LE PLAN FREYCINET ET LA RENTE AMORTISSABLE

La Chambre de 1876, dans sa courte existence, avait voté en principe le rachat des chemins de fer appartenant aux compagnies secondaires^ qui se trouvaient hors d'état de tenir leurs engagements ; mais elle n'avait pas eu à s'occuper des voies et moyens^ la détermination des lignes à racheter et l'estimation de leur prix devant demander de la part de l'Administration une étude dont il était impossible de déterminer la durée. Ce travail, en effet, ne fut achevé qu'au bout de deux années, et le 12 janvier 1878, M. de Freycinet, Ministre des travaux publics, déposa sur le bureau de la Chambre un projet de loi tendant au rachat des lignes de dix des compagnies secondaires. Quelques-unes de ces compagnies, notamment celle des Charentes, étaient autorisées à terminer elles-mêmes les lignes déjà entreprises, et le prix de ces travaux devait leur être remboursé; les autres lignes devaient être ou construites ou achevées par le Gouvernement. Ce sont les réseaux ainsi rachetés qui, à part les rétrocessions faites à quelquesunes des grandes compagnies, ont constitué le réseau de l'État, exploité pour le compte du Trésor.

En même temps, M. de Freycinet adressait au Président de la République, aux dates du 2 et du 13 janvier, deux rapports dans lesquels il exposait le célèbre programme de travaux publics, auquel son nom est demeuré attaché, et qui comprenait tout à la fois la construction d'un très grand nombre de chemins de fer, et le développement de notre réseau de voies navigables. L'exécution de ce programme devait embrasser une période de dix années, et la dépense était prévue à quatre milliards, soit, en moyenne, à 400 millions par an.

Le prix des lignes rachetées était immédiatement exigible, si l'on ne voulait pas grever le Trésor d'intérêts onéreux : et ce fut ce payement qui ''grossit dans des proportions si notables les dépenses de l'exercice 1878; il fallait aussi aviser à la mise à exécution des plans de M. do Freycinet.

Sollicité de donner, dans le budget de 1878, une part plus large à des travaux qu'on se flattait de faire accepter plus facilement, en les qualiflant de reproductifs, M. Léon Say répondait à M. Lecesne, député du Havre, le 18 mars 1877 : « Nous ne pouvons pas perdre des milliards, sauf à les retrouver dans une augmentation de production de richesse. L'utilité de la dépense n'est pas la justification de la dépense ; il faut encore y ajouter la nécessité. • Comment le Ministre habile et avisé qui prononçait ces judicieuses paroles a-t-il pu, l'année suivante, donner les mains à une entreprise au bout de laquelle étaient la désorganisation de nos finances et la permanence du déficit?

Enivré de sa victoire dans la lutte contre le 16 mai

et devenu tout puissant, M. Gambetla préparait alors sa propre dictature ; il avait délégué M. de Freycinet à la présidence du conseil, qu'il ne croyait pas devoir encore prendre pour lui-même. Il était imbu de ridée que les travaux publics sont pour un .Gouvernement un puissant et sûr moyen de popularité : opinion fort accréditée chez certains hommes politiques à raison de Tinfluence attribuée à la loi par laquelle la Chambre de 1832 mit à la disposition de M. Thiers, Ministre de rintérieur, cent millions pour être employés en grands travaux. Bien que le sort de la monarchie de Juillet et celui do TEmpire, qui avait fait bien plus encore, eussent dû le détromper, M. Gambetta avait conçu la pensée de fonder et d'affermir la République au moyen d'un développement sans exemple des travaux publics. Il fallait frapper les imaginations, il fallait dépasser de beaucoup tout ce qu'avaient fait les régimes précédents : au moment propice, le futur dictateur recueillerait lebénéGce de la popularité dont il allait entourer les institutions nouvelles. On a raconté, et ce récit n'a pas été démenti, qu'un soir, pendant une vacance des Chambres, M. Gambetta réunit chez lui M. de Freycinet et M. Léon Say : il les garda presque jusqu'au lever du jour, leur exposant sa pensée avec la chaleur, l'abondance et la faconde qui lui étaient habituelles. L'imagination inflammable de M. de Freycinet prit feu aisément: sur le matin, le scepticisme spirituel du Ministre des finances céda devant l'irrésistible entraînement d'une conviction ardente. Séance tenante, on arrêta dans leurs traits essentiels le cadre des travaux à exécuter et le plan

