DANS LA RECETTE

Les cautionnements, pour 65.000.000

La retenue sur les traitements, pour 12.034.000

L'abandon fait par le Roi et les Princes, pour.. . 11.000.000

L*s recettes sur les exercices antérieurs, pour. . 11.809.000

Le produit des six mUlions de rente, pour 69.763.000

Enfin, le complément à prendre sur les recettes

** 1817, pour 17 . 998 . 805

JÂ

Ce n'était pas tout. Un découvert plus ancien et plus important existait sur les exercices 1814 et 1815. 11 s'élevait à soixante millions et provenait du paiement opéré en espèces de créances qui, par leur date auraient dû être rejetées à l'arriéré, mais dont une partie, composée de la solde de l'armée, exigeait évidemment un paiement immédiat et en numéraire. Le ministère, qui ne pouvait ignorer soit l'accomplissement soit l'imminence de paiements de ce genre, avait eu le tort de n'en tenir aucun compte dans les énonciations du bugdet de 1816.

Enfin, il existait une dette flottante, qu'on appelait le découvert des caisses du Trésor, et qui remontait en presque totalité aux opérations dans lesquelles l'Empire, frappé d'un rapide déclin, avait cherché ses dernières ressources. Vingt-trois millions sur cette dette venaient à échéance, et devaient être remboursés en espèces.

L'exercice 1817 se trouvait donc grevé à son ouverture d'un arriéré de cent six millions, qui s'ajoutait au fardeau des charges extraordinaires résultant de l'invasion.

Le budget, tant ordinaire qu'extraordinaire, présenté par le Ministre, s'élevait en dépense à 1.088.295.000 fr.

Et en recette, seulement, à. 774.000.000

Il présentait donc une insuffisance de 314.295.000

Il excédait de 249 millions celui de 1816, dont l'équilibre n'avait pas pu cependant s'établir, malgré les moyens extraordinaires créés par la loi du 28

avril. Les principaux éléments de recette étaient les mêmes, sauf les cautionnements dont la ressource était épuisée, et la surcharge des patentes que l'expérience forçait le Ministre à diminuer. Pour remplacer ce dernier produit, il grevait les portes et fenêtres ainsi que la contribution personnelle et mobilière. 11 proposait en outre l'établissement d'un impôt sur les huiles dont il espérait six millions.

Le déficit ne pouvait évidemment être comblé que par un appel au crédit. Aussi le Ministre demanda-t-il l'autorisation de faire une émission de trente millions de rente. Un chiffre aussi élevé était nécessaire, puisque le cours de la rente n'excédait pas alors soixante francs, et qu'il était sage de se prémunir contre de nouveaux mécomptes.

La possibilité du succès d'un pareil emprunt, le plus considérable qui eut été contracté depuis la révolution, était pour le Ministre l'objet d'une profonde anxiété. 11 rechercha tous les moyens d'inspirer confiance aux capitaux, d'asseoir sur de solides bases le crédit nouveau qu'il était indispensable de donner à la France. 11 s'arrêta aux trois mesures suivantes:

Fixation définitive de l'époque et du mode de paiement de l'arriéré, afin de constater la ferme intention de la France de s'acquitter envers tous ses créanciers ;

Augmentation de l'amortissement pour rassurer les prêteurs futurs contre les craintes de baisse ;

Création, à l'imitation de l'Angleterre, d'un fonds consolidé, c'est-à-dire affectation spéciale du produit d'un ou plusieurs impôts au paiement des intérêts de

la dette et de la dotation de l'amortissement, pour éloigner le soupçon d'un futur manque de foi.

En conséquence, le Ministre proposa de rendre les certificats de liquidation de l'arriéré payables au porteur, ce qui permettrait leur transmission avec rapidité et sans frais, et de décider qu'ils seraient payés intégralement dans l'espace de cinq ans, à partir de 1821. 11 considérait ces mesures, non comme une infraction à la loi du 28 avril, mais comme le complément de ses dispositions. Ce n'est pas qu'en rattachant ses propositions à cette loi, il voulût paraître l'approuver; loin de là, il laissait percer l'amertume que lui avaient inspirée les profondes modifications qu'elle avait apportées à ses projets, au sujet de l'arriéré. Il se soumettait, mais il récriminait.

Le Ministre proposait ensuite d'élever la dotation de l'amortissement de vingt à quarante millions, et de conférer en outre à la Caisse la propriété de cent cinquante mille hectares de bois de l'État. Le chiffre de cet amortissement devait excéder la proportion de un pour cent du capital nominal de la dette, indiquée comme normale par les promoteurs du système. La dette perpétuelle, en effet, y compris les trente millions de la future émission, ne devait s'éleyer qu'à 113 millions de rente. Mais le Ministre, dans sa préoccupation de la fondation du crédit, croyait ne pouvoir pas donner trop de puissance à l'amortissement, qu'il considérait comme un moyen non seulement d'éteindre la dette, mais d'en élever le cours. « L'amortissement, « disait-il, est établi dans la vue de soutenir Thon-

« neur de nos effets et non de profiter de leur avilis- « sèment. »

Enfin, il proposait, pour former un fonds consolidé, de déléguer une partie du produit des impôts ordinaires à la banque de France, qui serait chargée désormais du service de la dette. C'était une imitation servile de l'Angleterre. La puissance que cet État avait trouvée dans le crédit, était un sujet d'admiration et d'étude pour. tous les esprits en France et en Europe, et l'on croyait, pour arriver à des résultats analogues, ne pouvoir mieux faire que d'adopter ses maximes et ses pratiques. On était loin de soupçonner que le temps était proche où ce système serait vivement combattu en Angleterre même, où Ton soutiendrait que sans lui le pays aurait pu trouver les mêmes ressources, parvenir à la même grandeur, où on lui imputerait de n'avoir eu d'autre effet que de favoriser la création d'une dette écrasante ; que le temps était proche enfin où l'Angleterre le répudierait, en détruisant chez elle l'amortissement, sa base fondamentale.

Tels étaient les points essentiels du budget présenté par le Ministre. 11 en est quelques autres d'une moindre importance, mais qui méritent cependant un instant d'attention. En première ligne figure la disposition relative au clergé. Dans le budget de 1816, ce budget pour lequel le ministère déclarait demander, non des impôts, mais des tributs ; ce budget, qui imposait aux fonctionnaires une retenue sur leurs traitements ; qui diminuait en outre ceux de tous les corps savants ; enfin, où le Roi abandonnait les deux cinquièmes

de sa liste civile, une augmentation de cinq mil-

lions avait été cependant proposée et votée. Elle éta M en faveur du clergé. Dans le budget suivant, celui (■ * 1817, dont nous nous occupons, une seconde augmem tation de cinq millions, pour le même Corps, était er*core proposée, et devait être acceptée. Ce n'est p»s sans étonnement et sans tristesse que Ton voit, daim ^ ces temps calamiteux, quand chacun subissait ou s imposait des sacrifices, le clergé seul, étranger aux malheurs de la patrie, ne songer qu'à l'accroissement de sa rémunération temporelle. Sa dotation était, avant la seconde restauration, de onze millions cinq cent mille francs, les deux augmentations de 1816 et 1817 la portèrent à vingt et un millions cinq cent mille francs, c'est-à-dire la doublèrent à peu près. Il faut ajouter que, sur le montant des pensions ecclésiastiques, le clergé séculier touchait encore cinq millions. Sa dotation était donc en réalité de 26 millions. La commission de la Chambre de 1817 exprima l'espoir que la seconde augmentation de cinq millions profiterait au clergé inférieur, et se plaignit de ce que la première n'eût pas reçu cette destination.

Le Ministre s'occupait ensuite des pensions, dont le chiffre croissant soulevait de vives appréhensions. Lés pensions civiles et ecclésiastiques, inscrites au Grand- Livre, et dans lesquelles ces dernières figuraient pour la plus forte somme, s'élevaient à... 24.000.000 fr.

Le Grand-Livre comprenait en outre :

Pensions militaires de retraite et de réforme 47.000.000

A reporter 71.000.000

PREMIÈRE PÉRIODE 1815-1819 2ll

Report 71.000.000 fr.

En ajoutant à cette somme les demi-soldes s'élevant à . . . . 18.000.000

on arrivait au chiffre de . . . . 89.000.000

Le ministre, invoquant le principe posé par les lois de l'ancienne monarchie et celles du Consulat et de l'Empire, proposait d'établir une limite pour le total de chaque nature de pension. 11 fixait h trois millions celle des pensions civiles, à quatre millions celle des pensions militaires de trois mille francs au moins, et à vingt-six millions celle des retraites et des réformes : jusqu'au retour à ces limites, on ne remplacerait que /a moitié des extinctions.

Enfin, après avoir épuisé les propositions, le Ministre émettait dans le rapport au Roi, qui accompagnait son projet de budget, des vues très neuves pour l'époque, et exprimait des regrets dignes de louange dans la bouche du chef des administrations fiscales. 11 avait été frappé de la profonde iniquité de la législation qui permet de percevoir, en matière de succession, le droit de mutation sans déduction des dettes, mode qui constitue la plus flagrante violation des grands principes de la proportionnalité de l'impôt et de l'égalité devant la loi. En conséquence, il avait projeté de déduire des successions les dettes hypothécaires dont elles seraient grevées, de diminuer sur quelques points le tarif des droits, enfin, pour ménager sans doute le Capital et ne grever que le revenu, d'autoriser l'acquittement des droits au-dessus de cinq cents francs, en traites à diverses échéances. Mais la difficulté des cir-

constances, disait-il, le forçait à ajourner ces prop tions, qu'il déclarait cependant ne pas abandoi entièrement.

A propos de la législation sur les douanes, il sij lait les inconvénients du système prohibitif, qu'il a dû lui-même contribuer à établir par la loi du avril 1816, et il faisait remarquer que, pour laFra ce système n'était qu'une mesure défensive commar par la législation douanière des autres nations. Ei il exprimait tous les regrets que lui causait cet éta choses. « Le système prohibitif, dit-il, existe < « toutes les nations; la France est donc forcé* « l'adopter aussi ; elle ne doit ni ne peut adme « dans sa consommation les produits de l'indu* « étrangère, lorsque les étrangers ne prennent « ceux de l'industrie française. Un jour viendra p « être, où l'Europe s'accordera pour renoncer à « système de prohibition, toujours difficile à conci « avec l'état de paix. Péniblement occupé de la « cherche et du choix des impôts, qui peuvent « établis sans imposer aux peuples des sacrifices 1 « au-dessus de leurs forces et de leur dévouement, « plus que tout autre le droit de regretter que la « position générale des esprits en France, comn « l'étranger, ne permette pas de substituer à des pr « bitions qu'il faut maintenir à grands frais chez n< « parce qu'elles sont établies chez nos voisins , « droits sagement gradués sur les divers produits « nous offrirait l'industrie étrangère en échange « ceux qu'elle accepterait de la nôtre. » Ces vue: ces regrets plaçaient le gouvernement français for)

avant des peuples étrangers, même de l'Angleterre, à <jui les économistes attribuent exclusivement l'initiative des idées comme des mesures libérales en matière d'échanges. Alors en effet régnaient en Angleterre, et les lois protectrices sur les céréales, et l'acte de navigation ; alors les soieries françaises étaient frappées de prohibition, et la sortie des machines interdite sous les peines les plus sévères.

