ERREURS ECONOMIQUES ET VICES DU PLAN FRETONET

Le rci^ultat de la première émission de la rente amortissable avait dépassé les espérances du Ministre des finances. Enivrés de ce succès, M. de Freycinet et M. Léon Say consacrèrent les vacances parlementaires à parcourir de compagnie les départements du Nord pour y porter Tévangile de la régénération de la France par les chemins de fer, A Boulogne-sur-Mer, le 8 septembre, et quelques jours plus tard à Dunkerque, M. de Freycinet exposa devant des foules ravies les détails du plan qui devait doter ces régions do voies ferrées, de bassins à flot et de canaux. M. Léon Say, qui parla après son collègue, commença par se féliciter, à juste titre, du taux très modéré auquel il s'était procuré les centaines de millions destinés au rachat des réseaux secondaires ; puis, affirmant sa confiance absolue dans le développement rapide de la richesse nationale, qu'attestait l'accroissement continu des dé pots des caisses d'épargne, il se fit fort, sans nuire à l'essor du commerce et de l'industrie, et sans raréfier les capitaux au point de faire hausser l'intérêt de l'argent, de prélever, tous les ans, sur les écono-

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mies du pays, les 300 ou 400 millions dont M. de Freycinet aurait besoin.

Ces affirmations du Ministre des finances et les allusions fréquentes qu'il faisait à Taffluence des dépôts dans les caisses d'épargne donnaient la clé du plan politique et financier dont M. Gambetta était l'inspirateur. Le cadre, avons-nous dit, était le budget extraordinaire ; l'instrument, de l'aveu même de M. Léon Say, était la rente amortissable, dont le placement paraissait assuré.

Dans l'intervalle nécessaire pour l'écoulement des obligations amortissables, on se réservait de recourir à la dette flottante en se servant des fonds des caisses d'épargne que la Caisse des dépôts et consignations centralisait et qu'elle versait en compte courant au Trésor lorsqu'elle ne les plaçait pas en fonds publics. On devait donc emprunter discrètement, et comme à la sourdine, ces fonds qui ne pouvaient demeurer sans emploi, et qui ne feraient point faute au public : ces emprunts temporaires seraient, de temps à autre, consolidés au moyen d'un emprunt ferme dont le service serait facilement assuré grâce à l'accroissement constant des recettes publiques .

Ce système conduisait à anticiper sans cesse sur le développement des ressources : c'était l'emprunt indéfini, reposant sur le progrès indéfini des recettes. Ce n'était point là de la bonne finance, parce que l'industrie privée donne aux capitaux qu'on laisse dans le pays un emploi plus utile et plus productif que l'État ne le peut faire, et parce que, dans la situation où nous nous trouvons en face de TEu-

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rope, de hautes raisons de prévoyance etde prudence commandent de ménager les forces contributives de la France; mais, enfin, si l'on avait confiance dans le maintien de la paix, on pouvait continuer quelque temps dans cette voie sans de trop graves inconvénients, à la condition, toutefois, que les accroissements de recettes seraient réservés exclusivement pour la consolidation et le service de ces emprunts continuels, et qu'ils ne seraient pas dévorés à l'avance : on verra que cette condition ne fut jamais remplie. Une seconde condition, non moins indispensable que la première et qui ne fut pas mieux observée, était de se contenir strictement dans les limites annoncées. «

Il s'en faut do beaucoup que l'on ait gardé cette mesure. La Chambre, à qui les Ministres assuraient qu'il était loisible au Gouvernement d'emprunter indéfiniment, ne se refusa plus aucune dépense, aucune création, quelque coûteuse qu'elle dût être ; aucune entreprise nouvelle, quelque contestable qu'en pût être l'utilité. Les convoitises locales et les compétitions de clocher, qui se formulaient en exigences irrésistibles, les préoccupations électorales, qui commandaient de ne point marchander aux populations les satisfactions les moins légitimes, tout devait concourir à faire prendre immédiatement au programme des travaux publics des proportions démesurées. Il n'était question, en 1878, que d'un maximum de 400 millions par an ; encore comptaiton que les études à faire, les enquêtes, les approbations des plans, la mise en train nécessaire, permettraient, au moins pendant les deux premières

années, de s'en tenir à un chiffre beaucoup moindre; mais, dès la seconde année, la nécessité de s'assurer le succès dans les élections générales de 1881, par une libérale distribution de chemins de for, devait contraindre le Gouvernement à doubler le chiffre de la dépense.

