U CAISSE DES GHEMJNS VICINAUX ET LA CAISSE DES ECOLES

Pour tous ceux qui ne se payentpasdemots, le budget de 1880 était donc en déficit dès sa présentation, et ce déficit devait être singulièrement accru, dans le cours de l'exercice, parles crédits supplémentaires et extraordinaires, dont l'abus allait toujours grandissant, et dont nous aurons à faire connaître le chiffre en récapitulant les dépenses de cette période ; mais nous devons, d'abord, signaler l'apparition d'une nouvelle cause de désorganisation pour les finances. Od avait déjà les emprunts par émissions publiques et les emprunts secrets et temporaires à la Banque de France et aux caisses d'épargne : cela ne suffisait pas. On y ajouta un troisième mode d'emprunt : les empiiints par voie indirecte. Ce n'était ni par le budget ordinaire, ni môme par le budget extraordinaire, quelles qu'en fussent les dimensions, que le Gouvernement pouvait désormais satisfaire à toutes les dépenses que le Parlement le contraignait d'assumer, et à toutes les subventions par lesquelles on suscitait, chaque jour, de nouvelles entreprises. De là, la nécessité de recourir à un nouveau mécanisme pour lever de l'argent : de là l'institution de diverses

caisses destinées à fonctionner parallèlement au budget. Constituer des êtres Gctifs, leur conférer le droit d'emprunter, sous la garantie de l'État, leur remettre la mission de trouverles sommes nécessaires pour un objet déterminé et de les distribuer ensuite en laissant à l'État la charge et le remboursement de tous ces emprunts : voilà ce qu'un spirituel orateur, par un mot qui est reste, a appelé le coup des caisses. C'était bien l'État qui empruntait sous le voile transparent de ces êtres fictifs, puisque c'était sa garantie qui faisait seule le crédit de leur papier, et puisque c'est lui qui a fini par tout rembourser au moyen d'un emprunt direct. Tout l'argent qui entrait dans ces caisses ou qui en sortait était de l'argent d'em* prunt; car, suivant l'aveu fait au Sénat par M.Tirard, alors Ministre des finances : c II n'y a jamais rien eu dans aucune do ces caisses, t M. Tirard se trompait : il y a eu la signature de l'État^ avec laquelle on battait monnaie. Les caisses ont donc constitué autant de suçoirs appliqués au corps de la nation pour aspirer et absorber, au détriment du commerce et de l'industrie, les épargnes demeurées libres après les prélèvements de l'impôt.

SousrEmpire,uno loi dul0juilletl868avaitaccordé aux communes, pour faciliter l'achèvement des chemins vicinaux ordinaires, une subvention de cent millions, payable en dix annuités de dix millions à inscrire au budget du ministère de l'intérieur à partir de 1869; chaque annuité devait être répartie entre les départements par un décret rendu en Conseil d'État, en ayant égard aux besoins, aux ressources et aux sacrifices des communes de chaque département. La

LA DESTRUCTION DE L'ÉQUILIBRE i39

même loi avait créé, sous la garantie de l'État, une caisse dite des chemins vicinaux, chargée de faire, pendant dix ans, aux communes «dûment autorisées à emprunter » les avances nécessaires pour Tachèvement de leurs chemins vicinaux. Ces avances no pouvaient excéder la somme de deux cents millions, dont la répartition entre les départements et les communes devait être faite et pouvait être modifiée par un décret délibéré en Conseil d'État. La caisse des chemins vicinaux devait être gérée par Tadministration de la Caisse des dépôts et consignations et pourvoir aux dépenses prévues par la loi « au moyen de la partie disponible des fonds déposés par les communes et établissements publics au Trésor et à la Caisse des consignations ». En cas de besoin, elle pouvait être autorisée, par décret impérial, à créer et à émettre des titres négociables, portant intérêt et amortissables en 30 années, dans la forme et aux conditions qui auraient été approuvées par le Ministre des finances. Les communes et les départements étaient libérés des avances à eux faites par le payement de trente annuités de 4 pour cent des sommes empruntées. Il devait être tenu compte à la Caisse par le Trésor, tant de la dépense complémentaire d'amortissement que des frais divers de gestion supportés par elle.

