DE RECETTES

La Chambre élue le 20 février 1876 avait devant elle une tâche simple et facile. La persévérance de l'Assemblée Nationale avait rétabli les finances : les anciens impôts, dont la productivité s'était à peine ralentie pendant les plus mauvais jours, donnaient régulièrement les mêmes plus-values qu'avant nos désastres, les impôts nouveaux pénétraient dans les habitudes, et le produit de la plupart répondait déjà aux prévisions législatives; l'exercice 1875 présentait un excédent de recettes très notable et l'exercice en cours promettait d'être meilleur encore. Il sufBsait de laisser cette situation se consolider et de s'en tenir au programme esquissé par M. Thiers : les excédents budgétaires auraient mis à la disposition du Parlement des sommes importantes applicables à le reconstition de notre matériel de guerre pour

lequel il avait été déjà dépensé un demi-milliard ; et le terme des remboursements à la Banque, qu'on avait eu tort d'éloigner, était encore assez proche, pour qu'on pût l'attendre sans impatience avant de porter atteinte à l'œuvre financière de l'Assemblée Nationale.

La Chambre nouvelle arrivait dans de tout autres dispositions et elle devait montrer, dès qu'elle toucherait aux questions financières, quel esprit l'animait. En présentant le budget de 1877, M. Léon Say faisait observer que ce budget ne difi'érait presque point de celui de 1876, parce qu'il était nécessaire d'attendre quelque temps encore pour connaître les besoins normaux des divers services administratifs, et les ressources qu'on pouvait tirer définitivement des impôts anciens et nouveaux. Le Ministre repoussait avec insistance comme prématurée et comme périlleuse toute tentative de modifier l'économie du budget. « La totalité, disait-il, des ressources actuelles est nécessaire, et les seules questions qui puissent être traitées sont des questions de meilleure assiette, de meilleure répartition, de péréquation, etc., toutes questions qui doivent être résolues sous la condition nécessaire que le budget n'ait pas à en souffrir. Si on peut ainsi s'exprimer, nous avons besoin de tout l'argent qui est dans nos lois d'impôts, et les seuls changements qu'on puisse poursuivre sont des changements qui ne touchent pas à cet argent. Dans ces conditions, le budget peut être volé: il doit même l'être, avant d'aborder aucun problème économique. L'édifice est construit> on ne peut en retrancher aucune pierre; si l'une d'elles est défec-

tueuse, il pourra convenir de la remplacer ultérieurement; pour le moment l'important est de ne rien ébranler. » Le Ministre ne se montrait pas moins opposé aux augmentations de dépenses, tant que la Banque n'aurait pas été remboursée et qu'on n'aurait point éteint le compte de liquidation, dont il prévoyait la prolongation pendant plusieurs années encore. « Aussi est-il nécessaire, disait M. Léon Say, d'apporter la plus grande réserve dans les dépenses, car ce n'est qu'après avoiracquitlé tous les Bons à long terme et reconquis la disponibilité du crédit de 150 millionsinscrit au budget qu'on pourra songer utilement à un dégrèvement de nos impôts. >

La première réponse de la Chambres à ces sages conseils de M. Léon Say fut la suppression du décime et demi précédemment ajouté à l'impôt du sel; la seconde fut l'addition de 6 millions aux crédits des travaux publics et de 7 millions à ceux de l'instruction publique, bien que ces deux départements eussent été déjà plus largement dotés que dans le budget précédent. Il est vrai que, par compensation , la commission du budget, dont M. Gambetta était le président, retranchait 2.724.640 fr. du budget des cultes; elle supprimait 300 des bourses accordées aux séminaires, en posant le principe de la suppression totale qui ne pouvait être réalisée dès une première année. Ce fut dans la discussion du budget de 1877 qu'on vit apparaître les inévitables amendements de M. Madier de Montjau contre le maintien de l'Ambassade française auprès du Saint-Siège, et pour la suppression totale du budget des cultes. En même temps qu'elle ouvrait les hostilités contre le catho-

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licismc, la nouvelle majorité laissait apercevoir le double entraînement qui devait conduire à la désorganisation des finances par d'imprudentes prodigalités envers les travaux publics et renseignement primaire.

