CHAPITRE PREMIER

Situation critique do la France. — Epuisement des ressources. — Annulation dos décrets des 80 avril et 8 mai 1815 ; — Reconnaissance par le Gouvernement royal des dettes des Cent jours ; — Emprunt forcé de cent millions ; — Traités du 20 novembre 1815. Charges qu'ils imposent. Précautions pour empêcher la France d'y échapper. — Aperçu de la situation financière ; — budget de 1815. — M. Corvetto, Ministre des finances ; — Ses propositions pour le règlement de l'arriéré, de l'emprunt forcé, d** charges extraordinaires, du budget ordinaire de 1816, et pour k création d'une nouvelle Caisse d'amortissement. — Vénalité <!'* charges. — Profondes modifications apportées par la Gommis- *ion de la Chambre des députés au projet ministériel ; — Erreurs <k la Commission ; — Supériorité des vues et des résolutions de k Chambre. — Accord des pouvoirs. — Célèbre loi du 28 avril 181G ; « Ses principales dispositions. — Le payement de l'arriéré rcjeté après celui de la contribution de guerre. — Abandon du système du baron Louis. — Belles dispositions sur l'amortissement— Cette loi assure le salut financier de la France.

On sait dans quelle terrible situation se trouvait la France, lorsque Louis XVIII vint pour la seconde '°is s 'interposer, suivant sa propre expression, entre e"e et l'étranger. Paris occupé, le pays désarmé

jusqu'à la Loire, un million de soldats étrangers franchissant le Rhin, pour venir chercher sur notre sol non des combats mais des dépouilles, mettaient en question l'existence même de la France.

Les Caisses publiques étaient épuisées par les armements des Cent jours. Non seulement les réserves accumulées par la sage administration du baron Louis avaient disparu, mais les valeurs éventuelles et futures, telles que les rentes de l'amortissement, et le prix non échu des ventes de bois, avaient été absorbées par des aliénations et des anticipations. Les départements envahis subissaient toutes les réquisitions et impositions extraordinaires, qu'exigeait l'entretien des troupes étrangères, outre une contribution spéciale de vingt millions destinée à l'habillement de ces troupes. Dans une pareille situation, il fallait pourvoir non seulement au service courant, mais aux avides exigences de la multitude armée qui se ruait sur la France.

Le Gouvernement royal commença par annuler les décrets non publiés des 30 avril et 8 mai 1815, qui avaient contraint les acquéreurs des bois de l'État à souscrire des obligations, autorisé le Trésor à en créer d'autres, admissibles en payement de ces mêmes bois, qui avaient enfin imposé aux receveurs des domaines la souscription d'engagements du même genre, payables sur le produit à recouvrer de la vente des biens communaux. Toutes ces obligations furent frappées de nullité, et celles qui avaient été souscrites par les acquéreurs durent leur être restituées. Le prix des bois redevint ainsi libre pour les besoins de l'État.

Par une seconde mesure, qui était une conséquence naturelle de la première, et qui constituait cependant un acte politique d'une haute portée, le Gouvernement royal déclara dettes de l'État les dépenses faites pour la guerre après le 20 mars, et ordonna que toutes celles qui n'étaient pas encore soldées, seraient régularisées et liquidées. Si donc quelques créanciers de l'État avaient reçu en payement des obligations, ils n'étaient pas dépouillés par l'annulation de ces titres, ils rentraient dans la catégorie générale. La reconnaissance de pareilles dettes constitua de la part du Gouvernement royal un acte de haute et courageuse impartialité, bien remarquable, si l'on se reporte aux idées, aux passions, et aux ressentiments de l'époque. Mais le prix des bois ne constituait qu'une ressource faible, éloignée, et déjà affectée en outre, par la loi de finances de 1814, au payement de l'arriéré. Ce qu'il fallait, pour vivre, pour ne pas périr sous le glaive de l'Etranger, c'était des ressources immédiates. Dans une conjoncture aussi critique, il n'y avait point à reculer devant des mesures extraordinaires. En conséquence, une ordonnance du 16 août 1815 prescrivit la levée d'un emprunt forcé de cent millions sur les principaux capitalistes, propriétaires et patentables de chaque département. Cet emprunt devait être acquitté en quatre payements égaux dans l'espace de deux mois, du 15 septembre au 15 novembre. Des commissions et des sous-commissions de répartition, établies dans les chef-lieux de département et d'arrondissement, furent chargées de fixer la part

contributoire de chacun. Enfin, le recouvrement dut

s'opérer au moyen de traites tirées par les Receveurs généraux et particuliers, traites acceptables comme celles du Commerce. Tout refus ou retard d'acceptation rendait exigible le montant de la traite. Disons à la louange de tous que cet emprunt fut subi sans murmure, payé sans retard (1), et remboursé ensuite avec une scrupuleuse fidélité par le Gouvernement.

Cette mesure assura le salut. Elle permit de subvenir aux besoins les plus pressants de l'État, aux premières charges de l'occupation étrangère, et d'at tendre le rétablissement normal des recettes ordinaires.

