RÉFORME DES TAXES FONCIERES EFFECTUÉES PAR NECKER

I. Targot abolit les contraintes solidaires. — Ses projets. — Necker : son œuvre est considérable. — Vice fondamental des anciens impôts directs : privilèges et exemptions de la noblesse et du clergé ; taxes d'office. — Insouciance des grands à l'égard des taxes qu^ils ne supportent pas. — II. Extension indéfinie des brevets de la taille : abus de cette licence ; Necker y met fin; éloges que provoque cette mesure. — Vingtièmes d'industrie : Necker les supprime dans les bourgs et les campagnes. — Troubles résultant de la permanence delà revision des vingtièmes : Necker rend les cotes immuables pendant 20 ans. — III. Règlements de Necker au sujet des réclamations. — Réorganisation du personnel chargé du recouvrement. — Suppression des receveurs alternatifs et triennaux. — Réduction du nombre des receveurs généraux. — Après Necker, Tabus reparsdt.

Necker s'avança sur un terrain que nul n'avait déblayé avant lui, lorsqu'il entreprit, dès son premier ministère, de 1776 à 1781, la transformation du système des tailles et des vingtièmes.

Turgot, son prédécesseur, s'était sans doute adonné dans la généralité de Limoges à l'amélioration locale de l'assiette de ces taxes directes. Il y développa, sous le nom de taille tarifée, le système de contributions foncières le Pl^s intelligent et le plus pratique, que nous verrons Wentôt les assemblées provinciales prendre pour modèle, ^^s son trop court passage au ministère ne lui laissa pas le temps d'étendre à la France entière les perfectionnements introduits avec succès dans le sein de sa province.

Le seul édit important en matière de taille que Turgot fit rendre, étant ministre, concerne Tabolition des contraintes solidaires entre les principaux habitants des paroisses pour le payement des impositions.

Sire, riit Turgot, je crois devoir proposer h. V. M. d'abroger une loi qui m'a toujours paru craelle... je parle de la loi qui autorise les receveurs des tailles à choisir plusieurs habitants, parmi les plus hauts taxés d'une communauté, pour les contraindre à payer par voie d*emprisonnement ce que la paroisse doit sur ses impositions. Tous les ans il y a un certain nombre de cultivateurs, les plus riches et les plus capables, qui, sans qu'il y ait aucunement de leur faute et uniquement à cause de la faute d'autrui, sont ruinés. (Préambule de l'Édit du 3 janvier 1775.)

Certes, il était urgent de détruire une aussi barbare coutume. Malheureusement ces sortes d'abus, si graves qu'ils paraissent, n'étaient pas alors isolés : ils faisaient, au contraire, partie d'un très nombreux cortège, et la réforme, pour être efficace, exigeait beaucoup plus d'étendue. Turgot ne se le dissimulait pas : ses correspondances dans le Limousin avec les commissaires des tailles, avec les curés, avec le contrôleur général Bertin, avaient montré clairement ses vues générales à cet égard. Dans un édit de la mêpae date que celui qui vient d'être cité, il disait : « Nous espé- «rons pouvoir bientôt nous expliquer plus particulièrement «sur la répartition des impôts, qui intéresse essentiellement «le bonheur du peuple. » (Lettres patentes de janvier 1775). Il se réservait d'aborder la question si la maladie et sa retraite n'avaient brusquement interrompu son œuvre.

Necker, le premier après lui, s'occupa réellement de la réforme des impôts directs .

Le vice fondamental dont l'impôt de la taille était affecté, son vice originel, source de presque tous les autres, résidait dans l'injustice des exemptions concédées aux nobles, aux membres du clergé et aux privilégiés.

Ces exceptions, dont la raison d'être avait disparu, devenaient d'autant plus intolérables que la classe des nobles et celle des privilégiés s'accroissaient tous les jours de nouveauxmembres. Non seulement la noblesse héréditaire conférait de plein droit Timmunité d'impôt, mais quatre mille charges environ, mises à la disposition des roturiers, leur permettaient d'obtenir, avec la noblesse, cette même et si enviable immunité. Ces quatre mille charges vendues à prix d'argent étaient presque toutes des charges inutiles. — Il suffit de citer, par exemple, celle de gentilhomme de la chambre du Roi, que Voltaire posséda.

