis ; il continue, avec quelques perfectionnements de détails, de fonctionner dans les conditions de la loi du 4 frimaire an VII, combinée avec celle du 3 mai 1802.

Quant au montant de son contingent, il n'a cessé de s'accroître, tant en raison du développement delà matière imposable, que par le fait des rehaussements législatifs.

A peine l'impôt fut-il créé, en l'an VII, que son taux fut, comme nous Tavons vu, doublé une première fois (18 ventôse an VII) (1), puis, une seconde fois, à titre de subvention extraordinaire de guerre (6 prairial an VII (2). Combien le Directoire retira-t-il de la taxe à ses débuts? Il est diflicile de le savoir exactement. Le rapport de Grétet, au moment du doublement de ventôse an VII, établitainsi lerendement budgétaire de sa proposition :

Loi du 4 frimaire 7.000.000 fr.

Doublement 7.000.000 »

Surtaxe spéciale imposée aux portes co-

chères 1.500.000 *

A déduire : exemption du doublement en

faveur des citoyens qui n'ont qu'une

porte et qu'une fenêtre 500.000 >

Produit probable. 15.000.000 fr.

1. «Il sera perçu pour l'an VII, à titre de supplément, une taxe sur les « portes et fenêtres égale à celle établie par la loi du 4 frimaire dernier. » ( Loi du 18 ventôse an VII, art. l*'. )

2. « Cette subvention extraordinaire de guerre consistera dans le dou- « blement du supplément ordonné par la loi du 18 ventôse dernier. Les « contribuables portés au rôle du supplément payeront le double de la « somme pour laquelle ils y sont ou'doivent y être porté».» (Loi du 6 prairial an VII, art. 2. )

Mais ces chiffres sonttrès hypothétiques, de l'aveu même du rapporteur Grétet, qui ne possède, en fait de résultats certains, que ceux de onze départements seulement. Il tient cependant à produire des évaluations pour obéir à cet excellent principe : « Nulle opération de finances ne doit « être entreprise, sans en avoir étudié les résultats, et sans « les avoir évalués, parles meilleures hypothèses.» (Rapport du 17 ventôse an VII. Anciens.)

Plus tard, Ramel inscrit, dans ses comptes, le produit brut de la taxe primitive et de ses deux doublements pour 18 millions de francs en l'an VIII et l'an IX. {Des finances de la République.)

Toutefois, lorsque la loi de 1802 inaugura le système de la répartition, elle ne fixa pas le contingent à plus de 16 millions.

En 1813, 30 centimes additionnels s'ajoutèrent au principal. (Loi du 11 novembre 1813.) Celui-ci s'élevait alors à 19.059.088 francs. 11 fut doublé l'année suivante. (Décret du 9 janvier 1814.)

Après les événements de 1815, le principal des portes et fenêtres retomba à 12.874.000 francs. Le gouvernement de la Restauration y ajouta 100 centimes additionnels, afin de pourvoir à la liquidation financière.

Enfin, en 1831, on espérait retirer 25 millions des portes et fenêtres, en les transformant en impôt de quotité. L'essai n'ayant pas réussi, la loi du 21 août 1832 rétablit le contingent pour 22.000.000 francs en principal (1). Depuis lors, le mouvement naturel des constructions nouvelles, en exécution de la loi du 17 août 1835, a successivement porté le principal à 33 millions, en 1869. Il atteint aujourd'hui 39.000.000 francs. (Budget de 1884.)

1. Plus 3.520.000 fr. de centimes généraux sans affectation spéciale.

Gréé,à titre d'expédient,dans un moment de détresse par le Directoire, l'impôt des portes et fenêtres a donc subsisté ec grandi. S'il ne s'est pas trouvé rattaché, dès sa naissance, à un plan d'ensemble et à des principes généraux, ses qualités pratiques, facilité et certitude de son établissement, économie dans sa perception, ont suffi, du moins, pour le maintenir jusqu'à présent, d'une manière qui paraît définitive, dans la législation fiscale, et les budgets n'ont pas cessé de profiter de son secours régulier et progressif.