DENIER

I. Perfection des anciens règlements de la ferme. — Leur analogie avec les règlenents actuels. Exemples divers. — II. Organisation intérieure des services : conformité avec l'organisation actuelle.

Après avoir passé en revue les principaux impôts indirects supprimés par l'assemblée constituante (impôt sur le sel, droits d'entrée, droits sur les boissons, monopole des tabacs), nous abordons la catégorie moins nombreuse des impôts indirects que l'assemblée constituante a respectés, et dont l'existence s'est poursuivie sans interruption, jusqu'à nos jours, depuis leur création : droits d'enregistrement^ de timbre et de douanes.

L'enregistrement avait acquis autrefois dans les mains de la ferme générale un degré de maturité, dont la preuve étonnera, sans doute, ceux qui considèrent encore la loi de 1790 comme la première origine de cet impôt.

Les droits d'enregistrement se nommaient, avant la Révolution, droits de contrôle, d'insinuation et de centième denier. Ces dénominations, bien qu'archaïques, représen-

DROITS d'enregistrement 395

tent exactement les différentes divisions de l'impôt moderne.

\S Encyclopédie méthodique définit le contrôle « unefor- * malité qui consiste dans l'enregistrement qui est fait des « actes et contrats, par extrait, sur un registre public, et « dans la relation ou certificat qui en est apposé sur l'acte». On pourrait appliquer, sans presque y changer un mot, cette définition à l'enregistrement actuel. Le contrôle se divisait, en outre, en contrôle des actes des notaires, des huissiers et des actes sous seing privé, de la même manière qu'aujourd'hui.

\J insinuation était le « nom d'une formalité qui se donne « aux actes dont le public est intéressé à connaître les dis- « positions. Elle consiste dans l'enregistrement qui en est « fait, soit en entier, soit par extrait, sur un registre tenu « par un officier assermenté, lequel doit en donner com- « munication à tous ceux qui le requièrent. » {Encyclopédie méthodique.) Parmi les actes soumis à l'insinuation figuraient spécialement les donations entre vifs. Aujourd'hui la transcription remplace l'insinuation: seulement elle n'est plus limitée aux donations entre vifs, et s'étend à toutes les mutations de biens immobiliers.

Enfin, le centième denier était perçu sur les mutations de biens immeubles entre vifs ou par décès. Cet impôt existe encore, mais son tarif dépasse notablement l'ancien : au lieu de un centième, ou 1 0/0, il s'élève jusqu'à près de 7 0/0 pour les ventes d'immeubles. En outre, il s'étend aux objets mobiliers.

Le contrôle, l'insinuation et le centième denier comprenaient, comme on le voit, dans leurs cadres, sauf quelques différences, l'ensemble des matières résumées depuis sous le nom d'impôt de l'enregistrement.

« Les droits d'enregistrement tels qu'ils existent au jour-

« d'hui, dit le Répertoire de Dalloz, embrassent les trois « branches principales entre lesquelles l'impôt se partageait « autrefois, et qui étaient connues sous le nom de contrôle, « insinuation et centième denier. » {Répertoire de législatio?i et de jurisprudence.)

L'importance acquise par ces droits sous l'ancien régime se révèle d'abord par le nombre des ouvrages affectés au recueil des minutieuses et savantes prescriptions des règlements de la ferme. Voici les titres des principaux, traités qui ont approfondi le sujet avant la Révolution :

Dictionnaire raisonné des domaines et droits domaniaux, (1) en 4 volumes in-4°, par Bosquet;

Recueil d'édits et règlements concernant l'administration du contrôle des actes, en 6 volumes in-4° ;

Recueil d'édits et règlements concernant le contrôle des exploits, in-12;

Recueil d'édits et règlements concernant les domaines, en 10 vol. in-4°;

Commentaires sur le tarif du contrôle des actes et l'insinuation, par de Contramont. Un autre commentaire sur le tarif du contrôle des actes, par Basin. Un traité des domaines, par Berthelot. Instructions sur diverses questions relatives au droit de contrôle, d'insinuation et de centième denier, par Dupin^etc. ;

Sans compter d'autres manuels, et sans parler des dictionnaires de jurisprudence et de YEncyclopédie méthodique (2). La bibliothèque d'un commis des fermes attaché au service des domaines égalait donc à peu près en importance celle d'un employé actuel de l'enregistrement.

1. On donnait le nom générique de domaines ou droits domaniaux aux taxes de contrôle, insinuation et centième denier.

2. « La seule partie des domaines compose un recueil de 60 volumes « in-4''. » (Le Trosne, De l'administration provinciale, 1788.)

DROITS d'enregistrement 397

« L'intelligence des règlements, dit un ouvrage du temps, « est restée, pour ainsi dire, concentrée dans les bureaux du « contrôle et a acquis aux employés un ascendant qui leur « assure toujours l'avantage sur les redevables. On paye « aveuglément sur la parole de ces initiés, qui, livrés, dès la « première adolescence, à l'étude des lois fiscales dont ils « font ensuite leur occupation unique et habituelle, et « exercés par un long apprentissage à leur application, par- « viennent aisément, sinon à convaincre les contribuables, « du moins à les mettre hors d'état de répondre à leurs « objections. ^[Instruction sur diverses questions relatives aux droits..., par Dupin, avocat du Parlement et secrétaire de l'intendance du Languedoc, 1787.)

On se croirait introduit dans le bureau d'un receveurd'enregistrement moderne, d'où les profanes sortent presque toujours ahuris et mécontents. Il faut encore aujourd'hui vingt ans d'exercice pour faire « un bon contrôleur >, comme disait la ferme autrefois. La perfection des règlements le veut ainsi. Une loi simple ne pourrait être qu'une loi primitive : elle ne s'adapterait ni aux usages multiples de la vie civile, ni à ceux plus compliqués encore du commerce. Surtout, elle demeurerait incapable de lutter contre les tentatives variées et mobiles de la dissimulation et de la fraude.

Le texte primitif de la législation de l'ancien régime s'était de plus enrichi successivement de circulaires interprétatives de l'administration (1), d'avis du conseil dÉtatduroi, darrêts des tribunaux confirmant ou repoussant les prétentions de la Régie, de tout ce bagage enfin qui, s'il ne procure

1. « Depuis près de soixante ans, dit Le Trosne.des milliers de travail- « leurs ont employé tous leurs soins et leur application à interpréter, à « étendi'e, à contourner de mille manières le tarif de 1722. »( De V adminisli(dion provinciale.)

pas la clarté au contribuable, assure du moins la précision du travail des employés, et donne la certitude qu'aucune solution n'est abandonnée à leur caprice.

La ferme veille sans cesse à la conservation, à la boni- « fication des droits, à leur extension. On tient des regis- « très exacts de tous les actes qui se contrôlent ; une mul- < titude d'agentsles vérifient successivement; l'omission la « plus légère est immanquablement relevée, et l'usage est « de forcer en recette les contrôleurs que l'on trouve ou « que l'on croit trouver en défaut ». (Dupin, Instruction sur diverses questions, etc.)

C'est encore là le caractère de l'organisation actuelle. « L'administration de l'enregistrement, dit un savant qui « a compulsé patiemment les archives locales des bureaux « des fermes, se trouvait constituée, sous l'ancien régime, « d'une manière presque identique à celle suivant laquelle « elle est organisée aujourd'hui. L'intérêt bien entendu « des fermiers était de ne confier la gestion de leurs affai- « res qu'à des employés assez intelligents et assez expéri- « mentes pour éviter, avec un soin égal, non seulement les « perceptions insuffisantes, mais aussi les perceptions exa- « gérées, qui pouvaient amener des procès onéreux à la « compagnie. » (D'Arbois de Jubainville, Invetitaire sommaire des archives départementales, Aube. )

Pour donner une idée de l'état d'avancement des anciens règlements en matière d'enregistrement, sans entrer dans de longs et ardus développements, il suffit de raconter, à titre d'exemple, les incidents du procès suivant engagé par la ferme des droits de contrôle :

Les religieuses de Notre-Dame de Tournon ayant eu des difficultés avec Léon Nadal, maître-maçon, qui venait de construire une annexe à leur monastère, lui firent signifier

DROITS d'enregistrement 399

par exploit du 25 juin 1777 qu'il eût à désigner un expert pour procéder, avec celui desdites dames, à la vérification des ouvrages exécutés en suite de leurs conventiotis verbales.

Dans ce court exposé réside tout le corps de l'instance qui va s'ouvrir. L'exploit signifié à la requête des religieuses de Notre-Dame fut apporté au bureau du contrôle de Tournon pour être enregistré, les actes extra judiciaires se trouvant alors, comme aujourd'liui,soumis à cette formalité. Le droit inscrit au tarif de 1722 s'élevait 8 sols à 6 deniers par exploit, plus 10 0/0, soit un total de 12 sols 9 deniers.Laloi du 19 décembre 1790 maintint le tarifa 15 sous, et celle du 22 frimaire an YII le porta à 1 franc.

Ce fut régulièrement, dans le délai de quatre jours de sa date, — délai conservé par les lois subséquentes, — que l'exploit arriva dans les mains du receveur de Tournon. Pourquoi, cependant, celui-ci jugea- t-il nécessaire de dresser procès-verbal contre les religieuses de Notre-Dame? Les personnes exercées dans l'art de l'enregistrement moderne le découvrent sans peine en relisant le texte de l'exposé cité plus haut. L'exploit portait ces mots : « en suite de leurs cotive?itions verbales». Or, d'après les dispositions du tarif de 1722, confirmées par l'arrêt du conseil du 30 janvier 1731, 1 insertion d'obligations, quittances, cessions et conventions quelconques dans le corps des exploits, donnait ouverture aux droits de contrôle afférents à ces sortes d'actes ; et l'omission de leur mention entraînait une amende de 300 livres, tant contre les parties que contre les huissiers : mesure très juste et très habile, que les lois postérieures de 1790 et de Tan VII (1) n'ont pas manqué de

1. Loi du 22 frimaire an VII, article 11 : « Lorsque dans un acte quel-' conque, soit judiciaire, soit extra judiciaire, il y a plusieurs dispositions indépendantes ou ne dérivant pas nécessairement les unes des autres, il est

reproduire. Dans le cas actuel, en effet, l'exploit signifié à Nadal s'était vu forcé de révéler l'existence du marché des travaux à exécuter. Les marchés supportaient alors un droit proportionnel, analogue au droit aujourd'hui en vigueur, fixé à 1/2 ou 1 0/0 des sommes exprimées, suivant une échelle décroissante. La loi de l'an YIl unifia ce tarif à 10/0(1).

Mais l'affaire se compliquait de ce fait que les dames de Tournon prétendaient que le marché était verbal, et que les termes de l'exploit « en suite de leurs conventions « verbales » exprimaient la situation véritable.

Sous l'ancien régime^ comme aujourd'hui, les conventions verbales demeuraient exemptes des droits d'enregistrement, du moment qu'elles n'impliquaient pas transjiiission de propriété ou de jouissance de biens immeubles. Dans ce dernier cas seulement, elles devaient le droit d'insinuation et de centième denier, de même qu'elles doivent actuellement les droits de mutation. Or, il ne s'agissait pas d'un acte translatif de propriété, mais seulement d'un marché, que l'exploit affirmait avoir été passé ve7'balement entre Nadal et les religieuses. Rigoureusement donc, le receveur d'enregistrement paraissait mal fondé à réclamer un droit proportionnel, si le marché était vraiment verbal.