Mais revenons aux dispositions fondamentales du projet de budget et aux discussions qu'elles provoquèrent. Le Ministre ne se trouvait pas en présence d'une Chambre aussi pleine de fougue, de hauteur et d'indépendance, que celle de 1815. Les élections, qui avaient suivi l'ordonnance du 5 septembre, avaient produit une majorité plus calme et plus disposée à accueillir les propositions du Gouvernement. Elle étendait cependant faire respecter les prérogatives parlementaires. Il régnait quelque incertitude sur 'étendue du droit des Chambres, relativement au vote ■'u budget. La Charte, n'attribuant qu'au Roi l'initiative r'«>s lois, on pouvait induire de là que les Chambres étaient dépourvues de la faculté de modifier spontanément le budget qui leur était présenté. Mais, d'un **Utre côté, la Charte leur reconnaissait le droit de voter librement l'impôt. Or, l'impôt n'étant que la Contrepartie de la dépense, le moyen de l'acquitter, ^'était-il pas évident que le droit de le voter librement impliquait celui de fixer d'abord avec une égale liberté la dépense ? Cette interprétation fut avec raison pleinement adoptée par la Chambre des députés, dont la Commission du budget, pour mieux affirmer le droit

parlementaire, présenta, par l'organe de deux rappoi teurs différents, MM. Roy et Beugnot, deux rapports distincts, le premier sur les dépenses, le second sur le*- ^ recettes.

La Commission, mettant en pratique ces principe- 2= qu'elle affirmait avec autorité, proposait une réductiow^ de trente millions en chiffres ronds sur les dépenser - Mais, tout compte fait des modifications qu'elle apportait, tant dans la recette que dans la dépense, elle arrivait à une insuffisance finale de 304 millions, chiffre qui n'était inférieur que de dix millions a celui du Ministre. Elle était donc forcée d'approuver le projet d'emprunt de trente millions de rentes.

Du reste, elle accueillait favorablement presque toutes les propositions du projet de budget. Elle leur donnait même plus d'extension et de précision. Elle refusait seulement de s'associer aux récriminations du Ministre contre les dispositions de la loi du 28 avril 1816 relatives k l'arriéré, louant au contraire hautement la sage prévision de cette loi. Trop dominée cependant par le désir, alors universel, de fonder le crédit, et surtout de parvenir k une rapide diminution de la dette, elle exagérait les propositions du Ministre sur la formation d'un fonds consolidé et l'augmentation de l'amortissement. Ainsi, elle demandait que la Banque de France touchât le produit des impôts affectés k ce fonds directement des receveurs des deniers publics, qui ne seraient libérés valablement que par ses quittances. Elle demandait enfin qu'au lieu de cent cinquante mille hectares proposés par le Ministre, il fût fait abandon à la Caisse d'amortissement de la

totalité des bois de l'État, sauf la réserve dont nous allons parler. La Caisse toucherait les revenus de ces bois, jusqu'à leur aliénation que les circonstances ne permettaient pas encore, mais que la législature fixerait ultérieurement. Quant à la réserve, elle consistait dans la distraction d'une étendue de forets produisant quatre millions de rente, qui seraient attribuées au clergé, comme dotation immobilière. La Commission déclarait s'être assurée que cette proposition, dont l'initiative lui appartenait, ne serait pas combattue parle Gouvernement. Aujourd'hui que tant d'événements et de cruelles expériences nous séparent des temps reproduits ici sous un de leurs aspects les plus calmes, on a peine à comprendre l'imprudence d'une pareille proposition, si intempestive sous le rapport financier et si propre à soulever des tempêtes. Etaitelle née spontanément dans la Commission ; était-elle le résultat de l'obsession sourde, mais ardente et obstinée du clergé ? peu importe : elle ne pouvait qu'être funeste à un Gouvernement nouveau et fragile, en soulevant contre lui les appréhensions et les colères de tout ce qui tenait à la Révolution, pour ne lui offrir on dédommagement que le vain et douteux appui d'un ••lergé, dont l'impuissance avait été si clairement constatée, et pour qui l'Église seule est tout et les gouvernements ne sont que de passagers instruments. Deux points furent dans la Chambre l'objet principal de la discussion: d'abord, l'emprunt avec ses corollaires le fonds consolidé et l'amortissement, en second lieu la dotation immobilière du clergé. On est surpris de l'étendue et de la justesse des vues qui se

produisirent sur le premier point, au sortir d'une période de compression intellectuelle et de défaveur pour le crédit. Jamais l'activité de l'esprit français et son aptitude à pénétrer de prime abord jusqu'au fond des choses ne s'étaient plus manifestement révélées. Un autre sujet d'étonnement pour les hommes de la génération actuelle, à qui l'on s'est tant efforcé de représenter les Royalistes de cette époque comme les détracteurs de notre gloire nationale, comme ne plaçant leur point d'appui que dans les baïonnettes étrangères, c'est de constater l'impatience avec laquelle ces Royalistes souffraient l'occupation, leur désir de voir la France reprendre son rang parmi les nations. Rien de plus digne que le préambule du rapport de H. Beugnot sur le budget des recettes. Il y proclame la grandeur et la gloire militaire de. la France, et jette à l'Europe ces fières paroles qu'elle avait déjà entendues: « pour « que le monde soit tranquille, il faut que la France « soit heureuse. » M. de la Bourdonnaye, lui-même, exprimait le vœu ardent de voir la France forte, puissante, pour être indépendante. Mais revenons à l'emprunt.

On ne contestait pas qu'il tut nécessaire d'y recourir. On admettait la création d'un fonds consolidé, pour donner plus de sécurité aux prêteurs sur le service de l'intérêt; mais on contestait l'opportunité de l'augmentation du fonds d'amortissement, et même l'utilité du jeu de cette institution, tant qu'on serait obligé d'emprunter. Devinant plutôt que s'appropriant les

récentes critiques des économistes anglais (1), on proclamait à la tribune les vrais principes en cette matière avec une sagacité qui plaçait la Chambre fort en avant du Parlement britannique. Il n'y a d'amortissement sérieux et efficace, disait-on, que celui qui s'opère au moyen d'un excédant régulier et permanent «le recettes ordinaires. Lorsqu'on est au contraire placé dans la nécessité d'emprunter, l'amortissement est illusoire et onéreux. On emprunte en effet d'une main pour racheter de l'autre, et, comme le rachat s'opère en général à plus haut prix, on augmente sa dette au lieu de la diminuer. Or, il était certain que l'État, pour subvenir à ses charges extraordinaires devrait, pendant plusieurs années consécutives, recourir a l'emprunt. Le Ministre estimait que, dans les trois années suivantes, ce recours s'élèverait à 800 millions effectifs qui, vu les conditions défavorables du marché, grèveraient la France d'un capital de 1,600 millions et d'un intérêt de 80 millions. Dans un tel état de choses, n'était-il pas illusoire de soutenir qu'il existait un wédant de recette ? En admettant même la réalité 'te cet excédant par rapport aux dépenses ordinaires, n était-il pas plus sage, plus utile de l'appliquer aux dépenses extraordinaires, pour diminuer d'autant la nécessité de contracter d'aussi onéreux emprunts, que (te le consacrer à l'amortissement? En un mot, ne valait-il pas mieux payer une partie de sa dette avec

(l) Les recherches de Robert Hamilton, qui contiennent la première et la plus complète critique du système de l'amortissement, ne furent traduites en français qu'en 1817 môme. Les principes d'économie politique de Ricardo, qui traitent le môme sujet, ne le furent qu'en 1818.

son propre argent, que d'emprunter aux plus duresconditions pour faire ce payement, et de réserver son argent pour rembourser au double cet emprunt?

Ces raisonnements, au point de vue de la théorie, étaient d'une grande force ; aussi n'essaya-t-on pas dt^les réfuter directement. On contesta seulement leui — application aux circonstances présentes. La France, disait-on, n'est pas dans la triste condition d'être obligée de toujours emprunter, cas auquel l'amortissement est parfaitement illusoire, puisque les dettes anciennes ne sont remboursées qu'au moyen d'emprunts nouveaux, la plupart du temps contractés à des conditions, plus onéreuses. La France est dans le cas d'un propriétaire, qui subit un désastre imprévu, tel qu'un incendie, une inondation, et qui, pour réparer c<* désastre, contracte un emprunt indispensable, et réserve ensuite, tous les ans, une partie de son revenu dans le but de rembourser cet emprunt L'amortissement de la dette, en pareil cas, n'est pas une illusion, mais une véritable libération. Enfin, le duc de Gaëte, dans un excellent discours, qu'une indisposition le força de faire lire devant la Chambre, entrant dans le vif de la question, répondit à la plus spécieuse des objections. Après avoir établi que les recettes ordinaires présentaient sur les dépenses de même nature un excédant considérable (i), il ajouta: « sans doute, « si l'on voulait appliquer la partie de ce même excé-

(1) L'excédant des recettes était, suivant les tableaux présentés par le Ministre, de 127 millions, déduction faite des 40 millions attribués à l'amortissoment. Le duc de Gaëte ne le portait qu'à 7iH millions, parce qu'il en déduisait les recettes temporaires, pour ne tenir compte que des recettes permanentes.

dant, que Ton réserve pour l'intérêt et pour l'amortissement, au payement, jusqu'à due concurrence, des dépenses extraordinaires, on diminuerait d'autant le besoin d'emprunter ; mais aussi on n'aurait plus aucun moyen d'obtenir par le crédit tout ce qui manquerait encore pour compléter le payement des dépenses extraordinaires, et c'est précisément pour parer à cette difficulté, qui compromettrait l'existence de l'État, que le système de l'amortissement a été imaginé. Son effet est tel que, dans un pays où le crédit est établi, et où le Gouvernement peut emprunter à cinq pour cent par exemple, il lui suffit, pour obtenir un secours de deux cent millions, d'imposer annuellement, pendant un nombre d'années déterminé, dix millions pour l'intérêt et deux millions pour l'amortissement du capital. Une charge, qU'il eût été impossible de faire supporter aux contribuables.au moment du besoin, devient ainsi supportable par sa répartition sur un certain nombre d'années, et le service, qui eût été compromis sans ce procédé, se trouve complètement assuré. »

On ne pouvait mieux répondre à l'objection présentée ; mais, il en était une autre plus grave encore contre l'ensemble du système, et qui ne devait point être réfutée, c'était celle qui reproche à ce système de grever l'État d'un capital supérieur à celui qu'il a reçu, rt de le contraindre, par la puissance même de son amortissement, à racheter sa dette à plus haut prix (iu'il ne l'a émise. Bien loin de chercher à réfuter cette éjection, les organes du Gouvernement et le rappor-

teur lui-même de la Commission appelaient de tous leurs vœux la situation que prévoyait l'objection. « Espérons, disait ce rapporteur, que le nombre des « vendeurs de rente ira toujours en diminuant, par « suite de l'accroissement du crédit de l'État, et que