Voici, en effet, quelle a été, jusqu'à l'effondrement du plan de M. de Freycinet, la progression du budget extraordinaire :

1879 285.395.742 fr. 87

1880 606.606.855 fr. 32

1881 972.765. 103 fr. 36

1882 681.607.531 fr. 33

1883 608.050.804 fr. »

Total pour les cinqannées : 3.154.426.036 fr. 88

Ces chiffres ne peuvent laisser aucun doute sur l'étendue du péril que créait aux finances françaises l'institution de ce budget extraordinaire, sorte de pompe aspirante qui attirait et absorbaitsans relâche les épargnes du pays; mais si l'instrument était défectueux, la conception elle-même donnait prise aux plus sérieuses critiques. Le parti que la crise du 16 mai a fait arriver au pouvoir a commis l'erreur où l'Empire était tombé avant lui. Au lieu de chercher la popularité dans l'économie et dans l'allégement des charges publiques, il compta se consolider par l'exagération des dépenses. Sous prétexte de compléter Toutillage du pays, il entreprit à la fois et prématurément une masse énorme de travaux dont la plupart demeureront longtemps improductifs et dont les autres ne seront jamais qu'un gaspillage d'ar-

gent. De peur d'avoir à partager Thonneur prétendu de ces travaux et la gratitude des populations^ le Gouvernement, issu du parti dominant, voulut tout exécuter lui-même, avec son seul personnel et par ses propres forces. C'était là une erreur économique et une faute financière. Si les avantages de la division du travail sont sensibles, c'est surtout dans les grandes entreprises. Il ne saurait être contesté que, conduits simultanément par l'État^ par les compagnies et par Tindustrie privée, Texécution des grands travaux publics eût marché plus rapidement et à moins de frais. Il y a 50 ans, l'Ëtat a dû se charger lui-même de la construction des premiers chemins de fer : on n*eût trouvé en France ni le personnel ni l'outillage nécessaires. Il y avait là un apprentissage coûteux à faire et, après un inutile appel à l'industrie privée, l'État dut en courir les risques.

Depuis longtemps, il n'en est plus ainsi; les compagnies de chemins de fer disposent d'un personnel nombreux et expérimenté, formé par une longue pratique des travaux, et supérieur, sous le rapport de l'expérience, à celui de l'État : elles possèdent toutes un matériel considérable qu'elles peuvent déplacer à peu de frais; elles ont des approvisionnements de matériaux, des marchés passés, elles peuvent donc faire plus vite et mieux que l'État. Elles ne sont pas, d'ailleurs, le seul instrument de travail au service de la France.

Quand nous ayons commencé notre réseau dévoies ferrées, l'Angleterre était encore le seul pays où l'exécution des grands travaux fût une industrie régulière;" sous ce rapport, nous n'avons plus rien à

envier à nos voisins. Depuis trente ans, en vue des travaux que TËtat ou les compagnies avaient à donner, il s'est formé des entrepreneurs habiles, expérimentés, pourvus d'un outillage complet et disposant des capitaux nécessaires. On ne saurait évaluer à moins de 700 à 800 millions le capital représenté par le fonds de roulement et le matériel de cette branche d'industrie. Tous ces bras, tout ce matériel, tous ces capitaux, laissés sans emploi par l'exclusion dont le Gouvernement les frappait, ont dû chercher une occupation à l'étranger où ils ont rendu d'incontestables services. A quel point do vue pouvait-il être bon que l'État devînt le seul constructeur à l'œuvre en France, le seul distributeur de travail, le seul consommateur de briques, de pierres, de chaux et do ciment, le seul acheteur de traverses et de rails ? Était-il sage, était-il prudent que l'État devînt Tunique client d'une foule d'industries dont les représentants assiégeraient sans cesse le ministère des travaux publics?

Ce système a-t-il produit, au moins, une plus grande économie dans l'exécution? On ne l'oserait prétendre, car l'État s'est trouvé dans la nécessité de lever une véritable conscription d'ingénieurs, de surveillants de travaux et de contre-maîtres; et l'éducation de ce personnel, raccolé de tous côtés et inexpérimenté, n'a pas manqué d'être coûteuse. L'État adû, également, créer de toutes pièces et répartirsur tout le territoire un matériel d'exécution qu'il ne possédait pas. Les travaux que le Gouvernement a entrepris ainsi, un peu partout, se sont donc trouvés grevés d'une dépense de mise en train qu'on aurait épargnée