C'est ici que se révèle le génie fiscal de l'administration des droits domaniaux, continué d'âge en âge par celle de l'enregistrement. Le receveur de la ferme à Tournon, digne de figurer dans les cadres actuels, soutint « qu'il

dû pour chacune d'elles, et, suivant son espèce, un droit particulier. » Les articles 41 et 44 de la même loi interdisent,en outre, sous peine d'amende, la relation d'actes non enregistrés dans les actes publics, civils, judiciaires ou extrajudiciaircs.

1. « Droit proportionnel. § III. Un franc pour 100 francs : lesadjudi- « cations au rabais et marchés, pour constructions, réparations et entretien, etc. » (Loi du 22 frimaire au VII, art. 69.;

DROITS d'enregistrement 401

« n'était pas possible de se persuader que les religieuses « eussent traité par convention verbale des ouvrages à « faire à leur église et à leur monastère, si l'on considé- « rait : 1° que les ouvrages étaient si considérables qu'elles «se avaient dû faire dresser un devis ; 2" qu'elles avaient « chargé un sieur Périolat, inspecteur des travaux publics, « de les diriger ; 3° qu'il était essentiel que les conventions « avec Nadal fussent par écrit pour pouvoir établir, le cas « échéant, que Nadal ne s'y était pas conformé, soit dans la « forme de la construction, soit dans la qualité des maté- « riaux, soit dans le prix, etc. Gomment les experts au- « raient-ils pu donner leurs avis, s'ils n'avaient eu sous les « yeux l'acte contenant ces conventions? »

La dialectique de la ferme, comme on le voit, serrait de près le contribuable. D'ailleurs une décision récente du conseil du roi dans un cas semblable (1" juillet 1775) encourageait ses prétentions (il s'agissait d'un acte de société indiqué comme verbal, et que la seule analyse du détail de ses stipulations prouvait avoir été rédigé par écrit). Le receveur de Tournon réclamait, en conséquence, dans ses conclusions, la représentation de l'acte sous seing privé passé entre Nadal et les religieuses, et une amende de 300 livres contre ces dernières. Subsidiairement, il deman dait à faire par témoins la preuve de l'existence du marché par écrit.

Disons, tout de suite, que les religieuses s'obstinèrent à jurer qu'aucun acte écrit n'avait été passé avec leur entrepreneur, et qu'on admit leur affirmation.

Les prétentions de la ferme, pour avoir été repousséeç, ne manquaient pas cependant de s'appuyer sur des motifs sérieux, et la jurisprudence moderne fournirait facilement l'exemple d'instances intioduites, avec succès, [[dans des conditions à peu près^aussi douteuses.

Ainsi, le 7 août 1842, le sieur Vincent produit une quittance délivrée au sieur Michaux, pour une somme de 14.326 francs à valoir sur le prix de la construction d'une maison. Au vu de l'acte le receveur moderne estime, comme jadis celui deTournon, qu'il doit exister un marché pour la construction de cette maison ; et, en 1842, aussi bien qu'en 1771, le droit de marché est réclamé. Cette fois le tribunal civil de la Seine donna raison à l'administration : « L'acte « du 7 août, dit-il, constate l'existence d'un marché, puisse que les sommes payées l'ont été sur la construction « d'une maison, laquelle construction aurait fait l'objet de « conventions verbales, etc. » (Jugement du 18 décembre 1844.)

Le Répertoire de l'enregistrement de Garni er explique très clairement la nécessité de cette jurisprudence. « Let « officiers publics, dit-il, espèrent souvent échapper au3 « prescriptions de la loi en énonçant comme verbaux les « titres en vertu desquels ils agissent. Mais une jurispru- « dence répressive s'est formée à ce sujet ; et toutes \ei « fois qu'il résulte soit des indications données, soit de « la nature même du titre que la convention énoncée « comme verbale doit être nécessairement écrite, il y s « contravention, et l'officier public est passible d'amende.» {Répertoire général et raisonné de F enregistrement, pai Garnier.) (1).

La jurisprudence fiscale de l'ancien régime connaissait, comme on le voit, et pratiquait, avec une remarquable per fection, les subtilités de la jurisprudence moderne.

1. On a vu des notaires, après avoir certifié l'existence d'une conven tion verbale, dire, quelques lignes plus bas, qu'ils en ont donné lectur« aux parties. D'autres qualifient de verbale une police d'assurances maritimes, oubliant que l'article 338 du code de commerce prescrit, soui peine de nullité, la rédaction de ces contrats par écrit, etc.

DROITS d'exregistremext 403

; 2. ASSEMBLÉE CONSTITL"AXTE. — LOI DU 19 DÉCEMBRE 1790.

I. Imperfections de la loi de 1790. — Elle dissimule ses liens avec le passé. — Maiotien de Tancienne insinuation. — Reproduclion de la classification maladroite attribuée aux testaments, contrats de mariage, etc. — Suppression de l'expertise. — Transmissions à titre gratuit. — Mutations verbales, etc . — Imprévoyance de ces dispositions. — II. Prescriptions de l'ancien régime maùntenues telles quelles en 1790. — Perfectionnements apportés à ces prescriptions.

— m. Résumé de la loi de 1790. — Opinions des auteurs à son sujet.

— Loi de Tan VII. — Régime actuel.

Nous rechercherons maintenant comment l'assemblée constituante utilisa ces précédents de l'ancien régime.

La loi du 19 décembre 1790,relative aux droits d'enregistrement, fit l'objet d'un rapport attribué à TallejTand, bien que signé collectivement par les six membres du comité (1).

Ce rapport mieux rédigé que la plupart des autres documents législatifs de l'époque n'en conservait pas moins avec eux cette analogie constante, consistant à ne jamais parler du passé, à laisser dans l'ombre tous les précédents, à s'efforcer de paraître créer un système absolument nouveau, sortant de toutes pièces du cerveau de ses auteurs. Si jamais, au contraire, une loi procéda du passé, ce fut celle du 19 décembre 1790. Son rapporteur,placé dans un autre milieu, n'eût pas manqué de le reconnaître. Mai?, en vertu d'un mot d'ordre universellement observé, il se

1. La Rochefoucauld, Dauchy, l'évêque d'.\^ulun, Defermont, Rœderer Dallarde. (Rapport du 22 novembre 1790.)

tut, et ne laissa soupçonner que dans quelques phrases incidentes l'existence d'une organisation antérieure.

Cette mesquine tactique se propagea jusque dans l'administration chargée d'appliquer l'impôt. Les circulaires des régisseurs, en 1790 et 1791, restent aussi muettes que le rapport du comité sur les institutions de l'ancien régime. Ce silence est d'autant plus inconcevable que les circulaires dont il s'agit s'adressaient aux commis et receveurs des fermes; transformés en agents de l'enregistrement, et que rien n'eût été plus simple ni plus clair que de leur signaler les analogies et les différences existant entre le régime nouveau et celui qu'ils étaient habitués à pratiquer jusqu'alors.

Tout au contraire, à la lecture de ces instructions, on dirait qu'il s'agit d'implanter l'enregistrement dans un pays vierge. « Le roi, Monsieur, vient de nous nommer « commissaires administrateurs pour l'établissement et « la perception des droits d'enregistrement, discutés par « l'assemblée nationale le 5 de ce mois. Nous nous hâtons « de vous en prévenir et de vous faire part de nos disposi- « tions afin que cet établissement ait lieu au terme indiqua « c'est-à-dire le 1" février prochain.» (Circulaire du 29 d^ cembre 1790.)

Pas un mot n'est prononcé au sujet du rattachemenf des anciens droits aux nouveaux. Plus tard seulement, l'occasion de l'emploi des registres du contrôle blanc ou commencés, de la clôture et de la reprise des écritures il faut bien parler de la précédente administration (1). Puis en annonçant la nomination de M. Morin au poste de direc

1. La circulaire iî"3du7 janvier 1791 prescrit la continuation pui-e i simple des registres en usage sous l'ancien contrôle jusqu'à leur épuise ment, ex ne trouve à changer, dans l'un d'eux, que le mot « scellé auquel elle substitue celui « d'enregistré ».

DROITS d'enregistrement 405

leur de la comptabilité de l'enregistrement, le besoin de faire l'éloge du nouveau titulaire met dans la bouche des régisseurs cette phrase : « M. Morin a eiercé pendant long- « temps avec distinction une place analogue à la ferme « générale. » La ferme générale comportait donc une comptabilité bien dirigée. Pourquoi ne pas l'avoir dit, en réglementant la comptabilité actuelle?

Peu àpeu, les anciens noms des sommiers montés par la ferme apparaissent aussi dans diverses circulaires : on prescrit la continuation de leur tenue : on recommande de poursui\Te les recherches et les découvertes avec autant dardeur et de sagacité qu'autrefois, de ne pas laisser tomber en désuétude les renvois, comme nous le verrons, etc. Mais ce n'est qu'incidemment, et, pour ainsi dire, par contrainte, que les régisseurs formulent ces allusions à l'ancien état de choses :

Même en l'an 11, lorsque les régisseurs fournissent leur premier compte rendu officiel, ils déclarent toujours < que « la régie nationale de l'enregistrement et des domaines « doit sa naissance à la Révolution. Ce fut par une loi du « 19 décembre 1790, que l'assemblée constituante abolit « une infinité de droits bursaux, connus sous le nom de « contrôle, insinuation, centième denier, etc., pour y sub- « stituer un seul droit, celui d'enregistrement. »

La loi de 1790,sans doute, changea les dénominations des droits, mais elle maintint, comme nous allons le voir, les bases des anciennes perceptions à peu près intactes dans toutes leurs parties.

Un fait d'ailleurs suffirait à le prouver explicitement; la nouvelle loi votée le 5 décembre 1790, et promulguée le 19, devait entrer en exécution le 1" février 1791 : or, les régisseurs se bornèrent à transmettre le 14 janvier 1791 seulement, c'est-à-dire 15 jours d'avance, son texte par la

poste, sans autre explication. (Collection des circulaires de la Régie.) (1).

Il est clair que, si la loi n'eût pas été connue et commentée par une pratique séculaire, aucun agent ne se serait trouvé en mesure de l'appliquer à si court délai.

Ces dissimulations ont réussi à tromper l'opinion publique. En reléguant dans l'ombre tout le passé antérieur à 1789, elles ont fait croire que ce passé n'existait pas. N'apercevant plus rien derrière la Révolution, chacun s'est habitué à y placer son point de départ. La trace des véritables et antiques origines de la législation de l'enregistrement s'est trouvée perdue. Pour reconstituer ces origines, et refaire le travail intentionnellement omis par 1 assemblée constituante, nous allons mettre en regard des principaux articles de la loi du 19 décembre 1790 les dispositions des édits précédents dont ils dérivent. La comparaison paraîtra peut-être un peu longue, mais elle n'en fournira que mieux le témoignage que nous lui demandons.

La loi du 5-19 décembre 1790 débute par énumérer toute la série des anciens droits de contrôle, de centième denier, d'insinuation, de scel, de greffe, de sceau, etc.,qu'elleJ abolit d'un trait de plume. Une fois ce sacrifice consommé,! elle entreprend de rebâtir l'ancien édifice sous d'autres] dénominations.

