CHAPITRE PREMIER

Coup-d'œil sur la situation antérieure. — Désordres financiers du xvm* siècle. — Fautes de l'Assemblée constituante. — Création du Grand-Livre. — Banqueroute des deux tiers. — Consulat. — Réorganisation des services par M. Gaudin. — Liquidation des exercices antérieurs et des bons dits deux tiers. — Loi du 30 ventôse an IX. — Trois périodes financières pendant le Consulat et l'Empire.

L'établissement du Grand-Livre sous la République et l'organisation des administrations financières sous le Consulat forment .le point de départ et la base naturelle d'une étude sur les finances de la France moderne. Le Grand-Livre liquida et ramena à l'uniformité les dettes de l'ancien régime et de la Révolution. Depuis sa formation, le montant de la dette publique et le taux de l'intérêt ont pu varier ; mais il n'a point été apporté de modification profonde dans le système

2 LIVHE I. — LE CONSOLAT ET L EMPIRE.

du crédit public. L'organisation financière établie parle Consulat s'est également perpétuée jusqu'à nos jours, sauf les améliorations qu'amènent le temps, l'expérience et les besoins nouveaux. Ces créations tracent, en matière financière, la limite entre le passé et le présent, et constituent le cadre dans lequel notre système s'est maintenu, à travers les désastres de deux invasions, les secousses de deux révolutions, et sous des formes de gouvernement très différentes. Avant d'étudier ce système dans les diverses phases de son existence plus que demi séculaire, d'examiner les résultats de son application, les conséquences des divers principes politiques sous l'influence desquels il a successivement fonctionné, il n'est pas inutile de rappeler sommairement les faits les plus saillants de la période immédiatement antérieure à sa naissance.

On sait que l'origine du déficit financier qui a pesé sur le cours tout entier du xvme siècle, et fourni la cause occasionnelle de la révolution française, remontait à la fin du règne de Louis XIV. La dette publique s'élevait en capital, à la mort de ce monarque, suivant les estimations les mieux fondées, à dix-neuf cent millions, qui équivaudraient de nos jours au moins à cinq milliards. L'espoir de liquider cette dette, fardeau excessif pour les finances de l'époque, détermina en partie l'accueil favorable que reçurent du Régent les propositions de Law. Le système eut en effet pour résultat de diminuer la dette publique, mais ce fut au moyen de la banqueroute.

Nous n'entrerons point ici dans le détail des désordres financiers du règne de Louis XV, dont l'excès

ne fut égalé que par celui des désordres moraux. Il nous suffira de dire que l'accroissement incessant des déficits annuels creusait de plus en plus le gouffre de •a dette ; que le désordre permettait à peine aux contrôleurs généraux eux-mêmes de se rendre compte de la situation des finances ; enfin que l'abbé Terray la résumait en ces mots : a Vide de la recette. — Revenus consommés d'avance. — Dettes exigibles du passé. » Le résultat de cet état de choses fut une nouvelle banqueroute. Il suffirait de ce désordre pour expliquer la supériorité que finit par acquérir sur la France, pendant ce déplorable règne, l'Angleterre dont l'administration financière était soumise au contrôle du Parlement.

Les dépenses de la guerre d'Amérique, les ruineux expédients auxquels furent obligés de recourir les ministres de Louis XVI, les prodigalités de Calonne aggravèrent encore la situation. Il serait assez difficile de préciser le chiffre du déficit qui existait à l'ouverture de la Révolution.

Dans le tableau général des recettes et des dépenses de l'année 1787 soumis par M. de Calonne h l'Assem- Wée des notables, ce déficit était évalué à cent vingtcinq millions. La situation présentée par M. Necker aux États généraux en 1789 ne l'éleva pour cette dernière année qu'à cinquante-six millions. Dans le travail de chacun de ces deux ministres, le total de la recette était à peu près le même, la différence portait sur la dépense, élément plus variable. Quoiqu'il en soit, l'État de M. Necker a été jusqu'ici et doit être considéré comme présentant la situation exacte en

4789. 11 porte les recettes fixes de l'État à 475 millions, et les dépenses également fixes à 531 millions, en chiffres ronds, dans lesquels les intérêts de la dette figuraient pour 221 millions (1). Mais la différence entre la dépense et la recette de chaque année se grossissait encore des anticipations des exercices antérieurs. La recette, en effet, était en partie absorbée d'avance par les délégations qu'avaient exigées les découverts des années précédentes. C'est ainsi que M. Necker faisait figurer dans la dépense de 1789 une somme de 4,900,000 livres pour intérêts et frais des anticipations.

On s'est étonné des alarmes que causait à nos pères une dette dont l'intérêt ne s'élevait qu'à 221 millions. Mais on s'explique ces appréhensions eu remarquant que la dette absorbait près de la moitié des recettes de l'État, tandis qu'aujourd'hui, malgré ses accroissements, elle n'en exige que le quart (2). On s'est égale-

(1) Voici quels étaient les principaux articles de cette dépense :

Maison du Roi et des Princes 33.000 000

Guerre 99.000.000

Marine 41.000.000

Dette 221.000.000

Cette dette so décomposait ainsi :

Rentes perpétuelles et viagères 162. 486.000

Intérêts d'effets pubUcs et d'autres créances 44.300.000

Gages des charges représentant l'intérêt de la finance. 14.692.000

Total de la dette 221 .478.000

Non compris, porte l'état, ce que les provinces s'imposent et versent directement dans les caisses militaires.

(2) L'auteur écrivait ces lignes en 1856. Cette proportion est bien changée aujourd'hui, par suite de nos désastres. Elle s'élève à près des deux cinquièmes des recettes ordinaires, et tend d'année en année à s'accroître encore. (A. S.).