« Le nombre des acquéreurs de charges, et conséquem- « ment des familles anoblies, se "double au moins dans « l'espace de vingt ans », dit, en 1788, le conseiller d'État Moreaude Beaumont, dans se^ -Mémoires sur les impositions. "" V*^

Plus tard, du Pont de Nemours en rédigeant les cahiers du tiers état du bailliage de Nemours, fait cette remarque judicieuse : « On aura de la' peine à croire, dit-il, qu'il ait « suffi d'être riche pour devenir noble, et de devenir noble «pour cesser de payer ; de sorte qu'il n'y a qu'un moyen « unique d'échapper à l'imposition, c'est de faire fortune. » (16 mars 1789.)

Après les membres de la noblesse et du clergé exemptés de droit venaient les privilégiés. Si 4.000 charges conféraient la noblesse, plus de 40.000 offices procuraient à leurs acquéreurs le titre de fonctionnaire, et,avec lui, l'exemption partielle ou complète des tailles. Il suffisait d'occuper un rang tant soit peu élevé dans les fonctions publiques pour ne pas payer. La collection des « Édits, déclarations et arrêts sur le fait des tailles » fournit la liste interminable des places auxquelles des privilèges

étaient attachés (1). De temps à autre, sans doute, la loi supprimait ou limitait une partie de ces faveurs « afin, « disait-elle, de soulager les habitants des campagnes. » (Arrêt du mois de juilletl766.) Mais ces sortesd'édits étaient enregistrés à grand'peine parles cours et parlements, après « le très exprès commandement du roi, plusieurs fois « réitéré par lettres de jussion », comme le fut précisément celui du mois de juillet 1766, et leur eSei disparaissait devant un nouvel envahissement.

L'habitude et la crainte agrandissaient, d'ailleurs, le nombre des immunités au delà même du cercle constamment élargi déjà par le gouvernement. Ainsi, les employés des fermes générales, soit par intimidation, soit par la soumission spontanée des habitants, demeurèrent longtemps omis sur le rôle des tailles pour leurs propriétés. C'est en 1765 seulement que M. r^'o- 'îouil, intendant de Champagne, les y fit assujettir. "P^J*x*o voguant une déclaration spéciale du conseil du Roi a ce sujet. (Déclaration du 13 août 1765.)

On aurait pu, du moins, espérer retrouver l'égalité dans les impôts des vingtièmes et de la capitation, dont les édits constitutifs ne stipulaient pas, comme ceux de la taille, de cas d'exemption. Hélas I la connaissance du cœur humain suffit pour détruire cette illusion I D'abord le clergé s'empressa de conquérir la complète exemption des vingtièmes et de la capitation en rachetant ces deux impôts, dès l'origine, à très bon compte. Nous avons vu le contrôleur général Desmarets conclure l'opération, en 1710. Plusieurs membres de la noblesse tentèrent aussi, à cette époque, de se racheter, mais avec moins de succès : le roi

1. Officiers d'élection, officiers de judicalure, officiers de la maison du roi, commensaux, vétérans de la compagnie des archers, gendarmes en compagnie entretenue, concierges, portiers et jardiniers des maisons royales, etc., etc., et presque toujours les veuves de ces différents fonctionnaires.

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accepta d'abord leurs offres, encaissa et dépensa les capitaux ; puis, quelques années après, en 1715, un édit révoqua, sans indemnité, les rachats consentis, sauf ceux du clergé.

A la rigueur donc, tous les citoyens, autres que les mem bres du clergé, auraient dû acquitter uniformément la capitation et les vingtièmes. Mais pour se soustraire à une humiliante et onéreuse assimilation, les nobles et les privilégiés recoururent au système des taxes d'office^ qui s'exerçait de la manière suivante :

A regard de la capitation, tandis que celle des paysans s'ajoutait de plein droit à leur taille, à titre d'accessoire, sous le nom de capitation taillable, celle des exemptés était réglée à part par l'intendant lui-même, qui établissait d'office les taxes individuelles des nobles et des privilégiés. En matière de vingtièmes, les préposés chargés de l'établissement des rôles taxaient de même exclusivement les roturiers, laissant les nobles et les privilégiés se retirer par devant l'intendant pour y être cotisés d'office. On justifiait ces scandaleuses différences, en prétextant l'embarras et l'intimidation des agents subalternes de la perception, en présence des grands seigneurs et des hauts fonctionnaires. Au fond, il ne s'agissait nullement d'alléger la responsabilité des employés, mais de procurer à ceux qui possédaient déjà l'exemption des tailles un traitement analogue de faveur en matière de vingtièmes et de capitation.

Les taxes d'office profitaient si manifestement à ceux qui en jouissaient, qu'elles devinrent un privilège officiellement attaché à certaines fonctions. Pour encourager les utiles professions de chirurgien et de sage-femme dans les campagnes, diverses provinces leur accordèrent la faveur des taxes d'office. (Généralités de Tours, de Champagne.)

