L'EMPIRE

Troisième période. — 1811-1814.

Accroissements territoriaux de l'Empire. — Réunion de la Hollande. — Réduction de sa dette ; véritable banqueroute. — Élévation du chiffre normal de la dette publique. — Pied de paix de l'armée de terre. — Ressources qu'il eût procurées à la marine. — Développements qu'elle reçut. — 1811. Préparatifs de l'expédition de Russie. — Budget. — Déficit. — Budget de 1812. — Équilibre fictif, déficit réel.

Cette période, qui devait finir par un si triste amoindrissement de la puissance française, vit au contraire, à son début, se resserrer les liens qui rattachaient à l'Empire ses dernières acquisitions territoriales. La Hollande, l'Illyrie, les villes anséatiques, les États romains, en effet, cessèrent d'avoir une administration financière distincte, pour rentrer dans le budget général, dont le chiffre se trouva ainsi plus #evé, sans accroissement des charges publiques, car les recettes de ces États et provinces excédèrent leurs dépenses. Il en eût été autrement, si l'on n'avait pas adopté à l'égard de la Hollande une mesure de la plus haute gravité. Cet État, par suite du rôle qu'il avait

joué dans le monde, des luttes qu'il avait soutenues, des colonies qu'il avait fondées, était grevé d'une dette considérable. De plus, ses recettes, amoindries par la perte de ses colonies et par les entraves que le régime français imposait à son commerce, n'égalaient pas à beaucoup près ses dépenses. Sa dette, en effet, s'élevait, en 1810, à 83 millions de rente, dont 77 pour la dette perpétuelle. Ses dépenses totales étaient de 141 millions, et ses recettes brutes seulement de 106 millions ; en sorte que, défalcation faite des frais de perception, il éprouvait un déficit annuel de quarante millions. Si donc en s'incorporant la Hollande, l'Empire eût confondu dans ses finances l'actif et le passif de cet État, il se fût grevé d'une surcharge d'autant plus considérable qu'elle allait s'accroître encore par la diminution des recettes, que devait entraîner l'application du système français de contributions publiques. En conséquence, par une mesure qui rappelait la plus triste époque du Directoire, la dette perpétuelle de la Hollande, en devenant charge de l'Empire, fut par décrets impériaux réduite des deux tiers, et ramenée à vingt-six millions (1). En

(1) Décretdu9juiUet 1806:

Art. 1er. — La Hollande est réunie à l'Empire.

Art. 8. — .... L'intérêt de la dette publique ne sera porté en dépense, pour 1810, que pour le tiers du taux actuel.

Les intérêts de la dette de 1808 et 1809 qui n'ont pas été payés, réduits au tiers, le seront sur le budget de 1810.

Décret du 18 octobro 1810 :

Art. 115. — La dette hollandaise est conservée dans son intégralité ; mais l'intérêt en sera payé au tiers, ainsi qu'il est ordonné par l'article 8 de notre décret du 9 juillet 1810.

compensation, les impôts reçurent de l'application des tarifs français un notable allégement, et ne s'élevèrent plus qu'à cinquante-sept millions. Ainsi, la masse des contribuables fut soulagée, mais les créanciers subirent un désastre. Il serait inutile de rechercher si Féquité et la politique ne commandaient pas de prendre la nouvelle annexe avec ses charges tout entières, si du moins il n'eût pas été possible d'adopter à regard de ses créanciers des mesures plus conformes au respect des contrats. Bientôt, en effet, la rupture de la nouvelle union allait rendre à la Hollande, avec son autonomie, la faculté de remplir, si elle était capable d'un tel sacrifice à la justice, ses anciens engagements envers ses créanciers, qui cesseraient d'être ceux de la France.