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ment étonné de ce qu'une somme d'impôts d'environ 520 millions parût un fardeau presque intolérable à une nation de vingt-cinq millions d'hommes, adonnée au commerce et à l'industrie, jouissant de la paix intérieure et extérieure et possédant de riches colonies. Mais il faut considérer que, par suite de la dépréciation du signe monétaire, le chiffre de l'impôt de ce temps représenterait aujourd'hui une gomme beaucoup plus considérable; que les exemptions dont jouissaient les deux premiers ordres de l'État rejetaient en grande partie le poids des charges publiques sur une seule classe de la nation. Il faut ajouter à ces charges les impositions locales, la dime, les droits féodaux et les frais de perception. Il faut tenir compte des vices de la répartition de certains impôts, du système odieux de la gabelle, et l'on reconnaîtra la légitimité des plaintes des contribuables. La cour des Aides, dans les remontrances qu'elle adressa au Roi en 1775, déclarait : « Que les droits étaient moins onéreux par 1 les sommes mêmes que le Trésor recevait du peu- 1 pie, que par les frais de la Régie et les gains des 1 fermiers ;... que la classe d'hommes la plus nom- 1 breuse et tous les citoyens sans protection étaient « assujettis au despotisme sans bornes et sans frein « de la finance,... réduits à souffrir journellement les « caprices, la hauteur, les insultes même des suppôts « de la ferme. »

Cependant, l'Angleterre, qui ne possédait qu'un territoire moins vaste, qu'une population moins nombreuse, supportait des impôts aussi lourds et une dette un peu plus élevée que ceux de la France. En 1792,

en effet, ses recettes publiques se montaient à 481 , 450 , 000 francs , et l'intérêt de sa dette à 236,791,875 francs. Cette dette paraissait, il est vrai, excessive à la nation anglaise, et assombrissait à ses yeux l'avenir. Mais, si l'on pousse plus loin la comparaison, on reconnaît que l'avantage était du côté de l'Angleterre. Sa dette n'était point, comme celle de la France, le reliquat de plusieurs banqueroutes. Elle constituait le total des emprunts par elle contractés et dont le service s'était toujours accompli avec une scrupuleuse fidélité. Donc, pour soutenir contre la France les grandes guerres des xvne et xvmc siècles, pour lui enlever l'Acadie, Terre-Neuve, le Canada et l'Inde, elle avait moins emprunté que sa rivale. De plus, ses dépenses publiques n'absorbaient pas tout son revenu, en sorte qu'elle consacrait, en 1792, cinquante millions de francs à l'extinction de sa dette flottante. Ces résultats si opposés ne peuvent évidemment être attribués qu'à la différence des gouvernements qui régissaient les deux pays.

Nous ne retracerons pas ici l'histoire financière de la période purement révolutionnaire. Cette histoire est connue. Elle se résume dans ces quatre grands faits : biens nationaux, assignats, maximum, emprunt forcé. Remarquons seulement que ce fut avec le capital immobilier, avec le sol de la France, que la République soutint sa grande lutte contre l'Europe. Les assignats, en effet, n'étaient que la monnaie de cette vaste portion du territoire appréhendée par l'Etat sous le nom de biens nationaux. A l'avènement du Consulat, la France n'ayant consacré à la guerre qu'un capital ravi

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aux anciennes classes possédantes, ne se trouvait grevée d'aucune charge permanente nouvelle, sauf un arriéré peu important dont nous indiquerons le chiffre. La detle perpétuelle n'était que l'héritage de l'ancienne monarchie, et le fardeau en avait été régularisé et allégé par deux grandes mesures révolutionnaires d'un caractère bien différent : la formation du Grand- Livre et la banqueroute des deux tiers.

La formation du Grand-Livre fut, à la fois, une œuvre de politique et de bonne administration financière. Œuvre de politique, car elle eut pour objet de faire disparaître l'origine des diverses créances contre l'État, de les confondre toutes dans la dette de la République. Les fondateurs de ce gouvernement étaient toujours préoccupés de la crainte d'un retour à la monarchie. Aussi, pour prévenir la répudiation des dettes créées par la République, pour intéresser tous les créanciers de l'État au maintien de cette forme de gouvernement, pour républicaniser la dette, en un mot, toutes les créances contre l'État durent être converties en inscriptions de rente sur le Grand- Livre. On prescrivit la destruction des titres antérieurs, et, pour effacer jusqu'aux dernières traces de l'origine des créances qui remontaient à la monarchie, on fit défense aux notaires et officiers publics, sous peine de dix ans de fers, de délivrer des copies collationnées des anciens titres qui étaient en leur possession ; on leur enjoignit en outre de rapporter ces titres pour qu'ils fussent détruits. L'institution du Grand-Livre était un acte de bonne administration, en ce qu'elle ramenait à l'unité tous les éléments de la

dette, dont la variété était si grande, qu'elle apportait une singulière complication dans les comptes des finances et exigeait une science spéciale difficile à acquérir.

Le Grand-Livre liquida non seulement l'ancienne dette de l'État, mais celles des provinces, du clergé, des divers corps et corporations, des communes, enfin le prix des charges et offices supprimés. Le chiffre total de la dette se trouva réduit par l'effet de plu sieurs mesures. D'abord le minimum de l'inscription étant fixé à cinquante francs de rente, toute créance dont l'intérêt ne s'élevait pas à cette somme devait être remboursée, ainsi que certaines autres catégories de dettes. Enfin les créances des émigrés, qui restaient libres après le payement de leur passif, furent annulées. Toutes ces diminutions eurent pour résultat de ramener la dette publique h 200 millions de rente environ, qui se réduisirent en réalité à 160, par suite de l'impôt dont la rente fut frappée par assimilation aux biens immobiliers. Dans son rapport sur la formation du Grand -Livre, présenté à la Convention le 15 août 1793, Cambon, après avoir évalué à 200 millions de rente annuelle le total de la dette consolidée à inscrire sur le Grand-Livre, ajoutait : « Celte dette sera imposée au principal de la contribution foncière, qu'on suppose devoir être d'un produit de 40 millions. Elle nécessitera donc un payement annuel de 160 millions. » — Le projet de Cambon, y compris l'impôt, fut adopté par la Convention dans les séances des 15, 16, 17 et 24 août 1793. D'après les idées modernes sur le crédit public, cet impôt sur la rente

constituait en réalité une banqueroute d'un cinquième. Mais personne ne parait l'avoir considéré alors à ce point de vue.

