CHAPITRE IV

Budget de 1824. Ses principales dispositions. Sa division en grandes actions. Il ne comprend que les dépenses ordinaires. — Constatation des vices de la loi du 10 mars 1818 sur la force numérique de l'armée. Modifications proposées. Elles sont adoptées» malgré 'opposition du parti libéral. — Règlement du budget de 1824. Nouvelle avance de 24 millions à la charge de l'Espagne. — budget de 1825. Dépenses imprévues. Elles sont entièrement couvertes par un excédant de recettes de 42 millions. — Dispositions relatives & la dette flottante. Erreur du baron Louis. Attaque de M. Casimir Périer. Limitation des bons du Trésor. Objet et composition de la dette flottante. — Autres innovations ^uesa M. de Villèle. Réduction de l'intérêt des cautionnements. Héunion des directions générales au ministère des finances. Service quotidien des postes.

Pendant le cours de ces années, furent proposées *U accomplies deux des plus importantes mesures **iancières de l'époque, la conversion des rentes et * indemnité des émigrés. Devant ces grandes opéraions, devant les discussions passionnées qu'elles provoquèrent, les simples questions de budget perdent Singulièrement de leur intérêt. Aussi, pour dégager l'exposé dans lequel nous retracerons ces débats et ces Mesures mémorables de tout incident de nature à en interrompre la suite, commencerons-nous par faire connaître sommairement ce qui, dans les budgets ou les autres actes financiers de ces deux années, mérite de fixer un instant l'attention.

Le budget de 1824, conformément au nouvel ordre établi par M. de Villèle, fut présenté à la Chambre

des députés dès le mois de février 1823, en sorte qu'il pût être examiné et discuté à loisir, et voté longtemps avant sa mise à exécution, ce qui permettait de conformer dès le début les recettes et les dépenses à ses prescriptions. Depuis lors, cette régularité, dont rétablissement n'avait pu s'opérer sans difficulté, n'a plus été troublée, si ce n'est après la Révolution de 1830. Bien que la guerre d'Espagne fût imminente lors de la présentation de ce budget, le Gouvernement l'avait établi sur le pied de paix, par un double motif: il espérait que l'expédition projetée serait terminée avant le commencement de 1824, et, d'un autre côté, il s'était conformé au système préconisé par M. de Villèle, de ne faire supporter les dépenses ordinaires que par les recettes du même genre, et de subvenir aux dépenses extraordinaires au moyen du crédit. Le budget n® contenait donc que les recettes et les dépenses normales. Ses dispositions principales ne subirent pour ainsi dire pas de modifications, et il fut fixé ^ 901 millions en chiffres ronds, tant en recette qu'e*1 dépense, avec un léger excédant de recette.

Le ministre des finances introduisit une heureuse innovation dans le classement des dépenses. Il le^ divisa en grandes catégories, qui permettaient d'em^ brasser d'un coup-d'œil l'ensemble de chaque nature de services. La première comprenait la dette publique et l'amortissement ; la seconde les dépenses générales des ministères ; la troisième les frais de régie et de perception ; enfin la quatrième les remboursements et non-valeurs. La seconde de ces catégories est celle (jui présente le plus d'intérêt comme élément de com-

«i. Elle s'élevait en chiffres ronds à 526 millions, fsquels étaient compris la liste civile pour 34 mila dette viagère et les pensions pour 71 millions, )le 105 millions, en sorte que toutes les dépendes de l'État, la guerre, la marine, les cultes, aux publics, la justice, etc., etc..., n'exigeaient 10 millions. Dans cette somme figuraient la pour 190 millions, la marine pour 60, les culîr 25, les travaux publics pour 37, les dépenses ^mentales pour 36, enfin l'intérêt des caution- Is, qui régulièrement devraient être rejetés au *e de la dette publique, pour 10 millions. Sans il existait encore des sinécures, des traitements es, mais aussi plusieurs branches du service insuffisamment dotées, en sorte que, toute nsation faite, c'étaient plutôt des augmenta- [ue des diminutions qu'eût demandées cet eni de services publics. Le fait était devenu manin ce qui concernait l'armée. La guerre d'Espaait révélé et l'insuffisance de l'effectif et le vice oi du 10 mars 1818, qui ne permettait pas de enter. Le Gouvernement se vit dans la nécessité poser à cette loi des modifications dont nous ; dire un mot, puisqu'elles étaient de nature à r une grande influence sur le budget de la

