CHAPITRE PREMIER

** complément du dégrèvement est ajourné. — Persévérance de ^'administration à soustraire les frais de perception au contrôle tfes Chambres. — Critiques sur les dépenses du Clergé. — La Propriété trop lourdement grevée, suivant les rapporteurs du budget. — Chiffres du budget. — Décomposition des frais de Perception. — Grande discussion au sein de la Chambre des députés sur la spécialité du vote des dépenses. — Dispositions Nouvelles proposées par la Commission du budget. Paroles imprudentes de M. Méchin. Opinion de M. de Villèle. Il soulève une (Question constitutionnelle. Il préfère la responsabilité ministérielle à la spécialité. Il demande que la question soit traitée en dehors du budget. Brochure administrative. Le Ministre des finances et M. Courvoisier combattent la spécialité. Opinion du «sole gauche. Discours du général Foy et de MM. Manuel et Uenjamin Constant. Ajournement de la question. —Renouvellement de la discussion en 1822. M. Courvoisier combat encore la spécialité. M. Royer-Collard la défend. M. de Villèle, Ministre des finances, la repousse. La Chambre rejette les amendements proposés. — Continuation du sujet par anticipation. Ordonnance du 1er septembre 1827. Elle crée la spécialité par sections. Elle divise les crédits extra-budgétaires en complémentaires et extraordinaires. Insuffisance de cette Ordonnance. Réflexions, rillants résultats du budget de 1820. 38 millions d'excédant dans les recettes. Diminution du coût de l'homme de guerre. Réserve de 30 millions laissée au Trésor sur l'excédant.

Ici commence la série des dix années les dernières

^t les plus prospères de la Restauration. Cette époque,

qui vit sous le rapport politique et militaire s'accom-

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plir les trois expéditions d'Espagne, de Morée, d'Alger, fut encore plus brillante sous le rapj financier. Les dépenses presque toujours infériei aux prévisions, et les recettes supérieures dépenses; les services réglés avec tant d'ordre d'économie que les commissions du budget y tr vaient à peine des retranchements à opérer ; l'arr soldé, les emprunts publics, non seulement pli avec facilité, mais recherchés avec ardeur par capitalistes ; la rente dépassant le pair, le trois p cent créé, l'indemnité allouée aux émigrés pa facilement et pour ainsi dire sans surcroît de chai publiques ; de grandes et habiles combinaisons fin cières; l'ordre, la précision, la régularité, assi dans toute l'administration des finances par ordonnances et des règlements remarquables ; e l'amortissement, par son action régulière et religi sèment respectée, rachetant non seulement toutes rentes créées par la Restauration pour ses bes< propres, ses expéditions, ses indemnités, mais en< une partie de celles émises pour subvenir immenses charges résultant des actes du gouver nement précédent : voilà le spectacle que présen ces dix années au point de vue financier. Ellei divisent en deux périodes, dont Tune comprenc 1820 à 1825, et l'autre de 1826 à 1830. Traçonsd'at l'exposé des principales circonstances financières la première de ces périodes, la plus remarquable les discussions, les théories, les mesures qu'elle vi produire ou s'accomplir.

Le budget de 1820, tel que le Ministère le prés*

à la Chambre, ne permettait pas de compléter le dégrèvement commencé en 1819. La dépense, en effet, y était portée à un chiffre supérieur à celui de cette dernière année. Cet accroissement provenait encore en majeure partie de l'armée, à laquelle le gouvernement se proposait de donner une nouvelle organisation plus rationnelle et plus vigoureuse; mais il annonçait que Tannée suivante verrait s'accomplir la mesure tant désirée. Les Chambres consentirent à cet ajournement. Le budget ne subit dans ses éléments que des modifications insignifiantes, mais il fut l'objet de mémorables discussions.

D'abord, on s'occupa de quelques points secondaires. L'administration, revenant avec une singulière ténacité à ses anciennes habitudes, avait retranché du budget des dépenses les frais de perception, qui se ^raient ainsi trouvés encore soustraits au contrôle tf^s Chambres. Mais celle des députés, persévérant aVec non moins de. ténacité dans les vrais principes ^U gouvernement constitutionnel, rétablit ces frais au '^tidget. Nous en examinerons tout à l'heure l'importance.

On critiqua ensuite avec vivacité l'accroissement ^Dnstantdes dépenses du clergé catholique, dont l'avidité, les prétentions et l'influence devaient, en provoquant une violente opposition, être si funestes à la Restauration. On fit remarquer que, jusqu'à 1815, ce ç*enre de dépense ne s'était élevé qu'à onze millions *£inq cent mille francs par an ; que cette somme avait «§ié plus que doublée par des augmentations successives ; qu'elle s'élevait, y compris les pensions eçclé-

siastiques servies parle Trésor, à trente-trois millions enfin que le clergé recevait encore une somme sino* supérieure, au moins égale, au moyen des supplément 2 de traitement qu'il obtenait des Conseils généraux om municipaux, alors soumis à la nomination directe o«à l'influence absolue du gouvernement, au moyen de ^ donations et legs autorisés, du revenu des fabriques e* du casuel. Ce n'étaient point les traitements trop modiques du clergé inférieur qu'on attaquait, mais ceux de hauts dignitaires. Ces critiques n'émanaient pas dm l'opposition seule, elles étaient formulées par la Commission du budget des dépenses elle-même: « Ls « Commission, disait le rapporteur, s'est demande « pourquoi le traitement d'un Archevêque (de Paris* t était porté au budget à 100,000 fr., lorsque l'ordonne nance, qui fixe le traitement des Archevêques el « Évêques de France à 25 et 15,000 fr., n'a pas fait c une classe à part du siège si richement doté! « Pourquoi il était accordé des secours à des congréc gâtions, qui ne sont pas encore autorisées par les « lois?... et elle a trouvé que ce Ministère (celui de « l'intérieur) laissait beaucoup à désirer quant à le t manière de classer et de présenter ses dépenses. « surtout celles du Clergé. » On s'élevait ensuite contre les frais de bureau de la grande Aumônerie. institution qui ne paraissait rentrer dans les attributions d'aucun ministère.

Enfin, les rapporteurs du budget des recettes dans les deux Chambres, M. Ganilh et M. le duc de Lévis, se livraient à une étude approfondie sur la proportion et la répartition des diverses natures d'impôts. Ils

arrivaient l'un et l'autre à cette conclusion, qu'en France la propriété était trop lourdement grevée. M. Ganilh prenait pour points de comparaison l'Angleterre et l'état de choses antérieur à la révolution. M. le duc de Lévis, à la Chambre des Pairs, rappelait que le revenu territorial de la France estimé par Lavoisier, en 1790, à 1,200 millions, porté en 1810 à 1,320 millions par des calculs dignes de confiance, s'était élevé dans les dernières années suivant les renseignements officiels à 1,560 millions, mais était descendu pour 1820, par l'effet des intempéries, à 1,100 millions. Or l'impôt foncier et celui des portes et fenêtres s'clevant en principal et accessoires à 300 millions, c'était le cinquième du produit qui était prélevé en temps ordinaire par l'impôt, et plus du quart qui le serait en 1820, et cela sans tenir compte de la charge énorme du droit de mutation. De là résulte, disait le rapporteur, l'appauvrissement général des propriétaires, qui arrête à son tour la reproduction. Ces calculs et ces rapprochements justifiaient l'insistance de la Chambre des députés à réclamer le dégrèvement.

Un autre point fut l'objet non de simples observations, mais d'une discussion animée : ce fut la spécialité du vote des dépenses. Mais avant de reproduire les parties les plus saillantes de ce débat auquel, par une anticipation que justifie l'importance de cette question institutionnelle, nous joindrons, pour former un ^semble, les discussions et les mesures auxquelles e'le donna lieu plus tard sous la Restauration, complétons les observations que comporte, dans l'examen

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de ses éléments, le budget de 1820. Il fut fixé par h loi de finances à 875 millions 800 mille francs er dépense, et à une somme supérieure d'un million el demi en recette. Dans la dépense, la dette publique ei l'amortissement figuraient pour 228 millions, et le* frais de perception et de régie pour 134 millions, c< qui réduisait la somme applicable à l'ensemble des services publics à environ 510 millions. Là-dessus, h liste civile du Roi et des Princes recevait 34 millions la guerre 181 millions, avec lesquels elle payait 1! millions de demi-soldes et entretenait un effectif d< 170 mille hommes ; la marine ne touchait que 5( millions ; enfin le ministère des finances, chargé di service de la dette viagère, des pensions, et de tan d'autres dépenses, recevait 115 millions (1).