L'économie de cette combinaison est facile à saisir. La Caisse des dépôts et consignations prétait aux communes, pour trente ans , à raison de 4 0/0 amortissement compris , les sommes qu'elle avait mission de recevoir, sur lesquelles elle avait ellemême un intérêt à servir et qu'elle aurait dû verser

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en compte courant au Trésor. L'addition faite à la dette flottante était peu considérable; elle n'était que temporaire et ne pouvait créer d'embarras. De son côté, l'Ëtat n'avait à sa charge que les dix millions à inscrire annuellement au budget, les frais de gestion qui étaient insigniGants, et le complément d'amortissement nécessaire pour rendre la Caisse des consignations indemne ; encore ce complément étaitil atténué par la difiérence entre l'intérêt que la Caisse demandait aux communes et celui qu'elle servait à certains déposants. Dans ces conditions et avec les proportions qu'avait alors la dette flottante, la loi de 1868 ne présentait pas d'inconvénients sérieux.

Elle fut fidèlement exécutée, sauf en un point : l'Assemblée Nationale, par mesure d'économie, réduisit, à partir de 1874, à 8.750.000 fr. l'annuité de dix millions inscrite au budget, et ce chifi're demeura invariable jusqu'en 1879 ; quant aux avances, la Caisse des dépôts et consignations y fit face avec ses rentrées ordinaires, sans avoir besoin d'user de la faculté que la loi de 1868 lui avait conférée, de créer des titres spéciaux. Allait-on, 'à l'expiration de la dixième année, liquider les opérations de la caisse des chemins vicinaux ?

Le nouveau régime n'avait garde de renoncer à un pareil moyen de popularité : non seulement il fallait continuer ce qu'avait fait l'Empire , mais il fallait faire plus. Une loi votée précipitamment, à la date du 10 avril 1879, augmenta la dotation de la caisse des chemins vicinaux deSOO millions, payables à partir de 1879 en douze annuités, les quatre pre-

miëres de 16 millions, les sept suivantes de 30 millions et la dernière de 26 millions. Il était spécifié que si, pendant une année de cette période de douze ans, les prêts consentis n'atteignaient pas le montant de l'annuité correspondante^ les sommes disponibles pourraient être reportées à Tannée suivante. Sans changer de nom« la caisse des chemins vicinaux était transformée : elle ne ressemblait plus à celle qu'avait créée la loi de 1868 : toutes les précautions, toutes les formalités protectrices qui avaient eu pour objet d'assurer une sage et équitable répartition des ressources offertes aux communes^ disparaissaient : l'intervention du Conseil d'État était supprimée. Les répartitions avaient liçupar décret, sur la simple proposition du Ministre de l'intérieur. On s'aperçut, après coup, que la prétendue dotation dont on avait cru gratifier la nouvelle caisse était une simple fa^ culte d'emprunter d'une main et de prêter 300 mil* lions de Tautre, en l'espace de douze ans; qu'on avait uniquement pourvu à la continuation des avances ; mais que le Ministre de l'intérieur ne disposait pas d'un centime qu'il pût allouer gratuitement à titre de subvention. Il fallut combler cette lacune. Ce fut l'objet d'une nouvelle loi du 12 mars 1880, à laquelle on donna un effet rétroactif afin de couvrir les largesses déjà faites par le Gouvernement. Par son premier article, et en employant une locution inusitée, cette loi stipulait qu'une somme de 80 millions, destinée avenir en aide aux départements et aux communes pour l'achèvement de leur vicinalité, serait reversée à la caisse des chemins vicinaux. L'article 2 ouvrait à cet effet, au Ministre de l'intérieur, sur