Dès le second paragraphe de son article i«", elle maintient le droit Ci inshmatmi avec le même nom, après] l'avoir supprimé quelques lignes plus haut.

« La formalité de lïnsinuation sera donnée aux actesl

1. « Nous vous adressons directement un exemplaire du décret etdeaj « tarifs ; il est essentiel d'en faire rétude la plus attentive et la plus réA « fléchie. » (Circulaire w" 5 du 14 janvier 1791.)

DROITS d'enregistrement 407

« qui exigent la publicité, ainsi qu'il est dit par l'article 14 « du décret de l'assemblée nationale des 6 et 7 septembre < 1790. (Art. 1, § 2, de la loi du 19 décembre 1790.)

Le décret susvisé de septembre 1790 substituait seulement le ressort du tribunal de district à celui des anciennes juridictions (1). A part cette modification insignifiante, l'ancienne formalité de l'insinuation subsistait dans son intégralité. En lan YIl, la loi du 22 frimaire dit encore :

« La formalité de Tinsinuation des donations entre vifs « continuera d'être donnée dans les formes et sous les « peines portées par les lois subsistantes. » (Loi du 22 frimaire an Yll, art. 72.)

Ces lois subsistantes, que la loi de l'an VII n'ose pas encore nommer, ne sont autres que l'ordonnance de l'ancien régime de 1731, qu'aucune loi postérieure n'avait|encore modifiée en l'an Yll. Quelques mois plus tard, la loi du 21 ventôse an Yll, relative aux hypothèques, ordonna la transcription de tous les actes emportant mutation de propriété immobilière. Malgré la nouvelle institution des hypothèques, l'ancienne insinuation survécut encore parallèlement: «les donations, déjà assujetties à l'insinuation et à « l'enregistrement, furent encore assujetties à la formalité « de la transcription ». (Touiller. Droit civil français, tome V.)

L'insinuation de l'ancien régime ne disparut qu'en l'an XI, en vertu de la loi du 13 floréal incorporée dans le code civil (2). Elle traversa donc intacte la Révolution. La com-

1. Décret des 6 et 7 septembre 1789, Art. 24 : Les contrats assujettis à l'insinuation, au sceau ou à la publication, seront provisoirement insinués, scellés et publiés près le tribunal de district dans rarrondissement duquel les immeubles qu'ils auront pour objet seront situés, sans avoir égard aux anciens ressorts.

2. L'article 939 du code civil laissant encore quelques doutes à ce sujet, «ne lettre du Grand Juge énonça formellement que l'insinuation n'avait plus cours.

paraison entre les règlements des deux époques se trouve dès lors toute faite en ce qui la concerne.

A l'égard des droits de contrôle, l'analogie, bien que tout aussi réelle, est beaucoup moins frappante, par suite de la complication des tarifs et de la multiplicité des prescriptions.

Nous allons parcourir cette matière difficile, dans ses traits principaux seulement, en tâchant d'y apporter le plus de clarté possible.

En premier lieu s'offre à notre examen le mode de classification des actes soumis à la formalité de l'enregistrement. La division adoptée par la loi de 1790 comportait trois classes :

« La première classe, dit la loi, comprendra les actes « dont les objets ont une valeur déterminée, — la seconde « classe ceux dont les objets ne sont pas évalués, — la « troisième classe comprendra tous les actes de formalité « et de précaution, les actes préparatoires, etc. » (Loi du 19 décembre 1790, art. 3.)

Les actes de la première catégorie (ventes, donations, quittances, etc., dans lesquels la valeur est déterminée) furent soumis par la loi de 1790 au droit proportionnel : c'est ce que faisaient également les anciennes lois du contrôle.

Les actes de la troisième catégorie (actes préparatoires, de formalités, d'instruction, etc., lettres de voitures, procès-verbaux, exploits, procurations, etc.), supportèrent, comme autrefois, un droit fixe.

A l'égard de la deuxième catégorie la question demeura plus complexe. Cette seconde catégorie, sous l'ancien régime et jusqu'en l'an VII, dérangea toujours l'équilibre de la législation. Elle se composait des actes ne contenant

DROITS d'enregistrement 409

aucun chiffre tarifable, tels que les testaments, les contrats de mariage, etc., n'offrant, par conséquent, aucune base au droit proportionnel^, et que cependant le législateur, par fiscalité, ne voulait pas simplement assujettir au droit fixe. L'ancien régime appliquait à ces sortes d'actes un tarif reposant sur une donnée assez étrange, celle de la qualité des personnes. Ainsi le gentilhomme qualifié payait 50 livres pour son contrat de mariage ou son testament, le gentilhomme simple ne payait que 30 livres, l'officier de judicature, 20 livres, l'artisan, manœu\Te et « autre personne du commun des villes », 3 livres ; et enfin, au minimum, le simple journalier et « autres per- « sonnes du commun des campagnes », 1 liwe dix sous.

L'assemblée constituante ne pouvait faire autrement que de répudier ces dénominations de caste, inconciliables avec le nouvel ordre politique. Mais, en même temps, l'occasion s'offrait naturellement à elle, si elle avait su en profiter, de détruire la classification maladroite, qui suscitait, depuis si longtemps, tant de plaintes et de réclamations. Nous verrons la loi de l'an YII ne pas hésiter, plus tard, à opérer cette suppression. Pour le moment, la loi de 1790 n'osa pas s'écarter à ce point des ornières de l'ancien régime. Elle maintint donc la seconde catégorie des actes telle que les anciens édits l'avaient organisée, et se borna à transformer sa tarification par caste, en une tarification basée sur le revenu présumé des contractants.

« Le droit d'enregistrement des actes de la deuxième « classe sera payé à raison du quinzième du revenu des « contractants ou testateurs, et leur revenu sera évalué « d'après leur cote d'habitation dans la contribution per- « sonnelle, sans que le droit puisse être moindre de trente « sous. » (Loi du 19 décembre 1790, article 4.)

Introduire l'élément du revenu présumé dans les per-

ceptioDS, c'est-à dire l'élément le plus discutable, et le plus désagréable aux parties, faisait peu d'honneur à l'esprit d'invention de l'assemblée constituante. Évidemment, celle-ci, tout en copiant l'ancien régime, se tirait encore plus mal que lui de la taxation des contrats de mariage et des testaments (1),

La législation ne fit sous ce rapport de véritables progrès qu'en l'an YII.

Aux trois divisions arbitrairement déterminées par Fancien régime et acceptées telles quelles par l'assemblée constituante, la loi du 22 frimaire an VII (12 décembre 1798) substitua deux groupes déduits de la nature même et du caractère véritablement distinctif des conventions. Dans le premier prirent place tous les actes traiislatifs de propriété, usufruit ou Jouissance, et dans le second se rangèrent les actes simplement déclaratifs de propriété, usufruit ou jouissance. Les premiers furent soumis au droit proportionnel, les seconds au droit fixe (2). Cette distinction claire

1. Pendant toute la durée de son application, ce système souleva des plaintes continuelles. Les circulaires de la Ré{,'ie en sont l'écho : « Nous « avons fait, Monsieur, des représentations au ministre des contributions « publiques, relativement aux difficultés qui s'élèvent journellement entre « les receveurs de la Régie et les contribuables sur la perception des « actes de la seconde classe du tarif. » (Circulaire n° 354, 6 décembre 1792.) «Nous t'avons rappelé, Citoyen, par notre lettre circulaire du 19bru- « maire, celle dont l'objet est de déterminer une manière plus régulière « d'assurer les droits d'enregistrement de la deuxième classe du tarif sur « les actes. Tu ne manqueras pas, etc. » (Circul. 497, 16 frimaire an II.)

2. Loi du 22 frimaire an VII, titre I, art. 2 : « Les droits d'enregistre- « ment sont fixes ou proportionnels suivant la nature des actes de muta- « tion qui y sont assujettis.

Art. 3. Le droit fixe s'applique aux actes soit civils, soit judiciaires, ou extrajudiciaires, qui ne contiennent ni obligation, ni libération, ni condamnation, collocation ou liquidation de sommes ou valeurs, ni transmission de propriété, usufruit ou jouissance de biens meubles ou immeubles.

Art. 4. Le droit proportionnel est établi pour les obligations, libérations, condamnations, collocations ou liquidations de sommes et valeurs, et pour toute transmission de propriété, d'usufruit ou de jouissance de bien s meu blés et immeublesjsoit entre vifs, soit par décès. 11 est assis sur les valeurs-

DROITS d'enregistrement 4H

et rationnelle suffit pour ramener spontanément l'ordre dans les perceptions. La quotité de la taxe établie sur les contrats de mariage, par exemple, cessa de dépendre, soit de la qualité des conjoints, soit de leur revenu présumé. La loi de l'an YIl considéra judicieusement qu'un contrat de mariage, lorsqu'il ne contenait pas de déclaration d'apports, était un acte non translatif de propriété, uniquement passible,par conséquent, du droit fixe. Même en cas d'apports, le droit fixe devait continuer à prévaloir, parce que, les apports représentant la propriété antérieure des conjoints, le contrat se bornait à en constater l'existence. Le droit proportionnel ne devenait exigible que si une constitution de dot ou une donation entraînaient réellement transmission de propriété.

On voit quelle stricte logique dominait ces diverses combinaisons de la loi de l'an VII ; un principe stable remplaçait définitivement les cadres inconsistants de la loi de 1790 et de l'ancien régime. Ce principe « n'est point une « découverte », disait Grétet, rapporteur de la loi de l'an VII devant les Anciens, « mais, ne se trouvant désigné « clairement par aucune de nos lois anciennes, il laissait « flotter au gré de l'arbitraire les droits des contribua- « blés. » (Rapport fait par Grétet au conseil des Anciens. Séance du 21 frimaire an VIL)

L'assemblée constituante, dès la première partie de la loi d'enregistrement, consacrée à la classification générale des actes imposables, manifeste donc déjà sa tendance à accepter sans correction, presque sans examen, les imperfections que lui léguait l'ancien régime.

C'est ce même caractère que vont faire ressortir successivement les détails des autres parties de la tarification dft 1790. Nous commencerons par les droits sur les ventes d'immeubles.

'il2 IMPOTS INDIRECTS

L'ancien droit fiscal prenait très peu de précautions pour garantir la sincérité des déclarations des prix de vente, en matière de mutation immobilière. Il se bornait à dire que le prix exprimé sans fraude dans les actes servirait de base au tarif proportionnel établi sur les acquisitions d'immeubles par contrats volontaires, adjudications, etc. « Le « prix exprimé sans fraude règle les droits de contrôle et « de centième denier des contrats de vente. » [Dictionnaire raisonné des Domaines, par Bosquet.)

La loi du 19 décembre 1790 disposa, dans des termes presque littéralement semblables, que les droits d'enregistrement seraient perçus « pour les ventes, cessions ou au- « très transmissions à titre onéreux sur le prix exprimé « sans fraude. » (Article 5.) Elle n'ajouta à cet article ni disposition nouvelle destinée à assurer son exacte application, ni moyen de contrôle administratif, ni pénalité spéciale. Elle copia imprudemment les textes de l'ancien régime, sans se rendre compte que de profondes différences dans la législation civile allaient rendre très dangereuse à l'avenir une sécurité excusable autrefois.