Les frais de perception, portés à 134 millions, n< s'élevaient pas en réalité à cette somme. Il fallait ei effet en déduire, ainsi que le faisait le Ministre de: finances dans son discours de présentation du budget six millions pour non-valeurs, et 20 millions pou achat de matières premières, telles que tabac, papie à timbrer, et éléments de la fabrication des poudres matières qui étaient ensuite revendues avec bénéfice par l'État. Les frais de perception se trouvaient don* en réalité réduits à 108 millions, dans lesquels figu raient encore les dépenses de la poste, qui constituen plutôt un service qu'une perception, celles des douanes sur le caractère mixte desquelles nous avons déji appelé l'attention. L'ensemble de ces frais réduits i

(1) La dette viagère s'élevait à 11,500,000 fr., les pensions 4 67,000,000 fr., les intérêts des cautionnements à 8.000,000 fr.

DEUXIÈME PÉRIODE 1820-i825 319

108 millions formait le huitième de la recette totale, soit douze et demi pour cent, proportion analogue à celle qui existait sous l'ancienne Monarchie et sous 'Empire. Les douanes absorbaient 21 pour cent de Surproduit, les contributions indirectes 25 pour cent ; proportions qu'il était difficile d'abaisser, parce qu'elles étaient plutôt le résultat de la faiblesse des recettes que de l'exagération des frais du service qui, devant être organisé au complet pour fonctionner utilement, aurait pu sans excédant notable de dépense suffire à une recette beaucoup plus considérable. Ce qui contribuait, dans une certaine mesure, à accroître les frais, c'était la dépense trop élevée des administrations centrales. Les directeurs généraux étaient de petits ministres, recevant cinquante mille francs d'appointements, jouissant d'un hôtel, meublés, chauffés, éclairés et servis aux frais de l'État, c'est-à-dire des contribuables, enfin entourés d'un coûteux État-major, la division de la France par départements, et l'établissement dans chacun d'eux d'une direction spéciale des diverses administrations financières, contribuaient encore, comme de nos jours, à l'élévation des frais de Perception.

Si, considérant le budget à un autre point de vue, °n veut rechercher quelle charge il imposait en . doyenne à chaque Français, la population étant alors ^ 29 millions d'habitants, on trouve que cette charge &ait de 30 francs 17 centimes, c'est-à-dire qu'elle était de moitié plus lourde que sous le Consulat (1).

0) Voir plus haut, page #7.

Cette différence s'explique par la double raisc la population de la France, réduite à ses limi 1790, était moins nombreuse, et que le budgel Restauration était plus élevé par suite de l'acci ment de la dette publique, conséquence d malheurs.

Mais, c'en est assez sur ces considérations ordre purement technique. Arrivons à ce qui c tua le principal intérêt de la discussion du bud la grave question qui touchait aux attributions r lives de la Couronne et des Chambres, questu même de nos jours n'est pas encore complet résolue : celle de la spécialité dans le vot dépenses publiques.

On se rappelle par quelle gradation d'idées dispositions législatives on en était arrivé au d'agiter cette question. La Charte s'était boi attribuer aux Chambres le vote de l'impôt, sar déterminer sur leurs droits en matière de dé] publiques. Les deux premiers budgets de la R ration, ceux de 1814 et 1815, votés dans cette i tude des droits respectifs, dans de si graves ci tances, et par des hommes habitués aux pratiqi gouvernement impérial, l'avaient été en blo Couronne, ou plutôt les ministres, étaient donc de régler comme ils l'entendaient les service dépenses, les appointements. En 1816, la Ch introuvable discerna très bien que le point impc c'était non d'être appelée à fournir les fonds, d'en régler l'emploi. En conséquence, avec 1 d'initiative et la décision qui la distinguaient, ell

en principe que le droit de voter l'impôt, c'est-à-dire Je payer, impliquait le droit préalable de fixer la dépense, c'est-à-dire la somme à payer. Ce fut un premier pas dans la voie de la réglementation des finances publiques, et un grand principe posé. Mais la Chambre ne sut pas en déduire nettement les conséquences : Elle se borna à discuter et voter les dépenses sans décider que ce vote serait obligatoire pour 'es ministres, soit par articles, soit par chapitres, soit même par ministère. Les choses restèrent donc en réalité dans l'état antérieur: il v eut discussion, mais non limitation.

En 1817, un nouveau progrès fut accompli. Les ministres, par suite du malheur des temps, de la nécessite de payer en espèces certaines dépenses que dans te principe on avait cru pouvoir reléguer à l'arriéré, et aussi par suite de l'absence de règles fixes et limitatives en matières financières, avaient excédé les crédits budgétaires. La Commission de la Chambre fles députés se préoccupa de cette situation, et ce fut sur son insistance que lurent insérées, par voie d'amendement, dans la loi de finances du 25 mars 1817, l^s célèbres dispositions que nous avons reproduites Plus haut. On doit se rappeler que du texte et de l'es- P**it de ces dispositions il résultait :

Que le vote législatif des dépenses n'imposait à

chaque ministre que l'obligation de se renfermer dans

*e total des crédits ouverts à son département : C'était

*a spécialité par ministère ;

Que la division des budgets soumis aux Chambres

en chapitres et articles n'avait aucun caractère défi-

nitif, puisque après le vote législatif les ministres étaient libres d'opérer, sous la sanction royale, une nouvelle répartition des crédits accordés à leurs départements, sans être tenus de se conformer à celle qu'ils avaient d'abord présentée aux Chambres, qui ne constituait ainsi qu'un simple aperçu ;

Que le droit d'ouvrir des crédits extraordinaires était reconnu, mais restreint aux circonstances urgentes et imprévues, sans qu'aucune règle déterminât les services qui pourraient donner lieu à ces crédits et le chiffre dans lequel ils devraient être renfermés.

Ces dispositions constituaient un progrès sur l'état de choses antérieur, en ce qu'elles établissaient une limite législative aux dépenses de chaque ministre et réduisaient, sinon de fait du moins en principe, la faculté d'ouvrir des crédits extraordinaires.

Mais ces règles n'avaient pas tardé à être considé— rées comme insuffisantes par beaucoup d'esprits. Las combinaison de la spécialité par ministère et du droil royal de répartition, leur paraissait permettre de? réduire les Chambres à un rôle illusoire et presque ridicule. Auraient-elles, par exemple, au ministère de l'intérieur, voté une réduction sur les dépenses du clergé? Le Roi pouvait, dans la répartition postérieure, faire porter cette réduction sur toute autre branche des services de ce département, et maintenu le chiffre des dépenses du clergé. Les Chambrée auraient-elles diminué les crédits du ministère de le guerre en vue d'une réduction des gros traitements 01 du cadre de l'éiat-major ? Le Roi pouvait, dans te répartition des crédits de ce ministère, maintenir c*

<\ue Ves Chambres avaient entendu réduire, et faire porter la diminution sur tout autre objet, sur l'effectif des soldats ou sur les travaux du génie et de l'artillerie- 11 y avait là évidemment une source possible d'humiliation pour les Chambres et de dangereux conflits, ^s traitements exagérés, les ministres d'Etat, leConseil d'État, la multiplicité des Cours et des Tribunaux étaient 'objet de vives attaques, mais Ton se sentait frappé d'impuissance pour opérer des réformes par la combinaison des dispositions législatives, qui auraient Permis d'éluder les réductions votées. On recherchait (lonc le moyen de donner aux Chambres un rôle plus sérieux, de rendre complètement efficaces les limites qu'elles opposeraient à l'accroissement des dépenses Publiques. Ce moyen, on croyait le trouver dans la spécialité du vote de ces dépenses, non plus par ministères, mais par chapitres. Ainsi serait virtuellement Supprimé le droit royal de répartition. Ainsi, les ministres enserrés pour chaque nature de dépense dans nri cadre précis, ne pourraient pas éluder les réformes et les retranchements.