f exercice 1879^ en sus des crédits accordés par la loi de finance du 22 décembre 1878> et par des lois spéciales, un crédit extraordinaire de 80 millions. Il devait être pourvu à la dépense par l'application à ce même exercice 1879 de ressources hypothétiques, à savoir : la portion disponible de Texcédent final de recettes de l'exercice 1876 et, pour le surplus, un prélèvement sur Texcédent de recettes de l'exercice 1877. Sur les 80 millions, une somme de 17.230.000 francs, àraison de 7.750.000 fr. par chacune des années 1880, 1881 et 1882, était affectée à c l'achèvement des opérations engagées par la loi du il juillet 1868 v^ c'est-à-dire à la liquidation de la caisse précédente. Le surplus, soit 62.730.000 fr., devait être « employé en subventions aux communes et aux départements en vue de la création de chemins déterminés » ; comme rien n'enchaînait la liberté du Ministre dans le choix des communes dont il lui plaisait d'accueillir les demandes, ces 62 millions étaient en réalité mis à la disposition du Ministre, et le règlement d'administration publique du 5 juin 1880 contient en effet cette clause très claire: c Le Ministre prescrira les mesures nécessaires pour faire mettre à la disposition des départements et des communes, par la caisse des chemins vicinaux, les subventions auxquelles ils auront droit. »

S'il était nécessaire d'établir la corrélation étroite qui existait entre ces diverses mesures et l'approche des élections générales de 1881, il suffirait do fairo remarquer que les subventions accordées sur les fonds du budget ont brusquement triplé de 1879 à 1880, et que les avances faites à la charge de la

dette flottante ont passé de 19 millions en 1879 à plus de 34 millions en 1880; à 40 millions en 1881 et 42 millions en 1882.

Un an avant que l'expiration de la période décennale prévue par la loi de 1868 eût déterminé la reconstitution de la caisse des chemins vicinaux, un pendant avait été donné à celle-ci par la création d'une caisse des écoles qui en empruntait le mécanisme. Une loi du 1^' juin 1878 mettait à la disposition du Ministre de l'instruction publique, à partir de 1878, une somme de 60 millions a pour être répartie à titre de subventions entre les communes en vue de l'amélioration ou de la construction de leurs bâtiments scolaires ou de l'acquisition des mobiliers scolaires ». Une autre somme de 60 millions, également payable en cinq annuités, à partir de la même époque, était mise, pour le même objet, à titre d'avances, à la disposition des communes dûment autorisées à emprunter* Les subventions et les avances marchaient donc parallèlement, comme il avait été stipulé pour les cheaiins vicinaux, et les unes et les autres étaient déclarées indépendantes des subventions accordées par les conseils généraux. L'intervention du Conseil d'État était écartée; tout était laissé à l'arbitraire du Ministre. « Lorsque les plans etdevis, disait l'article 4, auront été approuvés par le Ministre de l'instruction publique, un arrêté ministériel déterminera la qualité et les époques d'exigibilité de la subvention. » Il était bien spécifié qu'il serait tenu compte de la situation financière de la commune et de l'étendue des sacrifices consentis par elle; mais cette appréciation, laissée tout entière au Ministre, n'enchainait en

rien sa liberté . d'aciioa et on vit, dans certains déparlements, des communes riches, mais puissamment protégées, obtenir des subventions qui couvraient presque la totalité de la dépense de construction, tandis que d'autres ne recevaient que des sommes dérisoires ou même éprouvaient des refus. Pour l'administration de ces 120 millions, qui n'existaient que sur le papier, la loi créait une caisse des écoles, calquée sur la caisse des chemins vicinaux et gérée, comme celle-ci, par la Caisse des dépôts et consignations. Les sommes nécessaires pour le payement des subventions et pour les avances devaient provenir « soit de fonds mis à la disposition de la Caisse par le Trésor moyennant un intérêt de 3 0/0 réglé annuellement, soit du produit de la négociation de titres créés et émis, dans les conditions du dernier paragraphe de la loi du il juillet 1868». Quinze annuités de 5 millions devaient être inscrites au budget au profit delà caisse des écoles. Nous n'insisterons pas sur les autres dispositions financières, parce qu'elles ne tardèrent pas à être complètement modifiées. Le titre III de la loi, le plus important de tous, mettait au rang des dépenses obligatoires pour les communes les frais d'installation, d'acquisition, d'appropriation et de construction des locaux scolaires et d'acquisition du mobiher scolaire. A défaut d'un vote du conseil municipal, ou sur le refus de celui-ci, le préfet était investi du droit de faire pourvoir à ces dépenses désormais obligatoires, soit par un prélèvement sur les ressources de la commune, soit par un emprunt contracté en son nom à la caisse des écoles. C'était la première des atteintes qui ont