Par l'effet de l'adjonction des vingt-six millions de la dette perpétuelle de la Hollande, celle de l'Empire se trouvait portée à quatre-vingt-huit millions, et excédait de beaucoup la limite fixée dans la période précédente au chiffre de cinquante millions. 11 fallait procéder à nouveau. L'Empire s'étant prodigieusement accru, il était évident que la règle d'une époque ne pouvait rester celle de l'autre. On éleva donc à 80 millions le chiffre normal de la dette, c'est-à-dire celui qu'on ne devrait pas s'occuper d'amortir ; et comme ce chiffre se trouvait dépassé de huit millions, on chargea la Caisse d'amortissement de racheter cet excédant, opération que l'on estima devoir être accomplie en quinze ans. On attribua, pour cet objet, à la Caisse les arrérages des rentes viagères qui s'étein-

draient à partir du 1er juillet 1811, et ceux des rentes perpétuelles dont elle était déjà propriétaire.

Ces éclaircissements étaient nécessaires pour faire comprendre l'augmentation subite que présenta à partir de 1811 la dette publique. En y comprenant le viager et les pensions, elle fut portée de 111 à 148 millions. Reprenons maintenant le développement historique et critique de la marche financière de l'Empire ; mais en nous écartant un peu de la méthode appliquée aux périodes précédentes, méthode que ne comportent plus des budgets remaniés plusieurs fois, où figurent des recettes non réalisées, et dont l'équilibre fut détruit par de trop cruelles catastrophes.

L'exercice 1810, le dernier de la période précédente avait, sauf les créances, litigieuses ou non, laissées en arrière, présenté le résultat le plus satisfaisant, puisqu'il se soldait par un excédant apparent de recette. Le sage duc de Gaëte, en soumettant à l'Empereur le compte de cet exercice, sans oser donner directement des conseils à son maître, lui signalait par la simple éloquence des chiffres les avantages de la paix continentale. < Les dépenses de la « guerre en 1810, lui disait-il, quoique nous eussions « déjà une guerre continentale et une guerre maritime « et qu'il eût été fait de grands efforts en Portugal, « n'ont pas excédé 389 millions, d'après les comptes « définitivement réglés pour cet exercice, qui peut par « conséquent servir de base ; d'où il résulte que, si la « guerre d'Espagne restait seule à terminer, 370 à « 400 millions suffiraient à l'entretien de l'armée , et

« déjà Votre Majesté pourrait augmenter l'extraordi- « naire de la marine, en diminuant même les charges « de ses peuples.

« Et dans le cas du rétablissement de la paix con~ « tinentale, la dépense militaire devant se réduire à c l'entretien du complet ordinaire de l'armée, 250 « millions suffiraient à tous les besoins, et Votre « Majesté serait en état, en opérant une nouvelle ré- « duction sur les contributions publiques, d'affecter à « sa marine jusqu'à 300 millions (1). »

Ainsi, même en continuant la guerre d'Espagne , Napoléon aurait pu à la fois et diminuer les charges publiques, et augmenter ses moyens d'action maritimes. En mettant fin à cette fatale guerre, il aurait pu balancer sur mer la. puissance anglaise. Il en avait formé le projet et travaillait à posséder à la fin de 1813 cent vaisseaux de ligne. Dans ce but, il augmentait constamment son budget maritime et le portait de 110 millions, chiffre de 1810, à 157 millions en 1811, à 164 en 1812 et à 167 en 1813. Les marins du continent étaient à sa disposition, depuis les bouches de Gattaro jusqu'à celles de l'Elbe. Ses rades fermées, surtout celle de Brest, véritable mer intérieure, lui donnaient la facilité de leur faire acquérir, par l'exercice régulier du canon, la précision du tir, dont l'imperfection avait été l'une des principales causes de nos défaites. N'eût-il donc pas trouvé des chances favorables dans un renouvellement de la lutte maritime, si à tous ces éléments de puissance il eût ajouté

(1) Compte de l'administration des finances pour 1811.

un budget de 300 millions? Mais que pouvaient les plus sages insinuations contre des passions indomptables et une confiance dans sa propre infaillibilité , à laquelle la fortune n'avait pas encore infligé ses plus miels démentis?