Ces vues et ces aspirations n'étaient pas exclusivement propres au parti qui se qualifiait de libéral. On avait entendu dans la Chambre des députés les orateurs de la droite, eux-mêmes, réclamer la spécialité. Enfin la Commission des dépenses de cette Chambre Prit, à l'occasion du budget de 1820, l'initiative sur ce grave sujet. Elle proposa d'introduire, dans la nouille loi de finances, trois articles additionnels destinOs à modifier les célèbres dispositions de celle du

25 mars 1817. Ces articles additionnels étaient ainsi conçus :

« Art. 7. — L'obligation imposée aux ministres « par l'article 151 de la loi du 25 mars 1817 de se « renfermer dans les limites du crédit total qui leur « est ouvert, s'appliquera désormais aux chapitres « particuliers de ce même crédit, tels qu'ils auront « été distribués par le tableau général de la loi « annuelle des finances.

« Art. 8. — Néanmoins s'il était besoin de dépas- « ser le montant d'un chapitre, les ministres pour- « ront être autorisés par une ordonnance du Roi à y « appliquer les fonds qu'ils jugeront devoir rester « libres sur d'autres chapitres. Cette ordonnance devra « être jointe aux comptes produits par les ministres « pour le règlement définitif des budgets.

« Art. 9. — Dans les cas extraordinaires et urgents « où il serait indispensable de faire des dépenses qui « n'auraient pas été indiquées au budget, ou d'excé- « der par des dépenses y énoncées le crédit ouvert à « l'un des ministres, cette infraction devra de même a être autorisée provisoirement par une ordonnance « du Roi, qui sera communiquée aux Chambres dans « leur plus prochaine session. Celles-ci statueront « s'il y à lieu d'accorder ou non la loi d'indemnité. »

Ces dispositions méritent d'arrêter l'attention, non seulement au point de vue historique, mais pour leur valeur intrinsèque, car les graves questions auxquelles elles se rapportaient sont encore de nos jours l'objet de vives préoccupations. Elles posaient le principe dans l'article 7, et elles prévoyaient et réglaient les

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cas ^exception dans les articles suivants. En principe, elles substituaient la spécialité par chapitre à la spécialité par ministère ; elles déclaraient, en second fou, obligatoire la distribution par chapitres établie dans la loi.

Ces modifications présentaient une grande importance. En effet, elles tendaient à enlever aux minis- 'res la faculté de disposer pour ainsi dire à leur gré ('fc la masse totale des fonds affectés à leurs départements, et à renfermer chaque nature de dépense dans ^Os limites fixes et précises. Elles supprimaient implie*tement le droit royal de répartition, qui tendait à *Hire de la distribution par chapitres présentée aux Chambres une espèce de simulacre, delà discussion °t du vote une formalité sans force obligatoire, et de '^. loi de finances un simple cadre dans l'immensité *J \iquel auraient pu se mouvoir à Taise les abus et "^arbitraire. Elles devaient, enfin, ne pas permettre ^\ue les retranchements et les réductions opérés par -* *3S Chambres pussent être rétablis au mépris de leurs ^lécisions. On espérait que par là disparaîtraient les Causes de conflit, que chaque pouvoir serait renfermé ^dans sa sphère constitutionnelle, le Roi devant proposer la dépense, les Chambres la discuter et la modifier s'il y avait lieu, la loi la régler, et le Roi exécuter la loi sans pouvoir la changer, sauf les cas d'exception, pour lesquels des pouvoirs spéciaux lui étaient accordés.

Ces cas étaient de deux sortes : Ceux qui se présentent habituellement et dont l'effet est une insuffisance sur quelques chapitres et un excédant sur d'au-

très, et les cas extraordinaires et urgents. Pour les premiers, la faculté de virement était accordée, virement qui ne pouvait s'attaquer au nécessaire des chapitres, mais simplement à l'excédant qu'ils paraîtraient devoir laisser libre. Ce mode de virement était seul rationnel, respectait seul les limites du budget et le droit des Chambres. Le virement par appréhension du nécessaire des autres chapitres eût rendu illusoire tout le système des réformes, en permettant au ministre d'outrepasser les budgets, de créer un déficit, d'empiéter sur les droits des Chambres, qui se seraient trouvées forcées d'accorder les fonds pour couvrir ce déficit. L'expérience avait démontré qu'en temps ordinaire il y avait à peu près équilibre entre les insuffisances et les excédants, et comme les uns et les autres ne se manifestent guère que vers la fin de l'année, il était facile de les compenser. Un budget ne peut régler la dépense des divers services avec une précision mathématique ; il procède par aperçus, en se fondant sur les lois, les règlements qui fixent les droits et la rémunération de chacun, sur les prix courants des choses, sur les données de l'expérience et des exercices antérieurs. 11 y a donc dans son ensemble des éléments fixes et des éléments variables. Mais dans les temps ordinaires, les écarts de ces derniers ne dépassent pas certaines limites, et le droit de virement, tel qu'il était formulé par la Commission, paraissait suffisant pour satisfaire à ces variations.

Restaient les cas extraordinaires et urgents. Pour ceux-ci, le droit d'avoir des crédits extraordinaires était conservé. Mais comme ces crédits ont pour

contre-partie l'obligation d'en faire les fonds ; comme le droit de les ouvrir implique la création d'un surcroit d'impôt ou d'emprunt, qu'il empiète sur le domaine de la loi qui seule peut, en droit constitutionnel, procéder à cette création, la Commission modifiait le système antérieur créé par les lois de 1817 et 1818. Ces lois soumettaient simplement les ministres à présenter les ordonnances portant ouverture de crédits extraordinaires aux Chambres, à leur plus prochaine session, pour être converties en lois, ce qui semblait n'impliquer qu'une simple formalité. La Commission, plus précise et plus sévère, qualifiait ces ordonnances d'infractions et obligeait les ministres non à demander une vaine régularisation, mais à solliciter une loi d'indemnité. Elle espérait, par cette sévérité, qui consistait plus dans les mots que dans les choses, prévenir l'abus des crédits extraordinaires. Elle ne discernait pas combien ces qualifications seraient impuissantes en présence d'une majorité assouplie aux volontés du pouvoir.

Les propositions de la Commission devaient nécessairement provoquer une vive controverse. Elles tendaient à enlever aux ministres la distribution et la disposition arbitraires des sommes immenses composant •eurs budgets respectifs. Elles menaçaient les abus, •es sinécures, les traitements exagérés. Enfin on ne devait pas manquer de les représenter comme portant atteinte au pouvoir royal.

Le premier orateur qui fut entendu, M. Méchin, membre du côté gauche, provoqua par des paroles

imprudentes les appréhensions du centre et" de la

droite, et compromit ainsi le sort des amendera de la Commission. Celle-ci, ne se proposant que < surer la bonne administration des deniers pul) avait divisé les dépenses de chaque ministère grands chapitres qui devaient former les cadres c spécialité. M. Méchin appela le nouveau système posé un premier pas, et déclara que, bien qu'o voulût pas garrotter le gouvernement, peut-êti serait bon dans l'avenir de lui imposer des bo plus étroites. Ces paroles, qui furent plus d'une rappelées dans le cours de la discussion, excité la méfiance chez tous les amis du gouvernemen la crainte de mettre à la disposition de ses advers: un moven de tracasseries et d'entraves.