« la Caisse sera ainsi obligée d'acheter plus cher

« heureux préjudice, s'écriait-il, qui trouve d'amples « compensations dans la renaissance du crédit public. « dont il est l'effet et la preuve ! » Le rapporteur ne voyait que le moment présent, et érigeait en vertu ce qui était le vice même du système. A son compte un État est heureux quand, pour se libérer de cent millions qu'il a reçus, il en rembourse cent cinquante, plus heureux quand il en rembourse deux cents, et infiniment plus heureux quand il en rembourse trois cents. C'est le bonheur des fils de famille rançonnés dans leurs moments de détresse par les usuriers. Mais, dit on, c'est là un signe, de prospérité. Sans doute, mais la prospérité serait-elle moins grande, si l'État n'était obligé qu'à rembourser exactement sa dette, et s'il laissait le surplus dans la bourse des contribuables, ou s'il l'employait, soit en travaux publics reproductifs, soit en encouragements à l'agriculture, aux sciences, et à l'industrie? Nous verrons cette objection se produire de nouveau, avec une redoutable puissance, dans deux discours qui constituèrent l'événement de la discussion. Ces discours furent ceux de M. de Villèle, nouveau venu dans la politique, mais à qui son mérite avait assigné un des premiers rangs à la Chambre des députés. M. de Villèle, avec un excès de modestie que faisait

ressortir la supériorité de son discours, commença par déclarer qu'il n'était pas du tout financier ; mais il ajouta avec une noble fierté que, ne possédant ni place, ni pension, il apportait à la Chambre le tribut d'une opinion indépendante et désintéressée. Jetant un rapide coup d'œil sur la situation, il fit remarquer que les déficits des quatre années 1817 à 1820, en les couvrant par des emprunts sur le pied de soixante francs pour cinq francs de rente, porteraient la dette à deux cent millions de rente et à quatre milliards en capital. Après cette période, qui verra la fin de l'occupation, commencera, dit-il, celle des cinq années désignées pour le remboursement de l'arriéré. Ainsi, l'avenir présente une perspective continue de dix années chargées d'énormes dépenses extraordinaires. De cette situation, dont l'exactitude ne pouvait être contestée, il concluait à la nécessité d'opérer des économies pour diminuer d'autant l'obligation d'emprunter. L'économie était alors le vœu unanime de tout ce qui ne participait pas, comme partie prenante, au budget. M- de Villèle était donc l'organe d'une puissante opinion.

Esquissant à grands traits un des points de vue les plus vrais et les plus invariables de la Société française, « notre longue domination sur l'Europe, dit-il,

• a fait naître au milieu de nous, non une nation

* nouvelle, mais une collection de quelques milliers 1 d'individus par lesquels les marchés avec le Gouf vernement, les spéculations, l'habitude des places « et des dépenses a fait longtemps regarder l'Europe 1 comme un vaste champ d'exploitation, et depuis, le

« revenu de la France comme son patrimoine. » Il aborda ensuite rénumération des économies à faire, énumération curieuse et qui, même de nos jours, a conservé une partie de son intérêt. Il demanda la suppression du traitement de ce qu'on appelait alors les ministres d'État, titre sans fonction ; celle des soussecrétaires d'État, création nouvelle, dont l'utilité n'était pas démontrée. Enfin, il attaqua l'existence même du Conseil d'État, se fondant sur ce que ce corps n'était pas reconnu par la Constitution et sur son inutilité dans un gouvernement représentatif.

« Lorsque, dans la Constitution consulaire, disait « l'orateur, les projets étaient débattus dans une « Chambre, et jugés dans une autre, qui était con- « damnée au silence, il fallait bien que le Gouverne- « ment eût une collection d'orateurs pour soutenir en « son nom, devant le corps muet, les lois que les « orateurs du tribunat venaient y combattre.

« Lorsque, dans la Constitution Impériale, l'arbi- « traire le plus absolu se fut allié au reste d'apparence « du Gouvernement représentatif, il fallut conserver « la Chambre d'orateurs, qui devait jouer au Corps « législatif le rôle qui lui était assigné. Il fallait même, « dans l'intérêt du despote, un contrôle réel qui contînt « les Ministres dans le devoir. A cette époque, le « Conseil d'État jouait un grand rôle. Il fit souvent « trembler les Ministres, les força constamment à « suivre la ligne de l'intérêt et de la volonté du des- « pote. En ce sens, le Conseil d'État, en servant son « maître avec zèle, et contenant les Ministres dans les « bornes de leurs attributions, en cassant leurs déei-

« sions arbitraires ou injustes, fut utile à la nation, et « contribua à rendre le joug qui lui était imposé « moins intolérable.

« Mais aujourd'hui, c'est dans la Chambre elle- « même que le Gouvernement doit trouver les ora- « leurs les plus influents et les plus capables de le « bien servir. Aujourd'hui que la réalité du gouverne- « ment représentatif doit exister pour nous, je suis « fondé à demander si la dépense de 800,000 francs, « que coûte le Conseil d'État, est indispensable et s'il « n'est pas de notre devoir de ne plus la voter. »

L'orateur soutenait ensuite que les projets de loi pouvaient être préparés dans les bureaux des Ministères, d autant mieux que ces projets devaient en définitive être discutés et adoptés en Conseil des ministres. Sans entrer dans la grande question de • utilité, de la constitutionnalité même d'un tribunal administratif, il faisait remarquer qu'une Commission du Contentieux de sept ou huit membres ne justifiait pas l'existence de 38 conseillers d'État, de 40 maîtres des requêtes, et de bureaux considérables.

Ces divers points n'étaient pas les seuls objets des critiques de M. de Villèle. Il demandait que les Cours d'appel fussent réduites de 27 à 18, les tribunaux de première instance de 360 à 300. Depuis lors, une réduction analogue, que le perfectionnement des voies de communication rend chaque jour plus facile et plus nécessaire, a été plusieurs fois demandée, mais *n vain, par suite de la tendance de chaque Ministre à fc considérer moins comme le défenseur des intérêts généraux du pays, que de ceux de l'administration

qu'il dirige. Elle finira cependant par s'accomplir, que l'organisation actuelle de la magistrature doive ou non être modifiée.

M. de Villèle demandait que les Maréchaux de camp fussent supprimés, dans les départements où il existait un Général commandant la division ; que les gouverneurs des divisions, qui touchaient 20,000 fr. pour un titre sans fonctions, fussent ramenés au plus fort de leurs deux traitements. 11 attaquait également le cumul, dont jouissaient les généraux commandant les compagnies des Gardes. 11 demandait enfin la limitation à une somme déterminée de tout ce qui pouvait être touché à différents titres du Trésor par un même individu, les Ministres, les Maréchaux et les Ambassadeurs pouvant seuls être affranchis de ce maximum.

Ce n'était pas tout. M. de Villèle critiquait l'existence des directions générales de l'administration des finances, qui constituaient de petits ministères, avec toutes les dépenses qu'entraîne une pareille organisation, avec des conseils de quatre ou sept administrateurs, etc., etc., « tous ces rouages, disait-il, avaient « été créés pour donner des places par un gouverne- « ment, qui devait conquérir le monde ou périr. Il a a succombé ; soyons assez sages pour ne pas persis- « ter dans le système impraticable de soutenir, avec « les impôts de 86 départements, ce qu'aurait eu « beaucoup de peine à supporter l'auteur de ce sys- « tème avec le produit des dépouilles du monde, b

M. de Villèle abordait ensuite un sujet auquel le temps n'a encore enlevé rien de son importance, celui

de la décentralisation administrative. Ce sujet «Hait en faveur auprès d'une Chambre composée en grande partie de propriétaires provinciaux, qui avaient pu constater ou éprouver la puissance de la centralisation comme instrument de despotisme. Déjà on avait attaqué dans le sein de la Chambre cette organisation dont l'effet, disait-on, était de rendre maître de la France quiconque devenait maître à Paris. On ne demandait pas une décentralisation, qui consistât à faire transporter par le Ministre une partie de ses pouvoirs à son délégué en province, décentralisation illusoire, qui eût diminué simplement les garanties de lumières et d'impartialité. Loin de là, on s'élevait contre !a puissance des Préfectures, qu'on qualifiait de Pachaliks. Ce qu'on voulait, c'était une participation plus directe, plus indépendante des provinces à leurs propres affaires. On voulait être moins gouverné, et se gouverner plus soi-même. On voulait qu'il existât ailleurs qu'à Paris des foyers d'activité et de vie publique. On voulait n'être plus obligé de subir, en esclaves obéissants, le joug de quiconque, homme ou parti, s'emparerait de Paris par un heureux coup (le main. On voulait enfin que, Paris pris par l'étranger, la France ne fût pas complètement désarmée.

M. de Villèle, joignant à ces considérations celle de l'économie, demandait la suppression des trois quarts (les Préfectures. Il soutenait qu'un Préfet pourrait très bien suffire pour quatre départements. 11 invoquait 'exemple des anciens Intendants. 11 exposait que le traitement et les frais de bureau d'une Intendance ne

se montaient qu'à 25,270 fr., tandis que ceux des

Préfectures créées dans s§. circonscription s'élevaient ensemble k 700,000 fr. Il faisait valoir les avantages de la réunion des quatre départements, sous le rapport des ressources financières, des travaux d'utilité publique ou locale.

L'étendue nécessairement bornée d'un discours ne lui permit pas, sans doute, de donner à son opinion sur ce point tous les développements qu'elle comportait. Il aurait pu, sans cela, faire remarquer que la division en départements, résultat de la recherche de l'unité, ce défaut de la révolution et de l'esprit français, avait méconnu les conditions naturelles résultant de la diversité des climats, des cultures, des aptitudes; qu'elle avait enfin été Tune des principales causes des malheurs de la France, dont elle faisait une facile et magnifique proie pour tous les factieux, les utopistes, ou les ambitieux, qui pourraient s'emparer de Paris. Un des principaux motifs de la division en départements avait été, précisément, le dessein de prévenir toute espèce de résistance aux ordres venant de Paris. « Craignons donc , disait Thouret , rapporteur du « Comité de constitution, d'établir des corps admi- « nistratifs assez forts pour entreprendre de résister « au Chef du pouvoir exécutif, et qui puissent se « croire assez puissants pour manquer impunément « à la législature (1). » Thouret ne prévoyait alors sans doute ni les Jacobins, ni la commune de Paris, ni le Comité de Salut public, ni la Convention, ni le 18 Fructidor, ni le 18 Brumaire, ni le despotisme

(1) Séance du 9 novembre 1789.