La législation civile, en effet, avant 1789, contenait un préservatif très puissant contre les dissimulations de prix. La crainte du retrait lignager et du retrait féodal, alors en vigueur, assurait, dans une mesure suffisante, la sincérité des énonciations des contrats de vente. En vertu du retrait lignager, lorsqu'un héritage avait été vendu, les parents de l'ancien propriétaire pouvaient, dans l'an et jour, le racheter pour eux-mêmes en payant le prix stipulé et les frais raisonnables. Cette disposition tendait à conserver les biens dans les familles. A défaut du retrait lignager, le seigneur pouvait exercer à son profit le retrait féodal. « Le seigneur dudit fief le peut avoir et prendre « pour le prix qu'il est vendu, ensemble les loyaux frais. »

DROITS d'enregistrement 413

Cette prérogative permettait au seigneur d'écarter les nouveaux vassaux qu'il ne lui convenait pas d'avoir dans sa dépendance.

En présence de cette double menace de rescision, soit par retrait lignager, soit par retrait féodal, l'intérêt très certain des contractants était d'énoncer exactement dans leurs actes l'intégralité du prix stipulé. Ils ne pouvaient que perdre à tenter de frauder le fisc, car toute dissimulation aurait in faillible ment provoqué contre eux la rupture du contrat dans les conditions les plus désavantageuses. Grâce au concours que lui prêtait la législation civile, l'ancien droit fiscal pouvait donc se fier,dans une large mesure, aux prix indiqués par les actes, et ne pas chercher ailleurs le point d'appui de ses droits de contrôle. Cependant, même avec cette sécurité, les règlements du centième denier n'avaient pas hésité à placer éventuellement l'arme de l'expertise dans les mains de la ferme.

« Le droit de centième denier se perçoit sur le pied « entier du prix ou de la valeur des immeubles, suivant « l'estimation de gré à gré qui en sera faite, si faire se « peut ; sinon, sur Testimation par experts convenus ou « nommés d'office par le juge. » {Dictiomiaire raisonné des Domaines.)

En 1790, le retrait lignager et le retrait féodal avaient cessé d'exister. Supprimés par les décrets des 28 mars et 23 juillet précédents, ils if opposaient plus de barrière aux dissimulations. Dans ces conditions, copier textuellement l'ancienne formule, comme nous l'avons vu, sans paraître comprendre que son efficacité s'était évanouie, dénotait de la part de l'assemblée constituante une singulière insuffisance de réflexion.

La loi du 19 décembre 1790 ne craignit même pas 'de supprimer,en outre,rexpertise, sous prétexte que la ferme

en avait autrefois abusé. Par son aveuglement, elle priva ainsi l'administration de la précaution la plus essentielle qui pût lui rester pour combattre la fraude, précaution que l'ancien régime ajoutait à toutes celles dont il se trouvait armé déjà.

La seule prescription maintenue contre les omissions et les insuffisances de prix déclaré dans les actes de vente consista dans la pénalité du double droit. (Article 6 de la loi du 19 décembre 1790.) (1). Mais aucun texte ne réglait la manière de constater ces insuffisances ou omissions et par conséquent de donner une sanction à la pénalité du double droit.

L'expérience ne tarda pas à faire apparaître les conséquences de cette législation imprévoyante. En l'an YII, au moment où l'on s'apprêtait à revenir à de plus sérieuses dispositions, le rapporteur au conseil des Cinq-Cents résume ainsi le tableau du passé : « Si vous ne preniez pas « des mesures pour assurer la perception, votre confiance « dans une amélioration serait déçue, surtout à l'égard « des mutations de propriété foncière. Depuis que les re- « traits ont été abolis et que l'on n'a plus à craindre les « rescisions, il s'est introduit dans les contrats de vente « un genre de fraude infiniment nuisible au progrès des « produits. Un bien se vend 12.000 francs ; lamauvaise foi « n'en exprime que 6 ou 8, et le Trésor est ainsi privé du « droit qui lui était dû sur la portion du prix qu'on dis- « simule. Tout le monde sait avec quelle impudence les « prix so7it déguisés dans la plupart des contrats, depuis « qu'on peut le faire impunément. Des notaires mêmes en

« 1. Art. 6. Dans le cas où une déclaration ne comprendrait pas tous

« les objets sur lesquels elle doit s'étendre, ou la véritable valeur, il

« sera payé deux fois la somme du droit sur la valeur dos objets omis. » (Loi du 19 décembre 1790.)

DROITS d'kstuegistremext 415

« donnent le conseil aux contractants. » (Rapport fait au nom de la commission des finances par Duchâtel sur les droits d'enregistrement. Conseil des Cinq-Cents, 6 fructidor an VI.)

Dans un rapport postérieur Duchâtel ajoutait :

« Il faut une mesure quelconque pour réprimer le plus « intraitable des abus. Cet abus est porté aujourd'hui à un « tel point que l'on peut sans exagération évaluer à 8 mil- « lions par an le tort qu'il fait au Trésor public. » (Rapport supplémentaire de Duchâtel, 17 brumaire an VIL)

La loi du 9 vendémiaire an VI (30 septembre 1797) fut la première qui autorisa la Régie à requérir l'expertise, en cas de doute sur la sincérité des prix exprimés dans l'acte. (Article 22.) La loi du 22 frimaire an VII la compléta en donnant à l'expertise toute la puissance nécessaire pour la défense des droits de l'administration. « Si le prix énoncé « dans un acte translatif de propriété ou d'usufruit de « biens immeubles à titre onéreux, dit-elle, paraît inférieur « à leur valeur vénale à l'époque de l'aliénation par roq)port « avec les fonds voisins de même nature, la Régie pourra « requérir une expertise. » (Loi du 22 frimaire an VII, 12 décembre 1798, article 17.)

La valeur vénale des immeubles, constatée, le cas échéant, par une expertise contradictoire, remplaça donc, pour la perception, le prix exprimé dans les actes : < C'est la va- « leur des biens qui doit déterminer les droits, et non un c prix exprimé et souvent déguisé. » (Rapport précité de Duchâtel au conseil des Cinq-Cents.) Telle est la nouvelle formule substituée parles lois de l'an VI et de l'an VII à celle que la loi de 1790 avait imprudemment copiée sur l'ancien régime. Cette réforme constitue encore aujourd'hui le principe fondamental de nos lois d'enregistrement, et personne

ne connaît plus le système bâtard de l'assemblée constituante.

Après les ventes et autres transmissions à titre onéreux, la loi du 19 décembre 1790 s'occupe des transmissions à titre gratuit. Généralement, dans ces sortes de contrats, aucun prix ne se trouve exprimé : on donne une propriété déterminée, une maison désignée, sans énoncer leur valeur. Les règlements du contrôle exigeaient des parties une déclaration estimative, et, à défaut de cette déclaration, le payement d'une somme fixe, celle de 200 livres « pour « tenir lieu du plus fort droit. » Cette somme fixe de 200 livres équivalait à la perception régulière effectuée sur un capital de 160.000 livres. Il était bizarre de voir une administration, prévoyant son impuissance, composer d'avance avec les contribuables dans le texte même de la loi et fixer à 160.000 livres la valeur maximum des immeubles sujets aux mutations. Cependant la loi de 1790 continua, sur ce point encore, à reproduire aveuglément les dispositions des règlements du contrôle : « Faute de déclaration de prix, « dit-elle, ou de l'estimation de tous les objets désignés, le « droit d'enregistrement sera perçu sur une évaluation « provisoire de 15.000 livres. » (Loi du 19 décembre 1790, Art. 5.) Le forfait fixé par l'ancien régime à 160.000 livres descendait, en 1790, à 15.000 livres. La nouvelle loi voulait, par cet abaissement, le rendre applicable à un plus grand nombre de cas. Sans doute, il ne s'agissait que d'une évaluation provisoire : les contribuables avaient pendant un an et un jour, à partir de l'enregistrement, la faculté de déclarer la vraie valeur des objets (1). Mais les déclara-

1, « Les contractants auront pendant une année, à compter du jour de « l'enregistrement, la faculté de faire leur déclaration de la vraie valeur « des objets qu'ils auront omis d'estimer; le droit sera réduit dans iapro-

DROITS d'enregistrement 41?

tions supplémentaires tendaient, beaucoup plus souvent, à réduire le chiffre de 15.000 livres fixé d'emblée par l'administration qu'à l'augmenter. La pénalité du double droit édictée à Tégard des objets omis (Article 6) ne possédait, d'ailleurs, aucune sanction, et laissait la porte ouverte aux plus audacieuses dissimulations.

La loi de l'an VII rétablit encore cette partie de la perception, que la loi de 1790 avait empruntée tant bien que mal aux règlements de l'ancien régime. Elle rendit la déclaration des parties obligatoire d'une manière générale, sans plus déterminer aucun maximum provisoire, dont la fraude pût s'autoriser : elle organisa ensuite, comme nous l'avons dit, l'expertise, en étendant son application aussi bien aux mutations à titre onéreux qu'aux mutations à titre gratuit.

L'enregistrement des baux suivait sous l'ancien régime, des règles très imparfaites. Le tarif disait que les baux jusqu'à neuf années payeraient le droit sur le pied d'une année de loyer (Article 15 du tarif du 29 septembre 1722), et que les baux au-dessus de neuf années payeraient le double des droits précédemment stipulés, toujours à proportion du prix d'une seule année desdits baux, (Article 18 du tarif du 29 septembre 1722.) Ces combinaisons tendaient à favoriser la longue durée des baux. Elles atteignaient sans doute leur but dans les limites de chaque catégorie. Mais, dès que la nécessité des transactions obligeait de passer d'une catégorie à une autre, elles agissaient en sens inverse. Youlait-on, par exemple, prolonger jus-

« portion de cette évaluation, et l'excédent sera restitué, sans que les « contractants puissent être dispensés de faire l'estimation des objets dé- « signés, dont la valeur pourrait donner lieu à un dr»it qui surpasserait « la fixation provisoire ci-dessus établie. » (Loi du 19 décembre 1790. .\rticie 5.)

•ri

qu'à 10 ou 12 ans un bail de 9 ans, il fallait supporter un tarif double, parce qu'on entrait dans une classe supérieure.

Ici encore, la loi de 1790, sans peser ces considérations, imita purement et simplement l'ancien régime : les baux à ferme d'une année furent tarifés 15 sous par 100 livres ; ceux de 2 à 12 années 30 sous par 100 livres ; ceux de 12 à 30 années 3 livres par 100 livres. (Tarif annexé à la loi du 19 décembre 1790).

Les inconvénients du tarif par classes se perpétuèrent donc faute d'une revision intelligente.

En l'an VII seulement, cette revision eut lieu: les catégories disparurent. A leur place, un tarif uniforme, échelonné d'une manière continue, se proportionna exactement à la durée des baux. La perception s'effectua sur le prix cumulé de toutes les années de location. Ainsi, à l'égard d'un bail de 9, 10 ou 15 ans, on multiplia par 9, 10 ou 15 le prix d'une année, et le produit de cette multiplication devint la seule valeur imposable, assujettie uniformément au tarif de 0 fr. 25 pour 0/0. (Loi du 22 frimaire an VII. Tarif annexe.) (1). « Un bail pour deux années de jouissance », disait le rapporteur de la loi du 22 frimaire an VII, en portant ses regards sur le passé, « coûte autant de droits que « celui pour 12 ans. Ensuite, au delà de 30 ans, le droit « change de nature, de manière qu'un bail fait pour 30 ans « ne coûte que 3 francs, et que, pour 31 ans, il en coûte « 80. La résolution proposée efface cette tache de notre « législation. » (Rapport fait par Grétet au conseil des Anciens. Séance du 21 frimaire an VIL) C'était bien, en effet,

1. La loi du 22 frimaii-e an Vil, tout en posant pour la première fois le principe de l'établissement de la perception des baux sur le prix cumulé de toutes les années, maintenait encore quelques divisions par catéerorics. La règle nouvelle ne devint générale et complète qu'en 1824, (Loi du 16 juin 1824, art. 1".)