été successivement portées à rautonomie municipale. II était inévitable que l'approche des élections générales de 1881 fît prendre à la caisse des écoles comme à la caisse des chemins vicinaux un surcroit de développement ; on s'était occupé, en premier lieu, des écoles primaires; pouvait-on négliger les lycées et les collèges pour lesquels les villes réclamaient à l'envi des subventions ? La loi du 3 juillet 1880 fit prendre à la caisse pour la construction des écoles le titre de caisse des lycées, collèges et écoles primaires. Elle mit à la disposition du Ministre de l'instruction publique, pour les dépenses extraordinaires des lycées, une somme de S8 millions, payable en six annuités à partir de 1880. Cette somme était affectée, àconcurrence de 50 millions, à la construction et à l'amélioration des bâtiments; et pour le surplus, à l'acquisition du mobilier scolaire des lycées nationaux. Une seconde somme de 12 millions, payable également en six annuités, à partir de 1880, était affectée à l'amélioration, à la construction des collèges et à l'acquisition du mobilier scolaire de ces établissements. En outre de ces 70 millions, et pour que le Ministre eût immédiatement à sa disposition les moyens de faire des libéralités importantes aux départements et aux villes, la loi lui ouvrait sur l'exercice 1880, déjà en cours, un crédit extraordinaire de 17 millions, à prélever sur les excédents de recettes de l'exercice 1877, et indépendant des crédits déjà accordés par la loi de finances du 21 décembre 1879. Quant aux avances, il pouvait en être fait aux départements et aux communes, en six années à partir de 1880, jusqu'à con-

currence de 50.400.000 francs pour les lycées et de 15 millions pour les collèges communaux: ces avances étaient faites pour trente années, à 40/0 amortissement compris» comme pour les maisons d'écoles. Les subventions payées par la caisse devaient lui être remboursées, en capital et intérêts, au moyen de 28 annuités de 4.500.000 francs à inscrire annuellement au budget; mais, en réalité, si ce crédit figura dans la loi de Gnance, il reçut rarement l'emploi auquel il était destiné. En effet, dans les cinq années du l*' janvier 1880 au 31 décembre 1884, il ne fut payé en tout, sur les fonds du budget, que 24 millions, tandis que 231 millions furent avancés par la dette flottante. Là était le vice du système; les Ministres de l'intérieur et de l'instruclion publique étaient dégagés du souci de la question financière : ils n'avaient à compter avec personne; ils délivraient des assignations, l'un sur la caisse des chemins vicinaux, l'autre sur la caisse des écoles : la Caisse des dépôts et consignations fournissait le nécessaire, en débitant la caisse qui était censée payer : c'était une pure affaire d'écriture.

Assaillis de sollicitations, les Ministres n'hésitaient pas, pour obtenir l'appui d'un député influent, ou pour déterminer le succès d'une élection, à anticiper sur les crédits do l'exercice suivant. C'est ainsi, pour ne parler que de la caisse des écoles, que l'annuité prévue pour 1882, dans la loi du 1«' juin 1878, fut absorbée tout entière en 1881, année d'élections générales. On continua d'empiéter ainsi sur l'avenir, si bien que l'annuité prévue pour l'exercice 1887, par la loidu2 août 1881, fut appliquée à l'exercice 1883;

et il fallut que la loi du 20 mars 1883 ouvrît un nouveau crédit de 120 millions à répartir entre les exercices 1883, 1884 et 1885. On voit avec quelle rapidité l'argent se dépensait, sans que ni le public ni même les Chambres pussent se rendre compte de l'étendue de ces prodigalités faites en sus et en dehors du budget.