Impérial. L'histoire et la réflexion auraient dû cependant lui apprendre qu'une pareille organisation appelle invariablement les entreprises de l'armée ou de l'émeute. Le temps du reste et la nature des choses se sont chargés de protester contre la division arbitraire de la France. Lorsque, sortant des conditions factices de la politique, on a voulu s'occuper sérieusement de l'agriculture et de l'industrie, il a fallu revenir aux divisions naturelles, et tout organiser, non par départements, mais par régions. Enfin, nous avons vu naguère l'autorité supérieure elle-même, frappée de l'impuissance de l'organisation départementale, et reconnaissant peut-être les conditions normales de la stabilité du pouvoir, réunir des conclaves de Préfets par région, qui ne seraient que de vains colloques, s'ils ne présageaient pas un remaniement profond dans la division administrative du sol (4).

M. de Villèle fit encore porter ses critiques sur plusieurs points de moindre importance , relevant des abus, signalant des économies. Il demanda que les directeurs généraux fussent tenus de produire l'état des recettes brutes de leurs administrations et celui des frais de perception , pour qu'enfin la lumière se fit sur cette importante matière, et que le contrôle des Chambres pût s'exercer utilement. Il critiqua le budget secret du Ministre de la police, qui percevait certaines taxes d'une source impure, sans en rendre

(1) M. de Tocqueville, de si regrettable mémoire, reconnaissait incompatibilité de cette division et du mode d'administration qu'elle entraine avec la liberté : « Noua avons, disait-il, placé une * We libre sur un corps esclave. »

compte. M. de Villèle demanda que ces perceptions fussent régularisées, et qu'après avoir opéré le prélèvement d'un million, le Ministre fut tenu de verser le surplus à la Caisse des embellissements de Paris. 11 s'éleva contre l'usage des gratifications dans les administrations, contre la création des commissaires généraux de police, que la correspondance administrative rendait inutiles.

Après avoir terminé la longue énumération des économies, qui lui paraissaient praticables et utiles, il demanda qu'elles fussent réalisées et que l'emprunt à contracter fut réduit à vingt millions de rente. Enfin, il termina par la motion, grosse de futures discussions, que le traité qui serait conclu par le Ministre pour la réalisation de l'emprunt fût soumis à la sanction des Chambres.

Ce discours, par les faits qu'il énonçait, par le sentiment public auquel il répondait, par l'importance de l'orateur, produisit une vive impression. Le Gouvernement, presque tout entier, s'efforça d'y répondre. Les Ministres des finances, de l'intérieur, de la justice, les Commissaires du Gouvernement prirent successivement la parole. Ce fut surtout dans des vues d'ensemble, des considérations générales, qu'on chercha des moyens de réfutation. Retranchant du budget des dépenses l'armée, la marine, la dette, la liste civile, qui étaient hors de cause, on établit qu'il ne restait plus qu'environ deux cent trente millions comme champ ouvert aux économies, et qu'il était impossible d'en opérer sur cette somme de suffisantes pour faire réduire de trente à vingt millions de rente

l'emprunt que commandaient les circonstances. On invoqua ensuite l'impossibilité d'opérer brusquement, et pour ainsi dire à l'instant, les importantes réductions réclamées. On fit valoir les égards dûs aux employés, dont Tunique fortune consistait dans leurs places, acquises par de longs services. Sortant enfin des généralités, on aborda quelques uns des points principaux des critiques de M. de Villèle.

Le Gouvernement combattit la suppression du Conseil d'État, en se fondant sur ce que les bureaux des Ministères étaient incapables de formuler des projets de loi avec la maturité et la science nécessaires pour rendre ces projets dignes de paraître devant les Chambres. Le Garde des sceaux reconnut cependant l'utilité de diminuer le nombre des Cours d'appel, pour former de grands Corps qui, par leur importance, les talents et les influences qu'ils appelleraient dans leur sein, pussent donner à la magistrature plus d'éclat et d'autorité. Il contesta seulement l'avantage de la diminution du nombre des tribunaux de première

instance, invoquant les nécessités de l'instruction criminelle et l'avantage, fort contestable, de laisser la juridiction du premier degré le plus à portée possible des justiciables.

Le Ministre de l'intérieur, M. Laine, aborda enfin k question des Préfectures. Ce n'était qu'un des aspects de la question plus générale de la décentralisation, qui avait été agitée devant la Chambre. Il eût ^Migne du talent de M. Laine d'envisager en face cette grande question, de la traiter au point de vue de l'Histoire, des conditions géographiques, de la

liberté des peuples, de la force et de la stabilité di Gouvernement. 11 ne le fit point. Il se renferma dam la question spéciale de réduction du nombre des Pré fectures, et combattit cette réduction par des raisons tirées de l'utilité gouvernementale du moment. Il insinua qu'il ne fallait pas diminuer l'influence et les moyens d'action du Gouvernement ; enfin, il déclara qu'adopter la réduction, ce serait pousser au désespoir un grand nombre de villes, en les privant des avantages qu'elles trouvaient dans la présence des administrations préfectorales. Raison misérable, et qui ne tendait à rien moins qu'à reconnaître une vassalité nouvelle en faveur de quelques villes, auxquelles le reste de la France serait tenu de payer tribut. 11 faut remarquer que la suppression d'une partie des Préfectures aurait entraîné une modification analogue dans les autres branches de l'administration civile. Il existe en effet dans chaque chef-lieu des directions de toutes les administrations, qui auraient dû nécessairement être remplacées par des rouages moins dispendieux.

Tous les gouvernements qui se sont succédé en France depuis la Révolution ont conservé obstinément la division morcelée en départements, et l'administration préfectorale, comme des moyens d'omnipotence, sans discerner le principe de destruction qui s'y trouvait caché. Aussi, tous ont succombé, lorsque par une faute, une faiblesse, une surprise, ils ont perdu Paris. Dans l'ancienne Monarchie, tant que les provinces ne furent pas privées de leur part de vie politique, la dynastie put conserver la couronne. Vainement, sous

Charles Vil, Henri III et Louis XIV, le Roi fut-il expulsé et la Capitale occupée par l'Étranger ou par les factions : la perte de Paris n'entraîna pas celle de la Couronne. Mais il n'en a plus été ainsi, quand la maison de Bourbon, dans son aveugle avidité de pouvoir absolu, a eu annihile la Province. Alors tout s'est décidé à Paris, et cette Capitale perdue, la Couronne l'a toujours été avec elle : en sorte que l'on pourrait dire avec fondement que, depuis lors, il y a eu des Rois de Paris, mais plus de Rois de France.

Pendant que cette grande discussion s'agitait devant la Chambre, le Ministère suivait une double négociation, d'une part avec les puissances étrangères pour obtenir un allégement des charges imposées à la France, d'autre part avec des banquiers pour parvenir à conclure l'emprunt . La première eut pour résultat une diminution de trente mille hommes dans le chiffre de l'armée d'occupation, résultat que M. de Richelieu, à l'influence de qui il était principalement dû, put venir annoncer à la Chambre au milieu d'unanimes applaudissements. La seconde amena la conclusion d'un traité avec les maisons Hope et Baring, l'une d'Amsterdam, l'autre de Londres. Ce traité était naturellement secret et subordonné au vote de l'emprunt par les Chambres. Il fut néanmoins connu avant la fin de la discussion, et provoqua le second discours de M. de Villèle. Jamais conditions plus dures, plus avides, ne furent et ne seront, il faut l'espérer, imposées à un État grand, glorieux, et riche comme la France.

M. de Villèle, qui révéla à la tribune les stipula-

lions de ce traité, commença par rechercher si la Chambre devait se borner simplement à accorder au Ministre l'autorisation d'emprunter, ou si, au contraire, elle avait le droit de déterminer les conditions auxquelles l'emprunt pourrait être contracté. Il n'hésita pas à se prononcer en faveur du droit parlementaire. Cette question avait déjà été agitée, et l'on avait soutenu que la conclusion d'un emprunt, acte de pure exécution, rentrait dans les attributions exclusives du pouvoir royal ; que, prétendre en régler à l'avance les conditions, ce serait empiéter sur la prérogative ; que le seul droit- de la Chambre consistait à invoquer la responsabilité ministérielle. M. de Villèle s'attacha à réfuter ce système, qui lui paraissait mettre les plus grands intérêts du pays à la merci de l'ignorance, de l'incurie, de l'inhabileté d'un Ministre. Il fit remarquer la corrélation intime qui existe entre l'emprunt et * l'impôt, puisque l'un entraine nécessairement, pour son remboursement, la création ou l'augmentation de l'autre ; et du droit de voter l'impôt, il fit résulter pour la Chambre celui de fixer les conditions de l'emprunt. Il prit dans l'impôt lui-même une comparaison frappante. Serait-il admissible, dit-il, de prétendre que la Chambre aurait accompli son devoir et épuisé son droit, en votant qu'il serait perçu par exemple, cent quarante millions par l'enregistrement, tant par les douanes, tant par les contributions indirectes, sans fixer la répartition, les tarifs, le mode de perception de ces impôts ? Qu'une fois la somme votée en bloc, tout le reste appartient à l'administration, comme rentrant dans l'exécution ? Eh bien ! ce qui serait inad-

missible pour l'impôt ne doit-il pas l'être pour l'emprunt, qui grève et le présent et un long avenir? L'orateur n'eut pas de peine ensuite à démontrer l'inanité de la responsabilité ministérielle en pareille matière. 11 n'eut pour cela qu'à invoquer les paroles mêmes du Ministre, qui avait déclaré à la tribune restreindre cette responsabilité au cas où il contracterait l'emprunt à des conditions Ulicitement onéreuses, et à celui où il consentirait des transactions qui pussent donner l'idée d'une concussion. En sorte que la responsabilité ainsi limitée à l'illégalité et au crime, le ministère pouvait impunément compromettre par

ignorance, légèreté ou négligence, les plus grands intérêts de l'État.

Le droit de la Chambre ainsi établi, M. de Villèle examina l'économie du traité, et formula ses critiques et son système. Voici qu'elles étaient les conditions du traité :

1° Sur les 30 millions de rente cinq pour cent, que le Ministre demandait l'autorisation d'émettre pour les besoins de 1817, les banquiers n'en prenaient que 9,090,909 fr., qu'ils souscrivaient au taux de 55 fr., ce qui aurait dû produire un capital de cent millions. ^i\ la rente se négociait à la Bourse, lors de la conclusion du traité, à soixante francs, les banquiers ne soumissionnaient donc qu'à cinq francs au dessous du cours.

2° Ils ne devaient payer le montant de la souscript,0n qu'à des époques assez éloignées ; cependant la totalité des neuf millions de rente devait leur être lnirnédiatement délivrée, et porter intérêt à partir du

22 mars 1817, ce qui diminuait de deux et demi poui' cent le montant réel de la souscription.

3° Il était alloué aux banquiers une commission de deux et demi pour cent, en espèces, non sur la somme effective qu'ils s'obligeaient à verser, mais sur le capital nominal des neuf millions de rente, ce qui élevait en réalité la commission à près de cinq pour cent. Le montant de cette commission était de 4,545,455 fr. Les banquiers devaient le retenir sur leurs versements successifs.