L'intendant se bornait, en effet, presque toujours à recevoir la déclaration de ceux qui se retiraient devant lui, sans avoir l'impolitesse de la contester, ni même de la contrôler. Necker disait très justement dans le préambule du premier édit sur les vingtièmes : « Sa Majesté a remarqué « que c'est la classe la plus pauvre de ses sujets qui paye « les vingtièmes dans la proportion la plus exacte. (Pré- « ambule de l'arrêt du 2 novembre 1777.)

Dans les cahiers du tiers état de son bailliage, du Pont de Nemours faisait remarquer que : « la capitationdelano- « blesse, celles de la cour et des compagnies de magistrats « ne se montaient qu'au treizième de la somme imposable « sur les taillables à titre de capitation. Or, il n'est pas « vraisemblable que la noblesse, les gens de la cour et les « magistrats ne possèdent que le quatorzième des biens « du royaume, ceux du clergé déjà défalqués. De même « pourlesvingtièmes, les biens des pauvres ont été taxés « aux vingtièmes à toute rigueur. Il n'y a peut-être pas « un seul bien des nobles, des magistrats, ou même des « membres du tiers état distingués par leur fortune ou « par leur place, qui soit taxé à son véritable taux . » (Cahiers du tiers état du bailliage de Nemours, 16 mars 1789.)

Ces injustices, ces exemptions, les unes inscrites dans la loi, les autres provenant des vices de son exécution, constituaient la cause première et irrémédiable de la malheureuse situation des impôts directs sous l'ancien régime. Nul parmi les seigneurs, les hauts fonctionnaires et les personnages principaux du royaume ne s'intéressait au perfectionnement d'un système fiscal dont le poids lui était étranger. Le gouvernement ignorait les souffrances des contribuables, qu'aucun de ses membres ne ressentait. Il n'effectuait pas de réformes, parce que personne dans son entourage n'était en mesure de lui indiquer les plus néces-

saires. L'impôt restait circonscrit dans le sein de la classe la plus ignorante et la plus humble : c'est dans le milieu même des taillables que se recrutaient les répartiteurs et les collecteurs : on les laissait s'arranger entre eux.

. L'objet d'une des premières réformes de Necker fournit une preuve manifeste de cette indifférence des classes dirigeantes à l'égard de la taille. Tandis qu'aucun impôt ne pouvait être légitimement établi ou augmenté en dehors des États généraux ou des parlements, les brevets annuels de la taille se trouvaient exposés, sans contrôle, à toutes les variations qu'il plaisait aux gouvernants de leur imposer. Aucune barrière constitutionnelle ne limitait les contingents. D'où provenait cette exception? Pourquoi les parlements abandonnaient- ils, en matière de taille, les privilèges qu'ils revendiquaient si hautement, dès qu'il s'agissait de centième denier, de timbre, ou de subvention territoriale? Sans doute parce que la taille « s'éloignait davan- <tagedes murs du Palais », suivant l'expression de Necker. Une simple décision royale, en effet, un arrêt du conseil < rendu sou vent à rinsu dusouverain », une décision ministérielle, suffisaient pour élever le montant du brevet des tailles au niveau des besoins du Trésor. Aussi la taille, créée sous Charles YII, en 1444, pour produire 2 millions par an, atteignait-elle, en 1784, le chifTre de 91 millions. Sous le règne de Louis XV, le contrôleur général de TAverdy, en 1768, avait bien annoncé l'intention d'arrêter cette effrayante progression ; à cet effet, la déclaration du 7février 1768 fixa invariablement, pour le présent et pour l'avenir, le chiffre du principal de la taille. Ce n'était mal-

heureusement qu'un simulacre, susceptible tout au plus de tromper un instant le lecteur inattentif. Car chacun savait ou découvrait immédiatement qu'à côté du principal de la taille, intitulé premier brevet, existait un second brevet, composé des accessoires de la taille, auquel avait été conservée toute sa dangereuse élasticité. Du moment que celui-ci continuait à pouvoir s'enfler indéfiniment, qu'importait au contribuable de voir le premier brevet demeurer immuable ? Le second brevet même, destiné à pour— voir non pas à des allocations générales et ordinaires, mais» à des allocations exceptionnelles, était plus redoutable qu^ le premier. Depuis longtemps il avait supporté les plu»considérables accroissements et les moins justifiés. Som^ fonds devenait le réceptacle de toutes les dépenses dépour — vues de ressources normales. C'est ainsi que dans les comp — tes de la généralité de Ghâlons figure, au titre du seconi brevet, pendant 33 ans, un article de 320.000 livres, intitulô < Quote-part dans la construction du Pont-Néuf à Paris. i^ Plus tard, la province de Champagne paye également, au moyen du second brevet de sa taille, les frais de construction du Pont-de-Cé, les travaux effectués sur les côtes maritimes, etc. On arriva même à découvrir, dans cette généralité, une différence en trop de 80.477 livres, ajoutée annuellement au second brevet sans justification. Les plus minutieuses recherches de la commission de l'assemblée provinciale ne donnèrent pas l'explication de ces 80.477 livres indûment imposées. (Assemblée provinciale de Champagne, nov. 1787, Châlons.)

