CONSÉQUENCES

En présentant à la Chambre, le 2 avril 1878^ le projet de budget pour rexercice 1879, M. Léon Say avait raison de dire au début de l'Exposé des motifs que « ce budget différait essentiellement des budgets précédents ». Ce budget inaugurait, en "^effet, une nouvelle politique financière ; il rompait déGni ti vement avec les traditions suivies par l'Assemblée Nationale et il faisait de l'emprunt un élément permanent et régulier des ressources publiques. En effets à côté des dépenses normales auxquelles pourvoyait le budget ordinaire, alimenté par l'impôt, le Gouvernement instituait une deuxième section^ dite des dépen. ses sur ressources extrordinaires^ euphémisme transparent qui signifiait : Dépenses alimentées par l'emprunt.

Cette deuxième section, en vue de laquelle le 3 0/0 amortissable avait été créé, devait comprendre désormais les grands travaux publics que l'État allait commencer et les dépenses de réfection de notre matériel militaire et naval auxquelles il était pourvu précédemment par des crédits ouverts au compte de

liquidation. Ce compte était supprimé ou, plus exactement, il était englobé dans le budget extraordinaire. Ainsi était rétablie cette multiplicité des budgets contre laquelle M. Thiers avait protesté toute sa vie, et qu'il avait si amèrement reprochée à l'Empire : seulement les inconvénients et les dangers en étaient singulièrement aggravés. Le nouveau budget extraordinaire mettait la France au régime de l'emprunt continu et indéfini , et il n'avait guère que le nom de commun avec celui qu'on avait critiqué dans les dernières années de l'Empire. La distinction entre les dépenses ordinaires et les extraordinaires n'était, alors, qu'une question de classification : on inscrivait comme ordinaires les dépenses qui avaient un caractère permanent ou obligatoire, et comme extraordinaires les dépenses simplement utiles, qui étaient susceptibles d'être effectuées graduellement ou même ajournées ; mais s'il y avait deux sections au bugdet des dépenses, il n'y avait qu'un seul budget des recettes pour les alimenter toutes les deux ; les dépenses extraordinaires de chaque exercice devant, aussi bien que les dépenses ordfnaires, être couvertes par les recettes de ce même exercice. Il n'en a été ainsi ni dans le budget de 1879, ni dans les budgets suivants : les recettes de chaque exercice ont été appliquées en totalité et exclusivement aux dépenses ordinaires qu elles ne sont pas toujours parvenues à couvrir : le budget des dépenses extraordinaires n'a été alimenté ni par les recettes, ni par l'excédent des recettes sur les dépenses ordinaires, ni par une dotation quelconque ; il ne devait avoir et il n'a eu d'autres ressources que

celles qui lui étaient fournies par l'emprunt. Quelques années devaient suffire à mettre en lumière tous les dangers que la nouvelle institution recelait dans son sein par les facilités excessives qu'elle offrait à l'accroissement des dépenses, en dispensant de chercher les moyens d'y faire face.

La présentation du budget de 1879 avait dû être précédée par deux faits indispensables pour son établissement. Le premier était la création de la rente amortissable, destinée à subvenir aux dépenses extraordinaires. Le second était une convention avec la Banque, que le Ministre des finances déclarait être « la clef de ce budget > . Le dernier remboursement à faire à la Banque arrivait à échéance en 1879 ; il eût été naturel d'inscrire dans le budget les 149 millions nécessaires, mais le Ministre ne les avait pas ; il imagina de les emprunter à la Banque ellemême. Déjà en 1874, M. Mathieu Bodet, appréhendant de se trouver au dépourvu, avait obtenu de la Banque la promesse de mettre 80 millions à la disposition du Gouvernement, à l'intérêt d'un pour cent, contre le dépôt de bons du Trésor. S'autorisant de ce précédent, M. Léon Say négocia et signa avec la Banque, à la date du 29 mars 1878, c'est-à-dire quelques jours avant le dépôt du budget, une convention qui fut ratifiée par une loi, le 13 juin suivant. Aux termes de l'article l®' de cette convention, la Banque s'est engagée c pour une durée de dix années et sauf renouvellement, s'il y avait lieu, à fournir au Trésor, au fur et à mesure de ses besoins, des avances qui pourront s'élever à 80 millions, indépendamment des 60 millions déjà avancés par elle en exécution du

Iraîtë da 10 juin 1857. Des bons du Trésor, renouvelables de trois mois en trois mois, sont délivrés à la Banque en garantie de ses avances » . Un second article spéciQait que les sommes qui socft portées ainsi au débit du Trésor se compensent jusqu'à due concurrence avec celles qui forment le crédit de son compte courant, tant à Paris que dans les succursales, de telle sorte que les intérêts dus par le Trésor ne soient calculés, chaque jour, que sur les soldes dont il est réellement débiteur. Les intérêts sont réglés à un pour cent. Cette convention, qui expirait en 1888, a été prorogée jusqu'au 31 décembre 1890 par l'article 25 de la loi de finance de 1888.