Un fait digne de remarque, c'est que, malgré les circonstances terribles au milieu desquelles fut institué le Grand-Livre (1793), on ne songea point à manquer de foi aux créanciers de l'État. Cambon au contraire, dans son célèbre rapport, invoqua la déclaration de l'Assemblée constituante qui les plaçait sous la sauvegarde de l'honneur national. Ce fut le Directoire qui, après avoir par le coup d'Etat du 18 fructidor frappé la France dans ses élections, les deux conseils dans leurs membres les plus éclairés et les plus honnêtes, assuma la honteuse responsabilité de la banqueroute, en ne laissant inscrit au Grand-Livre qu'un tiers de la dette publique, qui prit le nom de tiers consolidé, et remboursant les deux autres tiers au moyen de titres destinés à être reçus en payement de biens nationaux. Il est évident que ces titres devaient subir à l'instant une énorme dépréciation, puisque la plus grande partie ne représentait qu'une somme trop faible pour subvenir à une acquisition immobilière. Ils étaient destinés par la force des choses à tomber à vil prix dans les mains des spéculateurs qui, en les réunissant, formaient des sommes suffisantes pour payer des immeubles. C'est ainsi que, sans compter les fournitures, les concussions, et tant d'autres moyens non moins honteux, la tourbe des spéculateurs s'enrichissait des dépouilles des condamnés, des émigrés et des créanciers de l'État.

Les apologistes de la Révolution n'ont trouvé aucun

blâme pour cette grande violation de la foi publique. Ils considèrent comme naturel que l'État, ne pouvant tenir ses engagements envers ses créanciers, les remboursât dans la seule valeur qu'il possédait, c'est-àdire en biens nationaux. Il y aurait, au point de vue de la morale et de la politique, de graves objections à élever contre une pareille indifférence. Mais il suffit de remarquer que, sous le rapport financier, l'odieuse mesure dont il s'agit n'était point commandée par une impérieuse nécessité. Si l'État se trouvait dans l'impuissance de payer l'intérêt, ce n'était pas une raison pour s'exonérer du capital. On pouvait ne faire subir au payement de cet intérêt qu'un simple ajournement, le capitaliser, et le joindre au principal. On pouvait enfin payer en bons sur les biens nationaux cet intérêt seul, et conserver aux créanciers l'intégrité de leur droit pour le capital. Mais le pouvoir, après le 18 fructidor, était animé de l'esprit des mauvais jours de la Révolution, et considérait comme légitime tout moyen de la libérer.

Cette conversion des deux tiers de la dette qui , par suite de la perte dont elle fut la source pour les créanciers de l'État, présenta les caractères d'une véritable banqueroute, n'est point le dernier acte de ce genre qui déshonore les finances de la France . Nous verrons encore le Consulat et l'Empire , malgré la gloire et les lumières de leur chef, imposer de véritables réductions aux créanciers de l'État, soit par des liquidations arbitraires, soit par un payement en rentes au pair, alors qu'elles étaient fort au-dessous de ce cours.

Mais arrivons à l'organisation nouvelle donnée aux finances par le Consulat. On a peine à croire au profond désordre dans lequel était tombée cette partie essentielle du service public. Voici quelle était la situation des choses :

L'Assemblée constituante imbue des idées des physiocrates, qui considéraient la terre comme le seul capital, et mue par des sentiments philantropiques respectables dans leur principe, mais dont elle tira de fausses conséquences, avait supprimé tous les impôts sur les objets de consommation. Il n'était plus resté, pour faire face à des dépenses dont la guerre et la révolution allaient accroître singulièrement l'importance, que les contributions directes, et les produits de l'enregistrement, des postes, des douanes, produits «lue la suspension ou du moins la diminution rapide et progressive des transactions, de l'industrie et du commerce, devaient singulièrement amoindrir. D'un autre côté, la perception des contributions directes, devenues l'élément fixe et le plus considérable de la recette, avait été rendue difficile et précaire par la destruction de l'organisation antérieure.

Les receveurs généraux et particuliers, qui existaient avant la Révolution et remplissaient les mêmes fonctions qu'aujourd'hui , avaient été supprimés et remplacés par les receveurs de district, la plupart sans expérience. La perception avait été adjugée au rabais, mode qui ne laissait ni aux percepteurs un intérêt suffisant pour activer la recette, ni à l'État une action et une garantie effectives. Enfin, la confection des rôles avait été confiée aux municipalités, contre l'incurie

desquelles l'autorité centrale était sans force, et qu'un intérêt de popularité devait porter à user de retards, pour ménager des concitoyens dont elles dépendaient. Ainsi, une partie considérable des impôts avait été supprimée et le recouvrement du reste rendu incertain et précaire.

Les assignats avaient suppléé au déficit des impôts. Mais lorsque leur dépréciation fut parvenue au point do n'en plus permettre l'usage, et qu'il fallut reprendre les payements en espèces, ce qui eut lieu sous le Directoire, on commença h sentir plus vivement que jamais l'insuffisance des contributions et le vice de leur mode de perception. On rétablit l'impôt des patentes qui, créé en 1791, avait été supprimé en 1793. On essaya de grever le sel d'un droit modéré; mais le souvenir de la gabelle fit repousser cette proposition par l'un des conseils. On frappa le tabac, dont la fabrication était demeurée libre, d'un faible droit qui ne produisit pas au delà de deux millions.