Necker comprit qu'une réforme sérieuse devait couper court à cette longue suite d'exactions fiscales. Il fit rendre en conséquence, le 13 février 1780, un décret déclarant qu'à l'avenir l'impôt de la taille, eii principal et accessoire^ qu'il s'agît du premier ou du second brevet, demeurerait

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invariablement arrêté au taux fixé par Tautorité législative. La déclaration royale du 13 février 1780 ne comportait plus aucune ambiguïté. Elle attribuait aux tailles les mêmes garanties contre les accroissements arbitraires qu'à tous les autres impôts de la monarchie.

Ces garanties, sans doute, se composaient seulement alors delà sanction donnée aux volontés du roi par les cours et parlements. Si insuffisants que paraissent aujourd'hui de tels procédés constitutionnels, ils valaient, en tous cas, beaucoup mieux qu'une décision subreptice dépourvue de solennité et de contrôle. Chose remarquable I c'est Necker, un ministre du gouvernement royal, dont l'initiative restitue aux parlements un droit de veto que ceux-ci ne réclamaient nullement 1

Les avantages de la mesure réalisée par Necker furent universellement appréciés : « Le peuple, lisons-nous, était « exposé chaque année à des augmentations inattendues ; « il avait même la douleur de voir qu'on exigeait de lui « souvent des sacrifices rigoureux pour des objets d'une « utilité douteuse pour le royaume et nulle pour la pro- « vince... La loi du 13 février 1780 porte un tel caractère

< de justice, une telle occupation du bonheur et de la tran-

< quillité publique qu'elle doit à jamais exciter la recon-

< naissance des Français. » (Assemblée provinciale d'Auch, séance du 21 novembre 1787.)

L'assemblée de Champagne et celle du Berry s'expriment dans le même sens. Le bureau des impôts de cette dernière fait le rapport suivant : «Il est heureusement sur- « venu depuis votre établissement une espèce de révolu- « lion, un événement mémorable en matière de taille. Ce « qui rendait surtout cet impôt affligeant pour les contri- « buables, c'est qu'il pouvait s's^ccroître et s'accroissait c réellement d'année en année, sans forme publique, sans

« promulgation quelconque. Enfin,4e gouvernement a pris, « en 1780, la résolution de fixer le montant de la taille ; le « souverain a déclaré, par la loi du 13 février, que cette « fixation ne pouvait; plus être changée que par des lois « enregistrées dans les cours, etc. »

Necker n'était plus ministre lorsque les assemblées provinciales commentaient son œuvre avec un tel enthousiasme. Aucune flatterie ne gâtait donc la sincérité de leurs éloges. La mesure, du reste, les méritait bien. Cette courageuse innovation établissait le principe de la fixité des contingents et de leur détermination par Tautorité législative. Elle prit,dès ce moment, sa place définitive dans la législation fiscale de la France. Nous verrons l'assemblée des notables, puis l'assemblée constituante assigner à la^ subvention territoriale et à la contribution foncière le mômecaractère d'immutabilité.

. A côté de la taille, l'ancien régime avait établi un impôt, nommé les vingtièmes, qui tendait à prélever sur les revenus individuels une part d'un vingtième ou 5 0/0. Oa se rappelle avoir vu, au début de ce travail, le contrôleur général Desmarets imaginer, dans un moment de détresse, l'impôt du dixième. Cet impôt subit, pendant la première moitié du xviii» siècle, des phases diverses, qui lui firent successivement attribuer la dénomination de cinquantième, de dixième rétabli, enfin celle de vingtième, en 1749, sous l'administration de M. de Machault. (Édit

du mois de mai 1749.) A partir de cette époque le nom de l'impôt cesse de varier; mais son taux continue à subir l'influence des vicissitudes de la politique. Au vingtième primitif s'ajoute un second vingtième (juillet 1756), ce qui équivalait exactement à l'ancien dixième. En outre, quatre sous pour livre ou 20 0/0 grevaient le pre-

mier vingtième. Même, pendant plusieurs années, de 1760 à 1763, et de 1782 à la fin de 1786, un troisième vingtième couronna ces diverses surtaxes. Trois vingtièmes et 2 0/0 en sus des premiers composaient alors un prélèvement del6 0/0 du revenu.