En retour de cette avance permanente, la Banque avait stipulé certains avantages.

Tous ses billets étaient assujettis aux droits de timbre établis par les lois des 30 juin 1840,25 août 1871 et 19 février 1874,et ces droits constituaient pour elle une lourde charge. Elle avait tenté d'en alléger le poids en retirant de la circulation les coupures de 50 et de 100 francs, mais cette mesure avait soulevé les plaintes les plus vives de la part du public. Le Ministre, qui avait besoin du concours de la Banque, chercha le moyen de lui donner satisfaction. On signala, dans l'exposé des motifs de la convention, qu'en prenant pour base le total des opérations productives de la Banque (escompte, prêts, avances), la comparaison du montant des billets au porteur en circulation avec le total du numéraire détenu dans les caisses de la Banque faisait ressortir un excédent de circulation fiduciaire, causé par les dépôts de nu-

mérairc effectués par les particuliers en échange de billets. La Banque ne trouvait pas équitable qu'on lui fit payer l'impôt sur des billets qu'elle ne mettait en circulation que pour la commodité du public, dont les besoins auraient pu être satisfaits en espèces, s'il n'avait préféré les billets. Le Ministre des finances s'engagea à présenter une loi à l'effet de régler la perception du droit de timbre sur les billets au porteur ou à ordre émis par la Banque de France, dételle sorte que la portion de ces billets qui ne correspond pas uniquement aux opérations utiles et commerciales d'escompte, de prêt ou d'avances, ne fût passible que d'un droit de timbre de 0 fr. 20 par mille francs. La réalisation de cette promesse faisait l'objet de l'article 2 de la loi du 11 juin 1878. Cette mesure, qui avait les apparences d'une simple modération de taxe, avait pour résultat d'affranchir la presque totalité de la circulation de la Banque, et constituait en faveur de cet établissement une remise annuelle de droits d*environ deux millions.

Par l'effet de celte nouvelle convention et de Ja convention antérieure du iO juin 1857, M. Léon Say était assuré de pouvoir puiser jusqu'à 140 millions dans les caisses de la Banque; il n'hésita donc point à inscrire dans le budget de 1879 les 149 millions du dernier remboursement, comme s'il devait les payer effectivement. Il ne dissimulait point, d'ailleurs, que c'était la Banque qui fournissait l'argent avec lequel on la rembourserait, et voici comment il défînissait cette singulière opération, a Dans cette combinaison nouvelle, il n'y a, en réalité, ni prêteur ni emprunteur, c'est une compensation : la Banque

prête au Trésor ce que lui verse le Trésor; le Trésor emprunte à la Baoque ce que la Banque a reçu de lui. » Cette argumentation subtile péchaitpar la base : il ne peut y avoir compensation qu'entre deux dettes; or la Banque ne devait rien à l'État : elle était sa créancière, et elle ne recevait de lui que des bons du Trésor à trois mois, renouvelables pendant dix ans. En réalité, la créance de la Banque se réglait par un simple jeu d'écritures qui transportait la dette de VÈtat d'un chapitre du budget à un autre chapitre .

Il faut rendre à M. Léon Say cette justice qu'il n'assimilait aucunement cette façon de régler le compte de la Banque à un amortissement . L'aveu suivant, qu'il faisait avec une louable sincérité, réfutait à l'avance les orateurs optimistes qui ont voulu, plus tard, faire honneur à la République de cette liquidation du compte de la Banque comme d'un amortissement effectif, c La liquidation des avances faites par la Banque à l'État, écrivait M. Léon Say, ne s'est pas, il est vrai, accomplie par la voie de l'amortissement, et des dettes aussi importantes que celles qu'on éteignait ont été contractées d'autre part; mais on a substitué, au grand profit du crédit public, un créancier à un autre. Le créancier qu'on avait et qu'on n'a plus, c'est la circulation monétaire du pays, à laquelle on avait emprunté jusqu'à un milliard et demi de francs : le créancier nouveau, c'est le capitaliste, qui a trouvé dans les opérations du Trésor l'emploi de ressources réelles. L'État y perd une différence d'intérêts; mais cetie différence est rachetée avec avantage par la solidité inébranlable que la circulation du pays se trouve avoir acquise. »