Dans son exposé des motifs, M. Léon Say ne disait pas un mot de l'amortissement. Il n'en avait pas été tout à fait ainsi, l'année précédente. En effet, en présentant le budget de 1876, le même Ministre s'était exprimé ainsi : « 11 reste à résoudre deux graves questions : la première est la réforme de ceux des impôts nouveaux qui font obstacle au développament do la richesse publique ; la seconde est l'organisation d'un amortissement qui, régulièrement doté, puisse dégrever l'avenir d'une partie des charges dont un passé récent est responsable, et dont le présent doit porter le poids le plus fort. » Un peu plus loin, il revenait sur le même sujet, tout en atténuant peut-être cette première affirmation : « La diminution do la dette, disait-il, est assurée par l'emploi, dans une mesure très considérable, des revenus ordinaires aux remboursements à faire à la Banque. II nous reste à rechercher si nous pouvons employer, dans l'avenir, des ressources ordinaires nouvelles à une atténuation plus grande do la dette.

< En posant la question des impôts nouveaux, non plus en face de l'équilibre du budget, mais en face des besoins de l'amortissement, on conserve une liberté d'appréciation qui permet d'arriver à des résultats meilleurs au point de vue de la richesse publique, qui est la vraie force du budget. » Ainsi que nous l'avons vu, M. Léon Say avait, au sein de

rAssemblée Nationale, déclaré excessives les proportions que M. Thiers avait voulu donner à Tamortissement : cette fois, il laissait entrevoir qu'un remaniement des nouveaux impôts lui semblait préférable à un accroissement de Tamortissement ; mais il ne parlait point d'amoindrir celui-ci et il le maintenait intact, commehors de discussion. Pourquoi n'eu faisait-il plus mention à propos du budget de ^ 877 ? Pourquoi se bornait-il à défendre les remboursements à la Banque ? Pourquoi élevait-il contre ces remaniements d'impôts, auxquels il s'était montré C^vorable l'année précédente, des objections dont la Chambre ne devait, d'ailleurs, tenir aucun compte? M. Léon Say s'était aperçu, peut-être un peu tard, qu'en faisant entrevoir des remaniements et des dégrèvements d'impôts comme la conséquence désirable à donner au rétablissement de l'équilibre, il avait ouvert une voie dangereuse dans laquelle allaient se précipiter les députés à la recherche de la popularité. Les propositions affluaient; c'était à qui réduirait ou supprimerait une recette. En même temps qu'on . donnait ainsi l'assaut au budget, le Ministre se rendait compte des charges nouvelles et considérables qu'on allait faire peser sur le Trésor. Il avait en perspective l'obligation de pourvoir à trois budgets au lieu d'un seul. En effet, le compte de liquidation n'avait été clos que pour être rouvert immédiatement. De peur que le Gouvernement no se trouvât au dépourvu, l'Assemblée Nationale, à la veille de sa séparation, avait, par les lois du 4 et du 31 décembre 1875, ouvert au Ministre de la guerre un crédit de 150 millions et au Ministre de la ma-

riac un crédit do 20 millions, en tout 170 millions. Comme elle n'avait, pour couvrir ces crédits, d'autres ressources que les 96 millions devenus disponibles, après le règlement du premier compte de liquidation, elle avait autorisé le Ministre des Gnances à émettre, jusqu'à due concurrence, des bons du Trésor à long terme, dont l'échéance devait être postérieure au dernier payement à faire à la Banque de France. L'Assemblée Nationale se faisait encore illusion au point de considérer les 150 millions qui deviendraient libres, quand la Banque serait remboursée, comme la dotation future du second compte de liquidation.

Les premiers bons furent donc émis à l'échéance de quatre, puis de cinq ans, de façon à]être remboursables en 1880 et 1881 ; mais laChambre de 1876 ne se préoccupa nullement de créer des ressources : elle trouva plus aisé de continuer l'emploi de bons qu'elle ne s'inquiétait pas de gager ; elle se montra plus libérale que sa devancière, car elle ajouta 214 millions aux crédits ouverts pour l'exercice 1876 et vota en sus 346 millions pour l'exercice 1877. Les ouvertures de crédits se succédant ainsi sans relâche, l'Administration des finances dut reculer Téchéance des nouveaux bons et la porter à 6 années : de là le nom d'obligations sexennairessous lequel on finit par désigner ces bons pour les distinguer des bons du Trésor ordinaires. Non seulement aucune ressource effective ne fut jamais créée pour subvenir à ce nouveau budget, mais le second compte de liquidation ne bénéficia même pas du reliquat de 96 millions laissé par le premier compte.

Quand on fut réduit au régime des expédients, ces 96 raillions furent changés de destination et employés à mettre en équilibre le budget ordinaire. Le second compte de liquidation n'a donc jamais été alimenté que par des émissions d'obligations, c'est-à-dire par une succession d'emprunts.