DROITS d'enregistrement 419

une tache dans la législation, comme le disait Grétet, que cette incohérence du tarif des baux, continuée du régime précédent jusqu'en l'an VII, par la loi de 1790

L'organisation de ce qu'on nomme aujourd'hui l'enregistrement en débet existait d'une manière complète sous l'ancien régime. Les lettres patentes du 16 mai 1730 avaient disposé : « que toutes les significations qui seront faites en « conséquence des rapports des sergents et gardes des « bois du roi, seront contrôlées sans droits ». (Arrêt du conseil et lettres patentes du 16 mai 1730.)

Ce premier règlement, relatif seulement aux instances forestières, fut généralisé et étendu « aux procédures faites « à la requête des procureurs généraux de Sa Majesté et « de leurs substituts, pour l'instruction des affaires tant « civiles que criminelles, dans lesquelles ils seront seuls < parties; sauf à l'adjudicataire des fermes, à ses commis « ou préposés à faire, sur îeursimple contrainte, lerecou- « \Tement desdits droits contre ceux qui auront été con- « damnés par l'événement des instances en des dommages- « intérêts, restitutions et dépens. > (Arrêt du conseil du 6 janvier 1767.)

La loi de 1790 ne jugea pas à propos d'admettre l'enregistrement en débet : elle le remplaça par l'exemption de l'enregistrement, c'est-à-dire qu'elle préféra perdre le droit plutôt que de le tenir en suspens (1). La tradition de l'ancien régime ne fut renouée qu'en l'an VII par la loi du 22 frimaire qui rétablit l'institution de la formalité du débet

Tons les procès verbaux, délibérations et autres actes faits et ordon- •< ut-s par les corps municipaux et adminislratifs, qui tendront directe- « ment et immédiatement à l'exercice de l'administration intérieure et de « police, seront exempts de la formalité et des droits d'enregistrementi » iLoi du 19 décembre 1790, art. 13.)

et le réglementa dans les mêmes conditions qu'autrefois. (Loi du 22 frimaire an VII, titre XL)

Nous citerons un dernier exemple, afin de parcourir le cercle à peu près complet des matières du contrôle et de l'enregistrement.

Les actes sous seing privé, avant 1789, étaient assujettis au contrôle dans trois cas : celui de leur production en justice, celui de leur mention dans un acte public, et enfin lorsqu'ils emportaient translation de propriété, de jouissance ou d'usufruit de biens immeubles. Dans ce dernier cas, dont nous nous occupons spécialement, la formalité devenait obligatoire pour les actes sous seing privé dans les trois mois de leur date. Les mutations immobilières, même effectuées sans acte, par conventions verbales, devaient être déclarées, et soumises comme les précédentes aux droits de contrôle et de centième denier. Les agents de la ferme prouvaient par tous les moyens, soit l'existence d'un acte emportant mutation immobilière, soit la mutation opérée sans acte. « Sous les lois anciennes, les muta- « lions d'immeubles, quoique opérées par acte sous seing « privé ou par conventions verbales, étaient, tout aussi « bien que les mutations résultant d'actes authentiques, « soumises, dans un délaide rigueur^ au droit de contrôle, « d'insinuation et de centième denier. » (Arrêt de cassation du 24 floréal an XIII.)

La loi du 19 décembre 1790 reproduisit la première partie des règlements de l'ancien régime qui assujettissait les actes sous seing privé à l'enregistrement lorsqu'ils étaient produits en justice ou relatés dans un acte public ; mais elle omit complètement l'importante disposition subséquente, soumettant à la formalité les mutations de propriété ou d'usufruit de biens immeubles effectuées par

DROITS d'enregistrement 421

acte sous seing privé, ou même sans acte. Pour celles-ci, elle se borna à dire que leur défaut d'enregistrement dans le délai de six mois entraînerait le payement du double droit, lorsqu'elles apparaîtraient en justice ou dans un acte public. (Art. 11.) (1).

Le caractère très éventuel de cette pénalité du double droit laissait le fisc dépouillé de tout pouvoir efficace pour la constatation immédiate des changements de propriété. Aucun article de la loi de 1790 ne prescrivant plus, comme précédemment, la déclaration obligatoire à bref délai des mutations effectuées verbalement ou sous seing privé, celles-ci demeurèrent en dehors de l'action des préposés de l'enregistrement. Les actes notariés devinrent désormais la seule matière imposable.

Cette situation causa un tel dommage aux recettes que le législateur n'attendit pas la codification générale de l'an YIl pour y remédier. Dès l'an VI, la loi du 9 vendémiaire rétablit l'obligation de l'enregistrement, dans le délai de trois mois, des actes sous seing privé emportant transmission immobilière (Art. 30), et détermina, en outre, les moyens de preuves destinés à constater l'existence des mutations verbales secrètes. (Art. 33) (2). La loi de l'an VIL confirma ces différentes dispositions qui ont toujours subsisté depuis.

L'assemblée constituante, dans les exemples que nous

1. « Tout acte privé qui contiendra mutation d'immeubles réels ou « fictifs sera sujet à la formalité dans les six mois qui suivront le jour de « sa date. Passé ce délai, si un jacte de cette nature est produit en jus- « tice, ou énoncé dans un acte authentiijue, il sera assujetti au payement « du double droit. » (Loi du 19 décembre 1790, art. 11 .)

2. « La mutation d'un immeuble en propriété ou usufruit sera suffi- « samment établie relativement à la demande des droits, soit par des « payements faits d'après les rôles de la contribution foncière, soit par « des baux passés par le nouveau possesseur, soit enfin par des transac- « tions ou tous autres actes qui constateront sa propriété ou sa jouis- « sance. » (Loi du 9 vendémiaire an VI, art. 33.)

venons de parcourir, se préoccupa beaucoup moins de confectionner une bonne loi d'impôt que de paraître délivrer le pays du joug des anciennes formalités : elle supprima l'expertise pour pouvoir dire qu'elle mettait fin à une odieuse inquisition; elle défendit de rechercher les mutations secrètes, afin de protester contre les excès qu'avait pu commettre autrefois la ferme dans cette partie; elle atténua les pénalités, et leur enleva toute sanction, pour se donner l'apparence de la modération. En un mot, elle préféra un succès éphémère de popularité au succès durable que lui aurait assuré un travail consciencieux.

Aussi ne réussit-elle qu'à copier maladroitement, en les tronquant, les prescriptions de l'ancienne législation, et rien de ce qu'elle a produit dans ces conditions imparfaites n'a survécu.

Est-ce à dire que la loi du 19 décembre 1790 ne contient aucune innovation heureuse ? Nullement ; après avoir cité ses insuffisances, il est juste de parler des qualités qui lui sont propres.

En premier lieu, comme toutes les œuvres de l'assemblée constituante, celle-ci imprima aux règlements anciens le caractère d'unité et de précision qui leur manquait. Dans ses mains, les textes souvent enchevêtrés, obscurs et indécis prennent une forme correcte et définitive. Les exceptions, les privilèges disparaissent ; les définitions deviennent claires et complètes; les énumérations, soigneusement étudiées, ne comportent plus d'omission ; l'ordre règne dans la classification des matières. La codification des anciennes lois les rend méconnaissables. Sans

DROITS d'enregistrement 423

doute la perfection, même à ce point de vue, pouvait être encore poussée plus loin, puisque la loi du 22 frimaire an YII fournit un modèle très supérieur. Mais c'est déjà beaucoup que d'avoir préparé la loi de l'an VII.

En ce qui concerne le fond même des dispositions fiscales, voici l'aperçu des principaux mérites de la loi du 19 décembre 1790.

Avant 1789, les notaires de Paris jouissaient du singulier privilège de l'exemption du contrôle pour les actes qu'ils rédigeaient. Un contrat passé avec le gouvernement, en 1694, leur avait concédé cette immunité perpétuelle, moyennant le prêt d'un million en espèces. Sous le règne suivant,en 1722, la concession fut d'abord révoquée, sans indemnité, cela va sans dire ; mais bientôt les notaires de Paris eurent assez de crédit pour obtenir de nouveau l'exemption du contrôle, sauf son remplacement par c un

< droit à prendre sur les papiers et parchemins destinés « aux minutes et expéditions des mêmes actes ». (Déclaration du 7 décembre 1723.)

En vain les ministres de Louis XVI essayèrent-ils, à plusieurs reprises, de détruire cette situation irrégulière : elle subsista, en dépit de tous leurs efforts, jusqu'en 1789, et ne disparut que devant les prescriptions uniformes de la loi du 19 décembre 1790. Celle-ci fit, sans hésiter, triompher le principe d'égalité. « Nous n'examinerons pas, dit

< le rapporteur, si les notaires de la capitale ont un intérêt « à s'opposer à l'enregistrement de tous leurs actes, qu'un « ministère incompétent et faible a soustraits à la loi du « contrôle observée en France. » (Rapport du comité de l'imposition, 22 novembre 1790.)

L'échelle des tarifs des droits proportionnels sous l'ancien régime aboutissait à faire payer beaucoup plus aux petites sommes qu'aux grosses ; la progression était renversée.

Les valeurs jusqu'à 10.000 livres supportaient un droit de 1/2 à 3/4 pour cent environ, en moyenne. Au-dessus de 10.000 livres le droit descendait à 20 sols par 1.000 livres d'augmentation (soit 1/10™» pour cent seulement).

Ainsi, tandis que la vente d'un immeuble de 500 livres coûtait 2 livres 10 sols de droit de contrôle, soit 1/2 0/0, celle d'un immeuble de 200,000 livres ne payait que 240 livres, soit moins de 1/8 0/0.

« Les conventions des pauvres gens, disait un écrit du « temps, sont toujours au-dessous de 10.000 livres ; ils < sont donc assujettis au droit de 7 livres et 10 sols par « 1.000 livres. Et les riches, dont les conventions ont le plus € souvent pour objet des valeurs au-dessus de 10.000 livres « ne sont taxés qu'au cinquième des pauvres.» (Gaultier de Biauzat. Doléances sur les surcharges que les gens du peuple supportent, etc., 1788.) (1).

La loi de 1790 rétablit la proportionnalité des tarifs dans toute sa rectitude. Désormais la vente d'un immeuble de 500 livres ou de 200.000 livres supportera exactement le même taux proportionnel, soit 2 0/0, d'une manière uniforme.

C'était là l'application des principes constants de justice et d'égalité, dont s'inspirait d'une manière générale l'assemblée constituante.