Ces palliatifs insignifiants ne pouvaient remédier an mal profond qui paralysait les ressources de l'État. Il fallait activer et régulariser la perception en enlevanl aux communes la confection des rôles, en intéressant les collecteurs de l'impôt à sa prompte rentrée, en les soumettant à l'obéissance et à un sévère contrôle. Il fallait suppléer à l'insuffisance des impôts existants par de nouvelles contributions ; il fallait enfin, après avoir ravivé et complété la recette, apporter dans la dépense l'ordre et l'économie. Mais les procédés du Directoire étaient l'inverse de cette marche intelligente, ferme el probe. La situation des finances, vers la fin de ce gou-

vernement, présentait sous le rapport des anticipations, du désordre et de la pénurie, un spectacle aussi affligeant que dans les plus mauvais jours de l'ancienne monarchie. Laissons M. Gaudin, depuis duc de Gaëte, tracer le triste tableau de cette situation, qu'il fut appelé à réparer en qualité de ministre des finances.

t Au 20 brumaire an VIII, dit- il, il n'existait réellement plus de vestige de finances en France. Une misérable somme de cent soixante-sept mille francs était à cette époque tout ce que possédait le Trésor public d'une nation de trente millions d'hommes! C'était le produit d'une avance de 300,000 francs obtenue la veille, et sur laquelle on avait fait cette réserve pour le service du lendemain.

« Les armées étaient sans solde ; les fonctionnaires payés directement par le Trésor sans traitement.

« Les bureaux des ministères n'avaient rien touché de leurs appointements depuis dix années; la plupart des employés avaient épuisé leurs épargnes ou leur crédit, et étaient réduits aux derniers expédients pour vivre.

« Une foule d'ordonnances délivrées sur des fonds présumés restaient dues aux parties prenantes.

t Les réquisitions pour le service militaire, dans l'intérieur, dévoraient sans mesure les contributions arriérées, et même celles de l'année courante. Ces contributions devaient être acquittées dans une proportion inconnue avec les récépissés des denrées fournies en nature, soit en Tan VIII, soit même antérieurement ; ce qui ne permettait de se faire aucune idée du montant des recettes à espérer en numéraire, tant sur les con-

H LIVRE I. — LE CONSULAT ET l'eMPIRK

tributions de Tannée que sur les restes à recouvrer des années antérieures.

« Et ces recettes elles-mêmes avaient été en grande partie déléguées d'avance à des entrepreneurs ou à! des compagnies, qui avaient traité pour des fournitures dont ils recevaient le prix par anticipation, sans que rien garantit la réalisation de celles qu'ils avaient promis de faire, d'autant qu'ils avaient été autorisés h négocier les délégations qu'ils avaient obtenues, sous le prétexte de se procurer les fonds nécessaires à leur service.

« L'emprunt forcé progressif, déplorable ressource qui desséchait tous les canaux de la circulation, condamnait les classes industrieuses à la misère, en paraissant n'appeler que les riches à la contribution nécessaire (1).

« Enfin rien n'avait été encore préparé pour l'assiette des perceptions de l'année courante.

« Tout était donc à faire et tout à changer pour remédier aux maux que le système (si l'on peut l'appeler ainsi) qui avait été suivi jusque-là aurait bientôt rendus sans remède. » (2)

Telle était la situation dont il fallait au plus tôt relever la France, sous peine de voir le nouveau gouvernement tomber lui-même dans l'impuissance et le discrédit. M. Gaudin, qui fut chargé de cette mission sous l'ac-

(1) Il y eut sous lo Directoire deux emprunts forcés et progessifs aur « les citoyens aisés de chaque département ; » (sic) l'un de 600 millions décrété en frimaire an IV (décembre 170ô) ; l'autre de 100 millions en thermidor an VII (juillet 1798). Ce dernier emprunt fut motivé par les revers de nos armées en Italie, (a. s.)

(2) Mémoires du duc do (ïaëtc, T. 1. P., 134-36.

fc

live surveillance du premier consul, possédait heureusement les connaissances et les qualités propres à en assurer le succès. Entré dès sa première jeunesse, sous le règne de Louis XV, dans les bureaux du ministère des finnnces, il avait par la faveur d'un des principaux employés, évité recueil de ces fonctions subalternes qui, courbant toutes les intelligences sous le même niveau, ont pour effet ordinaire de leur enlever l'élasticité, l'étendue, l'aptitude aux grandes conceptions, la faculté des nobles aspirations. M. Gaudin avait donc été initié de bonne heure au mécanisme général des finances de l'État. Il connaissait les principes et les avantages d'une bonne administration, les méthodes et les expédients consacrés par le temps et le succès. Nommé pendant la Révolution l'un des six commissaires de la Trésorerie, il s'était trouvé en position de mieux apprécier, s'il était possible, sous le terrible contrôle des comités, le mérite de la circonspection et d'une parfaite exactitude, puisque le moindre écart, la plus légère inadvertance eût fait tomber sa tête sur lëchafaud.

Les notions pratiques s'étaient, chez M. Gaudin, fortifiées par quelques études d'économie politique, science alors peu répandue en France. Cependant ni son esprit ni ses connaissances ne présentaient l'élévation et l'étendue qui constituent l'homme supérieur. Ses actes et ses écrits ne révèlent pas qu'il se fût livré à une étude approfondie de la situation économique qu'avaient créée pour la France les immenses changements opérés par la Révolution, qu'il connût parfaitement les besoins et les ressources de l'agriculture, du

commerce et de l'industrie, l'influence que pouvaient exercer sur leurs progrès ou leur décadence la nature, la quotité et le mode de perception de l'impôt, enfin les avantages et les inconvénients du crédit. M. Gaudin était donc un esprit droit, sage, versé dans les bonnes pratiques financières, mais moins bien doué sous le rapport de l'étendue et de la hauteur de vues. Cependant les qualités qu'il possédait étaient précisément de nature à assurer son succès auprès de Bonaparte, qui entendait se réserver en tout l'initiative.