on s'adressant aux compagnies. La loi dite des 1200 kilomètres, votée par l'Assemblée Nationale dans les derniers jours de décembre 1875, prévoyait une dépense kilométrique de 175.000 francs, et à ce prix on n'eût manqué ni de compagnies ni d'entrepreneurs pour construire ces nouvelles lignes : les Ministres des travaux publics, chargés de poursuivre, après M. de Freycinct, l'exécution du plan qu'il a légué à ses successeurs, ont avoué une dépense kilométrique de 300.000 francs, et ce n'était là qu'un minimum, qui a été fréquemment dépassé. Pendant qu'on grevait ainsi le pays d'un surcroit de dépense, facile à éviter, l'inaction à laquelle le personnel et le matériel de construction des compagnies ont été réduits, à partir de 1882, date fixée pour l'achèvement des dernières lignes dont les compagnies étaient concessionnaires, représentait une déperdition de forces et par suite une diminution des ressources nationales. La prudence commandait de ménager les forces du pays, en répartissant sur une plus longue période une masse de travaux dont les eiiets utiles ne se produiront qu'au bout d'un certain nombre d'années ; mais si l'on croyait que la politique exigeait une exécution plus rapide, pourquoi n'être pas demeuré fidèle au système de la garantie d'intérêts dont on s'était bien trouvé autrefois et auquel il a fallu recourir lorsqu'on a succombé sous un fardeau devenu écrasant? Il ne saurait faire doute pour personne qu'avec l'offre d'une garantie d'intérêts l'État eût obtenu^ tant do la part des compagnies de chemins de fer que des entrepreneurs français et étrangers, tout le concours désirable. Il se serait ainsi

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déchargé de la tâche de réunir les capitaux que l'industrie se serait procurés sans peine par une voie à laquelle le public était dès longtemps habitué ; il n'aurait eu à inscrire au budget que les charges afférentes à la dépense réellement faite, et seulement à mesure que cette dépense aurait été effectuée. Nos finances auraient échappé ainsi à l'obscurité et aux complications qu'a fait naître la coexistence du budgetordinaire etdu budget extraordinaire, etTÉtatn'en conservait pas moins le bénéfice des bonnes chances qui pouvaient se rencontrer dans ces grandes entreprises. Si quelques-unes des lignes nopvelle^ étaient arrivées dans un temps assez courtà couvrir leurs dépenses, cette progression de leurs recottes eût allégé, pour l'État, la charge que leur construction directe par ses soins menaçait de faire peser sur lui pendant une longue période, lorsqu'il a abandonné la partie.

On a peine à s'expliquer les illusions auxquelles M. de Freycinet et ses collègues se sont laissés aller. La préoccupation trop exclusive du présent leur a fait perdre de vue l'avenir. Non seulement le budget devait fournir immédiatement et intégralement aux dépenses de la construction; mais il fallait ensuite assurer l'exploitation des nouvelles lignes, ce qui ne se pouvait faire qu'en les annexant au réseau de l'Etat, ou en les remettant aux compagnies déjà existantes. Dans Fun et l'autre cas, le Trésor devait courir les chances du mauvais rendement de ces lignes, exactement comme s'il les avait concédées à ces mêmes compagnies.

Vainement voudrait-on prétendre qu'on cédait à certaines préventions parlementaires, et qu'on s'é-

tait proposé de ne pas étendre et de ne pas fortifier le monopole des grandes compagnies. Le système qu'on adoptait était, en réalité, beaucoup plus avantageux pour les compagnies que celui qu'il remplaçait, et les compagnies l'ont bien fait voir par leurs exigences, lorsqu'il a fallu traiter avec elles en 1883. La garantie d'intérêts ne représentait, en effet, qu'une avance de la part de l'État, et les compagnies savaient qu'elles auraient à rembourser cette avance au moyen d'un prélèvement sur leurs bénéfices d'exploitation. Déjà en possession de toutes les lignes productives ou susceptibles de le devenir à bref délai, la concession de lignes nouvelles, en mettant à leur compte toutes les mauvaises chances de ces entreprises, ne pouvait qu'aggraver leur fardeau éventuel. On les déchargeait de tout souci à cet égard, puisqu'elles demeuraient maîtresses de débattre les conditions auxquelles elles se chargeraient plus tard d'exploiter les lignes que TËtat construisait. Elles n'avaient pas non plus à se préoccuper des conditions auxquelles elles pouvaient obtenir les capitaux nécessaires à ces constructions, et si l'on veut réfléchir qu'aujourd'hui l'amortissement des obligations à émettre, à raison de l'abréviation de la période dans laquelle il doit s'opérer, représente déjà plus d'un franc par titre, on comprendra que les compagnies devaient se féliciter de n'avoir plus d'emprunts à contracter, et d'entrevoir le jour où la décroissance rapide de leurs charges aurait pour résultat naturel une progression correspondante de leurs dividendes.

Los conséquences de la faute commise en 1878

apparurent clairement en 1883, lorsque l'État^ à bout de forces, dut se retourner vers les compagnies dont le crédit n'avait fait que se fortifier ; et nous verrons quelles compensations les compagnies stipulèrent pour renoncer au bénéfice de Fexcellente situation qui leur avait été faite par l'entreprise inconsidérée du Gouvernement.