financier quien assurerait Texécution. Comme il s'agissait de dépenser plusieurs centaines de millions chaque année, on ne pouvait songer à imposer une pareille charge à la dette flottante qui, de 841 millions au 31 novembre 1874, était déjà arrivée audessus d'onze cent millions, ni recourir à des obligations après les émissions considérables qui avaient été autorisées depuis deux ans pour les travaux publics et pour le compte de liquidation. Il ne restait donc d'autre voie que l'emprunt direct ; mais en quel fonds fallait-il emprunter? Accroître la masse du 5 0/0 dont la conversion était déjà demandée au sein du Parlement, eût été une mesure inopportune. D'un autre côté, on risquait d'arrêter l'essor du 3 0/0 en faisant appréhender à la Bourse une succession d'emprunts en ce même fonds, comme conséquence de l'extension que Ton voulait donner aux travaux publics de toute nature. N'était-il pas préférable de créer un fonds nouveau qui pût servir à couvrir les dépenses déjà faites et celles que l'on projetait et qui, en absorbant les dettes à courte échéance, modérât le développement trop rapide de la dette flottante? De quoi s'agissait-il? De racheter des chemins de fer déjà construits et d'en construire de nouveaux: puisqu'on prenait la place des compagnies, ne pouvait-on prendre aussi leurs procédés pour battre monnaie? On ne risquait ni de dérouter ni d'alarmer le pubhc en lui ofi*rant des titres similaires à ceux qu'il souscrivait, tous les jours, avec un empressement qui ne se ralentissait pas ; et l'illusion d'un amortissement voilerait aux yeux du pays l'étendue du fardeau qu'on voulait lui imposer. Le Ministre

des finances. M. Léon Say, M. Gambetta, président de la commission du budget, et M. de Freycinet se mirent d'accord pour donner à l'émission d'obligations semblables en toiït aux obligations émises par les compagnies de chemins de fer la préférence sur tout autre mode d'emprunt.

M. Léon Say, en conséquence, prépara un projet de loi dont il saisit la Chambre des députés dans la séance du 7 février 1878. L'exposé des motifs était on ne peut plus explicite. Il débutait ainsi: « La loi que nous vous proposons aujourd'hui est à la fois une loi de principe et une loi d'application.

a Comme loi de principe, elle a pour objet de créer l'instrument financier destiné à faire face aux grands travaux publics que le Gouvernement projette d'exécuter pendant une dizaine d'années, et qu'il soumettra successivement à votre approbation.

c Comme loi d'application, elle emploie dès maintenant cet instrument à procurer les ressources que rend nécessaires la loi relative au rachat des dix compagnies secondaires de chemins de fer. »

11 était impossible d'indiquer avec plus de netteté le but auquel on tendait, et de laisser entendre plus clairement que l'emprunt qu'on allait contracter était le prélude d'une série d'opérations de même nature. Le Ministre expliquait que le Gouvernement excluait les grandes émissions à époques fixes, afin de ne pas exposer le Trésor à la charge d'intérêts stériles, dans le cas où l'interruption ou l'ajournement des travaux laisserait sans emploi les capitaux empruntés. On avait donc cherché à satisfaire à une double condition : 1° solliciter les capitaux «sous une

forme à laquelle lo public fût, dès longtemps, habitué et qui se rapprochât autant que possible de celle qui a été en quelque sorte consacrée pour les grands travaux de chemins de fer ; 2® proportionner, chaque année, cette création de ressources à l'importance des opérations qu'on avait en vue, de sorte que les Chambres fussent constamment maîtresses de ralentir ou d'activer, selon les circonstances, l'exécution du programme développé sur une certaine suite d'années».

M. Léon Say exprimait l'espoir que le Parlement approuverait « cette marche à la fois hardie et prudente, qui tendait résolument vers Tachèvement du programme que le pays réclamait ».