oi du 10 mars 1818, œuvre du maréchal Gouiaint-Cyr et du parti libéral, avait limité à ille hommes l'effectif de l'armée, sur le pied de En conséquence, pour obtenir ce chiffre, elle ixé à 40,000 hommes le contingent annuel, et à

six ans la durée du service actif. Les six contingents devaient ainsi fournir 240 mille hommes. Mais, les auteurs de la loi n'avaient dans leurs calculs tenu aucun compte des non-valeurs, des exemptions établies par cette loi elle-même. Or, leur effet avait été de réduire les contingents annuels de 40 à 34 mille hommes. Ce chiffre s'était accru de deux mille engagements volontaires, ce qui pour les six classes ne pouvait fournir qu'un effectif de 216 mille hommes. Encore ces chiffres, donnés par la Commission de la Chambre des pairs, étaient-ils contestés par le ministre de la guerre, qui n'attribuait à chaque contingent annuel qu'un rendement réel de 31 mille hommes. De plus, il fallait déduire de l'effectif la gendarmerie, les coïnpagnies de vétérans sédentaires, et même les sapeurspompiers, qui y étaient compris par la loi de 1818. Ces déductions devaient encore s'augmenter du dixhuitième de l'effectif pour les hommes à l'hôpital, «' de la part que, depuis la formation des équipages de ligne, la marine pouvait prendre dans les contingents. En sorte que, l'armée de terre active, disponible, n'excédait pas 150 à 160 mille hommes. L'entrée en Espagne d'un corps, s'élevant à plus de cent mille hommes, avait laissé la France désarmée, et rendu évident le vice de la loi de 1818.

Il est vrai que cette loi astreignait les hommes des contingents libérés à servir encore pendant six autres années, sous le titre de vétérans. Mais elle n'autorisait leur appel sous les drapeaux, en cette qualité, que dans les circonstances extraordinaires, et leur emploi qu'au service de l'intérieur. Or, ces hommes pouvant

après leur libération du service actif se marier, entrer dans les carrières civiles, se déplacer librement, et leur service étant borné à l'intérieur de la France, leur appel sous les armes laissait un grand déficit, comme on venait d'en avoir la preuve à l'occasion de l'expédition d'Espagne, et n'offrait qu'une ressource insuffisante pour une guerre active.

Dans le but de remédier à cet état de choses et de donner à la France un état militaire digne de son rang, de son influence et de sa gloire, le Gouvernement proposa un projet modificatif de la loi de 1818, projet lui élevait le contingent annuel à 60 mille hommes, la durée du service à huit ans, et abolissait l'institution <fes vétérans. Ainsi, moyennant un complément de service actif de deux années, la dette envers la patrie *rait payée tout entière, et le soldat, rentré dans ses °yers, n'avait plus à craindre pendant six ans de se Poir enlever à son état, à sa jeune famille. La réserve, 'ans le nouveau système, devait résulter de la partie lu contingent qui, après avoir passé un certain temps Ous les drapeaux, serait envoyée en congé illimité, •'armée ne devait pas évidemment être portée, par adoption du projet de loi, à 480 mille hommes. Il y vait à faire sur les nouveaux contingents, et proporonnellement à leur importance, les mêmes déducons que sur les anciens. Or, l'on estimait qu'ils seaient par là ramenés à 52 mille hommes, que les ngagements volontaires porteraient à 54 mille. Ce hiffre, multiplié par 8, nombre des contingents, levait donner une armée de 430 mille hommes qui, léduction faite de la gendarmerie, des compagnies

sédentaires, des états-majors de place, et des malades, serait réduite à un effectif complètement disponible de 360 à 380 mille hommes. Par là, l'égalité serait à peu près établie entre la France et les autres puissances continentales, dont le général Çurial disait avec raison qu'elles entretenaient des forces militaires sans mesure et sans calcul.

Le parti libéral, qui avait formulé tant de plaintes sur l'infériorité relative dans laquelle le pouvoir maintenait la France suivant lui, s'éleva contre le projet de loi, par une contradiction dont il est facile de deviner les motifs. L'un prétendait que ce projet permettrait au Gouvernement d'élever indéfiniment le chiffre de l'armée ; l'autre, sans tenir compte des déductions nécessaires, soutenait que l'armée serait portée à 480 mille hommes. Les militaires du parti reconnaissaient, à la vérité, que six ans de service étaient une durée trop courte pour la cavalerie et les armes savantes. Néanmoins, tous combattaient la proposition du ministère, et lui préféraient l'ancien système, maigre l'évidence de ses imperfections. Mais ces attaques ne purent empêcher l'adoption du projet, et le Gouvernement se trouva investi désormais du droit de faire subir, s'il le jugeait convenable, et sauf l'assentiment des Chambres, à l'effectif de l'armée une élévation considérable, qui réagirait nécessairement sur le budget. Si donc Ton voyait se manifester pendant les années suivantes un accroissement dans le chiffre et les dépenses de l'armée, on saurait par suite de quelles mesures législatives il aurait pu se produire. Revenons au budget de 1824.

