Anqueta du Perron était frèrç de rhistorien Anquetil

« blîgation cesse ». Malheureusement, les extraits des cahiers des États généraux qu'il cite lui-même contrastent singulièrement avec son langage. Aucun de ces extraits ne parle de casser la convention. Au contraire, les documents traduits par Anquetil du Perron sous des couleurs si violentes s'expriment avec mesure, presque dubitativement. Encore ne rapporte-t-il que les textes les plus favorables à sa thèse. Nous avons eu la curiosité d'aborder, après lui, la vaste collection des doléances des trois ordres de l'État, pour en extraire toutes les parties relatives au traité de commerce. L'impression résultant de cette recherche confirme pleinement celle que nous formulions plus haut : beaucoup de souffrances locales, des déplacements pénibles au début ; mais le pays n a pas été ébranlé, l'industrie ne succombe pas, les ruines ne couvrent pas le sol.

Ainsi le tiers état du bailliage de Troyes, centre de production de la bonneterie, demande seulement: « Art. 144, « que les États généraux soient priés de prendre en con- « sidération les effets qui résultent du traité de commerce « avec l'Angleterre. » C'est une plainte bien modeste et bien discrète^ que la main intéressée des négociants champenois aurait su sans contredit rendre plus précise, si de graves craintes les avaient réellement assaillis. La noblesse de Troyes, de son côt9,ajoute : « La noblesse du bailliage de « Troyes voit avec douleur que le commerce de cette ville « languit depuis plusieurs années. Elle présume que la « cause pourrait en être attribuée e7î partie au traité de € commerce avec l'Angleterre. » (Cahier.s remis à M. le marquis deMesgrigny et à M. le marquis de Grillon, 4 avril 1789.) Dans l'esprit de la noblesse, il ne s'agit que d'une simple présomption,

Rouen, centre de la filature de coton, invite ses députés

« à proposer aux États généraux d'examiner, avec Tatten- € tion la plus réfléchie, les avantages et les inconvénients € de ce traité ». (Cahiers du clergé.) Les cahiers du tiers état demandent qu'aucun traité ne soit conclu à l'avenir sans l'approbation des États généraux (ArL37), et: «Art, 38, « qu'il soit pourvu, par tous les moyen s qui sont au pouvoir « de l'administration, aux désavantages actuels du traité de « commerce £ait avec l'Angleterre, et qu'en traitant l'ob- « jet du dit traité, les États prennent en considération € s'il est nécessaire d'autoriser ou de défendre l'usage des « machines anglaises dans le royaume». (Cahiers du tiers état de la sénéchaussée de Rouen, 29 mars 1789.) Bien que le dernier paragraphe décèle, chez les rédacteurs, des idées profondément rétrogrades, les plaintes, comme on le voit, n'ont aucun caractère d'aigreur ni de désespoir, dans cette partie la plus éprouvée de la France.

A Elbeuf, autre pays de fabrication livré à la conpurrence de l'Angleterre, le préambule des cahiers du tiers état, après avoir cherché les causes « de l'extrême mi- € sère et de l'infortune du temps >, se borne à citer la mauvaise administration des finances, l'armée des traitants et des financiers, etc., sans faire intervenir en aucune façon ni même mentionner le traité de commerce. A son sujet, l'article 67 des cahiers veut seulement : € que « les États généraux, après avoir balancé les avantages « et les désavantages du traité avec rAngleterre,prennent « le parti que leur suggérera l'intérêt du commerce et de « la nation ; mais qu'en attendant,on prenne des mesures « pour empêcher les commis de la douane de favoriser les « marchandises anglaises en fraude des droits qu'elles « doivent payer ». (Plaintes et doléances du tiers état de la ville d'Elbeuf.)

Aux Andelys, le tiers état se contente de même de de- T. n. 4

mander : « Art. 47, qu'il soit pris en considération aux « États généraux, si le traité de commerce fait avec TAn- « gleterre est ou non préjudiciable au commerce et à la 4c nation, et si Tusage des mécaniques à coton doit ou non « être autorisé dans le royaume ». (Cahiers du tiers état du bailliage des Andelys, 8 avril 1789.)

A Saint-Quentin, ni le clergé, ni la noblesse, ni le tiers état n'ouvrent la bouche sur le traité de commerce.

A Reims, le tiers état fait observer que le traité est « nuisible aiix progrès des manufactures nationales. » (Tiers état de Reims, 23 mars 1789.) Ainsi à Reims, les progrès des manufactures sont seuls [compromis.

Les réclamations deviennent, sans doute, plus accentuées à Gaen. Le tiers état veut : « que Sa Majesté « soit suppliée de prendre en considération les résultats < désavantageux du traité de commerce fait avec TAn- 4c gleterre »* A cet effet il émet le vœu que « les den- « telles de soie soient introduites en Angleterre sur le € même taux que les gazes de soie anglaises le sont en « France >.

A Amiens, le tiers état pense : « que dans le cas où il y 4c aurait trop d'inconvénients à rompre le traité avec TAn- « gleterre, il soit opposé à la circulation des produits ani glais en France les mêmes entraves que les Anglais met- « tront chez eux ».

Les idées libérales, d'autre part, se manifestaient ouvertement dans d'autres bailliages, à Paris notamment^ et à Saint- Mihiel, où les cahiers forment des vœux : « pour que « l'Industrie de la nation se perfectionne un jour assez « pour pouvoir admettre dans son commerce avec ses « voisins le système généreux d'une liberté réciproque », et déclarent que « toute industrie qui n'est fondée que « sur la prohibition de l'industrie étrangère ne peut ja-

€ mais s'exercer qu'aux dépens de Tintérieur, et n'y peut

< attirer aucune richesse ».

Maintenant, pour constater la véritable opinion du pays, il faudrait donner la liste de tous les bailliages qui gardent le silence. C'est la très grande majorité. Partout où les bienfaits du traité de commerce se sont fait sentir, partout aussi où ses effets ont passé inaperçus, aucune doléance ne se produit; les cahiers demeurent muets. € La souffrance, dit Du Pont de Nemours, crie et

< fait répéter ses clameurs dans les grandes villes. Le

< bonheur est silencieux. A-t-on pesé, a-t-on seulement « consulté l'opinion des vignerons de la Guyenne, du Rous- « sillon, du Quercy, et même de la Champagne, et des « bords de la Loire et de la Charente? celle des possesseurs

< de salines, en Poitou et en Bretagne? et, en Picardie « même, autour de Guise et de Saint-Quentiu, celle des « mulquinîers et des négociants qui font un si beau com- « merce de linons et de batiste ? >

A la nomenclature des producteurs favorisés. Du Pont de Nemours omet d'ajouter celle de tous les consommateurs qui, d'une manière universelle, profiteront du bon marché des marchandises anglaises.

Les statistiques, auxquelles nous avons déjà fait allusion, confirment l'ensemble de ces appréciations. Elles établissent de la manière suivante la valeur des importations des Anglais en France après la ijiise à exécution du traité de commerce :

En 1787 . . .

. . 49.440.000 livres,

En 1788 . . .

En 1789 . .

(Statistique de la France publiée par le ministère du commerce, 1838.) On se souvient qu'avant 1786 la valeur de ces mêmes importations, en y comprenant l'estimation de la fraude, atteignait 24 millions de livres seulement. C'est donc une augmentation de 36 millions environ, soit 150 p. 100 de marchandises en plus dont les consommateurs français se trouvèrent gratifiés à bas prix.

Les adversaires du traité interprètent ces chiffres d'une autre manière. Sans s'attacher à l'abondance dont jouirent les consommateurs, ils ne voient dans l'accroissement des importations que la preuve de la terrible concurrence dont les fabricants eurent incontestablement à souffrir. Cependant, en analysant les données qui viennent d'être indiquées en bloc, on reconnaît que la concurrence anglaise revêt des proportions bien moins effrayantes qu'on ne le supposerait au premier coup d'œil.

Les 60.912.000 livres d'importations anglaises en 1789, par exemple, comprennent principalement des bois de construction, des charbons, des métaux bruts, et spécialement 18 millions de grains et légumes achetés en vue de l'affreuse disette qui sévissait alors; de sorte que Timportation des objets manufacturés anglais se réduit à une valeur de 23 millions de livres. La véritable concurrence dont nos fabricants purent souffrir ne dépasse pas cette quotité de 23 millions, et, comme avant 1786 il entrait déjà pour 16 millions de livres de la même catégorie d'objets manufacturés, l'augmentation de la seconde période sur la première n'est plus que de 7 millions de livres, ou 42 p. 100. En outre, si, en 1787, les Anglais importèrent chez nous pour 33 millions d'objets manufacturés, ils n'en importèrent plus, en 1788, que pour 27 millions, et, en 1789, leurs introductions descendirent à 23 millions. Cette décroissance est très significative. Elle confirme le carac-

tère transitoire attribué à la crise du début. L'invasion des produits anglais se ralentit successivement et tomba de 33 millions à 23 en deux années, soit d'un tiers, d'abord parce qu'aucun excès ne peut durer, ensuite parce que l'administration française prit les mesures nécessaires pour assurer la sincérité des déclarations et l'exacte application des tarifs.