Théoriquement Timpôt du vingtième frappait toutes les sortes de revenus individuels,fonciers et mobiliers. Mais la richesse mobilière ne représentait alors qu'une faible proportion de la fortune publique. En outre, les usages de la perception avaient restreint de plus en plus à la partie territoriale l'application des taxes assises primitivement sur de plus larges bases. Le mélange de l'élément mobilier troublait, en effet, incessamment les opérations des répartiteurs et les astreignait à des évaluations arbitraires et contestables. La terre, au contraire, leur offrait une base d'appréciation fixe et certaine. Dès lors, ils inclinaient, autant îue possible, à s'y adresser exclusivement. D'eux-mêmes, parle seul instinct de faciliter leur travail, les agents de perception repoussèrent ainsi dans la pratique la taxation générale des revenus, et s'efforcèrent d'attribuer à l'impôt foncier l'unité qui lui convient. Les données statistiques révèlent les résultats de cette tendance : sur 76.500.000 livres composantleproduitannuelduvingtième,en 1785, 2.500.000 livres seulement atteignent les objets étrangers à la terre. (Necker, Administration des finances^ 1784.)

Necker comprit qu'il fallait, non seulement laisser les répartiteurs continuer à épargner tacitement les revenus mobiliers, mais rectifier officiellement, dans cet ordre d'idées, les prescriptions mêmes de la loi. A cet effet, l'édit du 2 novembre 1777 supprima, d'une manière complète, dans les bourgs, villages et campagnes, ce qu'on nommait alors les vingtièmes d' industrie, c'esi-h-dire lapartie de cette iniposition, frappant, comme le dit le préambule deTédit,

« les fruits inconnus et présumés du travail et de Tintelli- « gence. »

« C'était, dit Necker, une espèce de contribution qui n^ « pouvait jamais être répartie avec une sorte d'équité qu'à— « l'aide d'une inquisition tellement illimitée, qu'une esti — « mation même arbitraire devenait préférable. »(Préambul^ de redit du 2 novembre 1777.) « Sa Majesté, ajoute-t-il, eût « voulu abolir entièrement cette imposition. >

En attendant une suppression plus générale, celle des vingtièmes d'industrie dans les bourgs et les campagnes dégageait déjà la contribution de tout élément étranger à la terre, dans les localités rurales où il importait le plus de perfectionner, dans ce sens, l'impôt foncier.

L'édit de 1749 constitutif des vingtièmes, rendu sous le ministère de M. de Machault, avait réglé, en outre, que des vérifications générales,effectuées successivement dans toutes les parties du territoire, serviraient de cadastre pour la confection des rôles annuels de cette contribution. Lorsque Necker arriva au ministère des finances, vingt-huit ans plus tard, en 1777, ces vérifications se continuaient encore. Eussent-elles été toutes achevées, que les plus anciennes auraient cessé d'être exactes et qu'il aurait fallu les recommencer. C'est réternelproblème de la confection, du renouvellement, et de la mise au courant du cadastre. Prononcer l'immutabilité des cotes, interdire toute revision dans les quote-parts individuelles, une fois l'ensemble des vérifications terminé, constitue un système très imparfait, sans doute, mais moins dangereux que l'instabilité résultant d'une revision perpétuelle. Si chaque parcelle de terre passe de main en main, grevée d'une somme immuable dlmpôt, peu importe, après un certain laps de temps, que le taux primitif de l'impôt ait été excessif ou insuffisant : les achats,

l les ventes, les héritages, les échanges ont successivement tenu compte de Técart, de sorte que le possesseur actuel n'éprouve, en somme, ni bénéfice ni dommage. Dans le système contraire, que d'inconvénients, que d'inquiétudes et surtout que d'impossibilités! Comment donner au cadastre le moyen de suivre les mouvements de la matière imposable? Depuis trente ou quarante ans, nos assemblées ont toujours formulé leurs aspirations théoriques en faveur de la péréquation de l'impôt foncier ; mais, en fait, elles ont obstinément maintenu le statu quo. Leurs votes, soit par impuissance, soit par intention secrète, sont demeurés en désaccord avec leurs vœux apparents (1).