règlement définitif de ce budget présenta de les différences avec les évaluations du projet. Au le 901 millions, en effet, les dépenses . avaient t 986 millions. Dans cette différence une partie ;implement apparente : c'était une somme de 34 ns, relative aux centimes additionnels pour dés départementales et communales. Ces centimes, facultatifs, n'avaient figuré que pour mémoire au de budget. Portés en recette et en dépense au t définitif, ils ne constituaient aucune augmenvéritable. Il n'en était pas ainsi des autres ;s, qui formaient un excédant réel. Ils se commt de frais de négociation, de primes à Texpor- , et de remboursements. Mais la plus forte somme encore pour cause le séjour du corps d'occupan Espagne. Ce séjour avait motivé l'ouverture millions de crédits extraordinaires aux ministres guerre et de la marine, et sur cette somme 24 ns avancés pour la différence entre le pied de î et celui de paix mis à la charge de l'Espagne, ssaient d'autant la créance de la France, qui se it ainsi portée à 58 millions, chiffre qui n'était ncore le dernier terme de nos sacrifices. Les îs avaient bien, par suite de leur progression iterroinpue, excédé les évaluations de 31 milmais cette somme était insuffisante pour couîxcédant des dépenses, et le Ministre ne parvenait lir l'équilibre, et même à présenter un excédant jette de huit millions à reporter aux exercices ts, qu'en faisant figurer au nombre des recettes millions avancés de nouveau pour l'Espagne.

Nous avons déjà fait remarquer ce qu'avait d'illusoire ce mode de procéder. Le Ministre, en effet, bien loin de recevoir la somme de l'Espagne, fut obligé de se la procurer au moyen d'une émission équivalente de bons du Trésor, et jamais la France n'est rentrée dans cette avance.

Le budget de 1825 présenta, sous le rapport des chiffres et des résultats, de grandes analogies avec celui de l'année précédente. Il fut fixé, ou plutôt évalué, par la loi de finances à 899 millions en recette et en dépense, sauf un minime excédant en faveur des recettes. Mais, en fin de compte, il s'éleva à 985 millions en recette et à 981 en dépense, en chiffres ronds. Dans ce surcroit de recettes et de dépenses figuraient encore pour 35 millions les centimes départementaux et communaux. Le reste des dépenses avait pour cause les frais résultant du changement de règne, tels qu'obsèques de Louis XVIII et sacre de Charles X, l'élévation des remboursements et primes, qui avaient excédé de 10 millions les évaluations, enfin le^ dépenses du corps d'occupation, qui accrurent encore^ de 40 millions 800 mille francs notre créance contre l'Espagne. Mais, en revanche, le produit des différentes branches du revenu ordinaire avait présenté un excédant supérieur à 42 millions, qui avait suffi pour couvrir toutes les dépenses extraordinaires, en sorte que le budget put être réglé en équilibre, et permit même le transport d'une certaine somme aux exercices suivants.

Outre le développement des recettes, ce qui mérite d'être remarqué, ce sont les dispositions que M. de

illèle fit insérer dans la loi de finances relativement la dette flottante. L'origine de cette dette remontait à Empire. Ce gouvernement, en effet, avait laissé à sa hute, outre le grand arriéré dont nous avons donné historique et le chiffre, un arriéré spécial provenant es opérations du Trésor et désigné sous le nom de assifdes Caisses. Il s'élevait au 1" avril 1814 à 113 lillions, qui furent réduits à 90 par des rentrées. Les aiements faits par la Restauration l'avaient ramené, n 1825, à 73 millions. C'était le principe de la dette ottante. Cette dette avait subi de grandes variations,, ccasionnées par les embarras de la situation politique t financière de la France. Pour satisfaire aux énormes xigences de l'étranger et de l'arriéré on avait, omme nous l'avons vu, procédé à diverses créations e rentes. Mais les ministres successifs des finances, >our ne pas surcharger le marché, avilir la rente et ubir des conditions trop onéreuses, avaient souvent etardé les émissions, en attendant les occasions favoables. Cependant, les exigences du service étant mpérieuses, ils y avaient pourvu pendant ce délai au noyen des ressources de la dette flottante, qui cotisaient dans les avances des Receveurs généraux, les lépôts et comptes courants, enfin les bons du Trésor. iMus tard, la négociation des rentes permettait de rembourser les avances ainsi obtenues et de dégager e Trésor. On se servait donc de deux moyens, les îinprunts temporaires et les emprunts définitifs, les >remiers n'ayant pour objet que d'attendre l'heureuse •éalisation des seconds. Il résultait de ce mécanisme jue la dette flottante, sauf le débet permanent de