Le résultat de toutes ces combinaisons était de ne faire toucher à l'État que quatre-vingt-treize millions sur les cent qu'il était censé recevoir ; de ne lui faire contracter l'emprunt qu'à cinquante, quand le cours de la rente était à soixante à la Bourse, de le grever d'un capital nominal double de la somme qu'il devait recevoir, enfin de lui faire payer un intérêt de dix pour cent.

Ce n'était pas tout :

4° Les banquiers ne s'engageaient pas à verser immédiatement de l'argent au Trésor, mais leurs simples engagements solidaires payables à des échéances échelonnées de six à douze mois, contre lesquels le Trésor devait leur remettre six inscriptions de rente, divisées en autant de coupons qu'il serait nécessaire pour la négociation. En sorte que c'était avec le produit même de la vente de ses propres rentes sur le marché qu'il devait être payé; que les banquiers n'étaient que de simples intermédiaires entre le public et lui ; que, pour prix de cette intervention, ils lui faisaient subir une perte de dix francs par chaque

cinq francs de rente, et qu'en vendant ces rentes au cours, ils devaient gagner sur lui vingt millions. Une seule chance de perte pouvait les menacer, celle d'une baisse de plus de dix francs, qui ne leur permettrait de placer les rentes de l'emprunt qu'au dessous de cinquante. Chance improbable et presque impossible avec la certitude de la paix, et la puissance démesurée qu'allait recevoir l'amortissement.

5° Les banquiers imposaient au ministre l'interdiction d'émettre de nouvelles rentes, si ce n'est aux conditions suivantes: ils se réservaient, pendant quatre mois, à partir du jour où ils auraient complètement pris livraison des premiers neuf millions de rente, la faculté de déclarer qu'ils en soumissionnaient encore pour 8,620,689 fr., sur le pied de 58 fr., ce qui aurait dû produire un capital de cent millions. Mais, comme ils stipulaient encore, et le payement des intérêts à leur profit à partir du 22 mars 1817, et la commission de deux et demi pour cent sur le capital nominal, la somme à provenir de cette seconde émission devait se trouver réduite à quatre-vingt-quatorze millions. C'était encore emprunter avec une perte d'environ quarante-huit pour cent sur le capital et à 1 intérêt d'environ neuf pour cent.

Le Ministre avait cependant stipulé que si la rente, au moment où devait être faite la déclaration des banquiers, avait dépassé le taux de soixante francs, i' ne serait pas obligé d'exécuter le contrat. Mais, dans ce cas, les banquiers lui imposaient encore l'obligation de ne négocier ses rentes que par leur intermédiaire, en leur allouant une commission de un

pour cent, en sus de tous les frais qu'occasionnerait la négociation.

Enfin, à partir du 1er janvier 1818 seulement, le Ministre devait recouvrer la liberté de négocier, à son gré, les rentes qu'il aurait à émettre.

Le résultat final de ce traité devait être :

Que pour toucher un capital réel de 187 millions, la France se reconnaîtrait débitrice d'un capital nominal de 354 millions et d'un intérêt annuel de 17,700,000 francs, soit environ dix pour cent du capital reçu;

Qu'elle livrerait ses rentes à dix francs, au dessous du cours réel ;

Qu'elle aliénerait sa liberté d'action pendant un an ;

Enfin, que les banquiers, dans les serres desquelles elle consentait à se laisser étreindre, sans courir aucun risque appréciable de perte, sans bourse délier, étaient à peu près certains, s'ils faisaient les deux opérations, de réaliser un bénéfice d'environ trente millions.

Telles étaient les conditions de ce traité, que M. de Villèle exposa et combattit devant la Chambre. Il ne se borna pas k signaler et à flétrir* ce que lesjconditions en présentaient d'exorbitant, d'audacieusement rapace, d'injurieux et de spoliateur pour la France ; il attaqua le système d'emprunt lui-même, que ce traité tendait à consacrer, quelle que fût la faveur dont il jouît à cette époque en Angleterre et en France, et proposa d'y substituer un autre mode que, depuis lors, les économistes ont proclamé le seul rationnel et légitime. Il s'éleva contre la délivrance de rentes aux banquiers à dix pour cent au dessous du cours, et en

échange de leurs simples obligations, contre l'imposition à TÉtat d'un capital nominal double du capital réel qu'il recevrait, conlre l'augmentation exagérée de l'amortissement, qui aurait pour effet de produire une hausse fictive dans le cours des rentes, et d'en faire opérer le rachat fort au dessus du taux de leur émission, au grand détriment des contribuables. « Faut-il, « disait l'orateur, qu'une caisse d'amortissement, « dotée de quarante millions, procède au rachat de ces « rentes, même avant que nous en ayons touché le « prix, et que le rachat soit opéré à soixante, lorsque « nous ne les vendons que cinquante? Faut-il que « cette Caisse, renforcée par la vente de cent cinquante « mille hectares de bois, tende toujours, de concert « avec nos prêteurs, à augmenter l'injustice et le poids « de ce remboursement, et que, nous présentant ce « résultat comme le sublime de la science finan- « cière, on nous dise que plus nos rentes monteront, « plus nous nous enrichirons ; qu'on ne saurait trop « tendre vers ce but ; que l'emprunt annuel de vingt « millions de plus, et la perte de toutes nos forets, « ne sont rien à ce prix ? Si c'était le cours seul de « la Bourse qui fût le signe caractéristique du crédit, « ajoutait l'orateur, pourquoi serions-nous obligés « d'emprunter à cinquante, quand le cours de la rente « est à soixante? »

En traitant avec des banquiers étrangers, le Ministre des finances n'avait fait que suivre les inspirations de te Chambre. L'emprunt avait pour principal objet le Payement de notre rançon. Or la Chambre avait vivement manifesté le désir que ce payement ne s'opérât

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point au moyen de notre propre capital, qu'elle voulait conserver pour les besoins du commerce et de l'industrie. Elle espérait qu'en traitant avec des banquiers étrangers, ceux-ci nous apporteraient de l'extérieur des capitaux, qui nous permettraient d'opérer notre libération, sans porter atteinte à nos ressources intérieures. C'était par déférence pour ce vœu, et aussi par la certitude acquise de l'insuffisance des banquiers français, que le Ministre avait contracté avec des maisons étrangères. M. de Villèle soutint que cette combinaison était complètement illusoire ; qu'elle ne ferait pas venir en France plus de capitaux étrangers; qu'elle aurait pour unique effet de faire toucher par des banquiers étrangers, soit les bénéfices de Topération, si elle en procurait, soit tout au moins le montant des commissions. S'emparant d'une assertion qui avait été formulée devant la Chambre : « L'argent,

« dit-il, n'a pas de patrie Voilà pourquoi je pense

« qu'il est inutile de consentir notre emprunt en « faveur des étrangers, pour avoir leur argent. Gou- « vernez avec prudence ; que l'ordre et l'économie « soient introduits dans nos finances; inspirez la « confiance que mériteront toujours à la France « l'industrie, l'activité de ses habitants et la richesse « de son sol ; ouvrez votre emprunt aux conditions « onéreuses que vous imposent les fautes passées, et « votre emprunt sera rempli, sans payer des commis- « sions énormes à des banquiers étrangers. Si les « capitalistes français n'ont pas toutes les sommes « qui vous sont nécessaires, les étrangers viendront « prendre part à votre emprunt ; mais ils le feront

« par l'intermédiaire de vos banquiers, et cette com-

« mission que, dans votre système, les étrangers

« gagnent sur vous, des Français alors la retiendront

« sur les fonds étrangers. L'argent n'a pas de patrie ;

« mais les hommes, qui tirent des commissions, des

« intérêts et des profits de leurs spéculations finan-

« cières, ont une patrie, qui entre svec eux en partage

« des bénéfices dûs h leurs lumières, à leurs travaux

« et à leur industrie. Que les sacrifices que vous êtes

« obligés de faire tournent donc en totalité, s'il se

« peut, au profit des capitalistes français. Vos sacri-

« fiées seront diminués de toute la part qui leur en

« restera. »

En6n, M. dé Villèle, serrant encore la question de plus près, et formulant son propre système, s'éleva contre la double obligation d'emprunter à neuf ou dix pour cent, et de se grever d'un capital supérieur h celui reçu. Il demanda que l'emprunt fut contracté au taux de neuf pour cent, puisque le malheur des temps paraissait condamner à subir cet énorme intérêt; mais, que l'on n'inscrivit sur le Grand-Livre de la dette publique que le capital réel qui serait fourni par les prêteurs ; que l'emprunt ainsi contracté fut remboursable par dixième, d'année en année, îi partir de 1821 ; enfin, que la Caisse d'amortissement, allégée de l'obligation d'opérer sur les nouvelles rentes, ne reçût pas d'accroissement de dotation.

M. de Villèle énumérait avec une grande force de raisonnements les avantages de son système, qui lui paraissait concilier à la fois l'intérêt des contribuables, la sécurité des prêteurs, l'acquittement exact des

charges de l'État: car, dans ce système, on n'émettrait pas des rentes à cinquante, quand le cours était à soixante ; on ne s'exposerait pas, par l'augmentation de l'amortissement et le progrès continu de son action, à rembourser le capital reçu des prêteurs avec vingt ou trente pour cent d'augmentation. Enfin on conserverait, et les vingt millions annuels dont on n'accroîtrait pas l'amortissement, et la ressource précieuse des bois de l'État.

Mais, disait-on, vous privez par votre système les prêteurs de la chance de bénéfice que leur offrirait la hausse des fonds publics? Eh! sans doute, répondait M. de Villèle, puisque c'est pour en éviter la surcharge à la France que je suis à cette tribune. Si j'ôte la faveur de cette chance aux prêteurs, je leur enlève aussi les risques de la chance contraire. S'ils veulent jouir de cet avantage de nos rentes, il est juste qu'ils les achètent au cours et non à dix francs meilleur marché.

Répondant à ceux qui pouvaient craindre la rupture du traité conclu avec les banquiers étrangers : « Oui, disait-il, qu'on rompe tout marché dont les « conditions seraient la ruine de la France, et qu'on « ne craigne pas que l'accomplissement de ses enga- « gements puisse jamais dépendre de la rupture ou « de l'acceptation de pareilles conditions. Des prê- « teurs étrangers seraient remplacés par des prêteurs « français ; et si les capitaux pouvaient leur manquer « pour les prêter à huit ou neuf pour cent, avec la « garantie d'un remboursement fixe et intégral, la « France entière viendrait par de nouveaux efforts au

« secours d'un gouvernement défenseur de ses inté- « rôts, et trop français dans cette opération pour « qu'un seul français songeât à se plaindre du sacri- « lice accidentel qui lui serait demandé. »

M. de Villèle, condensant enfin tous ses arguments dans un résumé, qu'il serait sans doute trop long de reproduire ici, formula ensuite son système en ces termes : « Je vote pour que le Ministre des finances soit autorisé à emprunter jusqu'à concurrence de vingt millions de rente, qui seront inscrites sur le Grand- Livre de la dette publique, pour le capital réel produit par l'emprunt.

