LA DESORGANISATION DES RECETTES PUBLIQUES

Un financier aussi perspicace que M. Léon Say pouvait d'autant moins se faire illusion sur le caractère précaire et fragile du budget élaboré par lui, qu'il n'arrivait à couvrir les dépenses ordinaires qu'en faisant figurer parmi les recettes 16 millions prélevés sur l'excédent des recettes de l'exercice 1876, ce qui était un emprunt à la dette flottante qui doit bénéficier de tous les excédents de recettes, comme elle est chargée de tous les déficits budgé-^ taires. C'était le premier exemple d'un procédé îrrégulier auquel ont eu recours, depuis lors, tous les Ministres dans l'embarras. M. Léon Say avait été acculé à cet expédient parce que la Chambre, en supprimant l'impôt sur les savons à partir du 1«' avril 1878 et l'impôt sur Ja petite vitesse à partir du l*' juillet, avait causé à l'exercice 1878 un préjudice de 15 millions qui devait s'élever à 28 millions pour la totalité do l'exercice 1879. Aussi, le Ministre 8*efforçait-il de prévenir le retour de cette intervention perturbatrice du Parlement en déclarant impossible tout dégrèvement nouveau, c Nous pouvons bien subir, disait-il, les réductions déjà opérées sur

les impôts, mais nous ne pouvons, même dans la plus faible mesure, en consentir de nouvelles. » S'autorisant des charges que l'exécution du plan Freycînet allait faire peser sur le pays, M. Léon Say insistait sur cette impossibilité d'affaiblir les recettes publiques et il signalait, avec une sorte de prescience, les deux brèches que les entraînements et les calculs parlementaires devaient pratiquer dans le budget, a Nous ne devons plus, disait-il, compter que sur les plus-values : d'abord pour augmenter la dotation des services, et ensuite pour opérer des dégrèvements, s'il y a heu; mais nous insistons pour que ces plusvalues ne soient point escomptées, afin qu'on ne les emploie qu'après qu'elles auront été réahsées, et nous rappellerons qu'il y a deux moyens de les escompter: le premier en s'obligeant à l'avance à abolir des impôts; le second en s'obligeant à l'avance à augmenter les dépenses par le vote de lois dontl'effet se produit plus tard et nécessite des crédits dont on n'est plus libre de discuter ni l'importance ni l'opportunité. » Or, le Parlement devait commettre l'une et l'autre de ces fautes : les folies scolaires et la multiplication des fonctions pubhques allaient grossir d'année en année les chargées du budget, et la recherche de la popularité allait compromettre les recettes par des dégrèvements intempestifs. Dès cette année, le rapporteur général du budget, M. Wilson, reproduisant ironiquement, dans son rapport, les déclarations de M. Léon Say, y répondait par de nouvelles propositions de dégrèvements. « M. le' Ministre des finances, écrivait-il, avait considéré la perte résultant de l'application à tout l'exercice 1879

des dégrèvements consentis en i878 comme le maxi* mum des sacrifices à imposer au Trésor pour décharger les contribuables. Votre commission vous propose de joindre à cette perte, qui s'élève à 12 millions de francs environ, celle de 19.339.000 francs résultant de nouveaux dégrèvements sur le timbre des effets de commerce, les huiles et la chicorée. »

On ne pouvait se moquer plus ouvertement des recommandations du Ministre des finances. Les optimistes^ dont M. Wilson était l'organe, s'autorisaient du progrès des recettes publiques qui continuaient leur marche ascendante. Au moment où se discutait le budget de 1879, dans les derniers jours de novembre 1878, on constatait d'importantes plusvalues sur les prévisions de recettes faites pour l'exercice en cours, et ce mouvement ne devait pas encore s'arrêter. Les recettes normales, prévues pour 1879 au chiffre de 2.682.080.014 francs, se sont élevées i 2.846.092.287 fr., dépassant ainsi les évaluations d'un peuplusde 164 millions. Néanmoins, elles étaient en réalité inférieures aux dépenses ordinaires, qui montèrent au chiffre de 2.869. 344.705 fr. ; mais comme le budget extraordinaire avait été doté de 467 millions et qu'il ne put être dépensé qu'un peu plus de 285 millions, le compte général dePexercice, dans lequel on n'a pas à s'occuper de l'origine des ressources affectées aux dépenses, accusa un excédent de recettes de 96 millions. Cet excédent était purement apparent, puisque l'ensemble des dépenses dépassait de 308 millions les recettes provenant de l'impôt et que ce surplus avait du être emprunté sous des formes diverses ; mais pour ceux qui s'en

tiennent aux chiffres, sans chercher à les expliquer, cet excédent apparent suffisait à justiQer les atteintes portées au revenu public. Assurément, lorsque les recettes d'un État dépassent régulièrement ses dépenses, le meilleur usage qui se puisse faire de ces excédents de recettes est de réduire les charges des contribuables, mais il fautque les dépenses publiques soient d'abord acquittées en totalité avec le produit des impôts. En France, il n'en était pas ainsi en 1879 ni dans les années suivantes, puisque FËtat ne faisait face à la totalité de ses dépenses qu'en s'endeltant, chaque année, de plusieurs centaines de millions.