l'Empire, ne constituait pas un découvert, une seconde dette publique, puisqu'elle était toujours représentée dans les caisses du Trésor par les rentes à émettre, dont elle n'était que la réalisation partielle, anticipée et provisoire. Dans un pareil état de choses, il était évidemment impossible d'assigner une limite à cette dette qui, pour satisfaire aux nécessités du service, devait être essentiellemeut mobile et élastique. On ne pouvait raisonnablement songer à la limiter qu'au moment où, rendue à sa destination naturelle par le .paiement intégral des charges extraordinaires, elle ne serait plus qu'un moyen d'attendre la rentrée des revenus ordinaires. Aussi, le baron Louis, pendant son court passage au ministère en 1819, ayant, par une confusion singulière de sa part entre les deux situations, proposé de limiter législativement la somme des bons que le Trésor pourrait émettre, la Chambre des députés refusa-t-elle de souscrire à cette mesure, incompatible avec les nécessités extraordinaires qui devaient, encore pendant longtemps, peser sur la France. En donnant ainsi au ministre plus de liberté qu'il n'en voulait, elle fit preuve d'une plus haute intelligence financière que lui.

En 1825, la mesure devenait possible : les charges de l'invasion étaient acquittées, et l'arriéré lui-même sur le point d'être entièrement soldé. On était au seuil de cette situation normale et heureuse, où l'État n'aurait plus à pourvoir qu'aux dépenses ordinaires et devait y satisfaire avec ses ressources régulières. Aussi, H. de Villèle, avec une sagacité, un désintéressement de pouvoir et un respect de la puissance

parlementaire peut-être trop méconnus par l'esprit de parti, inséra-t-il dans le projet de la loi de finances destiné à fixer le budget de 1825, une disposition qui limitait à 140 millions le chiffre des bons du Trésor que le Ministre aurait le droit d'émettre, avec faculté cependant, en cas d'insuffisance de cette somme pour 'es besoins du service, de faire une omission supplémentaire, mais à la condition que cette émission serait autorisée par ordonnance du Roi, et qu'il en serait rendu compte à la plus prochaine session desChambres. toisi, la limitation devenait le principe, et l'émission Upplémentaire n'était qu'une exception soumise à des onditions et à des garanties. Cette disposition, qui lisait succéder la règle à l'arbitraire, ta limitation au ouvoir jusque-là illimité du Ministre, ne fut pas doptée sans avoir subi une assez vive attaque. M. lasimir Périer, avec l'âpreté habituelle de son lanage, s'éleva contre l'exception contenue dans le proît. Il soutint qu'elle plaçait le crédit et la fortune de t France sous le régime des ordonnances, et remetlit entre les mains du Ministre la planche aux assinats. Celui-ci se borna à répondre que l'exception tait indispensable pour la marche du service ; qu'au jrplus, elle trouvait un correctif suffisant dans les éditions auxquelles les émissions supplémentaires iraient soumises, et surtout dans la responsabilité linistérielle. La nouvelle disposition fut adoptée sans ifficulté.

Il faut le reconnaître, cependant, l'objection de M. asimir Périer n'était pas sans fondement ; mais elle tait incomplète. Ce qui est dangereux dans le système