Quant aux exportations de l'industrie française en Angleterre, nous avons déjà mentionné et décomposé leur progression (1) :

En 1787 34.200.000 livres.

En 1788 31.100,000 —

En 1789 35.100.000 —

Avant 1787, les exportations atteignaient un chiffre de 24 millions, à peu près égal à celui des importations. L'augmentation s'élève donc à 40 p. 100 en moyenne.

Le rapport général présenté à l'assemblée constituante par ses comités au sujet « de la situation du commerce de « la France en 1789, première année de la liberté», sert de commentaire aux chiffres précédents. Ce rapport commence par constater que, — déduction faite de l'Alsace, de la Lorraine et des Trois-Evêchés, qui communiquaient librement avec l'étranger, — les importations des pays voisins se sont élevées, en 1788, à 302 millions, et, en 1789, à 345 millions. Si l'on retranche de cette dernière année 60 millions, provenant du supplément des grains, farines et légumes introduits pour parer à la disette (73 millions en 1789, contre 13 millions en 1788), on voit que les importations de l'étranger ont, en somme, diminué en 1789 relativement à l'année précédente. Sur les objets manufacturés spécialement

.1. Voir page» 23 et 26.

la diminution des importations est de 5 millions (62 millions en 1788 ; 57 millions en 1789).

Quant aux exportations, elles ont atteint d'une manière générale 365 millions en 1788, et 357 millions en 1789. En analysant ces chiffres, les vins figurent pour la même somme de 24 millions en 1788 et 1789 ; les eaux-de-vie présentent une augmentation de 3 millions (9 millions d'exportation en 1788 ; 12 millions en 1789) ; une autre augmentation de 7 millions ressort en faveur des matières ouvrées en laine et en soie (97 millions en 1788 ; 104 millions en 1789).

« Vous venez, Messieurs, conclut alors le rapport, de je-

< ter un coup d'œil rapide sur Tétat de l'industrie française.

< Vous n'avez aperçu dans ce tableau aucuns indices qui « vous annonçassent des manufactures ruinées, des pro- « duits agricoles sans débouchés, des denrées coloniales sans « consommateurs... Si vous quittez, Messieurs, les climats « étrangers pour Tintérieur de la France, votre œil vigi- « lant et paternel apercevra laplus grande activité dans

< le travail de 710S manufactures qui emploient la laine, « le lin, le chanvre et la soie, toutes matières que notre « sol fournit en certaine quantité..., mais que Tagriculture « française pouira bientôt livrer à nos fabriques en pro- 4c portion de leurs besoins.

« En parcourant le royaume, on remarque la plus « grande activité dans les fabriques du Languedoc, qui « façonnent les draps recherchés du Levant, soit dans eel- « les de Normandie, qui travailleiit la laine, le lin, le coton, « soit dans toutes les manufactures de Bretagne et de Flan- « dre, où Ton tisse spécialement le lin et le chanvre, soit « dans celles de Champagne et de Picardie, renommées « l'une par ses draps fins, l'autre par ses batistes. Partout

< r abondance des matièi'cs premières et l'activité des corn-

€ mandes pressent rouvrier intelligent et laborieux d'aug- € menter graduellement le produit de son industrie.

€ Enfin, il est notoire qu'à Paris, la fabrication des ga- € zes, Tune des principales branches, est dans une grande € faveur de débit... etc. » (Rapport présenté à rassemblée nationale par Goudard, au nom des comités d'agriculture et de commerce, 24 août 1791.) (1).

Les statistiques, les descriptions officielles, les témoignages même intéressés s'accordent donc pour afQrmer que l'industrie vivait et progressait en France en 1789, deux ans après la mise à exécution du traité de commerce.

Aussi l'assemblée constituante n'hésita-t-elle pas à respecter, et même à confirmer expressément l'œuvre du négociateur de 1786. Sans anticiper sur le chapitre suivant, relatif à la politique commerciale de la Révolution, rappelons seulement que le tarif général, édicté par la loi du 15 mars 1791, repose sur les mêmes bases que le traité de 1786. La ressemblance est parfaitement intentionnelle ; le rapporteur l'annonce ainsi : « Passant à la question de sa- « voir si on adoptera pour les marchandises venant d'ail- € leurs que d'Angleterre le taxixde droits déterminé par le € traité avec cette dernière puissanceyje déclare que j'adopte € cette fixation,.. Il seraperçuy conformément à r esprit du € traité de commerce avec V Angleterre, un droit de 10 0/0 « sur la valeur effective des ouvrages de fer, acier, cuivre € et autres métaux, et un droit de 12 0/0 sur les étoffes et « autres tissus. > (Discours de Goudard, rapporteur. Séance du 1" décembre 1790.) Ce Goudard, il est vrai, ne montra

1. « Quant à moi, ajoutait Goudard, en ma qualité de député de Lyon, « je puis certifier, Messieurs, que cette dernière ville éprouve une telle « activité dans le travail que les productions brutes alimentent sans relâche « Tindâstrie de ses habitants, dont le nombre suffit à peine pour élever la « somme d'ouvrages au niveau des demandes. »

56 UBERTE COMMERCIALE

pas toujours tant de bienveillance pour le traité de 1786. Dans un précédent document, il Taccusait d'avoir privé de travail € depuis plusieurs années des milliers de bras ». Nécessairement alors il se gardait de prendre ses tarifs pour modèle. Mais Goudard possédait une très précoce versatilité parlementaire : car, en une seule séance, dès qu'il vit la majorité de l'assemblée refuser crédit à ses théories protectionnistes et applaudir, au contraire, ses contradicteurs, il transforma radicalement ses opinions, et prôna hardiment le traité de 1786. Dans son second rapport il ajoutait à ce sujet : « Lorsqu'il s'est agi du traité de « commerce avec l'Angleterre, le ministère a pensé que nos « manufactures rivaliseraient aisément avec celles de l'An- € gleterre, si ces dernières acquittaient, à leur introduction « en France, un droit de 10, 12, et 15 0/0. Le principe était « bon, et les plaintes qui se sont élevées de toute part « contre le traité avec l'Angleterre auraient eu moins de « fondement, si les perceptions avaient pu être conformes « aux bases fixées par ce traité. > (Second rapport sur les douanes, par Goudard, 1791.)

Ces éloges donnés par l'assemblée constituante au traité de 1786 et, plus encore, l'adoption de ses bases pour asseoir le nouveau tarif général des douanes montrent, une fois de plus, que l'opinion publique ne réprouvait nullement Tœuvre de Du Pont et de Vergennes . Elle la sanctionnait, au contraire, de la manière la plus significative.

Le traité de 1786 demeura en vigueur six ans à peine, dont près de trois au milieu des plus grands troubles politiques ; sa courte durée ne permit pas à ses auteurs d'assister à la réalisation de toutes leurs espérances.

Cependant, même dans ces conditions imparfaites d'exécution, l'avenir devait enregistrer les précieux résultats de son influence. Si de Vergennes eût vécu en 1802, il aurait

entendu la Chambre de commerce de Bordeaux solliciter, dans un mémoire savamment rédigé, le renouvellement du traité de commerce avec l'Angleterre, et déclarer que, grâce aux effets de la concurrence, les fabriques françaises, depuis 1786, avaient perfectionné et transformé leurs procédés et leur outillage. Ce dernier point répondait particulièrement aux préoccupations du ministre des affaires étrangères de Louis XVI : « Il est arrivé, dit le mémoire, que « ces fabriques (particulièrement éprouvées par la « concurrence) sont précisément celles dont les progrès € sont le plus remarquables. Elles se sont indtistriées : « il a été établi des mécaniques, les ouvriers «e sont ap- « pliqués davantage, tous les outils ont été perfectionnés, € et ces sortes de marchandises sont celles pour lesquelles, € depuis le traité, la France a obtenu la plus grande amé- « lioration. » (Mémoire du conseil du commerce de Bordeaux adressé au Premier Consul, 2 floréal an X.) Il est impossible de mieux définir le véritable but du traité de commerce de 1786, en montrant en même temps comment ce but a été atteint.