Mais bientôt la discussion s'éleva à de plus ht considérations. M. de Villèle, d'abord partisan ( spécialité, mais dont la réflexion et le langage d Méchin avaient, comme il le disait, modifié l'oph signala la grandeur de la question qui, sous l'a rence d'une simple mesure financière, touchait attributions respectives des grands pouvoirs put tendait à restreindre l'autorité de la puissance ex tive et à faire participer la Chambre élective plu rectement à l'administration, en lui permettan modifier par son vote les services publics ou supprimer une partie. L'orateur insista ensuite si danger de l'insertion dans la loi de finances de di sitions sur la spécialité : C'était ravir à la Char des Pairs et au Roi leur libre arbitre, leur part c titutionnelle et légitime dans la confection de la c'était les placer dans l'alternative de désorgai

l'État en rejetant la loi de finances, c'est-à-dire le budget, ou de subir une contrainte ; c'était transporter le pouvoir législatif tout entier dans la Chambre des députés. M. de Villèle invoquait à ce sujet l'exemple de l'Angleterre dans laquelle, disait-il, la Chambre des pairs n'adopte jamais un budget où sont insérées d'autres dispositions que celles purement financières. L'orateur, considérant ensuite la spécialité en ellemême, n'estimait pas qu'elle fût avantageuse aux contribuables, parce que les Ministres, pourvus d'un crédit spécial pour chaque nature de dépense, n'auraient aucun intérêt à ne pas employer complètement ces crédits. Il pensait que la responsabilité était préférable à la spécialité en ce que, laissant pour chaque dépense les Ministres soumis au contrôle et au blâme, elle leur imposait la loi de l'économie. M. de Villèle reconnaissait qu'il y avait des abus possibles avec des budgets votés en aussi grandes masses : il ne repoussait donc pas l'idée de modifications ; seulement l'importance politique et constitutionnelle de la question le portait à demander qu'elle fût traitée isolément, Qu'elle ne fût pas comprise dans le budget, pour que la solution n'en pût point être imposée à la Chambre des pairs ni au Roi.

Les Ministres ne pouvaient garder le silence sur une question qui intéressait aussi fortement et l'autorité royale et leur propre pouvoir. Ils avaient fait rédiger l^r un des plus habiles fonctionnaires de l'administration des finances une brochure d'une étendue considérable, qui traitait cette importante matière au point de vue constitutionnel et financier, brochure qui fut dis-

tribuée à la Chambre des députés. Ils prirent ensu la parole dans la discussion pour combattre le systèi de la Commission. Ils reproduisirent, sans y ajoul plus de force, les arguments de M. de Villèle sur question constitutionnelle. Ils se sentaient gênés eepe dant par cette circonstance que les célèbres dispo; tions de la loi de finances de 1817, dont les nouvel propositions n'étaient que le développement, avait été insérées dans cette loi par voie d'amendement, t la demande de la Commission. On pouvait donc, s' appuyant de ce précédent, soutenir qu'introduire nouveaux amendements dans le budget, ce n'était j empiéter sur les droits de la Chambre des pairs et la Couronne. Les Ministres, pour repousser l'autoi de ce précédent, faisaient remarquer que les amen ments de 1817 n'avaient été insérés dans la loi finances qu'après l'approbation du Gouvernement. Les Ministres critiquaient ensuite le nouveau s tème de la Commission dans sa disposition fon< mentale, qui tendait à établir la spécialité par chapitr tels qu'ils seraient distribués dans le tableau gêné de la loi annuelle de finances. « Ainsi, disaient-ils, « n'est pas la division plus ou moins large, te « qu'elle est établie par le projet de loi que vous c « cutez, que la Commission vous propose d'admett « mais celle qui sera faite par la loi annuelle de a nances, de telle manière que la même discussion « renouvellerait chaque année, et qu'après avoir adfl « le principe qu'il peut dépendre de la Chambre « diviser les dépenses par chapitres, les chapiti « pourront devenir plus ou moins étroits, ou méi

deuxième période 1820-1825 331

se réduire en articles au gré d'une majorité variable. »

Continuant son examen critique, le Ministre des lances, M. Roy, qui portait la parole au nom du ibinet, invoquait enfin cet argument devenu banal à rce d'avoir été reproduit depuis lors, qu'admettre la >écialité ce serait transporter l'administration dans s Chambres. Cet argument reposait sur deux affirma- >ns que le Ministre se borna à énoncer, mais qui aient amplement développées dans la brochure disibuée à la Chambre, affirmations érigées en axiomes cependant singulièrement contestables. Elles contaient à ne reconnaître aux Chambres que le droit î voter l'impôt, et à attribuer au Roi seul celui d'en gler l'emploi. « Ce principe, disait le Ministre (celui de la spécialité), serait destructif de l'autorité royale et de notre constitution.

« La Chambre vote l'impôt, mais le Roi est le chef suprême de l'État ; à lui seul appartient la puissance executive.

« La conséquence nécessaire de cette vérité fondamentale, c'est que le Roi a seul le droit de faire aux dépenses l'application de l'impôt, car l'administration est la partie principale de la puissance executive, et celui-là seul administre qui distribue les dépenses et qui les applique à chaque acte d'administration. J'ai eu plusieurs fois occasion dans les sessions précédentes de m'expliquer à cet égard, et je crois que c'est là désormais une vérité incontestable, une vérité universellement reconnue. « L'amendement aurait donc pour effet de placer

« l'administration dans la Chambre, et il l'y p] « pour être exercée par elle arbitrairement el « glément, car on ne peut prévoir à l'avance ( « sera le plus nécessaire ou le plus utile d( « L'administration se compose d'une suite « continus qui, changeant et variant chaque « exigent de l'administrateur qu'il se confon « circonstances et aux variations, qu'il les su « k pas, et que réglant sans cesse sur elles sa co « il applique au service, suivant que les faits s< « loppent, les moyens que la loi a mis à sa d « tion. »

Enfin, un orateur dont la ligne de conduite p< serait assez difficile h déterminer, M. Cour soutint avec vigueur le système du ministère. Ii sur la question constitutionnelle, il fit reir qu'insérer dans la loi de finances les dispositif la spécialité, ce serait priver la Couronne du c dissoudre la Chambre pour faire appel au pî cette grande question. La loi de finances en * se votait à cette époque qu'en cours d'exercice impôts, jusqu'à sa promulgation, ne se perc que par douzièmes provisoires, en vertu d'unt risation législative. Le Roi n'aurait donc pas pi le vote de la loi de finances, se refuser à sanc cette loi et dissoudre la Chambre, sans s'ex] voir la perception des impôts s'arrêter, les s publics se désorganiser et l'État tomber en diss< Il aurait donc été privé moralement de la plus tante de ses attributions.

La spécialité une fois admise, ajoutait M. G

sier, ne conférerait-elle pas à la Chambre élective seule un droit de suppression ou de modification sur les diverses parties du service public? A ce sujet l'orateur citait la maison militaire du Roi, le Conseil d'État, la multiplicité des cours et tribunaux si souvent attaqués. Avec la spécialité, il ne dépendra plus que de la Chambre élective, disait-il, de supprimer ou modifier ces grands corps.

La conclusion unanime de tous les adversaires des amendements de la Commission était que la question de spécialité, par son importance au point de vue constitutionnel et administratif, devait être écartée de la loi de finances, et ne pouvait être résolue que par une loi spéciale rendue dans les formes ordinaires et avec le libre concours des trois pouvoirs. En conséquence, ils demandaient l'ajournement.

Le côté gauche appuyait vivement la Commission. Cependant quelques-uns de ses orateurs les plus éminen'.s, tels que le général Foy, reconnaissaient l'avantage d'une loi spéciale. Mais, désespérant de l'obtenir, ils étaient obligés de soutenir l'introduction des nouilles dispositions dans le budget par voie d'amendement. L'initiative des lois, en effet, n'appartenait alors qu'à la Couronne, et il était difficile d'admettre qu'elle Proposât elle-même la limitation de son pouvoir. Vainement interpellait-on les ministres sur ce point, *ls se récusaient comme étant sans qualité pour enga- 8or la prérogative royale. On était donc rejeté forcément dans la voie ouverte par la Commission.