Il serait oiseux d'entrer ici dans le détail technique de toutes les opérations qu'accomplit avec succès le nouveau ministre. Nous nous bornerons à en indiquer l'esprit et les points saillants. Il avait trois objets à poursuivre : — procurer des ressources immédiates au Trésor; — rétablir provisoirement la rentrée des impôts ; — asseoir définitivement le système des finances sur des bases fixes, régulières et économiques.

Voici quelles mesures il adopta pour satisfaire aux besoins du moment. Il remplaça l'emprunt progressif et forcé, qu'avait établi le Directoire, par une subvention extraordinaire et une fois payée de vingt-cinq centimes du principal des contributions foncières et mobilières, qui dut être acquittée moitié en espèces ou en valeurs que le Trésor était obligé de rembourser en numéraire, et moitié en titres créés à diverses époques, que leur dépréciation avait rendus des valeurs mortes. Une seule moitié de la subvention devait ainsi procurer des ressources réelles à l'État ; mais comme elle ne pouvait être assez promptement réalisée, le ministre s'en servit comme d'un gage pour obtenir de

diverses maisons de banque une avance qui permit de subvenir aux besoins les plus urgents.

Cette mesure présentait encore d'autres avantages. Elle mettait fin à l'impôt ou emprunt sur les riches, forcé et progressif qui, parmi tant d'autres inconvénients, avait celui de priver les classes industrieuses de tous les salaires résultant des dépenses de luxe, de paralyser l'activité individuelle, puisque tout le revenu qu'on pouvait acquérir devait, au delà d'une certaine limite, faire retour en totalité ou en majeure partie à l'Etat. Elle rendait une certaine valeur aux engagements du Trésor. Enfin elle devait commencer à ranimer la confiance publique.

Ce ne fut pas tout. On prescrivit aux acquéreurs de biens nationaux qui étaient restés débiteurs d'une somme en numéraire sur leur prix d'acquisition, acquéreurs dont le nombre était considérable, de souscrire pour ce reliquat des obligations à terme fixe, sous peine de déchéance et de dépossession. Par là une masse assez importante de bonnes valeurs entra dans les caisses du Trésor, qui put facilement les négocier. De plus, les bons de réquisition de fournitures faites pour le service public, qui étaient reçus en payement des contributions, furent privés de cette faculté libératoire, ce qui permit au Trésor de faire rentrer les impôts en numéraire. 11 fut seulement pris (les mesures pour opérer la vérification et la liquidation de ces bons.

Mais l'efficacité de ces combinaisons se trouvait compromise par les conséquences d'actes antérieurs du

Directoire. Ce gouvernement avait délivré à des four-

nisseurs, dos spéculateurs, des complaisants, peut-être même à des complices, des délégations payables en numéraire sur les caisses publiques de Paris et des départements. Ces délégations avaient pour objet non seulement des fournitures faites, mais des fournitures k faire. Elles constituaient donc en partie des avances purement gratuites, sans garantie, et d'un recouvrement douteux ou illusoire. Dans cet état de choses, le ministre aurait vainement provoqué des rentrées en espèces, si les porteurs des délégations avaient pu venir en appréhender le montant dans les caisses publiques. C'eut été travailler pour eux et non pour le Trésor. M. Gandin le comprit. Pour prévenir un pareil résultat, il essaya d'obtenir à l'amiable et de plein gré des porteurs de délégations leur renonciation au privilège dont ils jouissaient, en invoquant leur patriotisme et leur intérêt à aider un gouvernement réparateur. Cette tentative ayant échoué, M. Gandin se trouva placé entre la violation d'un droit conféré par l'État et le salut de l'Etat lui-même. Dans une pareille alternative, il n'hésita pas. Il fit défendre par le gouvernement aux receveurs des deniers publics de faire aucun payement direct aux délégataires. Toutes les recettes durent ainsi profiter au Trésor, qui restait chargé d'acquitter les délégations. Cet acte d'autorité inspira des craintes sur leur payement intégral aux porteurs de ces délégations qui, pour la plupart, les avaient achetées au rabais des titulaires primitifs. Le minisire profita de leurs appréhensions. Il leur proposa de faire à l'Etat l'avance de sommes égales, sinon supérieures au montant de leurs délégations. A cette

condition, il s'obligeait à ne pas contester le chiffre de leurs litres et à leur remettre des valeurs d'un recouvrement ou d'un emploi assuré, pour le montant des délégations et des avances. Ceux qui n'accepteraient pas ces conditions ne devaient être admis qu'à employer leurs délégations, comme numéraire, au payement des domaines nationaux dont ils se rendraient adjudicataires. La plupart les acceptèrent, et le résultat de cette combinaison fut de procurer au Trésor une avance de cinquante millions là où il aurait dû être privé de ses propres rentrées. Sans doute le droit 'lue leur titre originaire conférait aux délégataires ne fat pas rigoureusement respecté ; mais il faut tenir compte de l'empire des circonstances, et considérer surtout que les engagements contractés envers eux furent scrupuleusement accomplis. Ils n'éprouvèrent donc aucun dommage.

Dans le but de procurer au Trésor de nouvelles rentrées et les valeurs dont il avait besoin pour remplir les délégataires, plusieurs mesures furent adoptées. On astreignit divers fonctionnaires à des cautionnements en numéraire, pour le versement desquels ils durent souscrire des obligations à terme ; on vendit les marais salants de l'Ouest et de la Méditerranée, et on fit également souscrire aux acquéreurs de ces biens des obligations pour une partie de leur prix. On autorisa les débiteurs de rentes foncières envers l'État à les racheter, et ils durent encore souscrire des engagements à terme.