« Ces inscriptions seront payables au porteur et contiendront les coupons des intérêts auxquels il aura été consenti. L'intérêt sera payé aux mêmes époques et de la même manière que celui des autres parties de la dette publique.

« Le remboursement intégral et en numéraire du capital produit par cet emprunt sera effectué par dixième, d'année en année, à partir de 1821, et sera terminé en 1830.

« Des ordonnances du Roi détermineront le mode d'après lequel cette opération sera exécutée, ainsi que l'intérêt accordé aux prêteurs. »

Ce discours de M. de Villèle, dont nous ne présentons ici qu'une incomplète analyse, forme l'un des monuments les plus remarquables de la science financière. Par ses critiques justes et profondes sur le système d'emprunt, alors seul en vigueur, sur l'amortissement, sur l'accroissement successif qui devait en

résulter pour la dette publique ; par l'exposition de

son système d'emprunt, qui consistait dans la ci de ces obligations, que nous avons vues de nos produire de si grands résultats, M. de Villèlc é France fort en avant de ses contemporains. Pe ce système était-il formulé par lui d'une mani peu trop absolue ; peut-être eût-il été nécessaire les circonstances critiques où l'État se trouvait d'ajouter au capital reçu une prime de rembours< pour attirer les prêteurs. Même avec une p aggravation, ce système eût été infiniment suj au mode ordinaire d'emprunt auquel le Ministre arrêté. Par lui, on connaît exactement, et le du capital qu'on a à rembourser, et l'époque j où ce remboursement sera opéré. On n'est pas i à voir le capital de sa dette doubler ou tripler seul effet de la hausse des fonds publics, et à ainsi débiteur de sommes énormes, après avoi ployé à l'amortissement des capitaux supéri ceux qu'on a reçus.

Il est permis de présumer que, si ce grand se fût agité devant la Chambre de 1815, cette ( bre introuvable, dont il faut ici laisser de c< tendances politiques, mais qui manifesta dai questions financières une indépendance, une su rite de vues et une décision si remarquai)! système de M. de Villèle eût été adopté, «au avantage de la France. Ce qui se passa plu prouva combien l'application en aurait préseï facilité.

Mais la Chambre de 1817, étonnée de la nou de ce système, ne parut en comprendre ni la

(leur ni la justesse. Il fut combattu devant elle par le Ministre des finances et par M. Laffitte. Le Ministre ne nia pas les avantages du système, mais il soutint qu'applicable dans un temps de calme et de prospérité, il ne pouvait convenir aux circonstances critiques où l'on se trouvait. 11 fit valoir le danger des innovations, Tincertitude du succès ; enfin, il invoqua le suprême argument de la nécessité. Quant à M. Laffitte, il se borna à déclarer que le système de M. de Villèle n'était pas dans les usages des capitalistes français. Le projet d'emprunt fut donc adopté, tel qu'il avait été présenté, avec les autres dispositions du budget.

Après la question de l'emprunt, l'objet du plus vif débat fut la dotation immobilière de quatre millions, proposée par la Commission en faveur du clergé. La reproduction de ce débat n'offrirait aujourd'hui qu'un médiocre intérêt. Il suffit de dire ici que le gouvernement subit cette proposition, plutôt qu'il ne la soutint. C'était par respet pour le droit de propriété, et à titre de restitution qu'on réclamait cette dotation. Or le gouvernement qui , dans ces graves circonstances n'osait pas heurter de front la majorité de la Chambre, fit valoir la nature spéciale des biens ecclésiastiques et l'impossibilité d'une restitution, là où les anciens propriétaires,- ordres, corporations, n'existaient plus. Enfin, abordant avec courage la question de principe, il reconnut à l'État le droit d'aliéner les biens du clergé pour les besoins publics, même sans le consentement du Saint-Siège. C'était sanctionner l'œuvre de la révolution. M. Dudon, commissaire du

gouvernement, rappela les aliénations de ce genre que présentait notre histoire, notamment celle de 4563. Le cardinal de Bourbon et le cardinal de Guise avaient participé â l'arrêt du Conseil qui ordonna cette aliénation. L'arrêt avait été enregistré sur la présentation d'un Montmorency. 11 portait que le Roi se voyait avec regret forcé de s'aider des domaines du clergé, mais qu'il ne pouvait en disposer pour une œuvre plus sainte que pour les besoins de l'État. L'aliénation embrassait même des biens appartenant aux évêchés, aux chapitres et aux commanderies des ordres militaires. Ainsi, disait M. Dudon, notre histoire offre des exemples de telles aliénations, sans le concours du Saint-Siège, en vertu de ce principe que l'Église est dans l'État, et non l'État dans l'Église. Ces raisons, présentées avec une certaine timidité, ne pouvaient triompher des scrupules des uns, de la passion des autres. La dotation fut donc admise en principe par la Chambre, qui en laissa au Roi la disposition, en faveur des établissements ecclésiastiques. Mais, la couronne, plus sage que la Chambre, ne fit aucun usage de la périlleuse faculté qui lui était ainsi accordée, et qui fut révoquée en 1831.

Telle fut, dans ses parties saillantes, cette discussion, Tune des plus mémorables qui aient illustré la tribune française en matières de finances, et dont le discours de M. de Villèle fut l'épisode le plus remarquable. Jamais peut-être elle n'a été surpassée pour l'initiative, le savoir, l'originalité, la justesse et la profondeur des vues.

Loi du 25 mars 1817. — Elle sanctionne les propositions du Ministre et celles de la Commission de la Chambre des députés. — Règlement définitif de l'arriéré. — Amortissement. — Pensions. — Nouveaux traités avec les maisons Hope et Raring. — Résultat final de l'emprunt. — Critiques des traités par la Commission du budget de 1818. — Traité avec la Banque de France, pour le paiement de la dette publique. — Critique de ce traité, par la môme Commission. — Dispositions célèbres sur les crédits extraordinaires.la spécialité et les comptes ministériels.

La loi du 25 mars 1817 sanctionna les propositions du Ministre et celles de la Commission. Elle statua, conformément à leurs demandes, sur l'arriéré et sur les pensions. Elle créa le fonds consolidé, auquel elle affecta les produits nets de l'enregistrement, du timbre, des domaines, des postes et de la loterie. Elle éleva à quarante millions la dotation de la Caisse d amortissement, et attribua à cette caisse tous les bois de l'État, moins la portion destinée à former la dotation de quatre millions de rente en faveur des établissements ecclésiastiques. Elle autorisa le Ministre des finances à traiter avec la Banque de France ou la Caisse des consignations, pour le service de la dette et de l'amortissement, c'est-à-dire du fonds consolidé. Tranchant le point principal de la discussion, elle ouvrit le crédit de trente millions de rente qui avait été demandé, et abandonna au Ministre toutes les mesures d'exécution de cette importante opération, en lui imposant seulement l'obligation d'en rendre compte en 1818. Enfin, elle édicta sur l'administration gêné-

raie des finances de nouvelles et importantes tions.

Cette loi forme, comme celle du 28 avr époque dans l'histoire financière de la Frar dispositions principales, leur exécution, leur i méritent de fixer l'attention. Un mot, d'ab< celles qui réglèrent définitivement le mode de p; de l'arriéré. Après avoir rendu les reconnaissi liquidation facilement négociables, ainsi qu< demandé le Ministre, elle divisa l'arriéré ( grandes séries, dont l'une comprit les créa l'an ix inclusivement au 1" janvier 1810, el celles de 1810 au 1" janvier 1816. Le mode c ment de ces deux catégories fut différent. Se mant au principe posé par la loi de finances < qui avait affecté un million de rentes, au pair, boursement des créances de la première a elle décida que ces créances continueraien acquittées de cette manière, sauf l'augmente crédit en rentes qui serait nécessaire. Cette ap] du principe posé par le gouvernement Impér vait être juste, mais elle était rigoureuse, et « tait avec les grandes maximes proclamées par Louis. Quant aux créances de la deuxième i loi en prescrivit le remboursement intégral quièmes, d'année en année, h compter d

remboursement qui devait s'effectuer en numéi à défaut, en inscriptions de rente au cours me six mois qui précéderaient l'année du ren ment. Disons de suite que ce payement

entièrement en numéraire. Ainsi fut définitivement réglée la grande question de l'arriéré.

Les dispositions de la loi sur les pensions étaient de deux sortes : les premières avaient pour objet d'empêcher qu'il ne pût être délivré de pensions sans droit légal régulièrement constaté ; c'était une utile précaution contre la faveur et l'arbitraire. Les secondes, qui limitaient la somme totale affectée à ce genre de rémunération, étaient sages au point de vue financier, mais dangereuses pour la dynastie. Elles tendaient à laisser vieillir outre mesure au service les officiers et les fonctionnaires, à enrayer l'avancement, à provoquer ainsi le découragement, la désaffection, le désir d'un changement politique chez les hommes jeunes, ardents et ambitieux. Ce danger devait être encore aggravé un peu plus tard par la loi du 10 mars 1818 sur le recrutement de l'armée, proposée par le Maréchal Gouvion-Saint-Cyr, alors Ministre de la guerre, loi dont le titre VI, relatif à l'avancement, attribua les deux tiers des grades à l'ancienneté, jusqu'à celui de Lieutenant-Colonel inclusivement, et exigea pour toute promotion un minimum de quatre ans de service dans le grade immédiatement inférieur. Cette loi, inspirée par le parti libéral, en restreignant ainsi le droit de nomination au choix, en ralentissant l'avancement, avait pour objet légitime de s'opposer au favoritisme. Mais, elle tendait aussi à affaiblir le pouvoir royal, en rendant en majeure partie l'armée indépendante de lui pour son avancement, en l'empêchant de pousser ses adhérents, en permettant à ses adversaires de parvenir malgré lui aux grades élevés. Aussi, à peine

arrivé au pouvoir par la Révolution de 1830, c s'empressa-t-il de modifier cette loi, dont les er et les conséquences auraient pu désormais se t contre lui.