« Une loi spéciale, disait le général Foy, vaudrait * peut-être mieux ; mais quel moyen avons-nous de

« l'avoir cette loi spéciale ? Qui nous garantit que L « Gouvernement la présentera ? Nous pouvons Fintr-o- « duire par amendement dans le budget, la jurispru- € dence de cette Chambre le prouve : on n'a pas fiait « autrement jusqu'à ce jour. C'est à cette manière de « procéder que sont dûs les progrès qu'a faits notre « système financier. Pourquoi, et dans quelle espé- « rance iriez-vous changer ce mode ? »

Manuel, pour repousser l'exemple emprunté à l'Angleterre, dit que dans ce pays « le Parlement iVa « jamais obtenu de concession importante qu'à l'aide « du budget. Le budget est la principale force d'une « Chambre législative. En Angleterre, on aconsacï^ « comme un aphorisme que libertés et subsides se « tiennent par la main. C'est à l'occasion du vote de « l'impôt qu'on impose quelques conditions. »

Enfin Benjamin Constant, pour combattre l'ajournement, fit valoir que la question de spécialité et»' agitée depuis longtemps; que les Ministres paraissaient avoir consenti à l'établissement de ce système ; qn'i' ne s'agissait pas d'un amendement improvisé, partant de l'initiative individuelle, mais d'un travail de la Commission, préparé et connu depuis longtemps- Entrant ensuite dans le vif de la question, l'orat(3*ir s'attacha à calmer les appréhensions provoquées p**r les paroles de M. Méchin, et à faire ressortir les avaX*~ tages de la spécialité : « nous voulons, dit-il, x%X*e « spécialité légale, d'une exécution raisonnable e* « possible... sans elle vous n'établirez jamais d'ordre « dans vos finances ; sans elle vous ne connaîtra « jamais l'emploi des deniers publics ; sans elle de*

deuxième période 1830-1825 335

« dépenses que vous aurez créées, Messieurs, et que

« vous aurez unanimemement votées ne seront pas

« faites, et d'autres que vous aurez cru inutiles, que

1 vous aurez rejetées, seront continuées. Sans la spé-

1 cialité, vous aurez voté des fonds, Messieurs, pour

1 une armée, et Ton vous donnera un immense État-

« major; sans elle, vous aurez voté des fonds pour

1 des curés et des succursalistes, et vous aurez des

« Évêques ; sans elle, quand vous aurez voté des fonds

« pour les employés, on augmentera les traitements

« des Chefs et des directeurs-généraux ; quand vous

« aurez enfin voté le nécessaire, on l'emploiera pour

f le superflu. *

Mais tous les efforts de la Commission et de ses adhérents furent impuissants : la Chambre prononça 'ajournement, et cette grande question resta en suspens jusqu'à la Révolution de 1830. Cet ajournement, qui n'était pas un rejet, s'explique par les circonstances politiques : On sortait de la lutte violente provoquée !>ar la loi électorale; la session touchait à sa fin, et 'on se sentait à la veille d'une dissolution ; déjà un -ertain nombre de députés avaient quitté Paris, et les •litres étaient impatients de les suivre. Dans un tel -tjàl de choses, il était assez naturel de renvoyer la olution de cette grande question à la Chambre nouille, qui aurait devant elle assez de temps pour la discuter et un assez long avenir pour faire respecter ^ a décision.

Deux natures d'arguments avaient été opposés aux propositions de la Commission. On avait d'abord *51evé une espèce de fin de non recevoir, en disant que

la Chambre ne pouvait établir dans le budget la spécialité sans empiéter sur les droits constitutionnels de la Couronne et de la Pairie, qui, pour ne pas désorganiser l'État par le rejet du budget, seraient contraintes de souscrire à la spécialité, même en la désapprouvant ; et à ce sujet, on avait invoqué l'exemple de l'Angleterre où, disait-on, la Chambre des Pairs rejetait invariablement toute loi de finances qui contenait des dispositions étrangères au budget.

Abordant ensuite la question au fond, on avait soutenu que le rôle des Chambres devait se borner »u vote de l'impôt, et que le droit de disposer d^s sommes ainsi votées, de régler les dépenses publiques, était un des attributs essentiels de la puissance Royal <• A l'appui de cette doctrine on avait, dans la brochi* ** distribuée aux Chambres, invoqué les précédents <t les maximes de la monarchie féodale, dans laque He les États-généraux votaient les subsides, mais n" *n réglaient pas l'emploi. Enfin, comme raison suprêirme, argument sans réplique, on émettait cetle assertion,, si souvent reproduite depuis, que : admettre la spéc» a" lité, ce serait transporter l'administration dans ^es Chambres, ou tout au moins les faire participe^" & l'administration : ce qui, aux yeux des fonctionnai»^ et des sectateurs du pouvoir d'un seul, serait 'e comble de l'usurpation et de la subversion.

Mais, ces arguments perdent de leur force, qu» ^ on les considère au point de vue de la logique, <*u gouvernement parlementaire et du grand mouvem^/]' d'idées produit par la Révolution française.

11 est certain qu'en insérant dans le budget te

principe de la spécialité, la Chambre des députés eût contraint moralement la Pairie et la Couronne à accepter cette importante disposition. Mais, en cela, cette Chambre eût-elle excédé son droit ? C'est ce dont il est permis de douter. En l'absence de toute règle constitutionnelle sur cette matière, et la Charte étant muette, il est difficile de ne pas admettre que le droit de voter l'impôt impliquât pour la Chambre des députés celui d'en déterminer l'emploi. Qui est maître d'accorder ou de refuser les fonds peut évidemment ne les accorder que sous condition. L'exemple de l'Angleterre était mal choisi. Ce que les Pairs refusent d'admettre, c'est que les communes, comme elles lavaient souvent pratiqué dans le passé, joignent à un bill de subsides un autre bill sur des matières différentes, pour en former un tout que la Pairie et la Couronne ne puissent refuser. Quant au droit d'introduire dans un bill de subsides des dispositions relatives à l'emploi des fonds ainsi accordés, jamais la Mairie ne l'a contesté aux communes. Ce fut sous Charles H, et dans la vue d'éviter que les fonds destinés à la guerre contre la Hollande fussent détournés de cet emploi au profit d'une cour fastueuse et prodigue, que la Chambre des communes établit définitivement la spécialité, sans que la Pairie et la Couronne élevassent d'objections.

La fin de non recevoir et l'exemple invoqués contre ^introduction de la spécialité ne présentaient donc r*en de bien sérieux. Restaient les arguments tirés du fond même de la question. Or, les adversaires de la

spécialité partaient d'un faux principe : l'assimilation

de la Royauté constitutionnelle à la Royauté absolu Ils ne cherchaient pas leurs exemples dans la monaj chie limitée de l'Angleterre, dont la Charte avai introduit chez nous les principes, mais dans l'ancienne monarchie française où tous les pouvoirs appartenaient à la Royauté. Ils excipaient des usages féodaux, ensevelis dans la poussière des temps, sans tenir compte des profonds changements qu'avaient subis les institutions et les idées. Ils invoquaient enfin ce pouvoir mystérieux, indéterminé, désigné par un mot fatal aux Dynasties : la prérogative royale.

Quant à l'objection consistant à dire que la spécialité ferait participer la Chambre à l'administration, elle était fondée ; mais elle n'avait point toute la valeur qu'on lui prêtait. Cette participation en effet existait déjà; la spécialité l'aurait simplement développée et rendue plus efficace. Une Chambre à qui les Ministres sont obligés de présenter, pour en obtenir des fonds, l'exposé détaillé et exact des besoins publics ; Une Chambre qui peut à son gré restreindre les services par la diminution des allocations ; une Chambre s qui doit être soumis le compte fidèle et appuyé <1< pièces des finances de l'État; une Chambre enfin san: le libre concours de laquelle le Roi ne peut souteni une* guerre, participe évidemment à l'administration La spécialité, en pareil cas, ne crée pas cette partici pation, elle la fait simplement descendre del'ensembl aux détails. Elle met obstacle aux sinécures, à l'cxagé ration des traitements ; elle conduit à la simplificatioi des rouages de l'administration; elle contraint le Ministres à la sincérité dans l'exposé des besoins d

l'État, et au respect des décisions et des vœux de la Chambre.