Dans le domaine réglementaire, les échanges, qui autrefois donnaient ouverture à un droit spécial vis-à-vis de chacun des contractants, cessèrent, en 1790, d'être injustement assujettis à une perception multiple. Le droit ne

1. « Le tarif ne devient modéré que lorsque les sommes sont considé- « râbles, et c'est depuis les plus petites jusjaà 10,000 li\Tesque les droits « sont plus forts : de sorte que l'impôt tombe principalement sur les « pauvres,qui ne contractent que suivant leurs facultés. » (De l'administration provinciale, par Le Trosne, 1788.)

DROITS d'enregistrement 425

s'appliqua plus qu'à la valeur de l'une des parts,* lorsqu'il « n'y aura aucun retour ». (Loi de 1790. Tarif annexe.)

Les dépôts de sommes, de valeurs, ou d'objets, chez les officiers publics, imposés autrefois au droit proportionnel n'acquittèrent plus, en 1790, qu'un droit fixe parce qu'il n'y avait pas là transmission de propriété. C'était un acheminement vers la distinction rationnelle que la loide l'an Yll étendra à toutes les perceptions.

Il en fut de même à l'égard des inventaires de meubles tarifés au droit proportionnel parl'édit de 1722, et logiquement ramenés, en 1790, dans la classe des actes soumis au droit fixe, etc.

Ces perfectionnements propres à la loi de 1790, bien qu'émanant d'excellentes intentions, n'embrassent en somme, comme on le voit, que peu d'étendue. Leur importance relative s'amoindrit encore, si on les compare au grand nombre de dispositions des anciens règlements que la loi en question reproduit tels quels.

Nous n'avons pas encore abordé cette dernière nomenclature. Les exemples cités jusqu'ici s'appliquent uniquement aux parties de l'ancienne législation que la nouvelle a dénaturées et gâtées, ou bien aux innovations heureuses qui lui sont propres. Il s'agit maintenant de dresser la liste, beaucoup plus longue, des prescriptions identiquement maintenues d'un régime à l'autre. Nous serons obligé de ne nous arrêter qu'aux points les plus saillants de cette dernière division, afin d'abréger considérablement une liste qui deviendrait interminable.

Ainsi, les lois du contrôle avaient exempté de tout droit • les lettres de change, afin de faciliter les transactions. « Sont

< exemptés du droit de contrôle.... les lettres de change, bil-

< lets à ordre ou au porteur entre gens d'affaires, mar-

« chands et négociants, et billets de marchands à mar- « chands pour fourniture de marchandises de leur com- « merce réciproque. » (Tarif de 1722, article 97.)

La loi de 1790 conserva dans les mêmes conditions l'exemption des lettres de change, (Art. 11) (1); celle du 22 frimaire an VII la maintint également. Ce fut en 1816 seulement que le fisc commença à les frapper, en cas de protêt. (Loi du 28 avril 1816, art. 50.) Jusque-là, la so^ lution de l'ancien régime prévalut.

L'ordonnance de 1722 disait au sujet des lettres de voiture : « Il sera payé cinq sous par chaque personne à qui « l'envoi sera fait. » (Tarif de 1722, art. 60.) La loi de 1790 conserva littéralement ces termes : » Actes sujets au droit « fixe de cinq sous: les lettres de voiture à raison d'un droit « pour chaque personne à qui les envois seront adressés. » (Loi du 5 décembre 1790. 3™^ classe du tarif, section I.)

L'enregistrement des testaments n'a lieu qu'après la mort du testateur : telle est la règle de l'ancien contrôle, aussi bien que celle de la loi de 1790 et des lois postérieures. Cependant, dès le moment du dépôt du testament chez un notaire, son inscription à sa date doit figurer sur les registres : la législation ancienne contenait déjà cette prescription essentielle, toujours en vigueur. Les employés du fisc peuvent ainsi prendre note de l'existence du document dès son dépôt, afin d'exercer leurs investigations en temps utile, sans toutefois être autorisés à lire d'avance le contenu des dispositions. Un arrêt du conseil du 6 novembre 1755 fixe clairement cette interprétation. La loi de 1790 la reproduit en ces termes :

« Les testaments seront inscrits sur les répertoires, sans « autre indication que celle de la date de l'acte du dépôt

1. Les lettres de change tirées de place en place et leurs endossements sont exceptés de cet article. (Loi du 19 déc. 1790, art. 11.)

DROITS d'enregistrement 427

« du testament, et sans que le préposé puisse prendre con- « naissance de ces actes, ni aucune note qui y soit relative « avant le décès du testateur. > (Art. 14.)

Les commentaires de l'aQcien droit de contrôle ajoutaient : «Si les dispositions du testament étaient devenues «caduques, le contrôle du testament ne pourrait être exigé. > (De Gontramont, 1780.) La même règle subsiste en 1790: « Le testament dont toutes les dispositions sont devenues « caduques n'est plus de nature à être enregistré. > (Garnier, Répertoire de l' enregistrement.)

Le procès des religieuses de Tournon nous a montré que les exploits étaient soumis au contrôle, comme ils le sont aujourd'hui à l'enregistrement, et que l'insertion, dans le corps d'un exploit, d'obligatioE s, quittances, cessions,etc„ donnait ouverture au payement des droits spéciaux à ces actes, ce que la loi de 1790 et celle de l'an YII ont formellement répété.

« Il est dû autant de droits qu'il y a de demandeurs « et de défendeurs, disait l'ancien droit ; c'est-à-dire que « si l'exploit est fait à la requête de plusieurs personnes « ou signifié à plusieurs personnes ayant un intérêt dis- « tinct, chacune de ces personnes donne ouverture à un « droit spécial. > {Encyclopédie méthodique, 1786.)

La loi de 1790 dit pareillement : « Le droit sera perçu par « chaque personne requérante ou à qui la signification sera « faite. » (3' classe, section III.) Seulement la loi de 1790 innove assez peu heureusement, en ajoutant que le total des droits nepeut dépasser cinq sur un exploit, pour un même fait et pour un même jour. La loi de l'an VII rétablit le système de l'ancien régime sans aucune restriction. « Il « est dû un droit pour chaque demandeur ou défendeur, « quelqu'en soit le nombre. » (Loi du 22 frimaire an VII, art. 68.)

Les actes des huissiers non contrôlés étaient autrefois frappés de nullité. La loi du 19 décembre 1790 reproduit cette pénalité extrême (Art. 9), que la loi de l'an VII maintint à son tour.

Pour les actes des notaires non contrôlés, l'ancien droit se borna d'abord à édicter contre les notaires fautifs 200 livres d'amende et l'interdiction. Ainsi, un arrêt du 23 mai 1719 condamne le notaire Goudray qui avait omis de faire contrôler 146 actes, reçus depuis sept ans, à200 livres d'amende pour chacun de ces 146 actes ; en plus, Goudray est interdit de son office. Plus tard, il fut décidé que les actes des notaires non contrôlés seraient nuls et que les parties pourraient réclamer des dommages-intérêts contre les notaires en raison de cette nullité. (Décision du 29 mars 1737.)

La loi de 1790 se rattacha à la plus ancienne de ces deux jurisprudences. Elle décida que les actes des notaires dont l'enregistrement avait été omis ne deviendraient pas nuls, mais qu'ils ne vaudraient plus que comme actes sous seing privé, le notaire demeurant responsable vis-à-vis des parties des conséquences de cette situation. (Loi du 19 décembre 1790, art. 8 et 9.)

Quant aux obligations imposées aux notaires et officiers pour la garantie des droits, l'analogie la plus complète existe entre les dispositions des anciens règlements et celles de 1790 et de Tan VII. Les notaires et tabellions étaient assujettis autrefois, comme aujourd'hui, à la tenue d'un répertoire; ils devaient communiquer, à toute réquisition des employés de la ferme du Domaine, leurs minutes, liasses et registres, fournir un état trimestriel, par article, de tous les actes sujets à l'insinuation, qu'ils auront passés, etc.

La ferme ne se laissait guère surprendre en défaut d'une exigence vis-à-vis des redevables.

DROITS d'enregistrement 429

Sans parler des analogies d'un ordre secondaire, dont la citation deviendrait interminable, nous pouvons indiquer brièvement, pour terminer, la similitude existant sous les deux régimes à l'égard des délais d'enregistrement des actes des notaires (15 jours et 20 jours), des actes des huissiers (4 jours), des déclarations de successions et des testaments (6 mois), des pénalités consistant dans lapplication de droits supplémentaires doubles et triples, etc.

L'organisation intérieure des services, avant 1789, offre des ressemblances non moins frappantes avec celle qui lui a succédé.

« Les commis, disent les anciennes instructions, seront « tenus d'enregistrer, jour pour jour et sans laisser aucun « blanc, les actes qui leur seront présentés,... démettre la « mention du contrôle et de l'enregistrement sur les actes, « laquelle contiendra le numéro du feuillet du registre sur « lequel le contrôle aura été écrit, le lieu du bureau, la « date du contrôle et le reçu du droit,... ce qui sera signé « parle commis,...queles susdits commis arrêteront tous les « soirs leurs registres avant de quitter leur bureau, par un « arrêté écrit de leur main et signé d'eux immédiatement « au-dessous du dernier enregistrement ou au-dessous de « l'arrêté de la veille, dans le cas où il n'y aurait été porté « dans le jour aucun acte à contrôler, sans pouvoir différer « jusqu'au lendemain, etc. (Règlement du 21 juin 1780,ré- « sumant les arrêts du conseil des finances.)

Ces prescriptions encore en vigueur sont ceUes que tout enregistreur applique journellement.

Les sommiers douteux, les sommiers des découvertes à éclaircir avaient été inventés par la ferme. Us furent maintenus tels quels en 1790, et se trouvent expressément mentionnés dans la circulaire du 18 mars 1791 qui ordonne

de continuer leur tenue purement et simplement. « Il « sera tenu, comme par le passé, un sommier douteux ou « des découvertes à éclaircir, qui doit correspondre avec « les précédents. » (Gircul. n°33, du 18 mars 1791.)

L'institution des re7ivots, c'est à-dire, des billets au moyen desquels chaque receveur transmet à ses collègues l'indication des renseignements parvenus à sa connaissance, et pouvant les intéresser, remonte également à la ferme. En 1791, la nouvelle administration eut hâte d'écrire à ses agents : « Le décret du 5 décembre 1790 a supprimé, Mes- < sieurs, les droits de contrôle ; on serait dans l'erreur si « on concluait de cette disposition générale qu'il n'y a « plus de motif pour renvoyer d'un bureau à Tautre les « extraits d'actes, jugements et articles de découverte. » (Gircul. du 27 mai 1791.)

La hiérarchie du personnel sortit des mains de l'assemblée constituante telle que Necker Tavait organisée en 1780, lorsqu'il créa la régie des domaines et des droits domaniaux. (Règlement du 9 janvier 1780). En 1791, comme en 1780, des administrateurs réunis en conseil dirigèrent le service, composé de directeurs, d'inspecteurs, de vérificateurs, de receveurs, gardes-magasins, commis, etc.

Les émoluments de tous ces employés, avant comme après 1789, consistèrent en remises proportionnelles à l'ensemble des produits réalisés. Ces remises venaient compléter un traitement fixe minimum, garanti en toute hypothèse. (Loi du27 mai 1791. )Les administrateurs eux-mêmes furent payés au moyen de remises. Du haut en bas de l'échelle, le système inventé par la ferme continua donc à prévaloir. Les forcements en recettes pour punir les omissions, les remises pour encourager les perceptions, tels étaient les doubles stimulants précédemment en usage

DROITS d'enregistrement 431

que maintint l'assemblée constituante. On ne s'explique pas qu'à une époque où l'opinion publique flétrissait les procédés des anciens traitants, l'assemblée n'ait pas rompu franchement avec eux et cherché un moyen plus noble d'exciter le zèle de ses agents.