« La fabrication du coton par mécanique, dit Chaptal en € 1819, n'était presque pas pratiquée en France; il y a 30 ans € (c'est-à-dire en 1787, à Tépoque du traité de commerce) ; € celle de la laine, du lin et du chanvre par les mêmes « moyens y était encore inconnue : la plupart des cotons « employés dans nos fabriquées étaient filés au rouet ou à « la main dans les campagnes. Depuis cette époque, des < établissements immenses se sont formés de toute part : « les mécaniques les plus parfaites ont été importées « d'Angleterre et perfectionnées par nos artistes : la fila- « ture du coton par mécaniques est devenue, en peu d'an- « nées, une de nos branches d'industrie les plus importan- « tes. > {De r industrie française, ^bx le comte Chaptal, 1819.)

Plus tard, la Chambre de commerce d'Amiens reconnaît que la première mull-jenny importée en France l'a été pendant la durée du traité de 1786, et que les fabricants firent, à la même époque, venir d'Angleterre des ouvriers qui introduisirent dans le pays l'usage des navettes volantes, c'est-à-dire l'innovation la plus importante qui ait été faite depuis longtemps dans l'art du tissage.

« Les espérances de Gérard de Rayneval n'ont point été

< trompées », écrit un chef de division du commerce sous le premier Empire, Gostaz, dont nous avons déjà parlé.

< Le royaume doit au traité de 1786 l'introduction dans

< nos établissements de machines plus parfaites que celles

< dont on faisait usage. Jusqu'alors, nos manufactures -«n'avaient qu'une idée confuse des avantages que ces ma-

< chines procurent. Des communications plus fréquentes

< avec les Anglais les leur firent bientôt connaître. Sous ce « rapport, ce traité a été un grand bienfait pour l'industrie

< nationale. > (Gostaz, Histoire de Vadminhiration en France.)

Ainsi la liberté commerciale, à peine installée en France, réussit à y imprimer des traces fécondes et durables.

Pour résumer dans son ensemble cette grande œuvre du traité de 1786, il faut commencer par reconnaître franchement les lacunes et les défectuosités du début de sa mise en application. Le gouvernement français, au moment de conclure avec l'Angleterre, malgré la longueur des négociations antérieures, se laissa, pour ainsi dire, prendre au dépourvu. De là résultèrent les incertitudes, les troubles, les souffrances que nous avons décrites, et que les passions protectionnistes se sont plu à exagérer.

Mais, en portant les regards au-dessus des détails de la transition, apparaît la grande idée qui dominait Tesprit des négociateurs, et l'absorbait tout entier. Ce fut leur ardeur

mèsae à faire triorapher le principe de la liberté qui motiva leur précipitation. Us voulurent, à tout prix, implanter en France le régime du libre-échange, dont leurs doctrines exaltaient depuis trente ans les bienfaits, et ils le firent avec une conviction sans réserve, en s'efforçant toutefois de ménager à l'industrie nationale une protection transitoire suffisante, au moyen de tarifs équivalents et même un peu supérieurs à ceux que la contrebande prélevait jusqu'alors. Un tel programme ne recherchait pas le succès immédiat : il visait, au contraire, un avenir lointain. Il lui fallait un long espace de temps pour se développer. Mais quelles immenses conséquences en seraient découlées, si le temps ne lui eût pas manqué ! Qui peut dire ce que serait devenu notre pays sous Tinfluence prolongée de Tapplication des principes de Fécole de Turgot? Déjà Du Pont de Nemours s'écriait, lorsqu'il jetait les yeux sur l'état arriéré de notre industrie, en 1788 : «Nous n'en serions pas là, s'il n'y avait < jamais eu de barrières entre la France et l'Angleterre î » De même, aujourd'hui, en serions-nous là, si les barrières abaissées en 1786 n'avaient pas été relevées î Une fois les premiers moments d'une douloureuse transition passés, — et cela était fait, — la liberté commerciale, suivant ses développements naturels, possédait une puissance capable de transformer la société tout entière. Après avoir arraché notre industrie à son ancienne routine, on Faurait vue créer toute une classe nouvelle d'hommes, qui, par leurs entreprises, leur intelligence et leur fortune se seraient trouvés spontanément placés à la tète du pays. Le tiers état, ainsi renforcé, eût pris, vis-à-vis des ordres rivaux, une position prépondérante que personne n'aurait plus osé lui disputer, et bientôt, par la foi'ce invincible d'une supériorité incontestée, la plus désirable des révolutions aurait pu s'accomplir pacifiquement.

Quelle vraisemblance manque à ces [hypothèses ? Le traité de 1786 contenait toutes ces choses en germe. Il tendait à substituer aux horreurs de la guerre la rivalité commerciale entre les nations ; son influence prolongée, détournant les esprits des[dangereuses préoccupations de la politique pour les jeter dans l'activité industrielle, devait substituer aux mauvaises passions la passion du progrès. Il représentait l'idée du travail, du travail aiguillonné parla concurrence^ sans cesse excité à se surpasser lui-même. Quel plus fécond élément de prospérité î Quelles grandes destinées pour le peuple qui s'y serait courageusement adonné !

Si Texpérience de 1786 n'avait pas été brusquement interrompue, la France contemporaine glorifierait, sans doute, aujourd'hui cette date comme celle de l'origine de sa transformation et de sa stabilité politique.

Jamais le pays n'a revu, depuis, de tarif aussi libéral. En 1860, après un demi-siècle et plus de régime protecteur, un nouveau traité a été conclu avec l'Angleterre pour abaisser les droits d'entrée. Mais les taux déterminés en 1860 dépassent notablement ceux de 1786, et les tarifs actuels leur sont encore très supérieurs.

L'ancien régime, en 1786, osa donc accomplir une réforme immense, dont aucun gouvernement postérieur ne peut lui disputer l'honneur. Lui seul eut le courage et la foi nécessaires pour affronter les troubles inséparables du •début d'une telle entreprise, et pour inaugurer en France, malgré les résistances intéressées, le règne de la liberté commerciale.

§ 3. TARIF GÉNÉRAL DES DOUANES. — ASSEMBLÉE DES NOTABLES. — ASSEMBLÉE CONSTITUANTE. — TARIF DP 1791.

I. Tarif présenté à rassemblée des notables en 1787. — Son caractère libéral. — II. Tarif de. 1791 voté par rassemblée constituante. — Il reproduit, avec plus de restrictions, celui de 1787. — Indécisions de l'assemblée constituante. — Rapports successifs de Goudard. — Prohibitions maintenues clandestinement dans la loi de 1791. — Entrepôts. — m. Résumù de la loi de 1791. — Opinions à son sujet : [Michel Chevalier, Horace Say, Blanqui, etc.

Six mois en\iron après la signature du traité de 1786 entre la France et TAngleterre, le gouvernement de Tan- .cien régime présenta à rassemblée des notables, entre autres grandes réformes dont nous avons parlé, un projet de tarif général des douanes.

La première partie de ce projet, relative à la suppression des barrières intérieures,a été examinée dans un précédent chapitre.

La seconde partie, plus développée, déterminait les droits applicables aux marchandises provenant de Tétranger. Le travail s'inspirait de Tesprit libéral du traité de 1786. Il émanait, du reste, des mêmes auteurs.

Le maximum des droits d'entrée,en 1787, ne dépassait pas 12 pour 100 ad valorem^ comme dans le traité. Une seule prohibition subsistait, celle des toiles de coton blanches et peintes : il faut y ajouter celle des productions coloniales étrangères. Le projet ne taxait pas les marchandises individuellement ; mais il les répartissait en six classes échelonnées de 1/2 à 12 pour 100. La méthode, préconisée

par Necker dans son livre de YAdministratioyides finances , se trouvait ainsi réalisée : « Le tarif des droits d'entrée et « de sortie n'exige pas un travail compliqué, et Tadminis- « tration s'est constamment exagéré cette entreprise. On a « composé des volumes in-folio pour y ranger, par ordre « alphabétique,la nomenclature de toutes les marchandises « du monde connu, depuis Taloès et Talbâtre jusqu'à la « véronique et le zinc, tandis qu'en considérant cette « affaire avec plus d'étendue, on eût vu que le code des « droits de traites devait être composé d'un petit nombre « de classes. » [Administratioji des finances,)

La première classe du projet soumis aux notables comprenait les matières premières, telles que bois de construction, coton, laine, etc.