II est surprenant que, dans la discussion, les partisans de la spécialité n'aient point excipé des grands avantages dont elle a été la source pour l'Angleterre depuis son établissement. C'est à elle en effet, par suite de l'influence qu'elle a conférée à la Chambre des Communes sur la direction des affaires publiques, que les historiens attribuent le haut degré de puissance auquel l'Angleterre s'est élevée (1).

De tous les arguments invoqués contre la spécialité le plus spécieux eût été celui qui, développant le lumineux aperçu jeté dans la discussion par M. de Villèle, eût consisté à dire que la spécialité est inutile là où existe la responsabilité des Ministres devant les Chambres. Quand celles-ci, aurait-on pu dire, votent le budget par chapitres dont elles peuvent à leur gré modifier le chiffre, sans être obligées de soumettre préalablement ces modifications au bon plaisir du Gouvernement ; quand elles peuvent contraindre par un simple vote les Ministres à la retraite, la spécialité est inutile, même si les Ministres ne sont tenus qu'à se renfermer dans les limites des crédits totaux ouverts à leurs départements respectifs. La force des choses, en effet, les contraint à se conformer aux intentions exprimées | ar les Chambres ou à se retirer. On aurait pu rappeler, à l'appui de cette argumentation, qu'à l'époque où la spécialité fut définitivement établie en Angleterre, la responsabilité morale des Ministres devant les Chambres, telle qu'on la

WHallam, histoire constitutionnelle d'Angleterre, T. IV, P. 280.

comprend de nos jours, n'existait pas. Les Ministres pouvaient bien être mis en accusation, mais ils ne se croyaient pas obligés de se retirer devant de simples votes improbatifs de leurs actes ou de leurs projets. Il en était ainsi même après la révolution de 1688, sous le règne de Guillaume III (1). Ce ne fut que plus tard, et par le progrès des mœurs politiques, que fut érigée en principe la nécessité de l'harmonie entre les Ministres et les Chambres. La spécialité précéda donc la responsabilité, et si elle continua de subsister avec elle, on pouvait soutenir que celle-ci la rendait inutile. La discussion, dont nous venons de reproduire les principaux traits, ne mit que provisoirement fin au débat. On vit en effet la question de spécialité se reproduire fréquemment, jusqu'à ce qu'enfin elle reçut une solution provisoire par l'ordonnance du 1er septembre 1827. Ce fut surtout en 1822 qu'elle fut agitée avec un redoublement de vivacité. Deux députés présentèrent, lors de la discussion de la loi de finances, chacun un amendement tendant à l'établissement de la spécialité, que l'un d'eux voulait étendre jusqu'aux articles du budget. Ces amendements furent vivement combattus par M. Courvoisier. Cet orateur, après avoir invoqué l'argument banal consistant à dire que la spécialité transporterait l'administration dans la Chambre des députés, soutint qu'en outre elle placerait cette Chambre au dessus du pouvoir législatif lui-même, puisqu'elle lui permettrait, par un simple refus de fonds, de supprimer des institutions ou des fonctions

(1) Macaulay, Histoire du règne de Guillaume III, trad. de M. Amédée Pichot, t. IV, p. 202 et suiv.

îs par des lois, par exemple les Préfectures. Il issait donc la spécialité par chapitres et par artitelle qu'elle était formulée dans les amendements, îule qui lui parût pouvoir être tolérée, s'il fallait >nir là, serait celle qui consisterait à régler les ses et à tracer de larges et sages divisions, auxgs on affecterait des crédits que les ministres sct tenus de ne pas dépasser.

is la spécialité, comme question de principe, a un éloquent défenseur. M. Royer-Collard traita jet avec l'élévation de vues et la précision qui lient les caractères distinctifs de son talent, tout issanl se glisser cependant dans quelques parties n discours, par suite de la trop grande générae son langage, une certaine obscurité sur le mode alisation de la spécialité. L'importance de la ion doit permettre de reproduire ici, malgré leur ue, les principaux passages de son discours : ^a spécialité, considérée d'une manière générale, -il, me semble être encore moins une question principe qu'une affaire de probité, tucun impôt ne peut être établi ou perçu s'il n'a consenti par les Chambres et sanctionné par le i. C'est la Charte.

ja raison de l'impôt c'est la dépense ; la raison la dépense c'est les services. Ainsi les services l la dernière et véritable raison de l'impôt, le qui se passe entre le gouvernement et la imbre dans la proposition de la loi annuelle de mees en est la preuve. Sont-ce les chiffres traits de la dépense que le gouvernement pré-

€ sente pour obtenir l'impôt ? Non. Le consentement

« serait impossible faute de motifs. Mais le gouverne-

« ment allègue les différents services dont il est chargé.

« 11 les énonce, les expose, les détaille; il dit de ceux-

« ci qu'ils sont indispensables, de ceux-là qu'ils sont

c très utiles. 11 vante Tordre, l'économie, l'intelligence

« qui régnent dans tous. La Chambre écoute, et selon

« qu'elle est convaincue ou ne l'est pas, elle accorde

« ou refuse l'argent qui lui est demandé.

« Ce n'est point là une théorie, c'est ce que vous

« voyez, c'est ce que vous entendez chaque jour.

« Dans le fait, et ce fait-là se met aux voix, il s'écrit

« le consentement général de la Chambre se décofli-

c pose en autant de consentements particuliers qu'il y

« a de dépenses distinctes; il y a autant de dépensa

« distinctes qu'il y a de services différents allégués par

« le gouvernement. L'allégation d'un service empote

« assurément la supposition que ce service sera fait»

« celui-là et non un autre. Ainsi, les services tels

« qu'ils sont exposés sont les raisons, les causes e*

« les conditions des votes successifs de la Chamb*"e»

« et la réciprocité de ces deux choses, les service^ e*

« l'argent, l'argent et les services, forme un véritat>*e

« contrat qui oblige le gouvernement envers *a

« Chambre et la nation. S'il en était autrement, *c

« consentement de la Chambre lui aurait été surprix •

« il y aurait dol. Le pouvoir absolu est bien imn*0"

« rai, mais beaucoup moins qu'un gouvernem^1

« constitutionnel qui compterait le dol au nombre *~*e

t ses prérogatives.

« Je n'ai pas besoin d'exprimer ici que je m*^ •*

DEUXIÈME PÉRIODE 18â0-18â5 343

imprévu hors de cause ; il est trop clair qu'il ne eut se régler qu'après coup. Tout ce que je dis, t je ne saurais le dire trop affirmativement, c'est ue, dans ce qu'il y a de certain et de connu, à laque vote que le gouvernement obtient de la hambre, il s'oblige au service qu'il a lui-même diqué et déterminé comme la raison de ce vote, il ne remplit pas ses engagements, les votes sont ils de droit ; l'impôt n'a pas été consenti ; dans la çueur des principes il y a concussion.

Eh bien, Messieurs, les spécialités ne sont pas ître chose .que les engagements dont je viens 3 parler ; chaque engagement engendre une spéalité. Il y a autant de spécialités que le gouverneient a fait d'allégations différentes pour obtenir

impôt

. Royer-Collard, après avoir continué le déveloptent de cette idée, ajoute que la Chambre ne doit nontrer envers le gouvernement ni trop crédule, ni • difficile et tracassière.