Tous les emplois de l'administration de l'enregistrement, sauf ceux des receveurs, ont été, depuis lors, ramenés à un traitement fixe, mais à la suite de longs délais seulement. Ainsi les administrateurs ont touché des remises jusqu'en 1817 (1). C'est l'ordonnance du 22 mai 1817, qui a remplacé enfin pour eux, par une somme fixe, « le total « des traitements, indemnités, gratifications et remises « attribués à chacun ».

Aujourd'hui les receveurs, avons-nous dit, sont encore payés au moyen de remises. Peut-être un jour verrons-nous disparaître ce dernier vestige d^'un mode de rémunération qui n'est plus en rapport avec les idées modernes.

En résumé, l'œuvre de l'assemblée constituante ne gagne pas à lexamen détaillé que nous venons de lui faire subir. Ilfaut bien reconnaître, après avoir étudié et rapproché les textes, que la loi du 19 décembre 1790 suivit, les yeux fermés, la même route que l'ancien régime. Nous serions loin de la blâmer d'avoir ainsi continué les traditions du

1. En 1801, un docament officiel indique le montant des remises réparties entre les divers agents du personnel de l'enregistrement. Pour chaque admimstrateur,19.128 francs ; pour chaque directeur de 1" classe, 11.895 francs ;pour chaque inspecteur, 5.946 francs; pour chaque vérificateur ,3.182 francs, et ainsi de suitejusqu'aux timbreurs, corapteur3,tournefeuilles,.qui touchaient 969 francs, 606 et même seulement 363 francs de remises. (Arrêté du 22 juin 1801 relatif à la flxatioa des remises pour l'an IX.)

passé, en dépit de ses efforts pour le dissimuler, si elle avait au moins respecté les précédents, et tenté de les utiliser dans le sens du progrès. Mais, au contraire, elle rétrograda. Elle ne remit en vigueur les règlements antérieurs que pour les affaiblir ; elle ne copia l'ancienne législation que pour la modifier partiellement de la manière la plus défavorable aux perceptions ; elle détruisit l'expertise, interdit la recherche des mutations d'immeubles verbales ou sous seing privée régla les droits d'après le reyenu présumé des parties, réduisit les pénalités et leur enleva toute sanction, etc. ; en un mot, elle désorganisa une administration jusque-là prospère.

Huit ans après seulement, en l'an YII, l'impôt de l'enregistrement retrouva ses véritables bases. Le Directoire, instruit par l'expérience, pressé par le déficit, consentit à écouter les conseils pratiques des hommes compétents, réintégrés dans les administrations fiscales, et rédigea, un an avant sa chute, la loi fondamentale qui régit encore aujourd'hui les perceptions.

Cette loi du 22 frimaire an VII (12 décembre 1798) réalisa ce que nous avons vainement cherché dans la loi de 1790. Tout en plaçant franchement dans le passé le point de départ de ses perfectionnements, elle sut, en même temps^ reviser conformément aux idées modernes les anciens règlements du contrôle. Toutes les prescriptions antérieures que la loi de 1790 avait maladroitement délaissées ou dénaturées, la loi de l'an VII les rétablit et leur restitua leur valeur : classification rationnelle des actes soumis à la formalité en actes translatifs et actes déclaratifs de propriété, contrôle de la valeur des immeubles au moyen de l'expertise, obligationde déclarer la valeur des transmissions à titre gratuit^, obligation de déclarer les mutations immobilières effectuées verbalement ou sous seing

DROITS d'enregistrement 433

privé, tarification des baux eu proportion exacte de leur valeur et de leur durée, réorganisation de l'enregistrement en débet, etc. Nous ne reviendrons pas sur ces réformes analysées (1), on s'en souvient, dans le cours du présent chapitre. Nous avons vu, à l'occasion de chacune d'elles, comment la loi de l'an VII se rattachait intimement au passé, et devenait,en même tempSjl'origine de la législation moderne.

La loi du 22 frimaire an YII, toujours en vigueur, figure encore en tête du code de l'enregistrement actuel. Les perfectionnements postérieurs ont respecté ses bases essentielles. Nous ne mènerons donc pas plus loin cette étude historique, puisqu'en l'an VII la législation de l'enregistrement se trouve définitivement fondée.

Les diverses appréciations qui viennent d'être portées sur les lois d'enregistrement de la Révolution sont corroborées (avec moins de preuves à l'appui peut-être) par les auteurs spécialement compétents en cette matière.

Nous citerons, en terminant, quelques-unes de leurs opinions.

« Cette loi de i 790 »,dit le Répertoire de jurisprudence de Dalloz, < suivit à peu de chose près le système de la loi « de Contrôle. Elle se ressentit des idées dominantes de « l'époque : confiante dans la loyauté des contribuables, elle « ne réserva au Trésor aucun moyen de découvrir et de « poursuivre les mutations secrètes ; elle laissa ainsi la porte « ouverte à la fraude, et par là elle diminua dans une pro- < portion considérable les recettes du Trésor. » {Répertoire

1. A propos de chacune des questions soulevées par la loi de 1790,nou9 avons cité la solution que lui donna celle de l'an VII. Les principales dispositions de cette dernière loi se trouvent donc déjà signalées, sans quH semble nécessaire de les récapituler ici à nouveau.

de législation et de jtmsp?nede)ice de J)b\Ioz, V" enregistrement.)

« Sous l'empire de la loi de 1790 *, dit le Recueil des lois de timbre et d'enregistrement de Tardif, « les modifications « et les commentaires se multipliaient, la connaissance des « nouvelles dispositions législatives devenait de jour en « jour plus difficile^ la perception se compliquait de nou- « veau, l'arbitraire menaçait d'envahir encore cette branche « des impôts... Il fut nécessaire de substituer aux lois an- « ciennes (celles de l'ancien régime et de 1790) une loi gé- « raie qui deviendrait un code complet en matière d'enre- « gistrement. » (Tardif, Lois de timbre et d'enregistrement, 1835.)

« Ces sages dispositions », dit en parlant de la loi de l'an YII le rapport au roi de M. de Chabrol, en 1830, € qui étaient le fruit du travail et de l'expérience, ont posé € des principes si justes et si bien adaptés à la nature des « choses, qu'ils sont entrés en quelque sorte dans leshabi- « tudes sans éprouver d'altération. »

Le traité des droits d'enregistrement de MM. Ghampionnière et Rigaud s'étend plus longuement qu'aucun autre sur l'étude de la législation antérieure à l'an VIL

« Il arriva de cette loi du 5-19 décembre 1790, dit-il, « comme de beaucoup d'autres conçues à la même époque : « elle était trop généreuse, elle ouvrait une large porte à « la fraude, et diminuait les recettes, en privant l'adminis- « tration d'une foule de moyens de percevoir. Le fisc n'y « trouva pas son compte. Bientôt, sous prétexte delà com- « pléter, et d'en assurer l'exécution, on en détruisit les « principes par des dispositions inconciliables avec ceux « qu'elle avait posés. » La loi de l'an VII intervint alors, et les savants auteurs s'expriment ainsi à son sujet : « Le « but annoncé de la loi était l'augmentation de l'impôt :

DROITS d'enregistrkment 435

< aussi le système de la loi de 1T90 se trouva-t-il presque « complètement abandonné, pour revenir aux principes « anciens que ton savait avoir été beaucoup plus produc- « tifs. > (Champion nière etRigaud, Traité des droits d'enregistrement, 1839.)

Plus loin, le même ouvTage conclut dans ces termes : « La plupart des dispositions que contiennent les an-

< ciennes lois du centième denier se trouvent fidèlement « reproduites dans la loi du 22 frimaire an YII. Le le'fjis- « lateur n'a guère fait, aitisi que nous l'avons déjà dit,

< que transcrire V œuvre de ses prédécesseurs.* (Idem.) Transcrire l'œuvre de ses prédécesseurs : MM. Cham-

pionnière et Rigaud formulent avec plus d'énergie que nous n'aurions osé le faire, peut-être même avec exagération, le jugement qui découle de l'ensemble du présent chapitre sur le rôle des assemblées de la Révolution en matière d'enregistrement.

g 3. DÉSORGANISATION DU PERSONNEL SOUS LA RÉVOLUTION. — PROGRESSION DES RECETTES A PARTIR DE l'aN VII

1. Causes destructives des perceptions sous la Révolution. — Papier monnaie. — Désorganisation du personnel. — Révocations et nominations arbitraires. — Rapport des régisseurs. — Biens nationaux. — II. Progression continue des recettes à partir de l'an VII.

Quel produit retira chaque année le budget de l'exécution de la loi de 1790? Cette question qui, dans des temps réguliers, obtiendrait une réponse facile, devient à peu près insoluble dès qu'on aborde la période de la Révolution. Ou bien alors, en effet, les renseignements manquent

absolument, ou bien les chiffres, même les plus officiels, sont dépourvus de signification.

Ainsi, en l'an Il.les régisseurs de l'enregistrement exposent que les droits d'enregistrement proprement dits ont rendu :

En 1791 (11 mois d'exécution) 35.069.034 livres.

En 1792 42.992.137 —

En 1793 (en supputant le produit des deux derniers mois d'après les dix précédents) 55.379.540 —

Au premier abord, on admire le surprenant développement des recettes, qui passent ainsi, en deux ans, de 35millions à55 millions. Aucune explication, du reste, dans le compte rendu des régisseurs ne tend à atténuer ce sentiment d'admiration. Cependant, comment se peut-il q«e l'année 1792, signalée par la guerre extérieure, et surtout l'année 1793, troublée par tant d'événements intérieurs et extérieurs, fournissent de tels excédents ? Il est bien simple de découvrir, malgré le silence des régisseurs, que l'invasion des assignats est la seule cause de cette progression apparente. Plus le papier-monnaie se déprécie, plus les valeurs atteintes par les droits d'enregistrement s'enflent et s'exagèrent. Le prix d'un immeuble de 10.000 livres en numéraire se transforme en un prix de 100.000 livres, 500.000 livres, 1.000.000 livres en assignats; l'application du tarif proportionnel à ces capitaux insensés crée des plusvalues fantastiques, lesquelles témoignent seulement des progrès de la détresse publique.

Sous l'ancien régime, les droits de contrôle, d'insinuation et de centième denier rapportaient environ 41 millions (1).

1. « Les divers recouvrements confiés à l'administration des domaines, « y compris les derniers sols pour livre, et indépendamment de quelques

DROITS d'enregistrement 437

(Necker, Administration des finances.) Ces 41 millions, avant 1789, arrivaient au Trésor sans difficulté" et sans effort. Le rapport du comité de l'imposition de l'assemblée constituante constate lui-même que « les droits de contrôle, « jusqu'à ce moment, n'avaient subi que de légères attein- « tes. » (Rapport du 18 août 1790.)

