L'EMPIRE

Deuxième période. An XIV (septembre 1805) & 1810.

Embarras du Trésor. — Crise de la Banque do France. — Ses causes. — Restriction du remboursement des billets. — Opérations et débet des faiseurs de service. — M. Mollien, ministre du Trésor. — Ses réformes. — Caisse de service. — Recettes et dépenses de cette période. — Insuffisance des ressources ordinaires. — Création du domaine extraordinaire. — Contributions des nations étrangères ; leur destination. — Charges extraordinaires de la France. — Dette flottante du Trésor. — Prêt de 84 millions par le domaine extraordinaire.

Nous entrons ici dans la période la plus brillante de l'Empire ; celle qui s'ouvrit par Ulm et Austerlitz, et finit par le mariage de Napoléon avec une archiduchesse d'Autriche ; celle qui vit léna, Friedland, Wagram, Tilsitt et Erfurt, suite de triomphes et de succès ; celle qui, renouvelant les temps de Charlemagne, vit l'Empire français, renversant les limites posées par la jalousie des peuples ou la sagesse des politiques, celles mêmes que la nature semble avoir fixées aux divers États, embrasser dans sa vaste étendue Rome, la Hollande, l'illyrie, les villes anséati-

ques. Vainement la fortune mêla-t-elle à ces succès en signe de son instabilité, les revers de Cintra e de Baylen, les sanglantes incertitudes d'Eylau e d'Essling ; ces avertissements furent dédaignés com me des caprices, au lieu d'être médités comme de leçons.

L'état des finances de l'Empire pendant cetle périod n'offrirait aucune difficulté, si l'on se bornait à consul ter les. budgets. Mais, aux éléments fixes et préci qu'ils contiennent, s'en ajoutait un autre indéterminé soustrait à tout contrôle législatif : je veux parler de contributions, tant en nature qu'en argent, imposée aux nations étrangères, et dont une partie étai consommée sur place par les armées, et l'autre servait à alimenter un Trésor spécial, distinct du Trésoi public, administré séparément, soumis à d'autres règles, et connu sous le nom de domaine extraordinaire. Ce serait donc se faire une idée complètemcnl fausse des finances de cette époque, que de se bornei aux énonciations des budgets.

Jetons d'abord un coup d'œil sur la situation, telh qu'elle se présentait au début de cette période.

Le Trésor éprouvait d'assez graves embarras, qu tenaient à deux causes : au découvert de 69 million* des cinq exercices précédents dont il était encore grevé, et à la dépense des grands armements militaires et maritimes, qu'avaient entraînés la rupture d< la paix d'Amiens et le projet de descente en Angleterre. L'opération qui eut pour effet de eombler 1< déficit, par la création des bons de la Caisse d'amortissement, opération que nous avons exposée dans 1(

chapitre précédent pour compléter l'historique des cinq exercices, n'avait point encore été accomplie. La création des bons ne fut en effet autorisée que par la loi du 24 avril 1806. Le Trésor se trouvait donc grevé de ce déficit. On a pu voir d'un autre côté, par les chiffres cités plus haut, quelles dépenses occasionnaient la création de la flotille de Boulogne, la malheureuse flotte de Trafalgar et la réunion du camp de Boulogne. Pour subvenir à toutes ces charges, le Trésor avait dû négocier le plus grand nombre possible d'obligations des receveurs généraux. Il les avait fait escompter en partie par une compagnie de fournisseurs, connus sous le nom de faiseurs de service, compagnie qui avait été substituée pour ce genre d'opérations au syndicat des receveurs généraux dissous par le ministre du Trésor, M. de Barbé-Marbois. Une autre partie avait été négociée directement par le Trésor à la Banque. Les faiseurs de service étaient loin de présenter des capitaux suffisants pour subvenir à toutes leurs entreprises qui, outre l'escompte des obligations, comprenaient les fournitures de la guerre et de la marine. Ils créaient en conséquence, pour se procurer les fonds nécessaires, des traites île circulation, et ces traites finissaient par se concentrer à la Banque, qui, pour faciliter les opérations du Trésor et l'approvisionnement des armées de terre et de mer, se prêtait trop facilement à leur escompte. Le portefeuille de cet établissement se trouva donc chargé outre mesure et de ces traites et des obligations des receveurs généraux.