Les raisonnements dont je me sers, ajoute -t-il, nt bien comprendre que la spécialité que j'établis t celle des services, et non celle de la dépense. Il a entre ces deux spécialités cette différence ou utôt cette opposition, que dans l'une c'est le rvice qui règle la dépense, et dans l'autre c'est la pense qui règle le service. La spécialité de la pense est bien près de se confondre avec le sysme de l'abonnement, système étroit, grossier, îpuissant, qui est d'un autre âge et d'un autre )uvernement, et que je suis loin de vouloir recom-

344 LIVRE ni. — LA RESTAURATION

« mander. La vraie spécialité, celle des services, « consiste d'une part en ce que les services sont dus « tels qu'ils sont sortis de la Chambre, sans extension « et sans réduction, à moins de circonstances nou- « velles dont il est rendu compte, et d'une autre part, « en ce que chaque service, jusqu'à ce qu'il soit pleine nenient accompli, demeure créancier privilégié, « disons-mieux, propriétaire des fonds qui lui ont été « assignés ; c'est-à-dire, Messieurs, que la spécialité « des services est la bonne foi entre le gouvernement

« et la Chambre, rien de plus, rien de moins

a Je suis, je l'avoue, même après avoir entendu

« notre honorable collègue M. Courvoisier, tout à fait

« insensible à l'objection éternelle qu'avec la spécialité

« la Chambre administre. Non seulement cela est faux

t en fait, mais cela est impossible. Par la nature de

« ses votes, elle entre si peu dans l'administration

« qu'elle ne la touche seulement pas. Elle ne fait

« jamais qu'une chose, elle donne de l'argent ou elle

« n'en donne pas. Il est très vrai qu'elle exerce par là

« sur l'administration une influence considérable:

« qu'elle la gêne, la contrarie, la fait reculer quelque-

« fois ; mais tel est son droit et tel est son devoir.

« C'est dans les plus hauts intérêts de la société et de

« la monarchie elle-même, plus encore que pour

« l'avantage des contribuables, que la Chambre,

« héritière des vieilles libertés de la France, pèse sur

« l'administration de tout le poids de ce droit immense

« d'accorder ou de refuser les subsides. Sans com-

« mander jamais au gouvernement, elle lui imprime

* des directions auxquelles il ne saurait se sous- » traire

« Tous les torts de la spécialité sont ceux du gou- ' Aernement représentatif ; elle n'en a point d'autres, t Hlle sort tout entière, dans ses conséquences les

* plus éloignées, les plus incommodes, et si Ton veut

* les plus tyranniques, elle sort, dis— je, de la néces-

* site imposée au gouvernement d'obtenir le consen-

* tement libre et intelligent de la Chambre, pour « obtenir et percevoir des impôts. La force de la

* Chambre dans une position si élevée, si dominante, « va bien au-delà de la spécialité, elle va, personne € ne l'ignore, jusqu'à refuser le budget entier des € dépenses, non sans doute au Roi, mais à un minis- € tère que la Chambre jugerait incapable de servir le « Roi et l'État

Après avoir parlé du droit de dissolution, l'orateur ajoute :

« La spécialité, entre beaucoup d'avantages, a celui

* de prévenir ces guerres civiles des gouvernements

* représentatifs, tandis qu'elles sont inévitables dans

* le système opposé. Car si les abus dispersés dans

* l'administration ne peuvent être saisis là où ils sont, c et chacun d'eux chassé nominativement de la place

* qu'il occupe, il est à craindre que la Chambre,

* n'ayant d'autre voie pour parvenir jusqu'à eux, n'at-

* taque l'administration tout entière, et ne se jette

* dans des mesures violentes et dangereuses.

M. Royer-Collard dit ensuite que la matière est loin d'être épuisée. Il reconnaît que, pour arriver à une bonne solution, le concours, l'initiative même du

gouvernement est nécessaire. Il invite donc celui-ci aplanir les voies devant la Chambre, t Qu'il veui « bien y réfléchir, dit-il ; les aflaires ont un point « maturité qu'il faut savoir reconnaître. La loi inco « srquente de 1817 ne peut plus subsister ; le tem « de la spécialité bien entendue et sagement limil « est venu. En vain elle sera repoussée ; elle se repr « duira de plus en plus exigeante, et elle finira j « triompher, peut-être durement, de la mollesse c « majorités et de la répugnance des ministères. »

Enfin, en concluant, M. Koyer-CoIIard déclara rallier à l'un des amendements, avec cette modifia tion qu'à la spécialité par articles serait substiti celle par chapitres. Ce discours, par l'élévation ( vues et la renommée de son auteur, méritait d'è rapporté ici dans ses parties essentielles. On p< cependant reprocher à l'orateur de s'être trop exclu vement attaché aux généralités de la question. Da une matière aussi délicate, quand il s'agit de trac une ligne de démarcation entre deux grands pouvoii sans porter atteinte à leurs attributions légitimes sans entraver le service, il est indispensable d'enti dans les détails, de peser les avantages et les inco vénients respectifs des diverses solutions, pour met! en relief la meilleure. On peut aussi dire qu'il y av de la part de M. Royer-Collard une certaine contr diction, après avoir invoqué le concours du gouvem ment pour diriger la Chambre dans le règlement cette importante question, à se prononcer sur le chan en faveur de l'un des amendements proposés. Mais qu'on ne saurait trop louer, ce sont ses sages réflexio

sur le point de maturité des affaires, sur l'art de savoir ie reconnaître et en profiter pour leur donner une heureuse solution, art qui joue un si grand rôle dans 'a science de l'homme d'État.

M. de Villèle, devenu ministre des finances, répondit à M. Royer-Gollard, mais ne traita pas la question au fond. Il s'attacha simplement au côté constitution- !1©I, et reproduisit ses anciens arguments sur l'empiétement qui résulterait de l'insertion dans la loi de finances des dispositions relatives à la spécialité. La Chambre des députés, alors fermement unie au ministère, repoussa les amendements proposés. Les disposions de la loi de 1817 restèrent donc en vigueur.

On comprend qu'en 1822, M. de Villèle, à peine arrivé aux affaires, tint cette conduite. Mais que, Pendant son administration, dédaignant les sages réflexions de M. Royer-Collard, il n'usât point de ses eonnaissances financières et de son influence politique Pour faire résoudre équitablement cette importante *!U^stion, ce fut une faute. Elle se révéla à lui quand ,e^ mauvais jours le menacèrent, et il voulut la répar^r. Mais il était trop tard, et d'ailleurs le genre de s^lution qu'il adopta ne pouvait qu'accroître le mécontentement des partisans de l'extension du pouvoir i^^rlementaire. Anticipant sur l'ordre des temps, nous **Upportons cette solution, pour compléter ici l'exposé *les discussions et des mesures auxquelles donna lieu, ^ous la Restauration, cette partie si importante de l* organisation politique et financière.

On était en 1827. Le ministère, après six ans d'existence, se croyant sûr de la majorité dans le

corps électoral, avait dissous la Chambre des députés. Mais bientôt, le langage de la presse, l'agitation générale, les rapports de ses agents lui firent craindre de s'être mépris sur l'état des esprits, et ébranlèrent sa confiance dans le succès des élections. Il crut alors devoir accorder à l'opinion quelques satisfactions de nature à lui ramener les hommes sages, ennemis des bouleversements, non hostiles à la dynastie, mais qu'avaient pu éloigner du gouvernement des propositions et des mesures imprudentes et impopulaires, et une résistance trop obstinée à des modifications considérées comme utiles à la bonne direction des affaires. 11 résolut donc d'établir cette spécialité si longtemps et si vainement réclamée. C'était là 'une concession financière qui, bien que pouvant produire dans l'avenir des conséquences considérables, ne touchait pas à la direction actuelle des affaires et n'impliquait pas un abandon de la politique générale du gouvernement. C'était un acte de conciliation et non une rétractation. Mais, cet indice d'un esprit nouveau dans l'administration fut impuissant contre les hostilités méritées ou imméritées qui la poursuivaient.

Les Chambres n'étant pas en session, ce fut une ordonnance qui établit la spécialité. Ce mode convenait doublement au Ministère : il donnait un caractère plus spontané à la mesure ; il permettait ensuite de réglementer la matière sans controverse, sans tiraillement, et conformément aux vues du pouvoir. L'ordonnance du l-r septembre 1827, qui établit cette importante innovation, après avoir visé les lois et ordonnances relatives à l'administration et aux comptes

des finances, et annoncé le dessein d'en fixer l'exécution d'une manière uniforme, portait dans son préambule : « voulant enfin déterminer avec précision les « crédits spéciaux dans lesquels nos ministres devront « désormais renfermer leurs ordonnances, et, à cet « effet, établir dans le budget des sections spéciales, « qui limitent les dépenses de chaque service, et qui * servent de base à nos répartitions annuelles par « chapitres ; sur le rapport de notre ministre des

« finances, etc., etc »

Puis l'ordonnance, dans son dispositif, décidait qu'à partir de 1829 le projet de budget général présenterait l'évaluation des dépenses, par branches principales de service, conformément h un état annexé à l'ordonnance, état qui serait arrêté chaque année par le Roi. Ces divisions devaient prendre le' nom de sections spéciales. Le Roi continuerait à rendre, tous les ans, son ordonnance de répartition des crédits votés, mais cette répartition devait se renfermer dans chaque branche principale de service et non s'étendre à tout l'ensemble des crédits d'un ministère, comme autrefois. La spécialité était donc ramenée du Ministère à la section.