Toutes ces mesures et quelques autres du même genre qu'il serait superflu d'énumérer, mirent à la

disposition du Trésor de nouvelles ressources financières, dont il avait un si urgent besoiu, et les bonnes valeurs qu'il s'était engagé à donner aux porteurs de délégations.

Ainsi se trouvèrent remplis les deux premiers objets de la mission qui incombait à M. Gaudin à son entrée au ministère, savoir : de procurer des ressources immédiates au Trésor, et de rétablir provisoirement la rentrée des impôts. Dans ces circonstances difficiles, il lit preuve d'un coup d'œil juste, d'une décision prompte et d'une incontestable habileté pratique. Il sut procurer des fonds au Trésor le plus dénué et le plus décrié, sans violences et sans engagements onéreux. Il sut faire contribuer les créanciers de l'État eux-mêmes sans les dépouiller, conduite dont le mérite fut rehaussé par le contraste des pratiques antérieures.

Il restait à rétablir pour l'avenir l'assiette et la perception régulières de l'impôt, et à procurer au Trésor la faculté d'anticiper sans perte sur sa rentrée. La situation, sous ce double rapport, était déplorable. Les rôles des contributions directes, confiés aux communes, au lieu d'être dressés dans l'année qui précède celle de leur mise en recouvrement, comme l'exige toute bonne perception, étaient arriérés de plus d'une année. Ce retard qui se perpétuait depuis longtemps avait, par une accumulation successive de débets, occasionné un déficit permanent de 200 millions. Pour remettre les perceptions à jour, il était indispensable de dresser rapidement les rôles arriérés, ceux de Tannée courante et ceux de l'année suivante. L'expérience ve-

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naitde démontrer combien il eût été illusoire d'attendre une pareille activité des administrations municipales. Aussi le ministre qui, sous l'ancien régime, avait précisément été chargé de l'administration des contributions directes, n'hésita point à recourir aux anciennes méthodes consacrées par l'expérience. 11 établit pour procéder à l'assiette de l'impôt direct une administration spéciale, à l'instar de celle qui dirigeait autrefois la perception des vingtièmes. Le succès couronna son attente, et par l'effet d'une remarquable activité, les rôles furent rapidement mis au courant. On put donc faire rentrer à la fois l'impôt arriéré et celui de l'année courante. On fut de plus en mesure de mettre en recouvrement les rôles de l'année suivante dès son ouverture,

Pour assurer et faciliter la perception, on ordonna que les contributions directes seraient payées par douzièmes et par avance. Pour en rendre le montant intégral immédiatement disponible, on imagina de faire souscrire par les receveurs généraux, qui avaient été rétablis depuis peu, des obligations payables par mois, à jour fixe et en espèces métalliques. Dans l'évaluation des recettes qu'ils devaient encaisser chaque mois, on laissait une marge suffisante pour parer à toutes les éventualités. Enfin les receveurs particuliers souscrivaient, au profit de leur receveur général, des obligations mensuelles et égales à leur recette présumée, obligations qui venaient à échéance quinze jours avant celles de ce receveur général envers le Trésor. Ce dernier fonctionnaire avait ainsi un intérêt personnel à surveiller les receveurs particuliers, et ceux-ci à

stimuler les percepteurs. L'activité était assurée dans tous les degrés de la hiérarchie. Ces mesures mettaient à la disposition du Trésor, dès l'ouverture de l'exercice, la presque totalité du montant des contributions directes de Tannée, qu'il pouvait, au moyen de la négociation des obligations, répartir suivant les exigences du service.

Mais pour rendre cette négociation facile et peu dispendieuse, pour placer les obligations au-dessus de la défiance et du discrédit qui avaient jusque-là atteint, et avec raison, les valeurs émises par le Trésor, il était indispensable d'assurer le payement exact de ces obligations ; de se prémunir contre le cas improbable, mais possible, d'un retard dans la rentrée des contributions sur quelques points du territoire. Pour cet objet, on imagina de faire verser les cautionnements que les receveurs généraux devaient fournir en numéraire, et dont le chiffre total s'élevait à 10,800,000 francs, à la Caisse d'amortissement, qui fut alors créée et dut rester entièrement distincte de l'administration du Trésor public. Cette caisse fut chargée de payer, au moyen de ce fonds de garantie, les obligations qui seraient protestées, quel qu'en fut le chiffre. Les obligations ainsi remboursées devaient être renvoyées aux receveurs généraux de qui elles émanaient, pour qu'ils en souscrivissent de nouvelles en remplacement, à deux mois d'échéance, lesquelles seraient à leur tour remises à la Caisse d'amortissement qui, en les négociant, rentrerait dans ses fonds. Un second protêt n'était pas à craindre, puisque le premier n'avait pu provenir que d'un simple retard

dans la perception des impôts. Ce mécanisme linancier, qui produisit de bons résultats, n'avait pas le mérite de la nouveauté, du moins dans la partie relative à la souscription des obligations. Ce n'était que la résurrection d'une méthode déjà pratiquée avec suœès par l'administration des finances avant la Révolution. Ce qui seul pouvait paraître nouveau, c'était rétablissement d'un fonds de garantie et la ponctualité des remboursements.