Mais, tout n'était que provisoire jusqu'au jour où le sort de la France serait définitivement fixé. Il le fut par le traité du 20 novembre 1815 et ses annexes. On sait quelles dures conditions imposèrent à notre malheureuse patrie ces actes diplomatiques. Occupation d'une partie de son territoire par une armée étrangère de cent cinquante mille hommes pendant cinq ans, sauf examen de la situation à l'expiration des trois premières années. Entretien complet de cette armée, solde, nourriture, habillement, remonte, etc., etc., charge qui devait s'élever au minimum à cent cinquante millions par an. Obligation de payer aux puissances étrangères, dans l'espace des cinq ans de l'occupation, une contribution de guerre de sept cent millions, palliée sous le titre moins brutal d'indemnité. Enfin, obligation de rembourser aux provinces, communes, sujets de chaque puissance toutes les dettes

(1) Il n'y eut sur cet emprunt qu'une non-valeur de 7,338,000 francs. Les versements s'élevèrent à 92,662,000 francs.

que Ton pourrait établir en leur faveur contre la France depuis 1792, charge dont il était impossible de prévoir l'étendue, si l'on considère que nos armées avaient occupé presque toute l'Europe. Ainsi, les puissances, par une cumulation qui constituait le plus odieux abus de la force, exigeaient une triple indemnité. On aurait pu comprendre à la rigueur, qu'outre une indemnité. de guerre, elles eussent mis à la charge de la France la différence entre le pied de guerre et te pied de paix, de l'entretien des cent cinquante mille hommes composant l'armée d'occupation ; mais, lui imposer l'entretien complet, absolu de cette armée, c'était une intolérable exaction. La France, lorsque, à son tour, elle avait usé, rigoureusement si Ton veut, des droits de la victoire, n'avait point déployé envers •es autres nations une aussi cruelle rapacité. Nous avons vu combien avaient été, relativement, modérées 'es contributions qu'elle avait exigées de l'Autriche, malgré les agressions répétées de cette puissance. Quant à la Prusse , qui avait tant fait retentir le monde de ses plaintes, elle n'avait point subi une loi aussi dure que celle qu'une fois victorieuse, elle imposa à son tour. Les Lettres de Napoléon constatent Qu'il ne lui infligea pas le fardeau cumulé d'une contribution de guerre et de l'entretien de son armée d'occupation. H employa en effet la majeure partie de la contribution à cet entretien. Pour retrouver dans l'histoire l'exemple de ces exactions énormes et roultiples, il faut remonter au temps des Barbares, à 'avidité cruelle et rusée d'Attila envers le malheureux Empire d'Orient.

On ne saurait croire, quand on n'a pas lu attent vement les traités du 20 novembre 1815, par quels ra finements de précautions, l'Europe, puisqu'on qualil de ce nom ce qui n'est pas la France, s'efforça d'ei lever à cet État la possibilité de se soustraire au fa deau qu'elle lui imposait. Le paiement de sept ce millions devait s'opérer jour par jour. La France éte tenue de souscrire à l'avance, pour ce paiement, d obligations susceptibles de division et de transmi sion à des tiers. Enfin, elle devait donner en garant une inscription de sept millions de rente sur le Gran Livre dont, au moindre retard dans ses paiemen quotidiens , une partie correspondante devait et aliénée, sauf remplacement immédiat par le Très* français, qui devait tenir constamment l'inscription î complet. On lui imposait également l'obligation < remettre, en garantie des répétitions à former par 1 sujets étrangers, deux inscriptions de trois millio) cinq cent mille francs de rente chacune, destinée l'une à l'Angleterre, qui ne consentait à restituer 1 colonies françaises qu'après l'avoir reçue, l'autre ai puissances continentales.

Tels étaient les raffinements des précautions pris contre la France, afin que, si par un suprême effc elle parvenait à se délivrer de l'étreinte du vainqueu elle ne pût pas néanmoins échapper complètement ai charges de sa défaite antérieure. Et cependant, i jour de ses victoires, et de ses plus grandes sévérité elle avait montré plus de grandeur dans son trion phe. Elle n'avait exigé des vaincus, pour la portu des contributions de guerre dont le paiement étî

différé, que de simples obligations, en sorte que la Prusse en avait trouvé en 1814, dans le Trésor français, pour cent quarante millions qu'elle s'était fait remettre.

On n'accorda aucun répit à la France épuisée. L'occupation fut mise à sa charge, même pendant 1815, et les frais en furent fixés, pour cette seule année, à deux cent millions, indépendamment de toutes les fournitures faites en nature. On consentit seulement à imputer sur cette somme les vingt millions payés par les départements pour frais d'habillement. Outre ces charges accablantes, la France était encore grevée du fardeau de son propre arriéré, nécessairement accru par les derniers événements. Le Minisire des finances estimait, en 1816, que les deux exercices 1814 et 1815 y avaient ajouté deux cent trentetrois millions, en sorte que, malgré les réductions Qu'un examen plus approfondi avaient apportées à l'évaluation primitive, malgré le paiement de cent trente-el-un millions qui avait été fait en rentes, argent ou valeurs diverses, l'ensemble de cel arriéré paraissait présenter encore un chiffre de six cent Quatre-vingt-quinze millions.

Voici donc quelle était, par aperçu, la situation de la France au début de la seconde Restauration :

La guerre et l'occupation avaient épuisé ses ressources disponibles ;

Elle avait à payer aux étrangers pour frais d'habillement. 20,000,000 fr.

A reporter 20,000,000 fr.

Report 20,000,000 fr.