L'assujettissement de ces objets à un droit aussi faible que 1/2 pour 100 avait uniquement pour but de constater leurs mouvements. La seconde classe taxait un peu plus lourdement, à 2 1/2 pour 100, les matières premières ayant déjà subi un commencement de main-d'œuvre, les suifs, les gommes, les peaux et cuirs en vert, etc. Puis, successivement, suivant le degré de leurs préparations antérieures, les marchandises passaient sous les tarifs de 5 pour 100, 7 1/2, 10 pour 100, Enfin, à 12 pour 100, la plus haute classe embrassait les produits complètement manufacturés : la bonneterie, la chapellerie, les toiles, les étoffes de laine, de coton, de soie, les papiers, faïences, quincaillerie, mercerie, peaux et cuirs tannés et apprêtés, etc.

A cette nomenclature judicieuse et modérée des 'droits d'entrée succédait malheureusement celle des droits de sortie. Les marchandises assujetties aux droits de sortie, rangées dans un ordre inverse à celui des droits d'entrée, supportaient des taxes échelonnées, par classes, de 1/4 pour 100 à 12 pour 100. Les objets fabriqués figuraient

dans les catégories les plus épargnées de 1/4 pour 100 à 2 1/2 pour 100, tandis que les matières premières, qu'il semblait nécessaire dé réserver à nos manufactures, tombaient sous le coup des plus lourdes taxes, s'élevant jusqu'à 12 pour 100.

En outre, dix sortes de produits environ, dont l'exportation, disait-on, ne pouvait avoir lieu qu'au détriment de rindustrie nationale, tels que les bois de construction, le chanvre, le lin, les soies, les suifs, les vieux linges, etc., se trouvaient formellement prohibés à la sortie.

Par contre, la faculté de transitet celle d'entrepôt étaient rétablies. « Cette interdiction, depuis un siècle, a privé la € France de bénéfices inappréciables >, disait très justement le mémoire servant d'exposé des motifs. « La France de- € viendra l'entrepôt du commerce des nations du Midi et « de celles du Nord, ajoutait-il. »

Ce projet, bien que soutenu par le gouvernement, ne reçut pas de solution dans l'assemblée des notables.

Le principal obstacle contre lequel il échoua fut l'opposition des provinces attachées au maintien de leur situation privilégiée. La Lorraine et l'Alsace, récemment annexées, s'obstinèrent à vouloir conserver la faculté de communiquer librement avec l'étranger (1). Cette faculté, disaientelles, leur avait été concédée par le contrat même qui consacrait leur réunion à la France ; elle procédait donc d'Un pacte inviolable. En vain, l'exposé soumis aux notables entreprit-il de prouver que l'Alsace et la Lorraine gagneraient beaucoup à s'abriter de l'étranger derrière la protection de nos tarifs, en ouvrant leurs frontières de notre côté, ces provinces persistèrent dans leurs protestations, affir-

1. Nous avons dôjà constaté la résistance obstinée de ces province3^ au projet de suppression des barrières intérieures.

mant : « qu'on porterait un préjudice irréparable au genre « de commerce que leur position leur ouvrait avec Tétran- « ger seul et ne leur permettait pas de lier avec la € France >. D'ailleurs les provinces considérées comme étranger effectif n'étaient pas les seules qu'il fallait convaincre. Les proviîices réputées étrangères résistaient avec non moinsd'obstinationà une annexion douanière. La Bretagne, notamment, ne se rendit à aucun des arguments tendant à lui démontrer les profits du nouveau régime.

Cependant Topinion commençait à s'émouvoir de ces résistances et à méditer les moyens de les vaincre : « Si « les provinces traitées à l'instar de l'étranger effectif ne « se prêtent pas à l'opération, dit le conseiller d'État de « Beaumont, peut-on faire malgré elles un bien dont elles « ne veulent pas ? Pourront-elles être contraintes à chan- « ger de régime ? Les États généraux pourront-ilsFexiger? « Déjà l'on parle de la suppression des impôts distinctifs « des trois ordres. Peut-il exister zm intérêt qui ne doive € céder à l'intérêt général? » (Moreau de Beaumont, Mémoires concernant les impositions, 5* volume, 1789.)

Bien qu'il n'ait pas reçu l'épreuve delà pratique, le projet soumis à rassemblée des notables mérite, par ses dispositions nouvelles et libérales, de fixer l'attention ; il formait, d'une part, le complément du traité de 1786 conclu avec l'Angleterre, et d'autre part , il servit de précédent aux mesures commerciales dont nous allons suivre l'élaboration au sein de l'assemblée constituante.

Parmi les réformes présentées aux notables figuraient encore la suppression des droits de fabrication sur les huiles, Tabolition de divers droits maritimes à Feutrée des ports, enfin la suppression des droits de marque des fers, que le gouvernement considérait comme intimement liée

au traité de commerce fait avec l'Angleterre ; il devenait, en effet, indispensable de permettre à l'industrie nationale de lutter à armes égales avec ses nouveaux concurrents.

Le premier travail soumis à l'assemblée nationale relativement aux tarifs de douanes, après la suppression des barrières intérieures (1), fut celui que Goudard présenta au nom des comités du commerce et de Tagriculture. Nous avons déjà mentionné avec quelle facilité Goudard savait virer de bord suivant les tendances de la majorité. Il lut^à la séance du 30 novembre 1790, un rapport, monument curieux de protectionnisme et de mauvais style. « Il a c toujours suffi de prononcer devant vous le mot de liberté < pour rallier tous les esprits. Moi aussi, je viens au « nom du commerce vous demander la liberté. Je réclame « la liberté, en ce sens qu'elle sera la protection du corn*- « merce national et qu'elle veillera à la sûreté de nos ma- « nufactures : je vous demande d'accorder au commerce c la liberté d'exister. » Après cette proclamation à double entente sur la liberté, Goudard aborde franchement son sujet, et non seulement alors l'idée, mais le mot même de liberté ne tarde pas à disparaître de son discours. Celui de prohibition le remplace franchement ; son éloge des prohibitions remplit une page entière. La prohibition, d'après lui, est le seul procédé pratique pour repousser les produits étrangers : les droits peuvent toujours s'éluder : la prohibition, au contraire, rend la marchandise saisissable, par cela seul qu'elle circule ou existe sur le territoire

i. Décret du 5 novembre 1790. Voir tome I, page 480.

français. « La prohibition seule peut nous préserver. » Fondé sur cette théorie, le tarif proposé édictait 30 prohibitions différentes, et, parmi les articles prohibés sous un nom générique, beaucoup possédaient une signification très étendue, tels que : quincaillerie en fer et en acier, bonneterie, mercerie , fers ouvrés , étoffes de toute sorte, etc. A la sortie, un nombre à peu près égal d'objets étaient aussi prohibés. Puis^ derrière cette première muraille infranchissable pour tout autre que pour le contrebandier, se dressait celle des tarifs portés à 15 0/0, 20 0/0 et même à 30 0/0 et au delà.

On n'aperçoit pas à quelles théories antérieures se rattachaient ces combinaisons ultra-protectionnistes. Aucun des écrivains de la fin du dix-huitième siècle, parmi les adversaires des économistes^ ni Necker, ni Forbonnais, ne prêchèrent jamais une aussi violente croisade contre les produits étrangers. Necker, comme nous Tavons dit, proposait la suppression des prohibitions de la manière la plus absolue, et se contentait de droits protecteurs fixés au maximum à 15 0/0. Quant à Forbonnais, il s'en tenait au système institué par Colbert. Or, on sait que le tarif de 1664 et même celui de 1667 étaient relativement très modérés, 6 à 10 0/0 à la valeur, en moyenne. Michel Chevalier, dans son Examen du système commercial, fait très ingénieusement ressortir rinfériorité des tarifs institués par Cllolbert, en les comparant, article par article, à ceux de 1851.

Vis-à-vis de toutes les puissances autres que l'Angleterre, les dispositions douanières de l'ancien régime n'avaient donc rien d'excessif : les rigueurs que nous avons citées concernaient l'Angleterre seulemem. Était-ce donc en luimême, dans ses propres inspirations de fabricant de soieries à Lyon, que Goudard trouvait le principe de telles exagérations ? En tout cas, il marchait au rebours du

mouvement libéral qui n'avait cessé de s'accentuer depuis Tavènement de Louis XVI. L'assemblée ne voulut point accomplir ce revirement. Elle repoussa les propositions de son comité du commerce et de l'agriculture. Un remarquable discours de Boislandryl'y encouragea, et, dans la séance du !•' décembre 1790, il fut décidé qu'un nouveau projet serait présenté sous le plus bref délai.