Necker, en 1777, pas plus que les assemblées modernes,

ne se déclara partisan en théorie, de l'immutabilité des

cotes. € L'immutabilité de toutes les cotes actuelles, dit-

< il, serait une faveur accordée principalement aux pro-

«priétaires qui en ont le moins besoin. En outre, il est

« nécessaire que les revenus de TÉtat suivent, au moins

« à une certaine distance, le progrès de la valeur des biens,

«puisque ce progrès, effet inévitable de l'accroissement

« normal du numéraire,augmente dans la même proportion

« tous les objets de dépense. Enfin, si des circonstances

« extraordinaires contraignent jamais à un surcroît d'im-

« positions, ce nouveau fardeau,supportable peut-être pour

« une partie des contribuables, serait peut-être excessif pour

c les autres, etc. » (Préambule de l'arrêt du 2 novembre

Les arguments de Necker en faveur de la proportionnalité de l'impôt foncier ne différent pas de ceux mis en avant aujourd'hui. Mais, alors, comme aujourd'hui,survenait l'ob-

1. Des sommes importantes viennent encore d'ôtre votées pour entreprendre une enquête dUatolre, sans que la solution paraisse plus prochaine»

jection inévitable de la pratique, devant laquelle tous les hommes d'État ont reculé : d'abord Jes difficultés matérielles d'opérer une péréquation exacte, puis l'inquiétude répandue chez les propriétaires ruraux par les nouvelles vérifications. « Pour remédier à ces inconvénients, «poursuit Necker, Sa Majesté a déterminé que toutes les « vérifications générales qui ont été faites en 1771, et toutes « celles qui auront lieu dans la suite ne pourront être re- « nouvelées que vingt ans après l'époque desdites vérifi- « cations. Cette révolution de temps est nécessaire pour « occasionner une variation sensible dans le produit et la « valeur des biens fonds ». (Préambule de l'arrêt du 2 novembre 1777.)

Les principes que formulait en articles l'arrêt du 2 novembre 1777 ont trouvé place dans plusieurs lois de ce siècle. Le terme de vingt ans, pendant lequel Necker garantissait la fixité de l'imposition individuelle, figure d'abord dans la loi du 2 messidor, an VII (article 44). La loi du 7 août 1850 a porté ce terme à trente ans : « Dans toute « commune cadastrée depuis trente ans au moins, dit-elle, « il pourra être procédé à la revision et au renouvelle- « ment du cadastre. » (Article 7 de la loi du 7 août 1850.)

La loi primitive du 15 septembre 1807 avait voulu établir l'immutabilité absolue des cotes : en 1850, on revint aux idées d'immutabilité limitée que Necker avait fait prévaloir.

Necker inaugurait ensuite cette précaution tutélaire de n'autoriser aucun changement individuel en dehors des vérifications générales de la paroisse. « Voulant encore ren- « dre les erreurs et les abus plus difficiles, dit-il, S. M. « a ordonné qu'il n'y aurait plus d'augmentation d'im- « position que par l'effet d'une vérification générale des « biens d'une paroisse : c'était ainsi donner aux faibles un

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< appui, en les mettant sous la protection de leur commu-

< nauté : c'était encore imposer aux employés une nou-

< velle obligation d'être justes et modérés en les obli- « géant à rendre leurs opérations publiques. » {Réponse aux remontrances du Parlement par Necker, 7 février 1778.)

Les vérifications générales continuent d'être aujourd'hui la condition essentielle de toute revision individuelle.

Le perfectionnement de l'impôt des vingtièmes, ainsi poursuivi, devenait, dans la pensée de Necker, le premier pas, Tacheminement logique vers la réforme générale de l'impôt foncier. Il comprenait « l'importance infinie dont

< il esl pour le bonheur des campagnes qu'il existe, au « moins, un impôt proportionné aux revenus des biens-

< fonds d'après des principes uniformes et certains ». Nous verrons bientôt comment les assemblées provinciales et l'assemblée des notables se conformèrent à ces vœux et réalisèrent la proportionnalité dans l'impôt fon-

cier. Pour le moment, nous devons continuer l'étude des actes de Necker lui-même, en matière de contributions ^rectes, pendant son premier ministère.

Pour réparer les erreuf s et les injustices commises par les répartiteurs, Necker s'attacha à réglementer, de la manière la plus libérale, la partie du code des contributions ^ii'ectes relative aux réclamations. La déclaration royale ^^ 23 avril 1778 fut rendue dans ce but :

f^ désir de soulager nos peuples, dit son préambule, nous a déter- °^Qé à nous occuper des moyens de réduire les frais de procé dure

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auxquels est exposé tout contribuable, quand 11 se pourvoit contre son imposition.