Elle devait leur payer :

1° Pour frais d'occupation en 1815 180,000,000

2° Dans l'espace de cinq ans, et jour par jour à titre d'indemnité de guerre 700,000,000

3° Pendant le même laps de temps, sauf examen au bout de trois ans, pour frais d'entretien de l'armée d'occupation 600,000,000

4* Pour indemnité à leurs sujets, une somme indéterminée, mais dont le chiffre ne pouvait être inférieur à 300,000,000

Elle avait à rembourser l'emprunt forcé, qu'elle venait d'être obligée de contracter 100,000,000

Enfin, elle avait à faire face à un arriéré exigible , évalué en chiffres ronds, en tenant compte des réductions possibles, à . . 600,000,000

Total 2,500,000,000 fr.

De nos jours, malgré les progrès qu'une longue paix a permis à la richesse publique d'accomplir, un pareil fardeau serait encore bien lourd. En 1815, pour qu'il n'inspirât pas le découragement, il fallait une remarquable énergie chez la nation qui devait le sup-

porter et chez les hommes d'État chargés de la guider. 11 n'y eut de défaillance nulle part. La France subit et accomplit les charges de sa défaite avec fierté et une ponctualité presque sans exemple dans l'histoire.

Un fait bien digne de remarque, et qui prouve à la fois la justesse des prévisions du budget dressé par le baron Louis, la régularité de notre système financier et le bon esprit de la population, c'est la concordance qui exista, pour les recettes ordinaires, entre les évaluations et les produits réalisés. Les évaluations avaient été portées à 618 millions, les produits s'élevèrent à 611 millions, et cela au milieu des désastres de l'occupation et malgré les réquisitions et les contributions levées par l'ennemi. En somme, sans le funeste événement des Cent jours, les recettes ordinaires auraient présenté un excédant considérable. Elles couvrirent en partie les dépenses de la guerre. Mais, ce qui acheva d'aggraver la situation, ce fut le paiement d'une somme de 180 millions aux étrangers pour l'entretien de l'armée d'occupation pendant l'année 1815. On put y subvenir en partie, grâce aux ressources extraordinaires auxquelles la cruelle nécessité des temps avait forcé de recourir. Le résultat final, consacré par la loi du 27 juin 1819, qui régla définitivement les comptes des exercices 1815, 1816 et 1817, fut un découvert de 55 millions, auquel pourvut plus tard le produit des emprunts contractés en 1817. Le budget fut réglé en recette et en dépense à la somme de 798,590,859 fr., non compris les frais de perception que l'administration n'y avait pas fait entrer, par une persistance dans

les errements de l'Empire, dont les Chambres ne triomphèrent qu'un peu plus tard(l).

Ce fut à la Chambre de 1815, qualifiée d'introuvable par le regret des uns et l'ironie des autres, qu'échut la redoutable mission d'affronter les difficultés financières de cette époque. Elle les aborda avec une hauteur de vues, une fermeté de résolution, un orgueil de probité et de patriotisme, enfin une confiance dans le courage et les ressources de la France, qui les lui firent surmonter, et lui ont valu depuis un triomphe encore plus difficile, en forçant, malgré l'iniquité de l'esprit de parti, les plus implacables adversaires de ses doctrines politiques à s'incliner devant sa supériorité financière.

Le baron Louis ne dirigeait plus le Ministère. Cette difficile fonction était confiée au comte Corvetto. Génois de naissance, avocat de profession, M. Corvetto, après avoir rempli honorablement dans sa patrie diverses fonctions, s'était vu appeler par Napoléon au Conseil d'Etat. Il avait acquis à celte école les notions générales d'administration et de finances, l'amour de l'ordre, de la règle, le respect des précédents. Mais,

(1) Dans la dépense figuraient:

La guerre, pour 328. 173. 134 fr.

La marine, pour 39.616.699

La dette publique, pour 98.640.000

Le paiement aux étrangers, pour 180.000.000 Dans la recette figuraient :

Le produit de 3,500,000 fr. de rentes aliénées pendant les Cent jours 35.863.200 fr.

La subvention extraordinaire de cent millions, pour la somme réalisée 92.662.000

Le supplément à prendre sur les ressources extraordinaires de 1817 54.760.659

ce qu'il n'avait pu y puiser, c'était l'étendue, la justesse et la vigueur du coup d'œil, l'initiative, la fermeté, qualités qu'excluent en général l'éparpillement des forces intellectuelles sur les diverses branches de l'administration et la préoccupation constante de tout ramener aux règles et aux formes établies.

Quatre objets principaux devaient appeler les méditations du Ministre et de la Chambre : l'arriéré, la rançon envers l'étranger, le service courant, et le crédit public, sans lequel tout devait paraître impossible.