L'extension anormale de l'escompte en exigea une

équivalente dans rémission des billets de la Banque. Cet établissement n'avait encore pris que de faibles développements ; malgré son titre pompeux et mensonger de Banque de France, il ne fonctionnait qu'à Paris. Hors de -cette capitale, ses billets étaient inconnus ou repoussés. D'un autre côté, cette ville n'avait point encore vu s'accumuler dans son sein, comme de nos jours, la population, l'industrie, le commerce et la richesse. Elle ne comptait que cinq cent mille habi'ants. Centre politique et intellectuel de la France, elle n'en éiait pas encore le centre financier. Cet état de restriction ne permettait à la Banque de maintenir régulièrement en circulation qu'une somme de billets de quarante à cinquante millions. Or, l'exagération volontaire ou forcée de ses escomptes avait porté, vers la fin de 1805, ses émissions à près de quatrevingt millions. Enfin, l'élévation de ses coupures, dont les moindres étaient de cinq cents francs, ne permettait pas à ses billets de parvenir dans les profondeurs de la circulation, pour y être maintenus comme instrument des petits échanges et moyen de conservation des petites épargnes.

11 devait résulter de cet ensemble de faits un trop plein dans la circulation des billets. Deux autres causes vinrent s'y joindre pour provoquer une crise : le non paiement des Obligations des Receveurs généraux que la Banque avait reçues, et la guerre continentale. Le Trésor, accablé par les dépenses d'un formidable armement, avait été obligé de retirer des caisses de plusieurs Receveurs généraux les fonds qui s'y accumulaient pour acquitter les obligations, fonds

qu'il espérait pouvoir y rétablir avant l'échéance de ces engagements. Il résultait de là que les escomptes de la Banque, au lieu d'être garantis par des titres payables à jour fixe, se trouvaient convertis en une avance d'un recouvrement incertain ou du moins indéterminé. La nouvelle subite d'une guerre continentale, guerre toujours plus périlleuse pour un état comme la France qu'une guerre maritime, venant à éclater sur ('e pareilles entrefaites, un profond ébranlement devait se manifester dans la confiance publique. L'Empereur Napoléon comprenait très-bien que la victoire seule pourrait la rétablir, en assurant à la fois la sécurité des frontières, la stabilité du gouvernement et la solvabilité du Trésor. Aussi dit-il à M. Mollien, la nuit même de son départ pour l'immortelle campagne d'Ulm et d'Austerlitz : « Les finances sont mal , la « Banque éprouve des embarras ; ce n'est pas ici que € je puis y mettre ordre (1). »

Après son départ, les embarras redoublèrent. Les porteurs de billets assiégèrent la Banque, pour les faire convertir en numéraire. Cet établissement, au lieu de s'efforcer par tous les moyens de se procurer des espèces, s'adressa au gouvernement, et celui-ci, négligeant le côté économique, qu'il comprenait du reste fort peu, et le côté moral de la question, pour ne l'en- .visager qu'au point de vue de l'ordre matériel, ordonna la dispersion par la force des attroupements que formaient les porteurs de billets. Il autorisa la Banque à fermer son bureau de remboursement ; décida qu'elle

(!) Mémoires du Comte Mollien. — T. I, p, 410.