L'ordonnance établissait ensuite une division très logique dans les crédits extra-budgétaires. Elle qualifiait de complémentaires ceux qui seraient relatifs à des services ordinaires votés par le budget et dont les dépenses, par suite de circonstances imprévues, excéderaient le montant des sections spéciales. Ces crédits (levaient être compris dans les comptes d'exercice, pour être confirmés par la loi de règlement du budget.

350 LIVRE in. — LA RESTAURATION

L'ordonnance réservait le nom de crédits extraordi mires à ceux qui seraient ouverts pour des service extraordinaires et urgents non compris dans le budget Ces crédits extraordinaires devaient être régularisés i la plus prochaine session, conformément à la loi d< finances de 4818.

Les dispositions de cette célèbre ordonnance, sau ce qui concernait les crédits extra-budgétaires, n'étaien pas, comme nous l'avons dit, de nature à satisfain les partisans de l'extension en cette matière du pouvoir parlementaire, ni même les simples partisans de la spécialité. D'abord on pouvait, rétorquant contre le pouvoir l'argument principal qu'il avait tant fait valoir, lui reprocher d'avoir, par un subterfuge, cherche à régler seul cette importante question, etàenlevei ainsi aux Chambres la juste participation à laquelle elles étaient en droit de prétendre. D'un autre côté on pouvait soutenir que cette ordonnance n'était qu'ur leurre jeté à l'opinion, puisqu'elle ne constituait pas comme une loi, un lien obligatoire pour tous, puisqu'elle était susceptible d'être modifiée ou révoquée ï volonté par le pouvoir Royal. Enfin, on pouvait critiquer au fond ses dispositions comme illusoires comme n'apportant aucun changement réel à l'état de choses antérieur. Elle maintenait en effet ce droit de répartition royale qui permeltait de se jouer de toute* les tentatives de réforme des Chambres, qui les con damnait en matière de dispenses publiques à un rôle subordonné. Elle réduisait il est vrai ce droit à s'exercer dans l'intérieur des sections spéciales de chaque ministère ; mais comme ces sections étaient détermi-

nées par le Roi lui-même ; comme il était libre de les modifier, les étendre à son gré par la fixation annuelle qu'il s'en était réservée, on ne pouvait voir là une restriction sérieuse. Du reste, telles qu'elles étaient tracées par l'ordonnance du 1er septembre, les sections, par leur amplitude, permettaient d'éluder les réformes voulues par les Chambres, et de maintenir les abus, s'il en existait. Prenons deux exemples: dans le ministère de la guerre, la solde et V entretien de Vannée ne formaient qu'une section, en sorte que si les Chambres votaient une réduction ayant pour objet l'État-major général, le Roi pouvait, dans la répartition des crédits attribués à cette section, faire porter la réduction sur toute autre partie du service, sur l'artillerie, le génie ou les corps de troupe. Dans le ministère de l'instruction publique, le Clergé ne formait également qu'une section; si donc les Chambres votaient comme en 1816 et 1817 des augmentations de crédit applicables, dans leur intention, aux pasteurs de l'ordre inférieur, le Roi pouvait dans sa répartition les attribuer, comme cela s'était déjà fait, au clergé supérieur.

Telles étaient les critiques que devait provoquer l'ordonnance du 1er septembre 1827. Cette ordonnance était sans doute inspirée par un désir sincère de conciliation, mais on y sentait trop percer la réserve et la défiance ; les concessions y étaient trop peu réelles, trop précaires et, dans tous les cas, trop tardives pour que sa promulgation pût exercer sur le corps électoral une influence favorable au ministère. C'était une loi, une loi équitable, respectant les attributions naturelles et nécessaires des grands pouvoirs de l'État, laissant

à chacun d'eux sa part d'influence, prévenant par de sages tempéraments les conflits, les humiliations, qui eût dû régler cette importante matière. Le ministère, dans sa longue existence, aurait pu préparer et faire accepter par les Chambres le projet d'une telle loi. Mais, avait-il été maître de le présenter? N'avait-il pas eu à lutter contre le souvenir du pouvoir absolu de l'ancienne Monarchie en matière de dépenses publiques, contre les défiances que justifiaient trop par leur langage et leur attitude certains membres de l'opposition, qui devaient plus tard se vanter d'avoir cherché à rendre le gouvernement impossible ? C'est une question que nous n'avons pas à résoudre.

L'ordonnance du 1er septembre 1827 termine, sous la Restauration, la série des discussions et des mesures relatives à la spécialité. D'autres préoccupations plus graves allaient suivre la chute du ministère de M. de Villèle, et absorber l'attention du public et des Chambres. Après avoir anticipé sur l'ordre des temps et des faits, pour présenter dans un seul tableau le spectacle des débats auxquels donna lieu cette grave question, reprenons le cours interrompu de notre exposition.

Le budget de 1820, dont le projet adopté par les Chambres ne présentait la perspective que d'un faible excédant de recette d'un million et demi, ce qui n'avait pas permis au ministère de songer, pour cette année, à compléter la mesure si désirée du dégrèvement de la contribution foncière, ce budget avait donné des résultats inespérés. Il avait bien exigé l'ouverture de crédits supplémentaires pour environ huit millions ;

mais, les autres branches du service, grâce à l'émulation d'ordre et d'économie qui régnait alors dans tous les ministères, avaient laissé un reliquat libre équivalent, en sorte que la limite législative des dépenses n'avait point été franchie. Ce qui avait dépassé les prévisions, c'étaient les recettes. Elles présentaient, en effet, un excédant de 38 millions, en chiffres ronds. Mais, il fallait déduire de ce chiffre les reliquats des exercices antérieurs qui y étaient compris pour neuf millions ; en sorte que l'accroissement réel de recettes, exclusivement propre à 1820, était de 29 millions. Bans cette somme, les douanes seules figuraient pour 18 millions, provenant de l'introduction plus abondante du coton brut, du sucre et du café, ce qui indiquait le développement du travail manufacturier et du bienêtre.

L'armée fut maintenue, pendant cette année, sur le fltèmepied qu'en 1819. Elle compta un effectif moyen ^ 190,000 hommes toujours présents sous le dra- Pe&u. Mais, comme il n'y eut pas ces achats extraordinaires de chevaux et d'objets d'équipement qu'occas,°nne un accroissement d'effectif, le coût de l'homme de guerre descendit de 912 fi\, chiffre de 1819, h 880. ^Hsi commençaient à se réaliser les prévisions émises ' aUnée précédente par le ministre de la guerre.

Cette prospérité financière ne désarmait pas l'opposlUon. Non seulement elle continuait ses critiques sur *es divers éléments de la dépense, prêchait l'économie, toujours nécessaire; mais elle se lamentait sur l'accroissementdes recettes qui n'était, suivant elle, qu'une

augnientation des sommes enlevées par l'impôt aux

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contribuables. Vainement on lui faisait remarquer cj cet accroissement était l'indice de la prospéï^ publique, le résultat du développement progrès* dans le travail, les échanges, les consommations, i tribut librement payé. Ces excellentes raisons ne po vaient faire fléchir des esprits hostiles ou prévenus.

Le ministre des finances proposa de laisser si l'excédant des recettes de ce brillant exercice un somme de trente millions au Trésor, comme un réserve qui assurerait son indépendance, comme u moyen de pourvoir, soit aux déficits que pourraiei présenter les années suivantes où s'accomplirait totalité du dégrèvement, soit aux éventualités qu était impossible de prévoir. Cette proposition fut fav rablement accueillie.