Le Ministre formula ses vues sur ces divers points dans son projet de budget pour 1816. Il proposa, au sujet de l'arriéré, l'exécution pure et simple du système du baron Louis, consacré par la loi du 23 septembre 1814, système que nous avons exposé plus haut, et dont les principaux éléments consistaient dans l'émission d'obligations à trois ans de terme, productives d'intérêt à huit pour cent, et négociables à la Bourse ; dans le rachat ou le remboursement de ces obligations, au moyen de l'excédant présumé de recette de soixantedix millions sur l'exercice 1815 ; enfin dans la vente des biens des Communes et de 300,000 hectares de bois de l'État. M. Corvetto paraissait considérer ce système comme irrévocable, comme constituant une espèce de contrat entre l'État et ses créanciers. Il n examinait pas si la situation nouvelle, si grave et si périlleuse, faite à la France par les derniers événements politiques, n'en exigeait pas la modification, ou roême l'abandon. Un seul point semblait l'avoir frappé, c était la disparition du boni de, soixante-dix millions,

dévoré par les Cent jours, et qui, dans le système du baron Louis, formait l'élément le plus immédiat du remboursement. Le Ministre proposait de combler ce déficit par une addition de cent mille hectares de bois de l'État aux trois cent mille déjà affectés à l'arriéré.

Ce point ainsi réglé, le Ministre s'occupait du remboursement de la contribution de cent millions, levée en 1815 sur les principaux propriétaires, négociants et capitalistes. Il proposait de percevoir extraordinairement, pour cet objet, cinquante pour cent du rôle intégral des contributions directes, qui déjà se trouvaient aggravées de toutes les additions que les malheurs de l'État avaient fait décréter en 1813 et maintenir depuis lors. Ce qui serait resté libre, après le remboursement des cent millions, sur cette contribution, dont le produit présumé était d'environ cent soixante millions, devait servir à rembourser les vingt millions levés par les étrangers pour l'habillement de leurs troupes, et à indemniser les départements qui avaient le plus souffert des maux de la guerre.

Comme on le voit, les premières préoccupations du Ministre avaient pour objet les créanciers français. Il leur consacrait les ressources les plus certaines de l'État, c'est-à-dire les contributions directes et les biens domaniaux. Que resterait-il donc pour le créancier le plus inflexible, le plus redoutable, pour celui qui était en réalité créancier des créanciers français eux-mêmes, en un mot pour l'étranger? Le Ministre ne prenait-il pas ici la situation à rebours, en mettant au premier rang ceux qui n'auraient dû être placés qu'au second? Que le baron Louis, dans un

moment où la France n'avait d'autres créanciers que ceuï de l'arriéré, leur affectât les ressources les plus claires, les plus sûres, les plus immédiates de l'État, c'était une conduite naturelle et juste. Mais, quand un effroyable désastre avait suscité un nouveau créancier étranger et armé, c'était évidemment celui-là qu'il fallait d'abord songer à satisfaire.

Répondant aux besoins de la situation et à l'un des vœux le plus généralement exprimés, le Ministre proposa la reconstitution de l'amortissement, qu'avaient jusques là rendu illusoire la multiplicité des opérations confiées à la Caisse chargée de ce service, et la facilité avec laquelle le pouvoir en détournait les ressources pour les besoins du moment. Le Ministre proposait de liquider l'ancienne Caisse, dont le Trésor accepterait l'actif et le passif, et d'en constituer une nouvelle ainsi dégagée de toutes charges antérieures. Cette Caisse devait recevoir une dotation annuelle de quatorze millions, spécialement affectée sur le produit des postes, et qui, en cas d'insuffisance de ce produit, serait complétée par le Trésor. En outre, elle devait remplir l'office de Caisse des dépôts et consignations, recevoir tous les fonds départementaux et communaux, et bénéficier des intérêts qui accroîtraient l'importance de sa dotation. Multiplier ainsi les opéralions de cette Caisse, c'était lui enlever son caractère spécial, et rentrer dans les errements qui avaient permis au Gouvernement déchu de rendre l'amortissement à peu près illusoire. Du reste, le Ministre, faisant preuve d'une bonne foi et d'un désintéressement Nitique qui contrastaient avec l'extrême avidité de

pouvoir du Gouvernement précédent, plaç tution de l'amortissement sous le contr garantie spéciales du pouvoir législatif. Le loi créait une Commission de surveillance en majeure partie de membres des deux Chi lui conférait des attributions de nature à en pouvoir de détourner l'institution de son Ministre s'était évidemment inspiré des vu par la Commission qui avait été chargée d'aj l'opération relative à la vente des rentes de d'amortissement, effectuée pendant les Cent

Arrivant enfin au budget, il divisait dépenses en ordinaire et extraordinaire. L< était relatif au service courant et s'élev; millions; le second aux charges envers 1 dont le montant, pour l'année 1816, étai millions (1). Les deux budgets réunis s'élevi à 800 millions. Il était certain que les rec( naires, basées sur les lois existantes, ne p surtout dans des circonstances aussi critiques une pareille somme. Il fallait donc pourv< insuffisance. Dans l'état d'incertitude que le crédit, le Ministre ne proposait pas d'\ C'était à d'autres sources qu'il entendait

(1) Savoir:

Premier cinquième de la contribution de guerre . 140

Entretien de l'armée d'occupation 130

Payement à la maison des comtes de Bentheini et

de Steinfurth

Dépenses éventuelles et remboursements à faire

en exécution du traité de paix A

Total 275

proposait d'exiger des fonctionnaires et des officiers publics, astreints à un cautionnement, un supplément s'élevant à cinquante millions, et il accordait en compensation à ces officiers, la faculté funeste à l'État de présenter un successeur. C'était, pour un modique avantage, reconstituer la vénalité des charges. Il soumettait les traitements des fonctionnaires à une retenue progressive, qui devait produire treize millions. H remaniait, dans un sens protecteur et même prohibitif, les tarifs de douane. Il étendait l'action de l'enregistrement et en élevait les droits, notamment ceux de mutation sur les successions en ligne directe. Comme toutes ces mesures ne devaient cependant donner qu'un résultat insuffisant, il proposait de frapper d'un impôt nouveau et spécial les fers et les fontes, les papiers, les huiles, les draps, les toiles, et le transport des marchandises. Enfin, il annonçait que •e Koi, profondément touché des malheurs de la patrie, et voulant donner le premier l'exemple des sacrifices, faisait l'abandon de dix millions sur sa liste civile. Le Gouvernement ne se dissimulait pas la fatale influence que pourrait exercer, sur l'industrie rt sur l'ensemble des transactions, la création du nouvel impôt, car le Directeur général des contributions indirectes dit à la Chambre, dans l'exposé des Motifs qu'il fut chargé de lui lire : « Nous avons été 1 condamnés à une cruelle fiscalité, et ce sont des 1 tributs et non des impôts que nous avons la douleur 1 de vous proposer. »

Tels étaient les points saillants du projet de budget, présenté par le Ministre dans ces graves circonstances.

Jamais projet de ce genre ne fut examiné avec de soin et de solennité par la Chambre des dé] De toute part affluèrent vers elle les observation écrits, les réclamations (1). Le public semblait s cier à ses travaux. Elle accueillit avec une remarcj bienveillance ce tribut de l'opinion et du patriol Sa Commission discerna sans peine les défectu du projet ministériel. Elle fit porter ses critiqu< quatre points principaux: le mode de payemc l'arriéré ; la contribution extraordinaire pour le boursement de la subvention de cent mil] l'organisation de l'amortissement ; enfin, la en du nouvel impôt sur certaines marchandises et s transports.

S'occupant d'abord de l'arriéré, la Comm comprit le danger de vouloir accomplir simultané la double libération de l'État envers ses créai intérieurs, et envers l'étranger. De plus, elle s< que le système du baron Louis, sanctionné par du 23 septembre 1814, était empreint d'injustii devenu impraticable. L'injustice résultait pour el la vente des biens communaux. Elle déniait à le droit de s'emparer de ces biens, pour les appl au payement de ses dettes. Ce qui rendait à ses le système impraticable, c'était la disparition du de soixante-dix millions, que ne pouvait évidem remplacer une nouvelle attribution de cent hectares de bois. Avec quoi achèterait-on à la B< les obligations ou en soutiendrait-on le cours y

(1) Il existe à la bibliothèque du Corps législatif une eu collection des brochures publiées à cette occasion.

sous l'administration même du baron Louis, et malgré les fortes sommes consacrées au rachat, n'avait-on pas vu ces obligations tomber au-dessous du pair ? Et puis, comment se vendrait, dans des circonstances aussi critiques, une telle masse de biens? Les jeter dans la circulation, ne serait-ce pas en avilir la valeur, en même temps que celle dé la propriété en général ? Admettre, comme le proposait le Ministre, les obligations en payement des bois, ne serait-ce pas retomber dans le système des assignats ? Il faudrait donc faire exactement concorder les ventes et la délivrance des obligations, concordance impossible. Il y avait une autre raison d'un ordre plus élevé qu'aurait pu encore invoquer la Commission : c'était la nécessité, pour

Jrer la France envers l'étranger, de recourir au , et la fâcheuse influence qu'aurait exercée sur ce recours la simultanéité de la vente des bois. Le capital n'était pas alors assez abondant pour assurer à la fois le succès des deux opérations.

H ne suffisait pas de repousser le système du baron Louis, il fallait trouver une autre solution pour cette gênante question de l'arriéré. Ici, il faut le dire, la Commission, mue par le désir d'affranchir l'État, et cédant aussi à une secrète animadversion contre ceux qui avaient aidé le régime déchu, s'écarta des voies de la justice en proposant de rembourser toutes les créances de l'arriéré en rentes au pair, alors que le cours de ces rentes n'excédait pas soixante francs. C'était une triste déviation des grands principes de probité financière et politique, naguère si glorieusement formulés par le baron Louis du haut de la

tribune. Heureusement, la Chambre mieux ii refusa, comme nous le verrons, de suivre la Go sion dans cette voie.

Après cette solution de la question de l'arri Commission s'occupa du remboursement de la s tion extraordinaire de cent millions. Elle n'adr le projet d'augmenter de moitié l'ensemble des < butions directes, tant en principal qu'en accès C'eût été en effet accabler la propriété, dé éprouvée par les centimes additionnels et p maux qu'entraîne la guerre. C'eût été épuis* ressource, qu'il était bon de ménager en vue dut compte à solder envers l'étranger. La Comm d'un autre côté, présenta une observation qui vivement l'Assemblée. Les grands propriétaires, principaux capitalistes et patentables avaient se soumis à la subvention. Or, il devait arriva beaucoup de cas, que leur part contributoire d supplément d'impôt direct à lever serait inférie remboursement auquel ils auraient droit, en sorl compensation faite, il leur serait dû un reliquat pourrait être pris que sur la contribution des propriétaires, des pauvres, qui paieraient ains rembourser les riches. La Commission estiir c'était à ces derniers surtout à faire un sacrifie* la patrie. Elle proposa donc de comprendre 1 vention de cent millions dans l'arriéré et de le bourser ainsi en rentes au pair.