Les obligations ne trouvèrent pas cependant un placement aussi facile et aussi avantageux qu'on aurait pu l'espérer. Le profond discrédit des valeurs antérieures du Trésor, la rareté et le haut prix- des capitaux, résultats inévitables des spoliations, des violences, des destructions accomplies par les gouvernements révolutionnaires, ne permirent aux obligations de se placer d'abord qu'au taux énorme de i p. 100 par mois, escompte qui s'abaissa successivement jusqu'à 1 p. 100. De plus, il fut impossible de maintenir en émission une quantité de ces titres représentant un chiffre supérieur à 40 millions. Divers inconvénients spéciaux à ces valeurs contribuaient à en entraver le placement. Elles n'étaient recouvrables que dans les départements, c'est-à-dire pour la plus grande partie dans des villes éloignées, sans commerce, avec lesquelles les communications étaient lentes, les retours en espèces dispendieux. Enfin les escompteurs pouvaient craindre que les receveurs généraux, souscrivant ces obligations, affranchis par leur qualité et la nature du titre de la rigueur des lois commerciales, ne contribuassent eux-mêmes à les

déprécier, pour les racheter à bas prix. Ce fut précisément l'inexactitude de plusieurs de ces fonctionnaires qui concourut au succès des obligations. La Caisse d'amortissement ayant remboursé à première vue toutes celles qui furent protestées, la confiance s'établit. Elle fut consolidée par d'autres opérations de cette caisse. Ses rapports avec les receveurs généraux lui procurant la connaissance de leur situation, elle put faire racheter sur le marché celles des obligations dont le payement exact lui paraissait douteux. Elle se faisait couvrir par des traites qu'elle négociait avec facilité. Par là elle prévenait les protêts et rendait les recouvrements plus faciles.

Cependant, le système des obligations n'était pas de nature à affranchir le Trésor de tout souci, de tout recours aux expédients. Par suite des conventions arrêtées entre le ministre et les receveurs généraux, il était accordé à ceux-ci dix-huit mois environ pour se libérer complètement du montant des impositions directes, dont le versement devait s'effectuer dans leur caisse en douze mois par les contribuables, d'après les dispositions législatives. Cette prolongation de délai avait eu pour objet de prémunir ces comptables contre les retards qu'il était permis, à une pareille époque, de prévoir dans les recouvrements. Elle tenait aussi à certaines habitudes de l'ancien régime, dont le ministre des finances n'avait peut-être pas suffisamment répudié l'influence. On faisait, en effet, avant la Révolution, consister la principale rémunération des collecteurs de deniers publics dans la jouissance plus ou moins prolongée de ces deniers, jouissance que

Ion considérait comme ne coûtant rien à l'État. Le Trésor devant acquitter en douze mois la plupart des dépenses du budget, tandis qu'il n'en pouvait percevoir les recettes que dans l'espace de dix-huit, il lui importait de négocier en temps opportun les dernières obligations applicables à l'exercice. C'était une compagnie de banquiers, appelés faiseurs de service, qui était chargée de cette négociation. Elle trouvait en majeure partie les fonds nécessaires dans les caisses des receveurs généraux eux-mêmes qui, pour rapprocher le point de départ de leur jouissance, activaient la rentrée des impôts. L'escompte de leurs propres obligations leur présentait le placement à la fois le plus sûr et le plus avantageux. Le Trésor payait ainsi à un prix élevé la jouissance de fonds qui lui appartenaient. Un peu plus tard, les receveurs généraux, pour affranchir sans doute le Trésor de l'onéreux intermédiaire des banquiers, et peut-être aussi pour accroître leur importance, formèrent un syndicat destiné à effectuer directement l'escompte des obligations. •11 en résulta dans les frais de négociation un abaissement de 3 p. 100, qui formait le bénéfice des faiseurs de service. De 12 p. 100 l'escompte fut ainsi ramené à 9, et bientôt la confiance et le retour des capitaux le firent tomber à 6.

Ce n'était pas seulement pour la négociation de ses obligations que l'État était réduit à payer aussi chérie loyer des capitaux. Cédant à ses propres nécessités et à la pénurie générale de l'époque, il dut allouer, sur le montant des cautionnements qu'il exigea de tous les fonctionnaires ou officiers publics appelés au manie '

ment des deniers de l'État ou des particuliers , ui intérêt de 10 p. iOO, qui fut, un an après, réduit à 9 et n'a été que successivement ramené à un taux plui modéré. Le syndicat des receveurs généraux, contri lequel un ministre avait quelques griefs à élever, fut après une assez courte existence , remplacé pour li négociation des valeurs du Trésor par une nouvelli compagnie de faiseurs de service, dont les manœuvre; produisirent le fameux déficit de 1806.

Pour imprimer aux diverses branches du reveni public autant d'activité et de régularité qu'aux contri butions directes, le ministre mit à leur tête des direc teurs généraux, dont l'autorité remplaça celle des conseils qui les dirigeaient, et dut emprunter plus d< force à son unité.

Ce fut par l'ensemble des mesures dont les point: principaux viennent d'être signalés, que M. Gaudii remplit la dernière partie de la mission que lui avaien imposée les circonstances et la confiance du premiei consul, celle de fonder pour l'avenir, sur des bases fixes et régulières, la perception des impôts.

Un dernier ordre de faits appartient, non par se date, mais par son objet, à la période désorganisation dont nous venons de tracer l'exposé sommaire : c'esl l'ensemble des moyens par lesquels le nouveau gouvernement opéra la liquidation de l'arriéré des derniers exercices, en y comprenant celui de l'an VIII, année qui. bien qu'appartenant au Consulat pour ses derniers: mois, ne forme néanmoins que la transition entre les deux régimes. Outre les valeurs flottantes telles que les "bons dits deux tiers, qui représentaient la portion re-

tranchée de la dette publique par la banqueroute du Directoire, il existait un découvert de 90 millions sur les exercices des ans V, VI et VII, et un autre de 60 millions sur Tan VIII. Pour dégager la situation de ce larde ai, la loi du 30 ventôse en IX, ordonna l'inscription de 2,700,000 francs de rente 5 p. 100, qui furent affectées à éteindre l'arriéré des ans V, VI et VII, au moyen d'une capitalisation à 3 p. 100. Elle créa en outre un million de rente destiné à liquider sur le pied de 5 p 100 une partie des dettes de l'an VIII. Enfin on décréta la conversion d'abord facultative, et rendue plus tard obligatoire, des bons dits deux tiers ^n rentes sur l'État, mais sur un tel pied de dépréciation que cette valeur devenait presque illusoire. On n'accorda en effet qu'un vingtième du capital nominal de ces bons en 5 p. 100 capitalisé au pair.