Le type adopté pour le nouveau titre à créer était celui de l'obligation 3 0/0, au capital nominal de 500 francs, rapportant 15 francs d'intérêt, et remboursable au pair au moyen de tirages annuels. La période d'amortissement était de 75 ans: le terme en était donc l'année 1953, tandis que les obligations des grandes compagnies, sauf celle du Nord, n'arrivent à leur échéance finale que de 1954 à 1960. C'était un premier avantage pour les obligations de l'État. Un avantage beaucoup plus important était l'exemption de tout impôt qui leur était acquise comme à tous les fonds publics. Le Ministre ne doutait pas que le nouveau titre ne se plaçât aussi facilement que les obligations de chemins de fer. « Comme elles, disait-il, il sera émis au fur et à mesure des besoins par l'intermédiare de nos nombreux guichets de receveurs généraux et particuliers et, au besoin, des percepteurs, à des cours déterminés et fixés de

jour en jour, suivant le niveau du crédit public. » L'imitation des procédés employés par les compagnies pour rémission de leurs obligations devait donc être complète.

Comme un amortissement en 75 ans n'exige qu'une dotation très faible, le Ministre se croyait assuré que l'annuité totale en intérêts et amortissement ne dépasserait pas, en moyenne, 5 0/0 du capital reçu par l'État : chaque milliard, dépensé en travaux, n'imposerait donc au budget qu'une charge annuelle de 50 millions qui, au bout d'une certaine période, décroîtrait rapidement par Taction de l'amortissement.

Au budget de l'exercice en cours, le service des obligations qu'on allait émettre était assuré au moyen de compensations établies avec les crédits inscrits au chapitre de la dette flottante pour les obligations sexennaires, émises ourestant à émettre pour les travaux extraordinaires de 1877. Le Ministre des finances demandait l'autorisation de remplacer par de la rente amortissable les obligations 4 0/0 non encore émises, et de convertir en ce même fonds celles qui étaient en circulation. Son intention nettement indiquée était de faire absorber par la rente amortissable toutes les obligations à échéances diverses déjà créées, soit pour le deuxième compte de liquidation, soit pour les travaux extraordinaires, et de ne plus offrir d'autres titres au public. Il leut satisfaction sur tous les points.

La loi du 11 juin 1878 sanctionna la création de la rente amortissable : elle autorisa le Ministre des finances à aliéner c la somme do rentes nécessaire

pour produire, déduction faite des frais matériels de Topération et du premier trimestre d'arrérages à échoir en 1878, et des frais d'escompte et de négociation, le capital de 331 millions ». Un autre article de loi ouvrait au Ministre des travaux publics, sur Toxercice 1878, un crédit de 270 millions pour le prix de rachat des chemins de fer mentionnés en un tableau spécial, un second crédit de 60 millions pour les travaux d'achèvement des lignes rachetées, et un troisième crédit d'un million pour pourvoir aux insuffisances éventuelles de l'exploitation de ces lignes, soit en tout 331 millions. Enfin, le titre III de la loi consacra le principe que les obligations pour travaux publics, dont la création devait avoir lieu en vertu des articles 7 à 9 de la loi du 29 décembre 1876, seraient, à l'avenir, remplacées par des rentes 3 0/0 amortissables, et il autorisa le Ministre des finances à négocier dans cette même forme la portion des obligations restant à émettre pour 1877, ainsi que les 69 millions dont l'émission était prévue au budget de 1878.

Comme la principale préoccupation de tout député était déjà d'obtenir l'exécution de quelque grande entreprise dans son arrondissement, la Chambre ne pouvait manquer de faire un accueil favorable au plan de M. deFreycinet et à la combinaison financière destinée à en assurer la réalisation. Tout semblait réuni pour séduire le Parlement : donner une grande extension aux travaux publics sans avoir à créer des ressources correspondantes à la dépense; puiser dans le développement même des sources de la richesse publique les moyens d'action nécessaires; n'assumer que

des chargées destinées à décroitre et finalement à disparaître par le jeu d'un amortissement automatique ; que pouvait-on imaginer qui fût plus avantageux au public et au Trésor? L'expérience devait dissiper ces illusions.