Sur l'organisation de l'amortissement, la Comn critiqua également le projet ministériel. Elle s le danger de confier à la même caisse l'amortiss<

les dépôts et consignations, et la conservation des fonds communaux. Elle demanda la création de deux caisses distinctes, dont une serait exclusivement chargée de l'amortissement. Elle confirma les dispositions qui avaient pour but de faire de cette caisse un objet sacré, même pour le pouvoir. Enfin, répondant au voeu général de la Chambre et de la France, elle proposa d'élever la dotation de la caisse au chiffre de vingt millions.

H ne lui restait plus qu'à s'occuper du service courant et du budget extraordinaire , c'est-à-dire des moyens de payer les étrangers. Le service courant ne pouvait donner lieu à de sérieuses observations: il avait été, comme il le fut toujours sous la Restauration, réglé avec une sage économie. Quant au budget extraordinaire, quelques uns des articles de recette dont il se composait ne provoquèrent aucune objection. Tels furent l'élévation du taux des cautionnements, et la retenue sur les appointements des fonctionnaires. Malheureusement, ni la Commission, ni la Chambre, ne remarquèrent la funeste portée de la disposition qui rétablissait la vénalité des charges. L'accroissement des droits de douane et d'enregistrement ne provoqua de sérieuse controverse que sur deux points. Le projet ministériel grevait de droits à l'entrée les matières premières, notamment les cotons qui en avaient été affranchis en 1814. Cette disposition fut critiquée, mais cependant admise par ces deux considérations: que le droit ne nuirait pas aux exportations de nos manufactures, puisqu'il serait restitué à

la sortie des produits fabriqués ; et qu'à l'intérieur, il ne

grèverait que d'une manière presque insensible le sommateur, puisque le droit n'entrerait que pour centimes et demi dans le mètre de l'étoffe fabriq dont le prix moyen était alors évalué à deux fin cinquante centimes. Le second point qui prov< des critiques et un refus absolu de la part de la ( mission et plus tard de la Chambre, fut l'élévatioi droit de mutation sur les successions en ligne din Il n'en pouvait être autrement dans une assemblée considérait, à juste titre, la famille comme le fo ment de la société.

Restait enfin la grave question de l'établissemen nouvel impôt sur les marchandises et les transpc La Commission le repoussa péremptoirement, fonda sa résistance sur des raisons nombreuse puissantes. Elle démontra que, par suite du mode perception proposé, il arriverait que, de la même ture de marchandises, une partie subirait l'impôt, autre pourrait y échapper. Elle invoqua la diflSc de soumettre à l'exercice une multitude de manu tures, l'impossibilité d'organiser un pareil service i assez de rapidité pour que l'imp<H devint im diatement productif, ce qui le rendrait illusoire j 1816 et forcerait de recourir à d'autres ressoun Enfin, s'élevant à de plus hautes considérations, fit valoir la nécessité de ne point porter atteinte capital roulant de l'industrie. Ce seraient les manu turiers qui feraient l'avance de l'impôt. Leur fond* roulement se trouverait diminué d'autant. Qu'arr rait-il si, par suite d'une crise ou d'un ralentissen dans la consommation, les objets fabriqués s' accu

laient invendus dans les manufactures? L'industriel se trouverait ainsi privé non seulement du prix de revient, mais du montant de l'impôt qu'il aurait avancé. Du reste, la Commission annonçait que les Chambres de commerce, frappées des inconvénients de ce projet et animées néanmoins du désir de concourir au salut de l'État, avaient offert de payer, en remplacement de cet impôt, une subvention plus,qif égale à son produit présumé. La Commission, remerciant le commerce de cette offre patriotique, réservait à l'État la faculté d'y recourir au besoin, et proposait d'autres moyens de suppléer à l'impôt.

Elle en trouvait un dans la portion non encore rentrée du prix de la vente des biens communaux et domaniaux, effectuée en exécution du svstème du baron Louis. L'abandon de ce système et le payement de l'arriéré en rentes, proposés par la Commission, devait rendre cette rentrée disponible. Elle était évaluée à plus de trente millions. Pour compléter l'équivalent de la contribution qu'elle repoussait, la Commission proposait d'imposer extraordinairement 110 centimes additionnels sur les patentes, 50 centimes sur le principal des portes et fenêtres, et 10 centimes sur le principal de la contribution personnelle et mobilière. L'ensemble de cette surtaxe devait produire environ vingt-quatre millions, dans lesquels les patentes ne figuraient que pour dix-sept. Le commerce se trouvait ainsi singulièrement allégé et sa part contributoira au lieu de ne grever qu'un certain nombre de produits et de manufacturiers, s'étendait par une juste égalité

à tous les produits, à toutes les professions, et n'ava pas l'inconvénient d'atteindre le capital roulant.