Goudard en fut pour ses frais de rédaction ; mais il oublia vite son insuccès et composa immédiatement un second rapport dans un ordre d'idées tout à fait différent du premier. Ce second rapport devint le préambule de la loi du 15 mars 1791. « Il ne faut prononcer qu'avec « une sage réserve des prohibitions absolues», dit le nouveau Goudard, oubliant ce qu'avait dit l'autre deux mois auparavant. La loi du 15 mars 1791 voit, en effet, disparaître la plupart des prohibitions inscrites dans le projet précédent : la bonneterie, les chapeaux, les étoffes, les faïences, les fers ouvrés, les fils de lin et de chanvre, les gants, la mercerie, la quincaillerie, les tapis, etc., rentrent sous une tarification de 10 à 15 0/0 au maximum. Ce sont les articles les plus importants.

Parmi les prohibitions qui subsistent, beaucoup se justifient par des motifs d'intérêt général. Ainsi les fausses dorures ne peuvent entrer, puisque leur fabrication est interdite en France; de même pour l'argent faux, filé sur soie, et pour les étoffes avec argent et or faux ; la poudre et le salpêtre monopolisés dans le royaume ne sauraient y pénétrer librement; le soin de la santé publique veut aussi que les médicaments composés en dehors des garanties de la surveillance organisée à l'intérieur ne puissent passer la frontière. Pour les verreries, le rapport invoque le prétexte ingénieux delà difficulté de les vérifier sans les briser. Cependant, quelques prohibitions conservent un caractère

exclusivement protecteur : celles sur les confections de toute sorte, sur les fils de lin et de chanvre retors, sur '.les eaux-de-vie, autres que de vin, connues sous les noms de rhum, tafia, genièvre, etc., sur les bateaux de mer vieux ou neufs.

Le tarif soumis aux notables en 1787 ne contenait, on s'en souvient, que deux sortes de prohibitions portant, la première sur les toiles de coton blanches et peintes, la seconde sur les productions coloniales étrangères. En 179L, la situation s'est donc aggravée. Les termes du rapport peuvent, sans doute, faire encore illusion et laisser croire que rien n'est changé : la.rédaction de Goudard, en effet, n'épargne pas, comme nous Tavons dit, les déclarations libérales. Mais le texte de la loi atténue la valeur de ses affirmations. Le fait suivant paraît à cet égard très significatif. Parmi les prohibitions inscrites dîms la loi, les plus suspectes, ou, si Ton veut, celles qui méritaient le plus de fixer l'attention, sont incontestablement les prohibitionsdes confections de toute sorte, des fils de lin et de chanvre retors, des bâtiments de mer vieux ou neufs. Sous Tancien régime elle n'existaient même pas : les habillements confectionnés, sauf ceux qui venaient d'Angleterre, acquittaient le droit afférent aux étoffes dont ils étaient faits ; les fils retors de lin et de chanvre pénétraient moyennant une taxe de 14 et 20 livres par quintal ; enfin les coques de bâtiments de mer, vieux ou neufs, avaient été exemptées de tous droits d'entrée par un arrêt du 22 mars 1779.

Substituer d'emblée des prohibitions à des droits aussi modérés, ou même à des exemptions de droits, constituait incontestablement une innovation considérable. Goudard ne pouvait l'ignorer. Cependant, son rapport ne donne à ce sujet aucune explication, comme s'il s'agissait d'un détail sans importance. Ghosa plus grave! Intentionnellement

OU non, parmi toutes les autres prohibitions qu'éuumère un passage de son travail, il omet précisément celles dont il vient d'être question, les plus essentielles et les plus remarquables. La loi se borne subrepticement à les insérer dans son texte.

La répartition des objets manufacturés entre les diverses classes du tarif (1) fut déterminée, en 1791, d'après le même principe que nous avons vu déjà prédominer dans les négociations du traité de commerce avec l'Angleterre, c'est-à-dire que le taux des primes demandées par la contrebande servit de règle à Téchelle de la taxation : « Vos comités ont adopté les taux de 5, 7, 10, 12 et « 15 0/0, suivant le plus ou moins . de facilité que pré- « sentaient les introductions frauduleuses, taxant plus « bas les objets dont la contrebande est plus facile, tâchant

< d'assurer au percepteur le tribut payé au contrebandier. « Ainsi les montres, les dentelles et les mousselines ne « sont imposées qu'à des droits modérés, afin de mettre le

< percepteur en rivalité avec le contrebandier qui n'exige gérait quune assurance de 3 à 5 0/0 à la valeur. Au

< contraire, vos comités ont adopté la proportion de 12 à « 15 0/0 sur les cuivres ouvrés et apprêtés, le fer ouvré, la « quincaillerie, la mercerie, et autres objets, dont Tintro- •c duction, ne pouvant avoir lieu qu'en grosses parties, ne

(1) Le Rapport classe les marchandises par catégories, et assujettit chaque catégorie à un tarif ad valorem^ s'élevant successivement par degrés depuis les matières premières jusqu'aux objets fabriqués. Ce sont bien là les méthodes adoptées dans le projet de 1787. Le texte de la loi de 1791 transforma ce mode de classement en une nomenclature alphabétique, dans laquelle les droits ac? valorem furent convertis en droits spécifiques. Le Rapport, où il n'était absolument question que de droits ad valorem^ s'abstient d'indiquer, — renseignement indispensable, — d'après quelles bases a été effectuée leur conversion en droits spécifiques.

70 LIBERTÉ COMMERCIALB

« présenterait pas, vu la modicité de leur valeur intrinsè- « que,un bénéfice suiïlsant pour compenser les risques de « rintroduction. » (Second rapport sur les douanes, 22 janvier 1791.)

Les principes de la tarification adoptée par les négociateurs de 1786 furent donc confirmés par l'assemblée constituante, nous l'avons déjà fait observer.

Après les droits d'entrée, la loi du 15 mars 1791 énumère les droits de sortie. Le projet de 1787 n'affranchissait pas plus que la loi nouvelle le commerce d'exportation de cetle entrave ; mais il était moins chargé de prohibitions. L'assemblée constituante inscrivit 34 prohibitions à la sortie reproduisant, en général, celles qui figuraient autrefois à l'égard du bois, des écorces, du tan, des peaux et poils de lapin, des futailles, du minerai de fer, elc. ; cependant les bourres de soie, les fleurets et filoselles que l'ancien régime avait épargnés sont repris en 1791 : on reconnaît là la main du fabricant de soieries de Lyon.

Outre les prohibitions, 80 articles différents sont soumis aux taxes de sortie, en 1791. Sur ces 80 articles, 17 concernent les vins, sous des dénominations diverses. L'assemblée constituante copia exactement, à leur égard, l'ancien mode de tarification : les vins exportés par la rivière de Garonne et la Dordogne payent 7 livres le muid (2 fr. 60 cent, l'hectolitre) s'ils sont rouges, et 4 livres le muid (1 fr. 49 cent, le litre) s'ils sont blancs. Les vins rouges ou blancs accompagnés d'un acquit de Castillon (petits vins de la Dordogne), ne payent que 2 livres 10 sols le muid (0 fr. 93 cent, l'hect.). Les vins exportés par le Jura, le Doubs, la Charente-Inférieure, la Loire-Inférieure, etc., ne supportent qu'une taxe de 1 livre le muid à la sortie (0 fr. 37 cent.). Par contre, tout ce qui sort par les Ar-

dennes jusqu'aux Côtes-dù-Nord paye 7 livres le muid (2 fr. 60 cent. Thect). L'assemblée se borna à remplacer le nom des provinces par celui des départements, et à modifier le taux de quelques taxes. Sauf ces changements insignifiants, elle conserva intacte la combinaison des droits de sortie sur les vins inventée par l'ancien régime, sans profiter de la révision générale des tarifs pour faire disparaître une anomalie d'autant plus choquante qu'au moment même oti l'on maintenait cette forte surcharge (1) sur les vins exportés, on consentait de lourds sacrifices pour obtenir leur dégrèvement à l'entrée en Angleterre.

Le projet présenté aux notables, en 1787, contenait, à la suite de son tarif, une innovation importante que ne reproduisît pas la loi de 1791. Il s'agit du rétablissement de la faculté d'entrepôt. Depuis l'arrêt du Conseil du 9 mars 1688, c'est-à-dire, depuis un siècle à peu près, aucun entrepôt n'existait plus en France. Antérieurement, les ailles de La Rochelle, Rouen, Le Havre, Calais, Amiens, Troyes, etc., possédaient des magasins recevant, en suspension du payement des droits, pendant 6 mois, les marchandises destinées aux pays étrangers. Ces magasins furent fermés à la suite de l'arrêt du 9 mars 1688. « Les entrepôt et le « transit ont été reconnus préjudiciables au commerce du « royaume et aux droits des fermes, en ce qu'ils facilitaient « le débit et la consommation des denrées et marchan- « dises étrangères et occasionnaient des fraudes. Ils ont < été, en conséquence, révoqués. » (Recueil alphabétique des droits de traites.)