remettrait aux douze arrondissements municipaux la somme qu'elle pourrait, chaque jour, consacrer à payer ses billets. Il permit enfin au tribunal de commerce de surseoir à statuer sur les contestations entre particuliers, relatives au refus de recevoir les billets de banque en paiement. M. Mollien, encore simple directeur de la Caisse d'amortissement , avait été appelé aux conseils ministériels qu'avait provoqués cette crise, et il avait émis des opinions fondées en principe, mais purement doctrinales, et comme telles peu applicables dans des circonstances aussi urgentes. Nous ne rechercherons pas en ce moment si les établissements du genre de la Banque rendent en réalité les services que l'opinion leur attribue; si, au lieu d'être un préservatif contre les crises, ils ne les aggravent pas, le plus souvent, par leurs mesures restrictives; si de profondes modifications dans leur organisation ne pourraient pas heureusement intervertir leur rôle actuel, qui en fait des réservoirs s'ouvrant en temps d'abondance et se fermant en temps de pénurie.

Quoiqu'il en soit, la diminution de la circulation des billets, que la Banque remboursait en proportion de ses rentrées, et la victoire d'Austerlitz suivie de la paix de Presbourg, qui mettait fin à la guerre contre l'Autriche et imposait à cette puissance le paiement d'une indemnité de guerre, rétablirent promptement la confiance. La sécurité du territoire, la stabilité du gouvernement, le paiement des obligations, ne pouvaient plus être mis en doute.

Cependant une autre cause d'embarras, non plus pour la Banque, mais pour le Trésor lui-même, venait

de se révéler dans les hautes régions du pouvoir. Voici à quelle occasion: L'Espagne, notre alliée, s'était engagée à nous fournir un subside pendant la guerre. Depuis longtemps, ce magnifique et malheureux pays ne vivait plus que des richesses métalliques de ses colonies d'Amérique, pour lesquelles il avait abandonné l'agriculture et l'industrie. Les escadres anglaises, maîtresses de la mer, fermaient complètement la voie à ces richesses. Les Piastres, jadis fortuné chargement des Galions, s'entassaient donc dans les caisses des colonies, et l'Espagne, maîtresse au loin de tant de richesses, souffrait chez elle de la pénurie. La Compagnie des faiseurs de service, qui comptait dans son sein l'aventureux Ouvrard, offrit à l'Espagne d'alléger ses embarras. Elle fit des promesses, conclut des traités, et se fit remettre pour une somme énorme de traites, que le gouvernement Espagnol tira sur les trésoriers de ses colonies détenteurs des Piastres. De pareilles traites, on le comprend, étaient d'un recouvrement et par conséquent d'un placement plus que difficile. La Compagnie se tourna vers le gouvernement français, fit valoir ses services, ses avances prétendues, la nécessité de soutenir son crédit pour Qu'elle pût continuer ses fournitures à l'armée et à la marine. Elle obtint du ministre du Trésor la remise dune certaine quantité d'obligations des Receveurs généraux, payables sur les rentrées de 1806, contre laquelle elle donna une somme équivalente de traites du gouvernement Espagnol sur ses Colonies. Enfin, grâce à la connivence du Chef du Secrétariat au ministre, qu'elle avait corrompu par le don d'un million,

elle parvint à faire porter cette substitution jusqu'au chiffre incroyable de 142 millions (1), chiffre égal à la moitié environ des contributions directes de la France. Le Trésor se trouvait ainsi avoir échangé des titres d'un recouvrement certain et à jour fixe contre des traites du recouvrement le plus précaire, le montant de ses impôts payables en France contre des Piastres existant ou n'existant pas en Amérique. Telle était à Paris la situation des finances, pendant que Napoléon affrontait les hasards de la guerre dans les champs de la Moravie. Il en fut informé, mais sans pouvoir soupçonner toute l'étendue du mal. Son premier soin, après son retour, fut de l'approfondir et de remplacer au ministère du Trésor le trop faible et trop peu clairvoyant M. de Barbé-Marbois par M. Mollien. Le nouveau ministre, à son entrée en fonctions, se proposa un double objet : recouvrer le débet des faiseurs de service, et affranchir le Trésor de l'onéreuse nécessité de l'escompte des obligations. La rentrée du débet dura plusieurs années, mais elle finit par s'opérer presque entièrement. Le gouvernement Espagnol prit h sa charge soixante millions ; les immeubles des faiseurs de service en rendirent douze ; les magasins de ces fournisseurs présentèrent des valeurs considérables; enfin, on put recourir contre leurs associés secrets.