L'année 1880, dont le budget fut présenté par M. LéonSay le 23 janvier 1879 et fut mis en discussion au mois de juillet de la mémo année, fut marquée par de nouveaux pas vers la désorganisation des finances. A première vue, le budget de 1880 ne différait guère du budget précédent que par un nouvel accroissement de 54 millions dans les dépenses ordinaires; mais sur cette somme, qui n'était point sans importance, 23 millions étaient afieclés à la dette publique pour le service des emprunts récemment contractés. Cet accroissement des arrérages à payer par l'État aurait dû fermer la bouche à M. Wilson et aux autres orateurs optimistes qui se complaisaient de plus en plus à faire honneur à la République des prétendus amortissements qui s'accomplissaient sous un régime de prodigalités. Malgré cet accroissement de 54 millions dans les dépenses, on ne put s'abstenir de porter de nouvelles atteintes au revenu public. M. Léon Say, tout le premier, s'eslimant lié par un vœu que

LA DESTRUCTION DE L'ÉQUILIBRE 4à3

rAssemblée Naiionale avait émis en 1872, et par la présentation, en 1877, d'un projet de loi pour la réforme des patentes» introduisit dans son projet de budget une revision de Tassiëtte de cet impôt, qui devait se traduire par une diminution de recettes de sept millions, Mais, la brèche une fois ouverte par lui, il fut contraint de porter jusqu'à près do 25 millions le sacrifice imposé au Trésor ; et ce fut en vain qu'il combattit de toutes ses forces la suppression de l'impôt sur la stéarine et de l'impôt sur le papier ^ il fut vaincu par la commission du budget.

Or, au moment où on sacrifiait ainsi des recettes certaines, qu'on ne pouvait plus retrouver, le Ministre des finances n'arrivait à équilibrer le budget que par un expédient d'écritures ; il faisait figurer aux recettes 18 millions prélevés sur les crédits ouverts au premier compte de liquidation; ces crédits, qui n'étaient au fond qu'une autorisation d'emprunter, avaient déjà été reportés, jusqu'à concurrence de 96 raillions, au deuxième compte de liquidation, et ils faisaient, au budget de 1880, une troisième apparition^ sans avoir plus de réalité que la première fois. Mais le Ministre avait recouru, en outre, à un expédient plus grave, et qu'il importe de signaler, parce qu'il devait servir de précédent, tout comme l'application à un budget des excédents des budget^ antérieurs. Les obligations sexennaires qui arrivaient à échéance en 1880 s'élevaient au chiffre de 167millions : le Ministre reconnaissait qu'il ne lui était possible d'en rembourser que pour 91 millions, et il proposait de renouveler le surplus. L'excédent des recettes de 1.645.000 francs prévu pour le budget de

1880 correspondait donc, en réalité, à un déficit réel d'un peu plus de 74 millions , puisque 76 millions d'effets souscrits par le Ministre des finances et qui, de son aveu, constituaient « une assignation à rËtat, une exigibilité dont le payement était obligatoire ]», étaient exposés à demeurer en souffrance.

M. Léon Say acceptait donc pour le Trésor la situation de ces commerçants besoigneux qui n'écliappent que par des renouvellements à la constatation de leur insolvabilité. Pour pallier l'irrégularité de cette mesure et lui donner un caractère temporaire, le Ministre avait introduit dans la loi de finance un article 34, ainsi libellé : « Le surplus, soit 76 millions, sera remboursé sur les excédents de l'exercice, s'il s'en produit, ou remplacé par de nouvelles obligations, à court terme, émises dans la même forme que celles qu'on aura payées. » Il semblait donc que le remboursement ne fût que différé, et la charge n'en était pas rejeléesur un avenir dont l'éloignement l'aurait fait perdre de vue; on présentait même le nouvel article, qui a pris place dans tous les budgets subséquents» comme une sage précaution destinée à mettre les excédents éventuels de recettes à l'abri des convoitises de la Chambre qui aurait pu les appliquer à des augmentations de dépenses ou à d'imprudentes diminutions d'impôts.

Non seulement cette prescription d'appliquer les excédents budgétaires à l'extinction des obligations impayées, bien que renouvelée d'année en année, n'a jamais été observée; mais voyez avec quelle inépuisable fécondité le goût de la dépense enfante chaque jour de nouveaux expédients : une iugé-

nieuse habileté devait tourner contre l'équilibre du budget la précaution prise pour le protéger. Tous les successeurs de M. LéonSay ont considéré comme un droit acquis cette autorisation do renouvellement qui n'avait été demandée et accordée qu'à titre accidentel : ils y ont voulu voir un moyen régulier de trésorerie, et, en conséquence, ils n'ont fait figurer au budget que la somme qu'il leur convenait de rembourser, se réservant de renouveler le surplus des obligations arrivant à échéance. C'est ainsi qu'il n'a été inscrit au budget de 1881 qu'un remboursement de 91 millions pour 161 raillions d'échéances; et au budget de 1882 que 102 millions au lieu de 170. Cette pratique s'est continuée d'année en année et nous verrons une commission du budget aller jusqu'à proposer le renouvellement pur et simple de la totalité des engagements du Trésor. Si élastique que soit devenue la langue financière, il parait impossible de contester que des budgets qui ne sont présentés en équilibre qu'à la condition de rejeter sur les exercices suivants 60 ou 70 millions, quelquefois plus, de dettes échues et exigibles, sont des budget en déficit.

Une nouvelle source d'obscurité pour nos finances a donc existé, à partir de 1880 : l'impossibilité de savoir, par la seule lecture du budget, si les remboursements prévus par le Ministre des finances embrassent la totalité ou seulement une partie des exigibilités auxquelles le Trésor doit faire face : le chapitre des dépenses relatif à la dette flottante n'apprend rien à cet égard. Seul, le Ministre sait et peut dire quel est le chiffre total des engagements

échus de l'État, et quelle proportion de ces engagements il se propose de rejeter sur les exercices suivants, au moyen de renouvellements. Cette façon d'équilibrer à volonté les budgets est trop ingénieuse et trop commode pour qu'il soit impossible de n'y pas voir le plus dangereux des expédients. Pourquoi Ministres et Parlements feraient-ils effort et compromettraient-ils leur popularité pour satisfaire à des échéances qu'il leur est loisible d'ajourner ?