Ainsi, la crainte d'un préjudice personnel avait suffi

1. Le taux des anciens droits de sortie sur les vins atteignait et souvent dépassait le taux du droit de circulation actuel.

pour engager la ferme à réclamer la suppression d'établissements éminemment profitables au commerce. Il n'y avait d'exception qu'à l'égard des produits des colonies admis en entrepôt dans certains ports; en .outre, Marseille, Bayonne, Saint-Jean-de-Luz, Lorient et Diinkerque jouissaient de la qualité de territoire franc, ce qui leur permettait de trafiquer librement avec l'étranger. On comprend qu'en 1787 l'esprit libéral, qui inspirait alors Topinion publique, ait conduit à réformer cette situation. Le projet soumis aux notables renfermait, en conséquence, une disposition spéciale destinée à rétablir la faculté d'entrepôt.

La loi du 15 mars 1791 demeure absolument muette sur cet important sujet. Le rapport de Goudard n'indique même pas qu'il y ait, dans cet ordre d'idées, un progrès à réaliser. L'ancien état de choses subsista purement et simplement, c'est-à-dire que la faculté d'entrepôt continua à demeurer prohibée.

Aucune loi postérieure, sous la Révolution, ne répara l'omission de la loi du 15 mars 1791. La loi du 22 août 1791 accorda seulement Texemption des taxes « aux marchan- € dises et denrées apportées de l'étranger dans un port du € royaume, lorsqu'étant destinées pour l'étranger ou pour € un autre portde France, elles seront déclarées devoir res- € ter à bord, et ne seront pas déchargées des navires ». (Art. 6.) La faveur, on le voit, ne s'étendait pas loin, puisqu'elle ne s'appliquait qu's^ux marchandises non débarquées. Goudard demanda aussi à l'assemblée d'autoriser exceptionnellement l'entrepôt en faveur des eaux-de-vie de genièvre et du rhum. « Les négociants de Boulogne et de Calais, € dit-il, ont longtemps réclamé des entrepôts oîi les étran- < gers puissent s'approvisionner de ces liqueurs. Mais jus- « qu'en 1778, la ferme générale avait refusé. Cependant la € décision du 5 juin 1778 autorisa pendant deux années

« la création d'un entrepôt à Boulogne. Cette faculté fut « ensuite accordée, sans, objection de la ferme, à Calais,

< RoscoB, Fécamp et Cherbourg. Vos comités d'agricul-

< ture et du commerce n'ont vu aucun motif pour ne pas « continuer la concession d'entrepôts à ces villes. Ils ont « pensé qu'il convenait même de l'étendre à ceux des € autres ports à qui elle pourrait être utile, et dans les- « quels on pourrait établir les précautions nécessaires « pour en empêcher les abus. » (Rapport do Goudard, au nom des comités d'agriculture et du commerce, 23 août 1791.) Goudard ajoute dans sa proposition les raisins de Corinthe au rhum et aux eaux-de-vie de genièvre ; mais ses concessions ne vont pas plus loin.

Le principe de la faculté d'entrepôt ne figura dans la législation d'une manière effective qu'à dater de 1803. (Loi des 3, 4 et 28 pluviôse an XI, et loi du 18 floréal an XI, 28 avril 1803.) C'est alors seulement que disparurent les prohibitions de 1688.

La loi du. 15 mars 1791, en résumé, se souvient trop du projet avorté de 1790 et pas assez de celui de 1787. L'assemblée constituante eut le tort, après avoir expressément désapprouvé les tendances protectionnistes de Goudard, de maintenir en fonctions ce même rapporteur, dont la conversion ne pouvait être sincère. Celui-ci, en effet, profita de sa position, autant qu'il put, pour ramener l'assemblée, par des chemins détournés, aux idées contenues dans le premier rapport qu'elle avait repoussé, et même pour glisser, presque à son insu, dans le texte de la loi, des dispositions contraires au sentiment de la majorité.

Cependant, en dépit de ces manœuvres, la loi de 1791

conserve encore, d'une manière très reconnaissable, Fempreînte du projet libéral de 1787. Le mouvement de recul qu'elle inaugurait n'eut que peu d'étendue : nous le verrons plus tard s'aggraver.

L'assemblée constituante^ dans cette matière, hésita entre deux influences et les subit toutes deux. Elle ne pouvait renier la doctrine de la liberté commerciale, prêchée par une école qui possédait sa confiance, adoptée par l'opinion publique, déjà mise en pratique dans le traité de 1786 avec l'Angleterre et rédigée sous forme de tarif général en 1787. D'un autre côté, elle ne sut pas résister à la domination des fabricants intéressés, qui, sous des dehors libéraux, l'entraînaient dans le sens de la protection.

Ainsi un double courant d'idées présida à la cx)nfection du tarif de 1791 : de là résultent les jugements contradictoires dont il a été l'objet.

« Par l'ensemble de ses dispositions, dit Michel Gheva-

< lier, le tarif de 1791 était fort libéral. Quiconque mettra en

* regard le tarif de 1791 et celui de Tépoque actuelle sera

< surpris de l'énorme distance qui les sépare. » [Examen du système commercial connu sous le nom de système protecteur, par Michel Chevalier, 1852.) Pierre Clément nomme le tarif de 1791 « le plus libéral que la France ait

* jamais eu. » [Histoire du système protecteur en France,) Dans le Dictioniiaire d'économie politique, Horace Say s'exprime ainsi : « Tel qu'il était, le tarif des douanes de

< 1791, si l'on y revenait aujourd'hui, serait considéré « comme très libéral. » M. Amé confirme ces jugements, avec sa compétence spéciale, dans son grand ouvrage sur les douanes. « Les comités de l'assemblée constituante, « dit-il, reconnaissaient elTectivement qu'un droit de 10 à « 12 0/0, s'il était possible d'en assurer la perception

< exacte, suffirait pour protéger efficacement les industries

« les plus exposées à la concurrence de Tétranger. C'était « justifier les stipulations du traité de 1780*.. Parmi les « libre-échangistes modernes, il n*en est pas un qui, à la « veille du traité de 1860, n'eût considéré ce régime de « douanes comme le triomphe complet de ses doctrines. » {Études sur les tarifs de douanes, M. Amé, directeur général des douanes.)

Mais, dans un autre sens, M. de Molinari écrit très Judicieusement ; « Le tarif de 1791 fut conçu, non point, « comme on le croit assez généralement, sous l'influence

< des théories généreuses de Fécole de Quesnay et de « Turgot, mais sous l'influence des préjugés de l'école « mercantile. C'est un fait curieux à signaler que, dans « le grand mouvement libéral de cette époque, les doctri-

< nés restrictives en matière de douanes soient demeu-

< rées prédonainantes. » (Histoire du tarif, de G. de Molinari, 1847.)

Blanqui fait la même remarque : « Seule, la liberté du « commerce, dit-il, est demeurée inconnue aux Français « pendant la période où ils les essayèrent toutes. La Gon-

< stituante adopta un système de douanes très modéré ; « mais elle penchait visiblement vers le système restrictif. « 11 ne faut pas chercher dans les grands travaux de la Ré-

< volution française le germe des réformes économiques

< dont l'aurore semble luire pour nous. » [Histoire de Véco- € nomie politique.)

Ges deux dernières citations expriment exactement ce que nous avons cherché à démontrer, avec quelques détails, dans ce chapitre. L'honneur d'avoir inauguré l'application du principe de la liberté commerciale appartient à l'ancien régime. L'assemblée constituante, après l'avoir suivi de mauvaise grâce dans ^cette voie, recula même et commença la marche rétrograde qui s'est continuée après elle.

I. Hiérarchie du personnel. — Rapports de Goudard, Rœderer, etc. — Organisation des régisseurs des douanes. — L'assemblée reproduit le plandeNecker. — Il.Visites, vérifications, formalités. — Seconde loi de 1791 à ce sujet. — Son analogie avec les anciens règlements.

Après avoir reporté les barrières à la frontière par un premier décret du 5 novembre 1790, et fixé les tarifs par celui du 15 mars 1791, rassemblée constituante s'occupa d'organiser le service du personnel des douanes. Ce fut Fobjet du décret des 23 avril-1" mai 1791.