1811 s'ouvrit. Le budget de cette année fut fixé à un milliard en recette et en dépense; c'est-à-dire à 215 millions de plus que celui de 1810. L'adjonction des nouvelles provinces contribua sans doute à cette augmentation, mais dans une faible mesure. Il faut en chercher la véritable cause dans l'augmentation de l'état militaire. La marine, en effet, reçut 46 millions et la guerre 116 millions de plus qu'en 1810. Les nouvelles provinces n'avaient apporté à la recette qu'un contingent de 102 millions, insuffisant pour couvrir un accroissement de dépense de 215 millions. On espéra que la différence serait compensée par l'élévation générale du produit des impôts, et par l'addition de quelques moyens extraordinaires. Mais cet espoir fut déçu, et l'exercice présenta un déficit de 46 millions. Les dépensas atteignirent ostensiblement et dépassèrent, suivant toute probabilité, par l'effet des créances rejetées à l'arriéré, le chiffre prévu d'un milliard, tandis que les recettes ne produisirent que 954 millions (1).

L'année 1812, année de funeste mémoire, devait

(l) En outre, sur ces 954 millions, il restait à recouvrer en 1814 un reliquat de 6,802,414 fr.

Dans la dépense d'un miUiard portée au budget, la guerre devail recevoir £07 mUlions, la marine 157. Tous les autres serv^ n'étaient comptés que pour 887 millions.

nécessairement encore présenter des résultats plus défavorables. Le budget, fixé dans le principe à un milliard trente millions, subit l'influence de l'anxiété qui accompagna les préparatifs de la campagne de Russie, et le contre-coup du désastre qui la termina. Les recettes diminuèrent, les dépenses s'accrurent. Il devint donc nécessaire de remanier le budget. On en porta le chiffre à un milliard soixante-dix millions. Une pareille modification pouvait bien élever nominalement la recette au niveau de la dépense ; mais elle ne l'augmentait pas en réalité. Pour équilibrer le budget primitif, on y avait compris une recette extraordinaire de quarante-six millions, à prendre sur le prix de biens domaniaux de l'ancien État romain qu'on se proposait de mettre en vente ; mais la rapidité des événements ne devait pas permettre à cette rentrée de se réaliser. Elle eût, dans tous les cas, été insuffisante pour couvrir le déficit. 11 fallut donc recourir à d'autres ressources. Or, ce n'étaient pas seulement les découverts de 1811 et de 1812 qui en exigeaient la recherche et l'emploi. L'année 1813 présenta, dès le début, la perspective d'un excédant de dépenses bien supérieur encore, par suite de la nécessité de créer, d'habiller, d'équiper, de monter une nouvelle armée. Le matériel, en effet, n'îivait pas été englouti moins complètement que les hommes dans le désastre de Russie.

1813. — Embarras financiers du gouvernement. — Il s'empare des biens communaux. — Leur mise en vente. — Bons de la caisse d'amortissement. — Ils ne se placent pas. — Emprunt forcé à toutes les caisses publiques. — Leipsick. — Augmentation des impôts par simple décret. — Retard dans le paiement des rentes et de l'intérêt des cautionnements. — Déficit de 1813. — Projets financiers pour 1814 — Recettes des trois premiers mois.