Si nous récapitulons les crédits ouverts à la caisse des écoles, nous trouvons tout d'abord 120 millions par la loi de 1878, 100 millions par la loi du 2 août 1881, )20 millions par la loi du 20 mars 1883, enGn 28.333.334 francs par la loi du 31 janvier 1885, soit en tout 368.333.334 francs appliqués uniquement à la construction des locaux scolaires, iodépendamment des dépenses inscrites au budget pour le personnel. Il convient d'y ajouter les 152.600.000 affectés par la loi du 3 juillet 1880 aux lycées et collèges, et 20 millions destinés aux lycées de GUes.

On arriva ainsi, en moins de six années, à une dépense totale de 541 millions pour laquelle les budgets n'ont fourni que 106 millions; par conséquent 435 millions sont tombés à la charge de la dette flottante et doivent être ajoutés aux déficits constatés dans les budgets ordinaires et extraordinaires des exercices correspondants. Ces chiffres n'effrayaieift point les fanatiques, atteints de la folie scolaire, et ils parlaient avec tranquillité d'une nouvelle dépense de 600 millions ; mais le Gouvernement reconnut la nécessité de changer de système sous peine « de surcharger la dette flottante du Trésor au delà des limites qu'il ne serait pas sans inconvénient de

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franchir >. Ainsi s'exprimait l'exposé des motifs signé de MM. Goblet, ministre de l'instruction publique, Allain-Targé, ministre de l'intérieur, et Sadi- Carnot, ministre des finances, de la loi du 22 juillet 1885, qui mit fin aux opérations des deux caisses des écoles et des chemins vicinaux. Le même exposé des motifs donne de l'accroissement excessif de la dette flottante l'explication suivante : « Des subventions ont été allouées et n'ont pas été compensées par des crédits correspondants dans les budgets ordinaires. » Il convient de rapprocher cet aveu de celui, que M. Tirard a fait en plein Sénat et que nous avons rappelé. Les prétendues caisses n'ont jamais été que des instruments de dépense et d'emprunt. On a vu avec quelle méconnaissance dos règles les plus élémentaires de la comptabilité publique les Chambres avaient voté rétroactivement des crédits afin de couvrir Tillégalité d'avances faites par les Ministres pour les chemins vicinaux et la construction d'écoles au moyen de fonds d'emprunt; il fallait servir les arrérages de ces emprunts et rembourser ceux qui étaient exigibles. On résolut cette difficulté par le même procédé. Ainsi une loi du 18 juillet 1881, rendue par conséquent quelques jours seulement avant la clôture de l'exercice 1880, ouvrit au Ministre des finances sur ce même exercice 1880, c au delà des crédits accordés par la loi de finances du 21 décembre 1879, un crédit supplémentaire de 32 millions 936. G78 fr. 74 qui sera inscritau chapitre Ydxxbudffet ordinaire: intérêts et amortissement du budget extraordinaire )). Cette loi qui modifiait un budget plus de dix-huit mois après l'ouverture de l'exercice ajoutait:

c II sera pourvu au crédit supplémentaire ci-dessus, au moyen des ressources générales, du budget ordinaire de Texercice 1880. » Or, ce budget ordinaire de 1880, auquel on prétendaitimposer rétroactivement une charge d'environ 39 millions, n'avaitété, comme on Ta vu, mis en équilibre qu'au moyen d'un prélèvement de 18 millions sur les recettes d'un exercice antérieur. On le mettait donc de nouveau en déficit, si la clôture définitive de l'exercice ne faisait pas ressortir des économies équivalentes sur d'autres chapitres que le chapitre V; mais comme le résultat de cette imputation tardive ne pouvait être connu que parla loi de règlement des comptes, c'est-à-dire au bout de plusieurs années et^ en tout cas, après l'expiration du mandat de la Chambre, les députés n'en avaient cure. Ce qui leur importait, c'était que l'argent ne manquât pour aucune des fantaisies législatives ; le reste n'était que des questions d'écritures dontîlsne prenaient nul souci.