Nous avons cru devoir réunir, dans la présente déclaration, les dispositions principales des différentes lois antérieures, les simplifier, les éclaircir pour en faciliter aux pauvres contribuables, à qui elles sont destinées, l'intelligence et Texécution, et réaliser ainsi les vues de bienfaisance qui nous ont animé.

Le travail de Necker visait effectivement, comme il le dit, les contribuables les moins aisés et les plus humbles : il voulait que, sans peine et sans frais^ ceux-ci pussent faire valoir leurs doléances, et obtenir un prompt redressement^ s'il était justifié. Nous n'analyserons pas ici les 58 articles de son décret très détaillé et très prévoyant, parce que les juridictions et les procédures qu'il relate paraîtraient trop archaïques. Nous citerons seulement, parmi les règles de l'édit de 1778, celles qui ont mérité de survivre et sont encore en vigueur.

L'article 7 exempte du timbre les pétitions, dans les termes suivants : « Ceux qui voudront se pourvoir formeront leurs « demandes dans les délais prescrits par un simple mé- « moire sur papier non timbré. » (Article 7 de la déclaration du 23 avril 1778.) Aujourd'hui, cette exemption de timbre est restreinte aux pétitions relatives aux cotes inférieures à 30 francs.

Le même article 7 permet aux réclamants « de ne pas se « servir d'un procureur, si bon leur semble ». Le ministère d'un avocat continue, de même, actuellement à ne pas être obligatoire. L'article 38 répète :*« Toutes poursuites et ins- « tructionsde tous procès de tailles, aux exceptions portées « à l'article 8, pourront être faites sur papier non timbré, € lorsque les parties voudront les poursuivre elles-mêmes « sans ministère de procureur ni d'huissier. »

Les frais de procédure étaient gratuits ou très modérés. « Les ordonnances interlocutoires ne seront sujettes ni aux

« droits de sceau, ni de contrôle, ni à aucuns autres, dont « nous les avons dispensées et dispensons, dérogeant à cet « effet àtous édits et déclarations à ce contraires.» (Art.38.) L'article 39 ajoutait : « Ne sera perçu aucun droit ni par « les juges, ni par le substitut de notre procureur général, « si ce n'est les frais de transport et de procès-verbal, et « ne sera alloué à chaque procureur, etc. » (Art. 39.) Actuellement, les arrêtés des conseils de préfecture et les pourvois au conseil d'État, en matière de contributions directes, ne coûtent également aucun frais aux contribuables, sauf les frais d'expertise, lorsque la réclamation est rejetée. (Arrêté du 24 floréal an VIII, 14 mai 1800 et loi du 21 avril 1832.)

Le délai de rigueur imposé aux réclamations dans les trois mois de la publication des rôles, prend son origine littérale dans Tédit du 23 avril 1778, dont voici les termes :

Toutes les oppositions aux rôles seront formées dans les trois mois de la vérification des rôles, lequel délai cependant ne courra que du Jour que les collecteurs auront fait publier les rôles dans la forme prescrite. (Article 5 de l'édit du 23 avril 1778.)

Tous les avertissements aujourd'hui reproduisent cette mention tirée de Tédit de 1778.

Neeker aborda ensuite une entreprise d'autant plus délicate qu'elle s'attaquait aux personnes et tendait à renverser Une organisation abusive subsistante et aggravée depuis des siècles. Il s'agit de la hiérarchie des agents de perception.

l^sbesoins fiscaux, la faveur et le désordre avaient accu- ^^lé et superposé en France les emplois fiscaux : chaque place de receveur comportait deux ou trois titulaires. L'un ^^Dûplissait ses fonctions une année, l'autre l'année suivante, et Un autre, enfin, succédait très souvent au deux premiers,

la troisième année. Puis, la rotation recommençait. Par ce moyen, le nombre des places à la disposition du gouvernement se trouvait doublé ou triplé. Un tel état de choses révèle, d'une manière suffisante, lé trouble des esprits en matière administrative.

De cette simultanéité de plusieurs receveurs dans le même emploi résultait pour le contribuable la plus pénible situation: un feu croisé de poursuites l'écrasait. Letaillable en retard subissait la saisie simultanée du receveur en fonctions pour le courant, du receveur sortant, et quelquefois encore de son prédécesseur pour Farriéré. Chacun d'eux se disputait ses meubles, et rivalisait pour pressurer le plus et le plus vite possible, à son profit, les habitants de la paroisse.