La Commission, par une juste défiance de la pro pension des gouvernements à rendre perpétuels le impôts établis temporairement, divisait le budget dt recettes en ordinaire et extraordinaire, comme Tava fait le Ministre dans son projet pour celui des dépense* Elle portait dans les recettes extraordinaires no seulement les ressources nouvelles que devait créer ] budget de 1816, mais les centimes additionnel extraordinaires, qui s'étaient perpétués depuis 1813 Elle voulait qu'il fût bien entendu que toutes ce charges, nées du malheur des temps, devaient fini avec lui . •

Enfin, la commission, n'isolant pas la Chambre d la masse des citoyens, adressait des remercîments tous ceux qui, parleurs publications, leurs avis, avaler cherché à l'aider dans sa laborieuse et difficile mission

Tel était l'ensemble de ce rapport, attendu avec un anxieuse impatience. 11 modifiait profondément l'éco nomie du projet ministériel. La Chambre s'y associ presque entièrement, sauf en un point capital, 1 remboursement de l'arriéré en pentes au pair. De raisons péremptoires devaient le faire repousser: i blessait l'honnêteté publique ; il était contraire à 1 Charte, qui déclarait inviolable tout engagement d l'État envers ses créanciers ; il démentait les grand principes proclamés au nom du Gouvernement par 1 baron Louis ; il tendait à altérer le crédit, au momen où l'État avait besoin d'y recourir si largement, à jeté

enfin inopportunément sur le marché une masse de titres.

D'un autre côté, il était imprudent, presque impossible de maintenir le système du baron Louis, créé pour d'autres circonstances. Il fallait dégager le présent des charges du passé, pour permettre à la France de consacrer toutes ses ressources à sa libération envers l'étranger. Un moyen terme fut proposé : c'était de procéder à la liquidation des créances de l'arriéré, dans lequel serait compris l'emprunt de cent millions, de délivrer aux créanciers des reconnaissances de liquidation productives d'intérêt au taux légal de cinq pour cent, et d'en renvoyer le payement à l'époque où la France serait affranchie de sa rançon. Par ce moyen, la foi publique était sauve, toutes les ressources étaient dégagées, et la France ne demandait à ses créanciers nationaux qu'une chose excusable, légitime, dans une situation si critique : un simple délai.

Une objection était cependant présentée, et contre ce tempérament, et contre la proposition de la Com-' mission. Le système du baron Louis, disait-on, consacré par la loi de finances de 1814, formait un contrat entre l'État et ses créanciers, contrat qu'il n'était pas au pouvoir de l'État de rompre par sa seule volonté. Mais ce raisonnement reposait sur une fausse appréciation. La loi de 1814 ne pouvait constituer un contrat, puisque les créanciers n'avaient été ni partie, ni appelés. Elle consacrait simplement le mode de libération adopté par l'État, qui était évidemment aussi libre d'y renoncer, qu'il l'avait été de le

choisir. Ce n'était point un engagement, mais une simple indication de payement.

Une autre difficulté bien plus grande se présenta. La Chambre ne jouissait pas de l'initiative des lois, dont le Roi seul était investi. Or, adopter les propositions de la Commission, qui modifiaient si profondément le projet du budget, n'était-ce pas empiéter sur la prérogative royale ? Cette difficulté fut heureusement levée par le bon accord des pouvoirs, la déférence du Gouvernement envers la Chambre. Le Ministère présenta, aux applaudissements de l'Assemblée, un projet modificatif, qui consacrait les principales dispositions indiquées par la Commission ou désirées par la Chambre. De cet accord, naquit la célèbre loi du 28 avril 1816, qui est l'un des fondements de notre système financier.

Cette loi sanctionna, au sujet de l'arriéré, les dernières dispositions que nous venons d'énumérer. Elle ordonna la liquidation de toutes les créances antérieures au lfr janvier 1816, pour lesquelles il n'aurait pas été délivré d'obligations, ce qui comprenait l'emprunt de cent millions. Ces créances devaient porter intérêt à cinq pour cent, à partir de la promulgation de la loi. Il devait être délivré aux créanciers des reconnaissances de liquidation, négociables non à la Bourse, mais par les voies ordinaires, et qu'ils seraient libres de convertir en inscriptions de rentes. Enfin, le mode de payement de toutes celles qui ne seraient pas converties, devait être fixé dans la session de 1820, c'est-à-dire après la libération de la France envers l'étranger.

Ces dispositions constituaient l'abandon complet du système du baron Louis et du premier projet ministériel. Elles réunissaient d'incontestables avantages : l'État ne se rendait coupable d'aucun manque de foi ; l'acceptation du payement en rentes n'était point imposée mais facultative ; le taux de l'intérêt était ramené au droit commun ; la rente, dont le malheur des temps allait nécessairement multiplier les émissions, se trouvait dégagée de la redoutable concurrence d'obligations productives d'un intérêt de huit pour cent et remboursables au pair dans un bref délai, et de celle qui serait résultée de la vente simultanée d'une masse d'immeubles. Le Ministre des finances échappait aux injurieux soupçons auxquels avait prêté le système des obligations. Les Communes recouvraient leurs biens non vendus, l'État conservait ses. bois. Le reliquat du prix des ventes déjà faites devenait disponible. En un mot, tout rentrait dans le droit commun, dans la situation normale, et l'État conservait la plénitude de ses ressources pour les consacrer à son affranchissement. Ces avantages, il est vrai, n'étaient obtenus qu'au prix d'une condition imposée aux créanciers français, condition pénible, regrettable sans doute, mais en définitive commandée par les circonstances et autorisée par le droit civil, celle d'un délai envers leur débiteur.