Les anciennes ressources extraordinaires étaient épuisées. Il n'y avait plus de cautionnements à exiger, plus de biens nationaux à vendre. Ce qui restait de ces biens, consistant principalement en forêts, avait été incorporé au domaine ou affecté à des services publics. Trois moyens pouvaient être employés pour faire face aux exigences de la situation : l'emprunt, l'impôt, ou l'aliénation des biens domaniaux. Chacun d'eux présentait des inconvénients. L'emprunt, mesure inusitée sous le régime impérial, était d'une réalisation sinon impossible, du moins très incertaine, par les raisons que nous signalerons plus loin. Ce moyen répugnait d'ailleurs à Napoléon. L'impôt qui avait été

jusque-là soigneusement ménagé, présentait des ressources plus assurées. Mais l'augmenter dans les fortes proportions qu'auraient exigées les circonstances, c'eût été avouer sa détresse, accroître l'irritation causée par la désastreuse issue d'une entreprise insensée, par une immense levée d'hommes ; c'eût été épuiser sa dernière ressource. Une aliénation de biens paraissait présenter moins de difficultés et d'inconvénients. On pouvait présumer que les détenteurs de capitaux seraient plus portés à les échanger contre des immeubles, valeur certaine, que contre des titres d'emprunt, valeur variable et reposant uniquement sur la foi jusque-là si fragile du gouvernement. Enfin un pareil moyen, déjà fréquemment employé, avait l'avantage de n'être, aux yeux delà France comme à ceux de l'étranger, ni une innovation ni un aveu d'impuissance. Il présentait cependant des inconvénients, dont le principal était la lenteur de l'opération. En effet, la désignation, le lotissement des biens, enfin la publicité devaient entraîner des délais. D'un autre côté, on ne pouvait imposer aux acquéreurs un paiement immédiat et intégral, sans s'exposer à diminuer la concurrence. On se trouvait donc en présence d'une opération lente et de recouvrements éloignés, tandis que les i>esoins étaient urgents. Mais on espéra obvier à ces inconvénients en adoptant le mode pratiqué avec succès jusqu'alors, c'est-à-dire en chargeant la Caisse d'amortissement de la vente, et en se faisant délivrer à l'avance par elle des bons représentatifs de la valeur des immeubles, bons portant intérêt et payables à des échéances fixes, calculées sur la rentrée probable du

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produit des ventes. La négociation de ces bons, en procurant la rentrée anticipée du prix des immeubles, ferait disparaître le principal inconvénient de Topération.

On s'arrêta donc à ce dernier moyen. Mais au lieu de demander les biens à vendre au domaine de l'État, on imagina de les prendre dans celui des communes. Ce choix présentait l'avantage de ne pas diminuer le revenu public. On estimait que l'important pour les communes c'était moins le capital que le revenu, et que si on leur rendait en rentes sur l'État le revenu de ceux de leurs biens dont on disposerait, elles n'auraient pas à se plaindre. Or, le cours peu élevé des fonds publics et le haut prix relatif des immeubles oevaient permettre d'opérer cette substitution, avec une simple partie du prix à provenir des ventes. Le reste, employé aux besoins de l'État, compenserait l'insuffisance de ses ressources. Par là tout serait concilié : l'intérêt des communes qui conserveraient leur revenu, et celui de l'État qui comblerait son déficit sans diminuer le produit de son domaine. Mais ce que Ton ne considérait pas, c'est qu'une pareille mesure constituait une véritable spoliation à l'égard des communes ; qu'elle leur enlevait une grande partie de leur capital ; qu'elle les forçait à recevoir un revenu invariable en échange d'un revenu susceptible de s'accroître avec le progrès de la culture, de la richesse générale, avec l'abondance et la dépréciation du signe monétaire ; c'est enfin le profond mécontentement qu'elle devait inspirer aux populations.

On estima la valeur des biens communaux suscep-

tibles d'être vendus, à 370.000.000 fr.

et l'on décida que sur ce produit il \ serait prélevé :

Pour combler le déficit de 4811 . . 46.000.000 fr.

Pour celui de 1812 37.500.000

Pour celui que devait présenter le budget de 1813. . . . 149.000.000

Enfin, pour le fonds d'amortissement d'un million de rente sur l'État, que Ton se proposait d'inscrire au Grand-Livre dans le but de payer une partie de l'arriéré antérieur k 181 1. . 5.000.000