Il en devait être de même du troisième budget, qui venait d'éclore, celui des Travaux publics. L'Assemblée Nationale avait graduellement ramené les crédits des travaux publics au même niveau que sous l'Empire, c'est-à-dire à des chiffres que M. Thiers avait déclarés excessifs; mais cela ne suffisait point à satisfaire l'impatience avec laquelle on réclamait de toutes parts la construction de nouvelles voies ferrées. L'Assemblée ne se souciait point de s'adresser aux grandes compagnies, déjà fort attaquées, et elle ne croyait pas pouvoir attendre d'elles de grands efforts. La compagnie de Lyon, ayant besoin de 50 millions pour la réfection de ses voies et de son matériel, avait dû s'adresser à des banquiers de Genève faute d'avoir pu se les procurer sur la place de Paris. Pour ramener la conGance du public aux obligations que les autres compagnies avaient besoin d'émettre, on avait dû faire intervenir la Banque de France qui leur avait ouvert ses guichets. Les compagnies secondaires, qui auraient rendu de grands services et qui auraient pu être des auxiliaires précieux, avaient succombé l'une après l'autre, victimes de la guerre acharnée qui leur était faite d'un côté par les défenseurs des grandes compagnies, de l'autre par les partisans de l'exploitation des chemins de fer par l'État: leur rachat était imminent. Dans cette situation, il

avait semblé que le Gouvernement ne pouvait, pour le moment, compter que sur lui-même. Par les lois des 16 et 31 décembre 1875, à la veille de sa séparation, et pour se concilier les électeurs, TAssemblée Nationale avait déclaré d'utilité publique la construction de 1.240 kilomètres de chemins de fer, en fixant la dépense maximum à 175.000 francs par kilomètre, soit 90.000 pour l'infrastructure et 85,000 pour la superstructure.

En attendant que des demandeurs en concession se présentassent, le Gouvernement devait procéder aux études de ; toutes - les lignes déclarées d'utilité publique, et en entreprendre l'infrastructure; à cet effet, il lui était ouvert, pour l'exercice 1876, un premier crédit de 69 millions, qu'il était autorisé à se procurer par l'émission de bons spéciaux à 4 0/0, du même type que ceux qui étaient prévus pour subvenir au compte de liquidation.

C'était encore un nouveau germe d'emprunts : c'était une dérogation à la règle que l'Assemblée s'était imposée de ne recourir à l'emprunt sous aucune forme, mais on pouvait alléguer qu'il ne s'agissait que d'une avance dont il serait possible d'obtenir le remboursement lorsqu'il se présenterait des demandeurs en concession. La Chambre de 1876 alla beaucoup plus loin que sa devancière et, dans son désir de donner une grande impulsion aux travaux publics, elle rentra délibérément dans la voie des emprunts. Par la loi du 29 décembre 1876, elle décida la création, par émissions successives, de 430 millions d*obligations 4 0/0 à l'échéance Anale de 1907, applicables au payement des subventions afférentes à

Texercice 1877 et aux exercices suivants, aux constructions de chemins de fer, aux travaux des canaux et des rivières; et elle fixa à 69 millions pour 1877 el pour 1878 les crédits ouverts de ce chef au Ministre des travaux publics. On ne devait pas s'arrêter lit. Il n'était pas douteux que, dégagé du souci de créer les ressources nécessaires, le Parlement se montrerait de plus en plus libéral envers le ministère de la guerre, et surtout envers le ministère des travaux publics. C'était une dette nouvelle qui se constituait à côté de l'ancienne et qui croissait plus rapidement que l'ancienne ne s'atténuait. Comment M. Say, qui était xontraint d'emprunter d'une main plus qu'il ne pouvait irembourserde l'autre, aurait-il pu songer encore à créer et à doter un amortissement? Les politiques sages et expérimentés qui avaient, tout à la fois, guidé et contenu l'Assemblée Nationale, étaient ou au Sénat ou en dehors de la vie publique. Quelle influence, désormais, aurait pu arrêter une Chambre ignorante des affaires sur le chemin glissant où la poussait M. Gapibetta, devenu le chef incontesté delà majorité? Cet orateur n'avait-il pas,d'ailleurs,en contestant les droits du Sénat en matière de finance, entrepris de faire disparaître tout frein aux volontés et aux caprices de la Chambre des députés ? C'est,en effet, à l'occasion du budget de 1877 que s'engagea, entre les deïix Chambres, le conflit qui devait aboutir, les années suivantes, à une abdication volontaire du Sénat.