L'organisation du personnel inférieur des douanes ne constituait pas la partie la plus difficile de la tâche qu'il s'agissait d'aborder. Sans doute ces agents secondaires représentent la plus nombreuse partie de l'armée fiscale, celle sur laquelle repose la garde effective des frontières. Mais leurs cadres se trouvaient formés, leur institution fonctionnait depuis longtemps et très régulièrement sous les ordres de la ferme générale. Celle-ci faisait manœuvrer avec une grande sûreté son armée de 20.000 préposés. L'assemblée constituante n'eut donc aucune raison pour modifier la réglementation existante à leur égard. Elle se borna à la codifier, et se fit aider dans cette tâche par un ancien employé des fermes, nommé Magnien (1), recommandé par Du Pont de Nemours.

1. Magnien, contrôleur aux entrepôts du sel à Riom, puis directeuradjoint des fermes à Lyon, a donné en 1783 un excellent ouvrage sur les traites. Il y proposait de reculer les barrières à la frontière. Le rapport de Goudard, en 1791, le remercia publiquement de son concours :« Le comité

Ce fonctionnaire exposa au comité la hiérarchie établie dans son administration et, d'après ce modèle, le comité créa pour garderies frontières une série de brigades composées de préposés, et commandées par des brigadiers, lieutenants, capitaines et capitaines généraux.

D'autre part, des receveurs particuliers et principaux, assistés de contrôleurs, liquidateurs, visiteurs, gardes-magasins, etc., opéraient dans les bureaux et percevaient les droits sur les marchandises à l'entrée et à la sortie. (Décret du 1" mai 1791.)

La constitution du personnel supérieur de l'administration centrale des douanes offrait plus de difficultés. La compagnie des fermiers généraux avait dirigé jusque-là le service des traites : la ferme étant supprimée, il fallait pourvoir à une organisation nouvelle. L'importance du sujet ne permit plus de le confier à Goudard : ce fut Rœderer qui, dans un rapport d'ensemble relatif à l'enregistrement, au timbre, en même temps qu'aux douanes, discuta les principes concordant en cette matière avec le système politique de l'époque. Le rapport de Rœderer mériterait d'être lu par tous les ministres, sous-secrétaires d'État et directeurs généraux des régies financières; il montre comment ces grandes institutions peuvent être facilement détournées de leur but dans l'intérêt des ambitions personnelles : «On « corrompt aisément l'esprit public, dit-il, quand il y a « 18.000 places à donner, quand ces 18.000 places sont lu-

< cratives, quand elles suffisent chacune à l'établissement

< d'une famille, quand elles sont distribuées sur toute la

« a trouvé dans M. Magnien des services d'autant plus sûrs que ce citoyen « a, par une longue expérience, acquis des connaissances qu'il s'est em- « pressé de communiquer. Il a suppléé par là à toutes les instructions que « le comité aurait été dans le cas de réclamer. » (Rapport de Goudard. Séance du 22 avril 1791.)

« surface du royaume, quand elles offrent des chancei» « d'avancement. »

Pour éviter les dangers que pouvait créer le pouvoir absolu d'une seule personne disposant de telles influences, Rœderer proposait de confier la direction des administrations financières à un groupe d'administrateurs chargés collectivement de la gestion de toutes les affaires. La nomination des principaux employés appartenait au ministre, sur la présentation faite par le chef collectif des régies ; un ordre d'avancement devait être établi par la loi, tel que, « sans affaire blirla responsabilité, ni arrêter rémulation,il prévienne « l'arbitraire ». — < Que l'arbitraire, ajoutait Rœderer, soit ^ également écarté des destitutions, car, certes! la crainte « d'une destitution assujettit bien plus encore que la gra- « Litude d'une nomination. »

« Voilà, disait-il en résumé, nos moyens pour empêcher

* que la grande masse d'hommes qui composent les corps -^ de finances ne soient à la discrétion ni de leurs chefs ni

* du ministre (1).» (Rapport de Rœderer, au nom du comité des contributions publiques, des finances, de l'agriculture, du commerce et des domaines réunis, 22 avril 1791.)

L'institution des régisseurs chargés, selon Rœderer, de lUriger en commun chaque administration financière dé-

1. Rœderer redoutait un autre abus, raccumulation des fonds dans les oaUses laissées h. la disposition du ministre. Il prescrivait, en conséquence, k Lous les employés des régies de verser immédiatement leur encaisse chez lo i-eceveur du Trésor de leur district. Aujourd'hui les receveurs des régies effectuent encore leurs versements à la recette particulière des finances, sans se douter qu'une pensée de défiance contre le pouvoir central a présidé iiiiï débuts de cette organisation : « SI vous adoptez ce moyen, disait ïlœde- « rur, les ministres ne seront pas maîtres de changer le cours des deniers ^ publics et de les détourner du Trésor de TÉtat, pour les verser dans le « Ti'ésor du prince, ni de les intercepter J»our eux-mêmes... » De nos jours, ces craintes n'ont plus d'application.

coulait à peu près exactement de rorganisation établie par Necker pour les aides, en 1780.

A cette époque, le bail des fermes venait d'expirer. Necker en détacha les droits d'aides, y réunit divers impôts sur la fabrication du fer, les cuirs, les cartes, le papier, Tamidon, les ouvrages d'or et d'argent. De ces divers éléments il forma la Régie générale. Les régisseurs, au nombre de 25, recevaient un traitement fixe et, en plus, une part d'intérêt proportionnelle au produit net de l'impôt. Ils se réunissaient en conseil et, sans qu'aucun d'eux dirigeât l'ensemble de l'administration, ils gouvernaient en commun, et procédaient, de même en commun, aux nominations du personnel. Le ministre se bornait à prendre connaissance des choix, « afin de veiller à ce que dans ces « compagnies mêmes, il ne s'introduisît pas d'esprit de fa- « veur et de protection contraire au bien du service. » (Arrêt de règlement du 9 janvier 1780.)

Le traitement fixe des régisseurs s'élevait à 24.000 livres, et le chiffre de leurs remise;:,, nécessairement variable chaque année, pouvait être évalué à 36.000 livres en moyenne pour chacun, ce qui formait un total d'environ 60.000 livres d'émoluments par tête. Par contre, un cautionnement considérable, 1.100.000 livres, était exigé de chacun d'eux. (Résultat du conseil du 1" avril 1780, concernant les conditions de la Régie générale.)

Necker se félicitait beaucoup de cette combinaison. Il la cite comme une de ses meilleures réformes, dans son rapport au roi en 1781, et dans son traité de V Administration des fina?ices en 1784. C'était, en effet, une brèche ouverte dans le vieil édifice delà ferme. Peu à peu celle-ci devait se transformer tout entière en régie. Mais Necker entrevoyait mieux encore dans l'avenir ; il pensait qu'on pourrait « confier la € régie des droits. à de simples premiers commis qu'on

< dispenserait de fournir un fonds-capital, et qui auraient

< des appointements fixes,.. Je suis persuadé qu'un admî- « nistrateur des finances attentif, vigilant, et ayant sous « lui, pour cette partie, un commissaire doué des mêmes « qualités, viendrait à bout de prévenir tous les inconvé- « nientsqui paraissent attachés au défaut d'intérêt de la € part des premiers agents du fisc. » [De V administration des finances de la France,) L'avenir aurait, en effet, montré à Necker que Tamour du devoir suffit à provoquer, non moins efficacement que les remises et les primes, le zèle et le dévouement des serviteurs de l'État.

L'assemblée constituante ne dissimula pas, du reste, l'origine de l'institution des régisseurs qu'elle empruntait à Necker : « M. Necker, dit le rapport deRœderer, a obtenu € des régies composées un avantage attaché jusque-là « aux fermes, la certitude durevenu public, qui, dépendant « du fermier, est garanti par son intérêt privé. Ce sys- « tème consiste à laisser les perceptions entièrement dans « les mains de l'État, à donner aux régisseurs des appointe- « ments fixes et suffisants, et à les admettre pour une part « du revenu, lorsqu'il passe une certaine mesure. »

La loi du 23 avril 1791 réalisa ce programme. Huit régisseurs, jouissant chacun d'un traitement fixe de 12.000 livres, se partagèrent une remise de 3/4 de denier pour livre sur la totalité du produit des droits. Ces 3/4 de denier représentaient une somme de 70.000 livres au minimum, qui, partagée entrehuit, donnait à chacun 9,000 livres environ de supplément. (Art. 1.) L'article 17 de la loi maintenait le principe d'un cautionnement pour chaque régisseur, réduit toutefois à 100.000 livres.