Cependant des hommes graves continuaient à affirmer qu'il y aurait témérité à toucher à l'antique institution des receveurs alternatifs et triennaux. « Nos pères l'avaientima- « ginée ainsi, disaient-ils, et ils savaient bien ce qu'ils fai- « saient. » D'après leur sagesse rétrograde, le seul moyen d'obtenir une comptabilité régulière, etde distinguer, d'une manière certaine, dans les écritures, les produiis de chaque période annuelle, consistait à placer, tous les ans, un titulaire différent à la tète des services. La spécialité des exercices dérivait alors des changements de personne: aujourd'hui, l'on se contente de remettre, dans la môme main, des registres spéciaux.

Turgot, par un édit du mois d'août 1775, avait « éteint et € supprimé les offices anciens et alternatifs, triennaux et mi- € triennaux des receveurs des tailles.» La réforme se trouvait donc effectuée, dès le début du règne de Louis XVI, en ce qui concerne les simples receveurs. Necker, à son arrivée au pouvoir, confirma la mesure prise par son prédécesseur en la faisant étendre aux territoires composant les apana-

ges des princes, M. le comte d'Artois et le duc d'Orléans. {Déclaration du 14 août 1777.) Ensuite, il s'avança plus loin et s'attaqua aux receveurs généraux des finances chargés, alternativement aussi, de centraliser à Paris les recouvrements de la taille, des vingtièmes et de la capitation. L'organisation de la trésorerie comportait alors quarantehuit receveurs généraux résidant à Paris : leur mission consistait à y recueillir les fonds de 24 généralités. Sans parler de la bizarrerie de Tinstallation de ces agents à Paris, on aperçoit immédiatement que le nombre des receveurs généraux était double de celui des généralités : il y avait donc deux receveurs généraux pour chaque circonscription : Tun travaillait une année, l'autre l'année suivante. Toujours sous le prétexte de distinguer plus clairement la comptabilité des exercices, le système alternatif se perpétuait jusqu'aux sommets de la hiérarchie. Necker n'hésita pas à entreprendre, à l'égard de ces agents supérieurs, la réforme déjà réalisée au-dessous d'eux par Turgot. 11 détruisit absolument leur alternance. (Édit d'avril 1780.) Il alla même beaucoup plus loin : 24 receveurs généraux lui semblaient encore à juste titre un nombre excessif. D'ailleurs, centraliser à Paris le produit des impôts incombe à l'administration centrale et non pas à des receveurs distincts d'elle. Aujourd'hui, un seul directeur, au Trésor, assisté de ses bureaux, remplit régulièreinent l'office attribué alors à 48 receveurs généraux.

Necker pressentait bien que là devait se trouver la perfection et, sans oser exécuter, dès l'abord, une mesure aussi ^Diplète, il se borna, pour le moment, à réunir les receveurs généraux en une seule compagnie, agissant collecti- ^^naent et ne possédant qu'une seule caisse. Il fixa ensuite '^^r nombre à douze seulement ; 36 agents sur 48 se trouvèrent supprimés, en même temps que leurs gestions indi-

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viduelles et alternatives furent transformées en gestion commune et permanente.

Encore un progrès nouveau dans le même sens, etTadmînistration centrale du Trésor n'aurait pas tardé à englober dans ses attributions la caisse gérée par cette compagnie de douze agents. Hélas ! les choses de ce monde suivent rare» ment un cours régulier. Sans doute, la force de Topinion publique, secondée par la bonne volonté du roi et de ses ministres, parvint à faire triompher beaucoup de réformes; nous en avons déjà cité et nous en citerons encore des exemples. Mais celle-ci ne fut pas du nombre : elle disparut en même temps queNecker, en 1781. Son successeur, Joly de Fleury, rétablit, aussitôt son arrivée en octobre 1781, les 48 charges de receveurs généraux telles qu'elles fonctionnaient autrefois (édit d'octobre 1781), les unes pour les années paires, les autres pour les années impaires. Pis encore ! les emplois de simples receveurs des tailles dans les provinces, que Turgot avait unifiés, redevinrent aussi alternatifs. (Édit de janvier 1782.) D'un trait de plume, on porta de 204 à 408 le nombre de ces offices. Chaque année, un receveur recommença à remplacer l'autre dans la même recette. L'intérêt personnel, trop énergiquement en jeu dans la question, obtint pour le moment gain de cause, et cette partie de l'œuvre de Turgot et de Necker se trouva passagèrement anéantie.