La loi du 30 ventôse an IX, il faut le dire, fut une véritable banqueroute. Donner en effet aux créanciers de la première catégorie 3 francs de rente 5 p. 100 pour 100 francs de capital., et forcer ceux de la seconde catégorie à recevoir cette même rente au pair, alors qu'elle ne se cotait que fort au-dessous de ce cours, c'était enlever aux uns plus des deux tiers et aux autres une partie moindre, mais encore fort considérable de leurs créances. Aussi le projet présenté au Tribunat fut-il vivement critiqué sous ce rapport, et rejeté à une forte majorité. 11 n'en fut pas moins voté par le Corps législatif, devenu déjà servile. Cette loi provoqua une forte baisse dans le cours des fonds publics. Elle détourna pendant toute la durée du nouveau gouvernement les maisons honorables de contracter des marchés avec lui ; et quand

vinrent les temps difficiles, elle ne lui eût pas permis, par les souvenirs qu'elle avait laissés, de faire, s'il l'eut voulu, un utile appel au crédit. Après sa chute, elle lui fut reprochée par la tribune et par la presse redevenues libres, et elle fournit contre lui de fâcheux points de comparaison.

On a cherché à justifier cette loi, en invoquant la dépréciation antérieure des titres et créances auxquels elle s'appliquait, et l'acquisition à vil prix qu'en avaient faite les détenteurs. Cette justification pourrait être combattue au point de vue du droit et du crédit public. Dans tous les cas , les raisons sur lesquelles elle est fondée ne sauraient être invoquées contre les créances de l'an VIII.

Du reste, cette loi ne fut pas la seule du même genre que rendit le gouvernement impérial. Nous le verrons en effet en 1813, lorsqu'il divulgua l'existence d'un arriéré dont il ne laissait néanmoins pas connaître toute l'importance, faire ordonner par la loi de finance la création d'un million de rentes, pour être donné en payement à ses créanciers au pair, quoique le cours fut fort inférieur h ce taux.

Ces procédés arbitraires ne résultaient pas chez Napoléon Ier d'un esprit de mauvaise foi, mais de sa défiance, de son animadversion envers les fournisseurs, et d'un orgueil qui ne lui permettait pas d'admettre que ses fonds publics valussent moins rfue le pair. Libre aux particuliers de les vendre moins cher à la Bourse : c'était affaire privée. Quant au gouvernement, il ne devait pas, dans ses transactions, admettre de dépréciation. C'est par de tels sophismes qu'on se dis-

simulait à soi-même et que Ton croyait justifier devant la conscience publique un véritable manque de

Après avoir tracé ce tableau sommaire des difficultés que le nouveau gouvernement rencontra à son début, des efforts et des moyens par lesquels il en triompha, le moment est venu d'exposer quels furent, pendant sa durée, la situation des finances, les ressources qui lui permirent de subvenir aux frais de guerres incessantes, le résultat final de ses triomphes et de ses revers.

L'histoire financière du Consulat et de l'Empire, abstraction faite de Tan VIII, qui fut un temps de réorganisation . et de transition, se divise en trois périodes distinctes. La première comprend les ans IX à XIII de la computation républicaine, c'est-à-dire de septembre 1800 à septembre 1805. La seconde s'étend jusqu'à 1810 inclusivement, et la troisième de 1811 à la chute de l'Empire. Elles embrassent ainsi chacune un intervalle d'environ cinq années, et se disinguent par des caractères en rapport avec les succès, les développements, l'exagération et les désastres qui signalèrent les phases correspondantes de la politique consulaire et impériale. L'examen de ces périodes formera l'objet des trois chapitres suivants.

Avant de l'aborder, signalons quelques observations qui s'appliquent à toute cette époque.

La première, c'est que les budgets, au lieu d'être présentés et votés à l'avance, ne l'étaient que pendant le cours môme de l'exercice. C'est ainsi que le premier budget régulier du Consulat, celui de Tan IX

(du 21 septembre 1800 au 20 septembre 1801), ne fut voté qu'à la fin de ventôse an IX (20 mars 1801).

La seconde, c'est que ces budgets ne furent votés qu'en recette, et que le détail des dépenses ne fut jamais soumis aux assemblées qui étaient censées représenter la nation. Pour le budget de l'an IX, le gouvernement prétendit que l'état de guerre n'avait pas permis de dresser, en temps utile, le tableau des dépenses. Le Tribunat refusa, avec raison, de voter ce budget. Le Corps législatif se montra plus complaisant, mais sur la promesse du gouvernement que ce fait, tout exceptionnel, ne se reproduirait pas. Or, il se reproduisit chaque année jusqu'à la chute de l'Empire. Le vote du budget devenait ainsi une sorte d'abonnement, laissant le gouvernement libre de répartir les ressources à sa guise, et la nation était dépouillée du droit de régler l'emploi de l'impôt, non moins important que celui d'en voter la quotité.

En troisième lieu, ni les budgets ni les comptes présentés en fin d'exercice ne comprenaient la totalité des recettes et des dépenses. Les subventions obtenues ou extorquées des petits États protégés ou alliés, les contributions de guerre levées en argent ou en nature pour l'entretien des armées n'y figuraient pas. — Il en était de même pour les centimes départementaux et communaux, et pour les frais de perception.

De là résultent de très grandes difficultés pour connaître les chiffres vrais des recettes et des dépenses de cette époque, en sorte que l'on ne peut arriver sur cette matière qu'à des approximations.