On avait espéré pour la rente amortissable la popularité et le placement facile qu'ont rencontrés, dès le début, les obligations de chemins de fer. On s'était flatté de séduire les prêteurs par l'appât de la prime de remboursement et des tirages annuels ; mais on ne tenait pas un compte suffisant de l'écart considérable qui existait entre les deux valeurs. Une pouvait échapper à personne qu'aux cours élevés auxquels la nouvelle rente fut émise, l'État récupérait la plus grande partie de la prime de remboursement par le sacrifice que les préteurs consentaient indirectement sur l'intérêt, en acceptant de payer pour la rente amortissable 2 fr. 80 à 3 francs de plus que pour le même revenu en 3 7o perpétuel. Les établissements qui ont le caractère de personnes civiles, les bureaux de bienfaisance, les fabriques des églises, les compagnies d'assurances peuvent, sans inconvénient, acquérir des rentes amortissables : d'une part, le placement de leurs disponibilités en fonds publics leur est imposée, et ces placements ne peuvent être modifiés sans autorisation ; d'autre part, la longue durée de leur existence les assure que l'encaissement de la prime finira par les rendre indemnes dans tous les cas, même en supposant que le sort ne les favorisera jamais. Les particuliers, au contraire, ne sauraient perdre de vue que le calcul des probabilités leur impose une attente moyenne de

50 années pour la sortie de leurs titres. Quel homme sachant calculer, quel père de famille, surtout, sacrifiera, en donnant la préférence à la rente amortissable sur la rente perpétuelle, 3 ou 4 pour cent du revenu de ses placements? La prime est trop faible et l'encaissement en est trop incertain et trop éloigné pour que les gens qui savent compter se laissent séduire.

Lors de l'apparition du rapport de M. Léon Say, le Journal des Débats du 12 février 1878, dans uo accès d'enthousiasme, évaluait à 6 francs l'écart qui devait exister en faveur de la rente amortissable entre les prix des deux rentes.

Plus prudent dans ses estimations, le Ministre des finances publiait, en 1879, un tableau comparatif duquel il résultait que lorsque le 3 % était à 80 fr. le prix de la rente amortissable devait être de 4 fr. 29 à 4 fr. 41 plus élevé ; le meilleur jug© en ces questions, la Bourse, n'a jamais ratifié ni l'une ni l'autre de ces évaluations.

Sans parler de Tanné 1882, où, par l'effet de la surcharge du marché, l'écart entre les deux fonds est descendu àO fr. 35, il n'était encore, en 1884 |et 1883, que de 1 fr. 20 à 1 fr. 53. Il s'est relevé depuis lors et, pendant l'année 1889, il a oscillé de 2 fr. 80 à 3 fr. Ce sont là les cours de la Bourse qui représente l'opinion du monde de la spéculation : un fait non moins caractéristique est le peu d'empressement que les particuliers montrent à mettre ce fonds en portefeuille. Dix années, cependant, se sont écoulées : la date moyenne du remboursement est rapprochée d'un cinquième ; d'un autre côté, le prix

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des obligations de chemins de fer s'est notablement élevé et la valeur de leur prime de remboursement a décru dans la même proportion ; néanmoins, le gros du public continue de s'abstenir (1).

Pour assurer à la rente amortissable la popularité qui s'attache aux obligations de chemins de fer, il aurait fallu que les prix s'en maintinssent assez bas pour que l'écart entre les deux primes de remboursement fût moins considérable ; mais le Trésor eût été loin d'y trouver son compte . Même aux cours élevés auxquels la rente amortissable a été émise, l'Ëtatn'a pas fait une opération avantageuse.

D'après un calcul fait par le Ministre actuel des finances, M. Rouvier, si l'on prend la période entière de 75 ans, le service de la rente amortissable coûte au Trésor? à 8 pour cent déplus que le service du même

(1) Veut-on une preuve décisive du peu de faveur qu'à tort ou à raison la rente amortissable rencontre en dehors du monde de la ipécalation ? Bien que l'échéance Onale se soit rapprochée de dix années et que les chances du tirage deviennent plus sérieuses, tandis que la rente 4 1^2 est sous le coup d*une conversion imminentet la masse du public continue, pour ses placements, à acheter du 4 1[2 de préférence & Tamortissable.

Voici les achats de rentes effectués pour le compte des départements pendant le second trimestre des années 1888, 1889 et 1890.

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