La ^loi de finances du 26 décembre 1876 avait arrêté les recettes de 1877 à 2.737 millions et les dépenses à 2.736 millions. Bien que plusieurs Ministres

eussent excédé les crédits qui leur étaient accordés, la dépense définitive demeura au-dessous des prévisions : elle fut seulement de 2.732 millions, parce que le Ministre des travaux publics, en l'absence de projets suffisamment étudiés, ne put dépenser qu'une partie, 16 millions sur 69, des fonds qui lui avaient été accordés à titre extraordinaire. Les recettes s'élevërent à 2.796 millions, présentant ainsi un excédent de 63 millions qui n'était, en réalité, que de 47 millions, puisque 16 millions de recettes provenaient d'une émission d'obligations pour les travaux publics. Cet excédent de 63 millions aurait dû être appliqué aux découverts du Trésor, ou au retrait d'une partie des obligations émises : il ne reçut ni l'une ni l'autre destination et, avant même qu'il eût été rendu définitivement disponible par le vote de la loi de règlement des comptes, il fut repris et appliqué aux besoins d'un des budgets suivants. Cette première dérogation à la règle habituellement observée était d'autant moins excusable que le progrès des recettes permettait de prévoir que le Parlement trouverait, dans la continuation des excédents, de nouvelles ressources pour les dépenses qu'il jugerait utiles. La Chambre n'y vit qu'un encouragement à se lancer de plus en plus dans la voie des dépenses. M. Léon Say répondait donc au sentiment de la Chambre en présentant, le 11 janvier 1877, le budget de 1 878 avec une augmentation de dépenses de 47 millions, répartie entre la guerre, l'instruction publique et les travaux publics : il évaluait les recettes à 54 millions au-dessus des estimation faites pour l'exercice en cours; mais il y faisait entrer 72 mil-

lions de recettes extraordioaires, c'est-à-dire d'obligations à émettre pour les travaux publics et qui étaient un emprunt et non une ressource effective. On voit qu'on s'écartait de plus en plus des règles rigoureuses auxquelles l'Assemblée Nationale s'était astreinte. L'élaboration de ce budget fut traversée par la crise politique du 16 mai 1877. Préparé par M. Léon Say, remanié par M. Caillaux, modifié de nouveau à l'arrivée du cabinet Dufaure, il ne fut rendu définitif que par les lois des 26 et 30 mars 1878, à la suite du vote de trois douzièmes provisoires. Les dépenses étaient arrêtées au chiffre de 2.781.035.095 francs, soit à deux millions et demi au-dessous des propositions de M. Léon Say, et les recettes au chiffre de 2 milliards 793.177.804 francs, ce qui supposait un excédent d'un peu plus de 12 millions.

L'impôt sur les savons était supprimé, ainsi que la dernière surtaxe sur les transports par petite vitesse; le port des lettres était ramené de 25 à 15 centimes, et le prix des dépèches télégraphiques était abaissé. C'était un nouveau pas dans l'atténuation des sources du revenu public ; mais, dans cette mesure, les conséquences n'en pouvaient pas avoir une grande portée, et malgré ces dégrèvements les recettes normales présentèrent encore une plus-value d'un peu plus de 58 millions. Ce qui était plus grave, c'est que, dans le cours de cet exercice 1878, toutes les administrations, à la seule exception des cultes, dépassèrent dans une proportion notable les crédits qui leur avaient été alloués. Tous les Ministres s'autorisaient du progrès des recettes pour accroître le

personnel sous leurs ordres et pour se faire ouvrir des crédits supplémentaires : dans ce seul exercice^ huit lois n'eurent pas d'autre objet.

Le compte général des finances pour 1878 présenta pour les dépenses et les recettes des chiffres fort supérieurs à ceux qui avaient été inscrits au budget : 3 milliards 170.021.565 pour les recettes, et 3.108.758.696 fr. pour les dépenses; ce qui donnait en apparence, un excédent de 61.262.869 fr. ; mais tandis que les dépenses étaient réelles, le produit des impôts n'entrait dans les recettes que pour 2.851 millions et l'emprunt avait fourni 318 millions et demi. Pouvait-on admettre comme réel un excédent de 61 millions, lorsque TÉtat, pour couvrirtoutes les dépenses de l'exercice, avait dû contracter une dette nouvelle de plus de 300 millions ? Mais les écritures étaient là qui ne tiennent pas compte de l'origine des fonds appliqués aux dépenses publiques; et on verra ce prétendu excédent être envisagé plus tard comme une ressource effective et servir à équilibrer des budgets en désarroi. Quant à l'augmentation simultanée des dépenses et des recettes, elle était la conséquence d'une opération dont il convient de dire quelques mots : l'emprunt contracté pour le rachat des chemins de fer secondaires, qui donna naissance à un nouveau fonds public, la dette amortissable.