Quant au moyen d'affranchir le Trésor de l'escompte des Obligations, M. Mollien le trouva dans rétablissement d'un nouveau rouage administratif, qui reçut le

(1) Mémoires du comte Mollien. — T. II, p. 8.

nom de Caisse de service, et dans la modification des rapports antérieurs avec les Receveurs généraux. Tout le mal provenait du délai de dix-huit mois accordé à ces comptables par leurs traités, pour verser le montant des impôts, qu'ils percevaient en douze mois. Le Trésor, étant obligé de payer ses dépenses, pour la plus grande partie, dans ce même délai de douze mois, éprouvait une insuffisance de recette d'environ 120 millions, qui formait un déficit permanent, auquel on ne pouvait obvier que par l'escompte des obligations. Le Trésor était donc dans la pénurie, tandis que les caisses de ses agents étaient remplies de ses propres fonds. II. Mollien créa au Trésor la Caisse de service, qui ouvrit à chaque Receveur général un compte courant avec intérêts réciproques. Le Receveur était crédité de l'intérêt de toutes les sommes qu'il mettait à la disposition du Trésor avant l'époque fixée par son traité, et débité de l'intérêt de celles dont il restait en retard. Ce nouveau mode laissait au comptable tout le bénéfice de son traité, qui ne consistait que dans une jouissance d'intérêts ; il l'affranchissait même du risque de se livrer à des opérations commerciales pour se procurer cet intérêt. Le montant de l'impôt se trouva ainsi à la disposition du Trésor, au fur et à mesure de son encaissement. De plus, les Receveurs généraux, ne croyant pas trouver de débiteur plus sûr que le Trésor pour leurs fonds personnels ou ceux qui leur étaient confiés par le public, lui offrirent des avances. Enfin, un nouveau prêteur, riche et facile, ne tarda pas à se présenter; ce fut le domaine extraordinaire, qui prit naissance au commencement de cette

seconde période du gouvernement impérial, et qui fit au Trésor une avance de 84 millions en compte courant. Malgré le déficit résultant des subtiles opérations des faiseurs de service, le Trésor se trouva donc en mesure de satisfaire aisément à tous les besoins.

Après l'exposé sommaire de ces difficultés, reprenons Tordre des faits. Le premier exercice de cette période, par suite de la suppression de la computation républicaine, comprend un peu plus de quinze mois, c'est-à-dire les trois premiers mois de Tan XIV (du 22 septembre 1805 au l6' janvier 1806) et Tannée 1806 tout entière, ce qui explique l'élévation relative des chiffres qu'il présente. L'ensemble des budgets des cinq exercices réunis donne les résultats suivants :

Recettes 3.992.378.909 fr.

. Dépenses 3.978.312.421

Excédant des recettes. . . 14.066.488 fr.

Mais, cet excédant n'est que fictif, car les recettes ordinaires furent ici, comme dans la période précédente, de beaucoup inférieures aux dépenses. L'équilibre ne put être établi qu'au moyen de ressources extraordinaires. Elles consistèrent dans le subside annuel de trente millions que l'Italie payait à la France, dans le produit de pouveaux cautionnements, dans le recouvrement de partie du prix de biens nationaux, dans de nouvelles aliénations de biens de ce genre, enfin dans l'inscription au Grand-Livre de quatre millions de rentes, en un mot dans l'emploi de ces trois moyens : subsides, aliénations, emprunts.

Voici l'état comparatif des recettes normales et des moyens extraordinaires :