de la dette flottante, tel qu'il existe en France, c'est moins l'émission des bons que la faculté illimitée laissée au. Trésor, par des décrets et des décisions dont plusieurs sont antérieurs à l'établissement du régime parlementaire, de recevoir des fonds en compte courant, faculté qui en fait une véritable banque de dépôt, et qui permet au gouvernement d'emprunter constamment, sans publicité, sans autorisation, sans contrôle. Nous n'examinerons pas si ces décrets et décisions n'étaient par virtuellement abrogés par les nouveaux principes formulés dans la Charte. Nous nous contenterons d'affirmer qu'en règle générale, le rôle de la dette flottante doit être de fournir les moyens d'anticiper, si les besoins du service l'exigent, sur la rentrée des impôts ; qu'une simple émission de bons suflit pour cet objet. De plus, l'établissement d'un ordre vraiment régulier et constitutionnel dans les finances exige que la faculté de recevoir des avances en compte courant soit enlevée au Trésor; que la dette flottante ou emprunt administratif ne puisse consister que dans l'émission des bons ; que la somme de ces bons soit limitée législativement, chaque année, par la loi de finances; enfin, qu'à la clôture de l'exercice, tous les bons créés pour cet exercice soient rentrés au Trésor, acquittés sur le produit des impôts, dont ils n'auront été que la représentation anticipée. Telle doit être la règle, dans les temps calmes, dans le cours régulier des choses. Sans doute, les circonstances extraordinaires peuvent exiger des mesures exceptionnelles, mais qui ne sauraient être que temporaires. Lorsque, sous l'Empire, après la création de la caisse de ser-

vice, les comptes courants avec les Receveurs-généraux furent établis, les avances au Trésor provoquées de la part de ces fonctionnaires, cela tenait à la difficulté de placer chez les capitalistes libres les bons de cette caisse. Le domaine extraordinaire dut, comme nous l'avons vu, se faire le prêteur habituel du Trésor pour une somme de 84 millions. Lorsque, sous la Restauration, il fallut satisfaire, jour par jour, aux dures exigences de l'étranger, payer l'arriéré, attendre le moment propice pour l'émission des emprunts votés par la législature, et par suite, laisser une grande élasticité à la dette flottante, on comprend que l'état de choses antérieur fut maintenu, que le Trésor conservât précieusement toutes les sources d'alimentation. Mais, dans des temps plus favorables, quand la situation est normale, quand les capitaux libres se présentent en abondance pour absorber les bons du Trésor, on peut considérer les dépôts et les comptes courants comme une faculté donnée à l'administration d'excéder la limite parlementaire des dépenses, comme un système d'emprunts continus et en quelque sorte subreptices, que la législature est contrainte de sanctionner après coup. La mesure émanée de l'initiative de M. de Villèle était donc opportune, conforme à la situation des choses, aux véritables principes, mais incomplète et insuffisante, pour garantir d'une manière absolue la fortune publique.

D'autres innovations importantes, au point de vue de l'économie et de l'administration des finances, furent encore dues, pendant cette période, à l'initiative de M. de Villèle. Une ordonnance du 24 octobre

408 LIVRE ni. — LA RESTAURATION

4824 réduisit à quatre pour cent l'intérêt des cautio nements à la charge du Trésor. Une autre, du 4 novei bre, transféra dans les nouveaux bâtiments du mini tère des finances, rue de Rivoli, toutes les directio générales qui formaient auparavant autant de mini tères au petit pied. Elles perdirent leur luxe, le surabondance d'état-major, leurs caisses particulier! où s'accumulaient des fonds au détriment du Trési Placées désormais sous l'œil et la main du minisU elles devinrent ce qu'elles auraient dû toujours et: de simples rouages de son administration. Ces mes res, qui réalisaient quelques-unes des vues émises \ M. de Villèle avant son entrée aux affaires, pro^ quèrent des reproches, des récriminations de la p de tous ceux dont elles blessaient les intérêts ou vanité ; mais elles diminuèrent de plusieurs millic les dépenses publiques, rendirent au Trésor la disj sition de fonds considérables, simplifièrent le servie permirent l'unité de vues et de direction, ramenère en un mot, tout dans l'administration des finance* Tordre normal et constitutionnel. Ce fut, enfin, ds ce même temps et par suite de la réparation des ro tes, que nos malheurs avaient trop ralentie, par su aussi du désir du ministre de procurer plus de facil et de rapidité aux transactions du commerce et l'industrie, que le service des postes devint quotidi sur les principales voies de communication.

Cet exposé sommaire des deux budgets de 4824 4825, dans leur fixation et leurs résultats, ainsi r des autres dispositions de nature à modifier ou perf tionner le régime financier, était nécessaire pour <

DErxtbre période 1820-18*5 4M

blayer le terrain devanl nous, et permettre do retracer sans interruption, dans leurs points essentiels, les mesures et les débats relatifs à la conversion des renies et à l'indemnité, qui excitèrent si vivement l'attention pendant les deux années 1824 et 1825.