ifft LES FINANCES DE LA FRANGE

Les capitalistes dont parlait ici les Ministre des finances étaient les souscripteurs des obligations sexennaires par lesquelles on avait fait face aux dépenses du compte de liquidation, et qui avaient constitué une nouvelle dette en même temps qu'on éteignait la créance de la Banque. Il avait été entendu, et c'était là ce qui justifiait l'emploi de ce mode d'emprunt, que les 150 millions affectés annuellement au remboursement de la Banque continueraient d'être inscrits au budget, le remboursement terminé, et seraient consacrés à l'amortissement des obligations sexennaires. M. Léon Say ne rappelait cet engagement que pour le mettre à néant avec une admirable tranquillité d'esprit: « Il faut, écrivait-il, abandonner aujourd'hui Yhypothèse do l'assignation des Bons sur les ressources des exercices dans lesquels ils doivent être payés, puisque les crédits qu'on destinait à ce remboursement sont, dès à présent, entamés au profit des intérêts et de l'amortissement des ressources extraordinaires créées pour faire face aux dépenses de travaux publics. » Le mot hypothèse était peut-être inattendu pour désigner un engagement pris par les pouvoirs publics ; mais le fait môme de l'abandon de cet engagement était la conséquence forcée du changement de politique financière. On adoptait pour les dépenses militaires et les travaux publics un mode d'emprunt qui comportait tout à la fois l'intérêt et l'amortissement des sommes empruntées; on se flattait qu'il serait possible de persévérer dans cette voie; il devenait donc superflu de maintenir au budget un crédit spécial d'amortissement. Quant à affecter, pendant quelques années

encore, 150 millions à éteindre les engagements antérieurs, c'était un acte d'héroïsme qu'on ne pouvait attendre d'un Parlement possédé de la passion des dépenses. Qu allait-il advenir, cependant, des obligations sexennaires émises en 1876, 1877 et 1878, soit pour le compte de liquidation, soit pour les chemins de fer?

Il en avait été créé pour 437 millions, et il en restait un certain nombre à créer pour faire face au surplus des crédits ouverts sur les exercices 1877 et 1878. On les laissait en l'air : « L'ensemble de ces Bons, disait le Ministre, constituera une sorte de dette flottante spéciale qui s'amortira en proportion des fonds libres aifectés par les budgets à cet amortissement. 9 C'était là un amortissement fort problématique, en présence de toutes les charges d'intérêts qui allaient peser sur le budget. Le Trésor avait heureusement affaire à des créanciers de bonne composition, les caisses d'épargne. Le Ministre comptait, en effet, sur les fonds des déposants pour alimenter cette nouvelle dette flottante. Il avait déjà remis une première fois à la Caisse des dépôts et consignaticns les annuités à long terme créées pour faire les fonds du remboursement de l'emprunt Morgan, et il déclarait avoir remis successivement à ce même établissement les 220 millions d'obligations sexennaires créées aux échéances de 1882, 1883 et 1884. Cette opération devait être de date assez récente, car, du 31 décembre 1877 au 31 mars 1878, les fonds/?/ace5 des caisses d'épargne, c'est-à-dire les fonds remplacés par des valeurs de l'État, s'étaient accrus de 120 milhons, et les fonds de-

meures en compte courant au Trésor avaient diminué de 74 millions, malgréles versements qui avaient dû être opérés dans le même intervalle. Ainsi, indépendamment de la création de la rente amortissable, le Ministre se réservait, par la mainmise sur les fonds des caisses d'épargne, un second mode d'emprunt qui n'avait pas besoin delà sanction législative. On voit quels éléments d'incertitude et de confusion étaient introduits dans les finances par l'abandon des règles rigoureuses suivies précédemment. Les engagements de TËtat pouvaient varier à l'insu des Chambres suivant que le Ministre des finances ferait des emprunts aux caisses d'jépargneou opérerait des remboursements. Les dépenses pouvaient être réduites par un ralentissement des entreprises ou accrues par un redoublement d'activité. Pleine carrière était ouverte aux fantaisies législatives et aux chimères des hommes à projets.