La loi du 28 avril adopta ensuite la plupart des modifications proposées par la Commission. Elle spécialisa complètement la Caisse d'amortissement, et créa celle des dépôts et consignations. Elle éleva à vingt millions la dotation de l'amortissement, repoussa

l'augmentation du droit de mutation en ligne directe, admit les autres dispositions relatives aux douanes, à l'enregistrement, aux contributions indirectes, et à la retenue sur les appointements des fonctionnaires. Dépassant sur ce point les propositions ministérielles, elle édicta la célèbre mesure sur le cumul qui, sans élever de prohibition absolue, ordonna que, de plusieurs traitements, le plus fort serait touché intégralement, le second réduit de moitié, le troisième des trois quarts, etc., etc. Elle sanctionna enfin les dispositions proposées pour suppléer à l'impôt sur les marchandises et les transports. Elle n'oublia ni la contribution de vingt millions payée par quelques départements pour l'habillement des troupes étrangères, ni les souffrances subies par plusieurs autres. Elle ordonna que la contribution serait remboursée en deux ans, par moitié, et affecta à ce remboursement, ainsi qu'au soulagement de ces souffrances, les dix millions que le Roi abandonnait sur sa liste civile, et les contributions arriérées antérieures à 1815. Par un sage esprit de prévision, la loi ouvrit, en outre, au Ministre des finances, deux crédits extraordinaires de six millions de rente chacun, destinés, l'un à pourvoir aux dépenses imprévues et indispensables ou au déficit qui pourrait se produire sur le budget, tant ordinaire qu'extraordinaire, l'autre à diminuer pour l'avenir, s'il y avait lieu, les charges extraordinaires de l'État.

La loi édicta enfin des dispositions générales, pleines de sagesse et de vigueur, dans le but de prévenir, autant que possible, le retour des abus qui avaient signalé le régime précédent. Ainsi, pour sauvegarder

l'amortissement, elle en proclama la dotation inviolable; elle déclara immobilisées et inaliénables les rentes rachetées, et passible des peines du faux quiconque les vendrait ou les achèterait. Elle rendit le Directeur de la Caisse responsable de tout détournement auquel il aurait contribué ou seulement consenti, et, pour le mettre à même d'accomplir librement le devoir de résistance qu'elle lui imposait, elle ordonna qu'il ne pourrait être révoqué que sur la demande motivée de la Commission de surveillance, Enfin, elle prémunit la France contre les impôts arbitraires, par son célèbre article 32, reproduit depuis dans toutes les lois de finances, qui déclara concussionnaires ceux qui ordonneraient, percevraient tout impôt non régu- •èrement voté, ou qui simplement en dresseraient les rôles.

Ce qui, de nos jours, excitera la surprise, c'est que de pareilles barrières, élevées contre l'omnipotence gouvernementale, n'étaient pas dues uniquement à l'initiative de la Chambre. Elles étaient, en majeure partie, l'œuvre du pouvoir lui-même, qui les avait fait figurer dans son projet de budget. Un autre sujet d'éloges pour ce Gouvernement, si violemment attaqué par la fureur des partis, c'est qu'au milieu de circonstances aussi critiques, sous le poids de ces charges si accablantes, dont la responsabilité ne remontait qu'à **s adversaires, il ne fit point entendre d'amères récriminations. Son langage devant la Chambre fut calme, digne et n'exprima qu'une profonde douleur et une complète sympathie pour les maux de la patrie.

Telle fut cette loi du 28 avril 1816, qui tient une si

grande place dans l'histoire de nos finances. Les travaux qui la préparèrent mirent complètement en relief la supériorité, si souvent constatée depuis lors, des hommes indépendants sur les fonctionnaires publics. D'un coup d'œil la Chambre, où dominait presque exclusivement l'élément libre, reconnut les défauts du projet si péniblement élaboré par le Ministre et ses auxiliaires : l'impossibilité de subvenir à la fois aux* charges intérieures et extérieures de l'État ; la nécessité de ne point accabler la propriété, déjà soumise à tant d'épreuves ; le danger de jeter concurremment sur le marché une masse d'immeubles et de rentes ; l'avantage de concentrer toutes les ressources pour se délivrer plus facilement des étreintes de l'étranger ; l'inconvénient de multiplier les fonctions de la Caisse d'amortissement ; les vices, les dangers, l'impraticabilité des nouveaux impôts proposés. Elle démêla avec une singulière facilité le nœud d'une situation si compliquée, et par un simple ajournement imposé aux créanciers nationaux, sans porter atteinte à leur droit pour le principal et les intérêts, elle rendit plus libre le jeu de nos finances, et donna à la France troublée et épuisée le temps do se recueillir et de réparer ses forces. Mais, si la Chambre montra sur les financiers officiels une si grande supériorité de coup d'œil et de décision, d'un autre côté le Ministre eut le mérite d'accueillir, malgré son dépit secret, les vues et les modifications proposées par l'Assemblée, et de les faire sanctionner par le Roi. Chacun apporta donc son tribut à la chose publique, dans la mesure de ses lumières, de son pouvoir et de son abnégation.

La nature, par des rigueurs inaccoutumées, sembla se complaire à justifier les sages prévisions de la Chambre. On sait quelle déplorable récolte donna Tannée 1816. Combien la situation n'eût-elle pas été aggravée si, sous le coup de cette calamité, qui se joignit à tant d'autres, la propriété eût été grevée de l'énorme surcroit d'impôts qu'avait proposé le Ministère !