L'assemblée constituante copiait donc à peu près exactement l'ancien régime, à onze ans de distance, sur un sujet qui aurait comporté de faciles progrès. En 1780, il s'agis-

sait surtout d'abattre la ferme générale, et l'effort, à ce point de vue, paraissait suffisant. Mais, en 1791, il y avait mieux à faire. L'assemblée ne craignait plus de froisser les courtisans, ni les gens en place, ni le roi. Elle pouvait, profitant des expériences du passé et les menant plus loin, inaugurer, dès ce moment, le système des fonctionnaires à traitement fixe qui a prévalu après elle.

Au contraire, la loi du 1" mai 1791 étendit Tallocation des remises proportionnelles, non seulement aux huit régisseurs chargés de la direction de l'administration centrale, mais aux vingt directeurs départementaux. La promesse de recevoir, en sus de leur traitement, une remise d'un demidenier pour livre sur le produit net des douanes de leur arrondissement, servit à encourager le zèle de ces agents locaux. (Art. 20.) (1).

L'assemblée constituante, peu de temps avant sa fin, rendit une troisième loi relative aux douanes, pour régler le mode d'exécution du service. Les 167 articles de la loi des 28 juillet, 6-22 août 1791 traitent successivement des déclarations à faire par les importateurs, de la visite et vérification des marchandises, des formalités dans le rayon frontière, des saisies, des procès-verbaux et de la police générale. Ce règlement constitue le code de l'administration des douanes que tous ses employés étudient, connaissent et appliquent encore aujourd'hui. On ne peut

1. Plus tard, l'inverse aura lieu : les chefs de service n'auront plus de remiics, mais seulement des traitements fixes, et la rémunération du personnel inférieur, celui des receveurs, consistera en remises proportionnelles*

souhaiter un recueil plus complet et plus judicieux : la pratique tout entière du service s'y trouve renfermée.

Aussi son mérite est-il universellement proclamé, et une expérience de plus de quatre-vingts ans prouve mieux son incontestable valeur que ne saurait le faire ici l'analyse aride de ses dispositions. Cependant est-ce lui faire tort que de rappeler l'existence antérieure de l'ordonnance de 1687? Cette ordonnance renfermait 162 articles, à peu près autant que la loi du 22 août 1791 qui en compte 167 : elle se divisait en 14 titres, et la loi de 1791 en 13, portant de part et d'autre presque exactement le même intitulé. Enfin, par-dessus tout, les dispositions contenues dans chacun de ces deux documents sont les mêmes et pour ainsi dire copiées les unes sur les autres. Quelques exemples vont faire ressortir cette ressemblance.

L'ordonnance de 1687 prescrivait des déclarations à l'entrée, de la part des importateurs, et stipulait :

1° Que l'omission de cette déclaration entraînait une amende. (Ordonnance de 1687, titre VI, art. 1.)

2° Que la déclaration doit être signée par le voiturier sur le registre de la douane, ou rédigée d'avance par le propriétaire, transcrite sur le registre de la douane et signée du voiturier. (Idem, titre II, art. 3.)

3° Qu'elle doit indiquer la qualité, le poids, le nombre des marchandises, le nom du marchand qui les envoie, de celui à qui elles sont adressées, le lieu du chargement, celui de la destination,et, en marge, la marque et le numéro des ballots. (Idem, art. 5.)

4° Que les capitaines des bateaux pénétrant dans les ports de mer devront y déposer leur connaissement à la douane, dans les 24 heures de'leur arrivée. (Idem, art. 5.)

5° Que dans les six semaines, une déclaration de détail devra suivre cette déclaration sommaire. (Idem, art. 6.)

6° Enfin, qu'une fois ia déclaration faite, il n'y pourra plus, sous aucun prétexte, être rien changé en plus ou en moins. (Idem, art. 7.)

Tous ces détails sont reproduits presque textuellement j

dans la loi du 22 août 1791, sauf quelques chiffres d'amendes et de délais.

L'ordonnance de 1687 prescrit aux employés de prêter serment devant un juge. Ils doivent savoir écrire et être âgés d'au moins 20 ans. (Titre XIV, art. 87.) Les mêmes conditions de serment et d'âge figurent au titre XIII de la loi de 1791, art. 12. L'obligation de savoir écrire est seulement remplacée par un certificat de bonne vie et mœurs.

Les registres tenus dans les bureaux des douanes sont cotés et paraphés par le juge. (Ordonnance de 1687, titre XIV, art. 3.)

Les procès-verbaux des employés, dûment faits et afdrmés, sont crus jusqu'à inscription de faux. (Ordonnance de 1681, art. 28.)

L'affirmation des procès-verbaux devra être faite dans le délai de l'assignation, c'est-à-dire le jour ou le lendemain, à peine de nullité, et l'acte d'afflrmation figurera au pied du procès-verbal. (Ordonnance de 1687, titre XI, art. 8.)

L'administration des douanes jouit d'un droit de préférence sur les meubles des redevables, avant tous autres créanciers. (Idem^ art. 6.)

Toutes les marchandises payent le droit d'après le poids brut, sans aucune déduction pour emballage, sauf les - marchandises d'or et d'argent et de soie, les drogueries et les épiceries. (Idem, titre I, art. 2.)

La délivrance des acquits-à-caution ne donnera lieu à aucune perception, sauf celle du prix du timbre. (Idem, titre I, art. 11 et 12.) Les bureaux des douanes contiendront une pancarte in-

diquant la nomenclature des droits, et une affiche extérieure avertissant les voituriers de passage. (Idem, titre XIV, art. 6.)

La douane peut apposer des plombs sur les colis afin de les dispenser de la visite en cours de transport (Idem, titre X, art. 2 et 3), etc., etc.

Il paraît superflu de placer, en regard de ces divers articlesde l'ordonnance de 1687, les articles similaires du décret de 1791. Tout employé des douanes reconnaît, au premier coup d'œil, que ces anciennes prescriptions sont toujours en vigueur. Nous pourrions continuer longtemps les citations. Mais cet aperçu semble suffisant pour montrer la filiation des deux règlements. Du reste, au lieu de chercher les points semblables^ il serait beaucoup plus court de s'attacher aux différences. Ces différences consistent presque exclusivement, en 1791, dans une atténuation des rigueurs des prescriptions de l'ancien régime. Ainsi, au cas de non-décharge des acquits-à-caution, la pénalité est, en 1687, du quadruple droit, et, en 1791, du double droit. Les visites domiciliaires, en 1791, ne peuvent plus s'exercer que dans les cas de poursuite à vue, au lieu d'être autorisées d'une manière beaucoup plus large comme en 1687. En outre, le taux des amendes est généralement abaissé ; celles, par exemple, relatives au défaut ou à l'inexactitude des déclarations, qui servent de type à la plupart des autres, sont réduites de 300 livres à 100 livres. La longueur du rayon frontière dans l'étendue duquel les marchandises ne peuvent circuler sans expédition, fixée à 4 lieues en 1687, est ramenée à 2 lieues en 1791 (1).

1. Quelques années plus tard, la Convention et leDirectoire rendirent une lieue de plus au rayon frontière. (Lois des 3 ayril 1793 et 10 brumaire an V.) Il reprit son ancienne profondeur de 4 lieues, en vertu de la loi du 3 mars 1804.

Enfin Tarticle 1" de la loi de 1791 abolit c tous privilè- < ges, exceptions ou modérations dont jouissaient quelques « ports, villes, hôpitaux, communautés du royaume, sous « quelque prétexte que ce soit ».

A part ces changements et divers autres perfectionnements de détail, destinés à préciser et à fortifier les textes, l'ensemble de la loi de 1791 présente une analogie complète avec Tordonnance de 1687.

Encore une fois, l'assemblée constituante ne pouvait mieux faire que de s'inspirer d*un travail dont un siècle d'expérience démontrait la perfection (1). Mais pourquoi Goudard, encore rapporteur dans cette affaire, s'abstientil obstinément de prononcer même le nom de l'ordonnance de 1687 ? « Il y a plus d'un an, dit-il,qu'il vous a été distri- € hué une première édition de ce projet. Depuis cette « époque, les différentes observations qui ont été faites à € votre comité l'ont déterminé à refondre entièrement ce « grand travail, et, depuis 6 mois que la nouvelle édition € vous a été distribuée, votre comité y a fait de nouvelles « et nombreuses réformes, et il ne se dissimule pas encore « qu'en la soumettant à votre délibération, il a besoin de € toute votre indulgence. » (Rapport, au nom du comité du commerce, etc.Séance du 28 juillet 1791.) Dans cette série de travaux préalables modestement énumérés, le plus important est oublié, celui où le comité a largement puisé. Intentionnel ou non, l'oubli nous a forcé d'accumuler des preuves pour le réparer.

1. Les ordonnances de 1681 et 1687 ne subirent que d'insigniâantes modifications jusqu en 17Ô9.