La loi du 25 mars 1817, en autorisant l'en de trente millions de rente, et la conclusioi traité avec la Banque ou la Caisse des consigr pour le service du fonds consolidé, sans tracer ï règle ni aucune limite pour l'exécution de ces me avait confié au Ministre deux missions d'une importance. Elles n'étaient pas au dessus du i M. Corvetto ; malheureusement, elles excédai mesure de son initiative et de sa fermeté. Le M avait réellement conclu, avec les maisons 1I< Baring, le traité dont M. de Villèle avait signal lement les principales clauses h la Chambre, rappelle que par ce traité les banquiers souscri 9,090,909 fr. de rente à 55 fr., prix que la coi sion et la bonification d'intérêts réduisaient à tandis que la rente était cotée à la Bourse à 6 de plus, que les banquiers devaient recevo inscriptions contre leurs simples engagements i terme, en sorte que, suivant toute probabilité, libéreraient avec le produit même de la négoc des rentes, et qu'ils réaliseraient un immense lice sans bourse délier ; enfin, qu'ils s'étaient r« la faculté de souscrire encore 8,620,689 fr. de r 58 fr., toujours avec les mômes déductions et fications ; mais que le Ministre de son côlé avait j pour lui la liberté de se refuser à cette seconde 1 son, si le cours de la rente s'élevait à 60 fr.

dessus. Le Ministre eut la faiblesse de renoncer par un second traité à cette réserve, et de s'obliger à livrer les rentes, quel que fût le cours de la Bourse. Cette renonciation était purement gratuite, et sans qu'aucun nouvel engagement des banquiers en formât la contrepartie. De plus, le Ministre, par un troisième traité, leur accorda, toujours aux mêmes conditions de bonification, de délai, et de libération, 9,000,000 fr. de rentes, au prix de 64 fr., bien que les premières émissions eussent eu un plein succès et que le cours Je la rente se fut élevé au dessus de 64 fr. (I). Le résultat de ces trois opérations fut celui-ci : le Trésor aliéna 26,711,598 fr. de rente, sur les trente millions dont rémission était autorisée, et reçut pour cette aliénation un produit net de 301,884,200 fr.

Conformément à la loi, il fut rendu compte de ces opérations dans la session de 1818. Pour en compléter ici l'historique, nous rapporterons par une anticipation naturelle les observations qu'elles provoquèrent. La Commission de la Chambre des députés les jugea sévèrement. Le rapporteur, *v. Roy, établit d'abord que le prix moyen des deux premières émissions ne ressortait qu'à 51 fr. 50, et celui de la troisième qu'à 59 fr. Ces emprunts, dit-il, leur forme, le taux auquel ils ont été exécutés, prêtent à plus d'un genre de critique. Il prouva que l'époque moyenne des versements

d) La maison PenvRaux-Laflitte fut associé»» pour un tiers, à la amande du Ministre, à cotte dernière opération. Cette maison de banque, et toutes colles de Franco, timides, pou habituées aux Ruades opérations financières, mauvaisos appréciatrices dos rcs- *°urco8 de la Franco, n'avaient fait aucune proposition au Ministre P0^ la négociation des premières parties de l'emprunt.

avait été le mois d'octobre, en sorte qu'en concéd aux banquiers la jouissance à partir dû 22 mars ministre les avait gratifiés d'un semestre entier. C< munificence, en quelque sorte rétrospective, ajoutait s'explique d'autant moins qu'en ne leur accordan jouissance qu'à partir du 22 septembre, il y aui eu, dans les époques respectives de la jouissance intérêts et du payement du principal, une proport encore assez généreuse à leur égard, puisque rinK d'un capital fourni, terme moyen, dans le cour d'octobre, eût commencé à courir pour eux à conij: du 22 septembre. La commission s'éleva ensi contre le taux d'émission des emprunts, surtout < deux premiers. La rente, en effet, était montée à 66 et la commission se demandait s'il était vraisemblal lors de la conclusion des traités, qu'elle dût toml au dessous de 51 fr. 50, alors que l'annonce d'i émission de trente millions n'avait pas pu arrêter progression de son prix.

Elle critiqua non moins vivement les autres con tions des traités. « On pourrait s'étonner, dit-elle, « voir accorder une commission de deux et demi p< « cent à des préteurs qui agissaient pour cux-mêm « et qui, n'ayant par conséquent ni chances à coin « ni travail à faire, ni peine à prendre pour autr « ne présentaient rien de ce qui justifie une comm a sion.

« On se demanderait aussi comment on leur ab; « donnait des rentes dont ils pouvaient dispose t l'instant môme, tandis qu'ils ne fournissaient

« retour au Trésor que leurs propres effets payables t en douze, neuf et sept mois ?

« Que si l'on voulait justifier le premier traité par « la grande difficulté d'un essai, on demanderait « alors qu'on explique pourquoi le Ministre s'est « engagé, par le second, à accorder le même emprunt « à la même Compagnie dans un délai déterminé, « tandis que la Compagnie ne contractait point l'enga- « geraent de le prendre : espèce de traité qui manque « du caractère de réciprocité, qui est la base de telles « conventions ? »

La Commission cependant, par esprit d'équité, après ces sévères et justes critiques, reproduisit les excuses qui étaient invoquées pour les atténuer, telles que le défaut de concurrence, la difficulté de trouver des hommes réunissant les capitaux, le crédit, l'expérience de ces sortes d'affaires, enfin la raison suprême de la nécessité. Elle termina son appréciation en qualifiant l'ensemble de ces transactions financières de tristes opérations.

Le public s'était vivement ému des bénéfices que ces traités avaient du procurer aux banquiers. Plusieurs écrits avaient été publiés sur ce point. La Commission, sans se livrer à une recherche très approfondie, estima que ce bénéfice aurait dû être de cinq francs par chaque cinq francs de rente, soit vingt-sept millions Pour l'ensemble de l'opéra tion. Nous croyons que ce bénéfice dut être plus considérable, eu égard à la marche ascensionnelle de la rente, et s'éleva à trentecinq millions environ.

Quoiqu'il en soit, les trois cent millions que produi-

sit la négociation couvrirent l'insuffisance des rec* ordinaires, et permirent de satisfaire exactement lourdes charges qui pesaient sur la France.

Les résultats de cette grande négociation de rer la faiblesse qu'elle révéla chez le Ministre, Tenon des bénéfices que recueillirent les banquiers, au gi détriment du Trésor, mirent en lumière la sagesse la proposition par laquelle M. de Villèle avait deins que la Chambre réglât elle-même les condition; l'emprunt, et ne laissât au Ministre que Texécutio: ces conditions. Le respect des prérogatives du pou exécutif, qu'on avait invoqué contre cette proposit ne constituait pas, ce nous semble, un motif séri de la repousser. Le droit d'autoriser un emprunt < porte évidemment, pour les Chambres, celui d'appo à cette autorisation les conditions et les restrict qu'elles jugent utiles aux intérêts de l'État. C'est i un pouvoir considérable pour la puissance exécut que d'être appelée à choisir le moment de l'émiss les contractants, les époques de versement, et à c dure tous les traités. Prétendre que le Parlement se borner à voter l'emprunt, sans se préoccupe] du taux ni du mode de l'émission, en un mot d'auc de ces conditions essentielles dont la fixation influer si directement sur la fortune publique, c s'exposer à voir les plus grands intérêts de 1'] compromis par la négligence, Timpéritie, la faible ou la complaisance d'un Ministre. Sans doute, lors la haute direction des finances est confiée à des hm fermes, habiles et prudentes, il peut êire utile, sun les cas, de laisser la plus grande latitude à l'ac!

ministérielle. Mais, ériger en obligation de la part du Parlement ce qui n'est en réalité qu'un acte de confiance, c'est restreindre outre mesure ses droits et sa légitin.e influence.

Outre los traités relatifs à l'emprunt, le Ministre des finances en avait, suivant l'autorisation qu'il avait demandée et obtenue des Chambres, conclu un autre avec la Banque de France, pour faire payer par cet établissement les intérêts de la rente et la dotation de l'amortissement. Suivant ce traité, la Banque se chargeait de ce service aux conditions suivantes :

Ie II lui était alloué, sur toutes les sommes qu'elle recevrait, une commission d'un et demi pour cent ;

2° Le Trésor devait lui remettre h l'avance des obligations souscrites par les receveurs généraux, dont le chiffre représenterait intégralement les intérêts de la dette et la dotation de l'amortissement ;

3° 11 lui était fait abandon, pendant cinq ans, de la jouissance gratuite de tous les arrérages qui ne iraient pas réclamés.

Ce traité accusa de la part du Ministre la même faiblesse que les précédents. La commission accordée & la Banque était exorbitante. Le service de la rente et de l'amortissement devait s'élever, pour 1818, à cent quatre-vingt millions. C'était donc une commission de 2,700,000 fr. que la Banque devait toucher. Or, il résulta de la discussion qui eut lieu devant la Chambre des députés, et dans laquelle M. Lafiitte, gouverneur de la Banque, prit la parole en sa faveur, que le traité devait laisser à cet établissement, sur le montant de la commission, un bénéfice net d'environ

quinze cent raille francs. L'avidité de la Banque empruntait un caractère fâcheux de la gravité des circonstances, qui imposaient à chacun, surtout à un établissement privilégié, le devoir de concourir avec désintéressement au salut de l'État. Elle accusait de la part du Ministre, qui y avait cédé, une déplorable faiblesse. La commission allouée était d'autant plus onéreuse, qu'il ne résultait, ainsi qu'il fut constaté par la Chambre, aucun allégement pour l'État du nouveau système adopté. Toutes les écritures se faisant au Trésor, et la Banque n'effectuant que le fait matériel du payement, les dépenses intérieures restèrent les mêmes. Le résultat du nouveau système fut donc une surcharge annuelle d'environ trois millions pour le Trésor.

Ce n'était pas le seul inconvénient qu'il présentât. La délégation de certains impôts et l'obligation imposée aux receveurs d'en verser directement le montant à la Banque, privaient le Trésor des facilités qu'il eût trouvées pour son service dans la disposition de ces fonds, jusqu'au moment du payement des semestres de la rente. 11 en était de même, à plus forte raison, de la faculté accordée à la Banque de conserver tous les excédants, jusqu'à nouvelle disposition de la part des Chambres, et tous les arrérages de rentes non réclamés pendant cinq ans. Il ne pouvait résulter de ces mesures que gêne et dépenses pour le Trésor.

Les vices du traité conclu avec la Banque furent signalés par la Commission du budget de 1818, et surtout par la presse (1).

(1) Le Moniteur lui-môme donna place dans ses colonnes à des articles critiques.

Le ministre des finances, étonné de ces critiques qu'il n'avait certainement pas prévues, se borna à invoquer en faveur du traité cette circonstance, que la Banque avait effectué en moins d'un mois le paiement du semestre, pour lequel le Trésor en prenait quatre auparavant. C'était là sans doute un avantage, mais trop chèrement acheté, et qu'il eût été facile d'obtenir à moins de frais.

La création du fonds consolidé et la dévolution du paiement à la Banque étaient une imitation servile de l'Angleterre, destinée à favoriser la fondation en France du crédit public. Le ministre avait pris en cela la forme pour le fonds. Ce qui avait porté si haut le crédit en Angleterre, ce n'était pas que les intérêts de la dette et la dotation de l'amortissement fussent pris sur le produit de tel ou tel impôt, fussent payés par un établissement ou par un autre, c'était la scrupuleuse fidélité du gouvernement à tenir ses engagements, son inaltérable respect du droit de ses créanciers ; c'était l'active participation du Parlement aux affaires, le contrôle, la publicité, l'influence de l'opinion, qui ne permettaient pas la moindre infraction à la bonne foi ; c'était la confiance absolue qui en résultait ; c'était l'abondance des capitaux ; c'était l'heureuse situation du pays qui, grâce à ses flottes et aux diversions soldées par ses subsides, avait pu soutenir la plus formidable des guerres en préservant complètement son territoire, sa population, son industrie, des maux terribles qu'elle entraine. Le crédit public eût été certainement aussi florissant en Angleterre, 8l» n'y avait eu aucune affectation d'impôt, et si le

Trésor avait effectué directement le service de la dette.