Aucune révolte ne se manifesta contre leur perception après la réunion de l'assemblée nationale, alors que tous les impôts indirects succombaient sous les attaques de la populace. « L'impôt du contrôle est de tous les impôts « celui qui a le moins souffert dans la perception et qui n'a « presque excité aucune insurrection. On a vu même dans « plusieurs cités du royaume, oii le contrôleur était en « même temps receveur des aides, le peuple, emporté par « son impatience, brûler les registres dé cette dernière « partie et respecter ceux du contrôle. » (Discours d'Antoine Morin, député, lu dans la séance du 28 novembre 1790.) On ne peut donc pas objecter que les droits de contrôle aient été impopulaires. D'ailleurs, le gouvernement de Louis XVI s'occupait de réparer les imperfections que pouvait présenter cette législation spéciale, et Necker nous apprend, dans son compte rendu au roi, qu'un travail à ce sujet, « commencé depuis nombre d'années par un homme «expérimenté, est maintenant achevé », et soumis à l'examen d'un comité de magistrats du conseil. Les employés des bureaux, qui préparèrent le dossier de l'assemblée constituante, connurent sans doute ce travail et s'en inspirèrent,

* petits droits abonnés, doivent s'élever aujourd'hui entre 52 et 53 mil- « lions.

« Mais il ne faut pas compter parmi les contributions du peuple, ni les « produits des bois, ni le revenu des domaines réels, ni même le cens et « les droits seigneuriaux, puisque ce ne sont pas des imp.'ts. Tous ces « objets se montent à 11 ou 12 millions. Reste donc à portei* dans le ta- « bleau des impositions 41 millions. (Necker, Administration des finances, 1784.)

d'autant plus qu'il était conçu dans un esprit analogue à celui qui présida à la confection de la loi de 1790 ; « il ne « devait point respirer un esprit fiscal », et proposait « une perception plus douce et plus équitable ». (Compte rendu auroi^, 1781.)

L'impôt du contrôle , tel quïl existait sous l'ancien régime, s'il eût été progressivement amélioré pendant une période calme, et surtout doté d'un tarif plus élevé, — car l'ancien tarif était très modéré, — aurait fourni bientôt un produit de beaucoup supérieur à celui de la loi de 1790. Déjà son rendement atteignait, comme nous l'avons vu, 41 millions avant j 789, tandis que les onze premiers mois de l'application de la loi de 1790 ne donnèrent que 35.069.000 livres. Cependant la loi de 1790 avait notablement rehaussé les tarifs. Mais, en même temps, on sait qu'elle laissait le champ libre à la fraude, en affaiblissant les moyens de contrôle et en sacrifiant les pénalités.

En 1792, les 42.992.000 livres de produits inscrits au tableau des régisseurs ne représentaient en réalité, d'après le taux de dépréciation des assignats, que 26 millions environ. En 1793, les 55.379.000 livres, figurant au même tableau, valaient 15 ou 16 millions tout au plus en numéraire.

Le ministre des finances, Ramel, relate dans sa récapitulation des recettes de l'an IV,que l'enregistrement a rendu 358.924.000 livres. Mais le même document, dans une dernière colonne, indique que ces 358 millions n'expriment en réalité que 11.134.000 livres en numéraire. (Compte rendu sur l'administration du département des finances, 25 fructidor an V.) La décadence des recettes, arrivée à ce degré, n'est plus le fait de la législation fiscale. Elle provient de causes plus générales, qui sortent du cadre de ce chapitre, sauf une seule que nous voulons spécialement

DROITS d'enregistrement 439

examiner ici : la désorganisation du personnel chargé de la perception de Vimpôt (1).

Il suffit de lire le rapport présenté par les régisseurs de l'enregistrement à la Convention nationale pour juger de l'état auquel se trouvaient alors réduits les agents de cette administration. Les régisseurs ne sont pas suspects d'inimitié contre le régime existant, puisqu'ils commencent par déclarer avec orgueil : « que toutes les places de ré- « gisseurs sont occupées aujourd'hui par des directeurs, « qui, à l'ancienneté des services, réunissent des sentiments « républicains »; et qu'ils vantent ensuite les bienfaits de l'épuration des fonctionnaires publics. « La mesure « salutaire des certificats de civisme, disent-ils, a fait ré- « voquer plusieurs agents de la Régie; quelques-uns ont « été destitués par les représentants du peuple envoyés « dans les départements ; d'autres ont perdu leur place « comme ex-nobles; enfin, le visa des certificats de ci- « visme par les comités de surveillance pourra encore oc- « casionner des vacances d'emploi. >

Jusque-là, les régisseurs ne se plaignent pas, bien qu'ils éprouvent beaucoup d'embarras à pourvoir convenablement à toutes ces vacances : « Mais, ajoutent-t-ils, les ré- « gisseurs ne doivent pas laisser ignorer que, dans les no- * minations faites par les représentants du peuple en mis- « sion àla placedes préposés de la Régie quïls ontdestitués, « ils ont choisi des employés qui n'avaient pas toujours les « qualités requises par la loi d'organisation de la Régie, ni « la capacité qu'exigeaient les fonctions auxquelles ils

1. On trouvera au chapitre des douanes l'exposé de la même anarchie. En outre, en décrivant l'ensemble de la situation financière sous la Révolution, nous"'"eviendrons d'une manière générale sur la corruption, l'épuration et les souffrances des fonctionnaires publics pendant cette période.

« étaient appelés, qu'ils ont même nommé quelquefois des « personnes entièrement étrangères à la Régie. Des com- « missaires civils du conseil exécutif, des corps adminis- « tratifs,</(?s sociétés populaires ont cru pouvoir imiter cet « exemple. On sent combien ces nominations deviennent « nuisibles à la Régie, puisque, d'un côté, ces places sont « occupées par des agents incapables, et que de l'autre « côté, elles découragent les employés qui avaient de jus- « tes droits à ces places par leur civisme, l'ancienneté de « leurs services et leur talent.» (Compte sommaire rendu, par les régisseurs nationaux de Tenregistrement et du domaine, de leur administration depuis son établissement jusqu'au 1"" pluviôse de Fan II de la République.)

Des employés nommés et révoqués, dans la régie de l'enregistrement, non pas par leurs supérieurs hiérarchiques, non pas même par des députés en tournée, ou par des corps administratifs locaux, mais par des sociétés populaires ! On taxerait dinvraisemblables dételles assertions si elles ne figuraient pas dans un rapport otflciel.

Déjà le ministre des contributions publiques avait signalé à la Convention divers arrêtés de ses commissaires nommant d'emblée aux plus hautes fonctions de l'enregistrement des individus absolument étrangers à Tadministration. Par exemple, à Strasbourg, un surnuméraire, Laveaux, autrefois journaliste, est spontanément promu directeur à la place de son chef, le citoyen Thomassin. « Les régisseurs nationaux, dit le ministre, déclarent que « cette nomination est contraire à la loi, et qu'ils ne « peuvent répondre de leur administration, s'ils sont « obligés d'avoir pour directeur un citoyen qui ne s'est « occupé jusqu'à présent que de livres et de journaux. Je « défère le tout à la sagesse de la Convention nationale. » (25 février 1793. Arch. nation., A. F. II, 28.)

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Le refus d'un certificat de civisme par la municipalité entraîne immédiatement la destitution. Il suffit du caprice ou de la malveillance dun membre des comités locaux pour priver le fonctionnaire le plus méritant de cette pièce indispensable à son maintien. On trouve dans les dossiers du personnel conservés aux Archives des mentions sinistres telles que celle-ci : « en remplacement du citoyen « ... frappé par le glaive de la loi ».

En outre la grande af[aire des biens nationaux tomba précisément à cette époque dans les attributions de l'administration de l'enregistrement. Tous ses autres travaux furent immédiatement relégués au second plan. Les raillions que pouvaient rapporter les droits sur les actes parurent insignifiants à côté des milliards de domaines qu'il s'agissait de liquider. Les circulaires de la Régie ne s'occupèrent plus d'autre chose (1) : prise de possession, surveillance,Iconservation,perception des revenus, location, enfin mise en vente des bien confisqués. Tantôt le système de l'adjudication publique prévaut, puis celui des offres annuelles, ou des cessions à prix déterminé soit aux municipalités, soit à des particuliers : voici des loteries à 50 livres le billet, etc. Sur cent circulaires de cette époque, plus de soixante ont trait aux biens nationaux (2).

La loi du 19 décembre 1T90, malgré ses défauts, ne méritait pas de voir son exécution anéantie au milieu de cet immense désordre ; la meilleure loi, du reste, eût sombré comme elle.

1. « L'administration s'est fixée particulièrement sur la gestioD des « biens de la famille Capet, des pei"3onnes mises hors la loi, déportées et « condamnées pour crimes contre-révolutionnaii'es. » (Compte rendu des « régisseurs nationaux de l'enregistrement. Janvier 1794.)

2. En l'an III, sur un total de 141 circulaires, on en'compte 87 esclusiven*3nt relatives aux biens nationaux.

En l'an VI, après la disparition du papier-monnaie, l'impôt de l'enregistrement commença à renaître. Quelques lois efficaces, dont nous avons analysé plus haut les dispositions, celle du 9 vendémiaire an VI notamment, précédèrent alors la loi reconstitutive de l'an VIL Les recouvrements effectués en l'an VI s'élevèrent à 69 millions brut, et à 63. 714. 191 francs net. Malheureusement, la plus grande partie de ces rentrées s'opéra encore en valeurs mortes, bons de réquisition, rescriptions, bons des 2/3, etc. (Compte rendu au Directoire exécutif sur les opérations de l'an VI, par Ramel, ministre des finances, fructidor an VIL)

En l'an VII, l'enregistrement rapporta 57 millions net ; en l'an VIII, il rapporta 51 millions net ; en l'an IX, 63 millions net. {Des finances de la République française, par Ramel.)

Après l'an VII, il devient difficile de connaître (1) le montant exact des perceptions d'enregistrement, parce que les comptes du Trésor cumulent l'enregistrement pro-

1. Un ouvrage récent attribue les recettes suivantes à l'impôt de l'enregistrement proprement rfi^, au commencement du siècle :

An IX — 78.341.706 francs.

An X - 88.788.590 — An XI — 106.788.590 — An XII - 104.792.716 — An XIII— 131.759.996 —

{Les Budgets de la France depuis le commencement du siècle, par M. Nicolas, 1883."i L'auteur n'indique pas l'origine de ces chiffres. L'administration des finances a publié dans le Bulletin de statistique de juin 1877 un relevé aussi détaillé que possible, composé d'après des sources qu'elle seule pouvait recueillir, et dans lequel, cependant, elle ne parvient pas à dégager les produits spéciaux de l'enregistrement pendant cette période.

DROITS d'enregistrement 443

prement dit, le timbre, les hypothèques, etc., et le plus souvent aussi le prix de vente des domaines nationaux.

Mais, à défaut des chiffres relatifs à l'an X et aux quelques années postérieures, les résultats de la loi du 22 frimaire an VII apparaissent d'une manière éclatante dans les statistiques, à partir du moment où la reconstitution de la comptabilité permet de les constater. Sous la Restauration, les recouvrements que nous avons laissés à 63 millions en l'an IX, atteignent 105 millions, en 1816 ; 128 millions, en 1817; 140 millions, en 1828. (Rapport sur l'administration des finances, 15 mars 1830.)

En 1850, le total de 200 millions est dépassé ; l'année 1860 fournit 300 millions. Enfin, aujourd'hui, l'enregistrement enrichit le budget de plus de 500 millions.