La création du ministre français n'était qu'une vaine illusion. Car, de même qu'une loi la fondait, une autre loi pouvait la faire disparaître. Les bases réelles du crédit ne pouvaient se trouver, après tant de banqueroutes, tant de guerres d'ambition personnelle, tant d'arbitraire et de mesures funestes aux créanciers de l'État, que dans la paix, la loyauté du gouvernement, le régime parlementaire, la légalité, l'invariable respect de tous les droits. Les dernières dispositions de la loi du 25 mars 1817 étaient relatives à l'administration générale des finances. Elles forment époque dans l'histoire de notre droit public. Les unes avaient pour objet de déterminer la nature et d'établir la limite des droits respectifs du gouvernement et des Chambres en matière de dépenses publiques, les autres de soumettre les ministres à l'obligation de présenter annuellement aux Chambres des comptes précis et détaillés, au sujet de ces dépenses. Sous l'Empire, le budget était voté en bloc par un corps législatif destitué de tout droit d'amendement et de discussion, et qui, comme les muets de l'Orient, ne devait qu'entendre et obéir. La Charte de 1814 avait reconnu aux Chambres le droit de voter l'impôt, et rendu à celle des députés la liberté de discussion ; mais elle n'avait édicté aucune disposition sur le vote et le contrôle des dépenses. Les budgets de 1814 et 1815 avaient été votés d'après les anciens errements, sans difficulté, sans modification, tels qu'ils avaient été présentés par le ministère. Mais la Chambre des députés de 1815,

moins docile que les anciens Corps législatifs, pleine du sentiment de sa force et des droits que lui conféraient les nouvelles institutions et le profond changement survenu dans l'esprit public, avait, comme nous l'avons vu, fait découler du droit de voter l'impôt celui de fixer, de limiter, de contrôler les dépenses publiques. Elle avait, en conséquence, par la loi du 28 avril 1816, profondément et heureusement modifié le projet de budget. Mais elle n'avait pas remarqué que, par suite de la lacune existant dans la législation constitutionnelle, encore si récente, aucune prescription ne contraignait les ministres à renfermer leurs dépenses dans les limites, soit des chapitres, soit même de la totalité de leur budget. Or, il était arrivé qu'ils avaient excédé les crédits à eux ouverts par le paiement en espèces, pour des sommes considérables, de créances que leur date et leur origine permettaient de rejeter à l'arriéré.

La Commission du budget de 1817 s'émut de cet état de choses, et résolut de combler, autant qu'il lui serait possible, la lacune de la législation constitutionnelle. Mais ici se présentait la difficulté, résultant de l'attribution exclusive au Roi de l'initiative des lois. La Chambre pouvait-elle sans empiétement introduire dans la loi de finances, par voie d'amendement, des dispositions réglementaires, relatives à la question si délicate de la limitation des pouvoirs respectifs ? La difficulté fut levée par l'accord de la Commission et du ministère. Ce dernier donna son assentiment aux amendements projetés, et dont M. Roy, membre de la

Commission, était le principal inspirateur. Il est vrai

qu'ils n'étaient guère de nature à entraver l'action ministérielle. Ils furent donc insérés sans opposition dans la loi de finances du 26 mars 1817.

La première de ces dispositions additionnelles interdisait aux Ministres , sous leur responsabilité , d'excéder dans leurs dépenses le crédit en masse, ouvert à chacun d'eux par la loi de finances. Mais elle les autorisait à faire, après le vote de cette loi, opérer par Ordonnance du Roi une nouvelle répartition de ce crédit entre les divers chapitres de leurs budgets particuliers.

La seconde défendait au Ministre des finances d'autoriser le paiement des excédants de dépense, si ce n'était dans les cas extraordinaires et urgents, et en vertu d'Ordonnances du Roi, qui devraient être converties en loi à la plus prochaine session des Chambres. Ce fut cette disposition qui consacra légalement le système des crédits extraordinaires, dont la Restauration n'usa qu'avec une extrême sobriété, mais qui a permis aux gouvernements postérieurs d'outrepasser si souvent les limites du budget et d'éluder le contrôle des Chambres (1). •

(1) Voici le texte des deux articles, qui consacrèrent ces dispositions si importantes dans notre histoire financière :

Art. 151» — La répartition que les Ministres auront faite entre les divers chapitres de leurs budgets particuliers, de' la somme allouée par le budget général pour le service de chaque ministère, sera soumise à l'approbation au Roi, et toutes les parties de ce service devront être réglées, de manière que la dépense ne puisse excéder le crédit en masse ouvert à chacun d'eux *

Ils ne pourront, sous leur responsabilité, dépenser au delà de ce crédit.

Art. 152. — Le Ministre des finances ne pourra, sous la même responsabilité , autoriser les paiements excédants que dans des cas extraordinaires et urgents, et en vertu des Ordonnances du Roi, mil devront être converties en lois à la plus prochaine session des Chambres.

Enfin, la troisième, toute de bonne administration, énumérait les comptes que les Ministres seraient tenus de présenter aux Chambres à chaque session.

De ces trois dispositions, les deux premières avaient une haute portée politique. Pour la bien comprendre, il faut savoir que le budget était présenté aux Chambres, divisé par chapitres et articles, et que les Chambres le votaient par chapitres, dont elles étaient libres de modifier le chiffre, et dont les totaux réunis composaient le crédit en masse du budget particulier de chaque ministère. Cela posé, voici qu'elle était la situation que créait ou sanctionnait la loi de 1817:

Les Ministres n'étaient tenus qu'à se renfermer dans le chiffre total des crédits ouverts à leurs départements ; la loi n'établissait donc la spécialité que par ministère.

La division par chapitres et articles du budget présentée aux Chambres devenait une pure illusion, puisque, après le vote, les Ministres étaient libres de la faire modifier par le Roi à leur gré. Ainsi, les retranchements que les Chambres entendraient effectuer, en diminuant certains chapitres, pourraient être éludés par la répartition royale postérieure, qui maintiendrait précisément les articles en vue desquels la réduction aurait été opérée.

Enfin, les limites mêmes des divers budgets ministériels n'étaient pas infranchissables, puisqu'elles pouvaient être dépassées au moyen des crédits extraordinaires.

Les nouvelles dispositions laissaient donc ou attribuaient à l'autorité royale une part immense de

pouvoir. Il n'est pas étonnant dès lors qu'elles fussent acceptées sans difficulté par le Ministère. Pour s'expliquer la timidité qu'elles décelaient de la part de la Commission qui en était le promoteur, il faut prendre en considération les précédents, les doctrines et la législation constitutionnelle de l'époque. Sous l'ancienne monarchie, le Roi exerçait un pouvoir absolu en matière de dépenses publiques. L'Empire, sauf le vote muet et illusoire du Corps législatif, était régi par le même principe. La Restauration s'appuyait sur un droit de souveraineté royale absolu et imprescriptible. La Charte ne contenait pas de disposition précise sur le vote et le contrôle des dépenses. Enfin le droit d'amendement, même en matière de finances, n'était pas solidement établi. Ces précédents et cette situation expliquent la réserve dont usa la Commission, en proposant ce qui pouvait être considéré comme une importante innovation, comme une atteinte au droit de souverainté royale.

11 faut considérer, ensuite, que l'excès du pouvoir dont les nouvelles dispositions sanctionnaient l'exis tence au profit de la couronne , trouvait un correctif dans le droit de réduction des dépenses reconnu aux Chambres, et dans la responsabilité politique des Ministres envers elles. Les Chambres mécontentes pouvaient, par des réductions de crédit bien calculées, contraindre les Ministres à accomplir les modifications qu'elles avaient en vue. Elles pouvaient refuser de sanctionner les crédits extraordinaires, au moyen desquels on aurait cherché à éluder leurs réductions. Enfin, par un refus de concours, elles pouvaient con-

traindre à la retraite les Ministres qui auraient dédaigné leurs prescriptions. Ainsi, la Royauté se trouvait investie d'un pouvoir considérable, et qui eût aisément pu devenir excessif; mais les principes généraux de la constitution fournissaient ,1e» moyens de le restreindre dans de plus étroites limites. 11 faut ajouter enfin qu'à cette époque, les Chamfcres, indépendamment de leur puissance effective, jouissaient d'une autorité morale qu'il était difficile de braver ; que les Ministres étaient animés de l'esprit d'ordre et d'économie, et que les institutions politiques, élevant leur rôle, en faisaient les conseils et non les instruments passifs de la couronne.

Les dispositions proposées par la Commission passèrent sans difficulté, et pour ainsi dire inaperçues, devant la nouvelle Chambre des députés issue des élections qui avaient suivi l'ordonnance du 5 septembre. Peut-être n'eussent-elles pas été accueillies aussi facilement par la Chambre de 1815, si sagace en matière de finances, et si jalouse de ses droits, malgré son royalisme. Ainsi se trouva résolue paisiblement et par une simple loi, une des questions les plus difficiles et les plus importantes du droit constitutionnel. Mais, la portée des nouvelles dispositions, la prépondérance qu'elles attribuaient au pouvoir royal en matière de finances, ne tardèrent pas à se révéler, et la modification de cette partie de la législation devint un des principaux objets des luttes politiques de cette époque. Nous aurons à retracer bientôt les débats auxquels elle donna lieu.

Pour compléter l'exposé financier de cette année si

chargée de faits, de discussions importantes, et d'innovations, il ne nous reste qu'à donner les chiffres définitifs du budget. La loi générale des comptes du 27 juin 18191e régla à 1,036,810,583 francs en dépense, et à pareille somme en recette. Cependant, les recettes qui lui furent affectées étaient plus considérables ; mais, par suite du prélèvement des sommes nécessaires pour compléter les dépenses des trois exercices 1814, 1815 et 1816, s'élevant à 85 millions, elles se trouvèrent réduites au chiffre que nous indiquons. Les dépenses extraordinaires comprenaient encore les douloureux articles qui figuraient au budget de 1816, c'est-à-dire l'indemnité de guerre et l'entretien de l'armée d'occupation et, de plus, le paiement d'une somme de 23 millions, sur la dette flottante laissée par l'Empire. Quant aux recettes, elles ne furent élevées au chiffre nécessaire que par le produit des emprunts, dans lequel figuraient la totalité des 30 millions de rente accordés pour l'exercice, dont le complément fut émis avant la loi du 27 juin 1819, et une autre somme nécessaire pour parfaire les dépenses (1).

(1) Voici les principaux chiffres des dépenses et des recettes extraordinaires :

DÉPKN8ES.

Contribution de guerre (*■* cinquième) 140.000.000 fr.

Armée d'occupation 173.000.000

A compte sur le passif des caisses 28.000.000

Remboursement aux départements 10.000.000

Intérêts des créances étrangères 5.639.144

Total ~ 851.639.144