IRREGULARITES FINANCIERES

Le budget de 1881 était le quatrième qu'on mettait en équilibre au moyen d'imputations sur les excédents prétendus des exercices antérieurs. Cette pratique avait été inaugurée timidement en 1878; on s'était contenté alors d'imputer 1.182.000 francs sur Pexcédent de 1876, mais le procédé fut trouvé commode et, en 1879, tout en rejetant 67 millions de dépenses ordinaires sur le budget d'emprunt, on imputa 119 millions et demi sur les excédents de recettes de 1873, de 1876 et de 1877. L'année suivante, 48 millions furent imputés sur les excédents de 1876, 1877 et de 1878; enfin les excédents de recettes de 1877, de 1878 et de 1879, étaient, on vient de le voir, censés fournir 80 millions au budget de 1881, et le surplus était d'avance affecté à l'année suivante. Il est donc indispensable de s'expliquer sur un procédé qui consistait à grossir indûment le chiffre des recettes en faisant figurer comme recettes effectives, à côté des perceptions et des encaissements opérés par le Trésor, des ressources étrangères à l'exercice et qu'on était en droit de considérer comme fictives. L'incorrection de ce procédé financier est d'autant

moins contestable qu'on disposait de ces excédents avant qu'ils eussent reçu la consécration légale. En effet, les excédents ou les insufGsances d'un exercice n'acquièrent un caractère de certitude et ne deviennent indiscutables qu'après le vote de la loi qui règle définitivement les comptes de cet exercice : jusqu'à ce vote, on est seulement en face de chiffres provisoires qui peuvent varier et qui varient souvent en plus ou en moins, d'après les rectifications apportées à certains comptes. Cela est si vrai qu'avec le désordre qui s'était introduit dans la comptabilité de certains ministères, on avait déjà vu et on devait voir encore des crédits être annulés et reportés par une loi sur un exercice subséquent, pour être rétablis par une autre loi au compte de l'exercice auquel ils avaient été enlevés quelques mois auparavant. Nous en avons déjà cité des exemples pour les budgets ordinaires de 1879etde 1880. Quant aux budgets extraordinaires, celui de 1880, tel qu'il ressortait des lois des 20 novembre 1879 et 23 mars

1880, s'élevait à 615 millions. Quatre lois y ajoutèrent successivement 31 millions i/2, puis 21 millions, puis 1.500.000 francs, et enfin 153 millions, et le portèrent ainsi au chiffre total de 822 millions; puis une série de décrets le ramenèrent à 582 millions, c'est-à-dire au-dessous du chiffre primitif, en reportant le surplus au budget extraordinaire de

1881. Celui-ci, à son tour, par cinq lois, rendues du

22 décembre 1880 au 8 avril 1881, avait été porté à

682 millions: par l'effet de diverses lois, qui avaient

alternativement pour objet de l'augmenter et de le

réduire, il était arrivé, en avril 1882, à 948 millions,

et ce n'élait pas encore son chiffre définitif. Comment se reconnaître au milieu de ce va-et-vient continuel des crédits? Quel ordre et quelle clarté pouvaient subsister dans les budgets avec ce chassé-croisé de millions qui se dérobaient brusquement pour reparaître avec la même soudaineté I

Malgré ce désordre et à la faveur de cette obscurité, on n'hésitait pas à disposer d'excédents non seulement provisoires, mais destinés à le demeurer longtemps encore, puisque les lois de règlement des comptes étaient en retard de huit ou neuf ans. Eussent-ils été définitivement acquis, on n'aurait pas eu le droit d'en faire cet usage. En effet, ces excédents reviennent de droit à la dette flottante ; ils en constituent l'actif ou plus exactement lacontrepartie : la dette flottante est la conséquence des insuffisances de recettes qui ont contraint le Trésor à emprunter les fonds qu'il n'avait pas : de même, les excédents de receltes servent à éteindre ces emprunts temporaires, et, en réalité, dans la pratique, ils ne reçoivent pas d'autre emploi. Ils ne peuvent jamais constituer une ressource effective, susceptible de défrayer une dépense quelconque. A voir les Ministres et les commissions du budget inscrire gravement au budget des recettes ces imputations sur les excédents d'exercices antérieurs, un lecteur naïf pourrait s'imaginer qu'il existe au ministère des finances un coffre-fort spécial, une sorte de tirelire gouvernementale dans laquelle on dépose scrupuleusement les excédents de recettes, et qu'à l'occasion on puise dans cette tire-lire les millions dont on a besoin pour équilibrer le budget. Il va sans

dire que les choses ne se passent pas ainsi : à mesure qu'il encaisse les recettes, le Trésor les emploie aux payements de chaque jour et à l'acquittement des créances qui arrivent à échéance : par conséquent, imputer une dépense sur un excédent de recettes antérieur à l'exercice courant, c'est simplement décider que le Trésor remettra en circulation les bons ou les obligations qu'il a pu éteindre, ou bien qu'il empruntera ànouveau une somme égale au crédit ainsi doté : ce n'est pas fournir une ressource au Ministre des finances, c'est sanctionner un pur jeu d'écriture.

Veut-on avoir, au sujet de ces imputations, une appréciation qui ne saurait être suspecte ? Un article de la loi, votée à la fin de 1885 par la Chambre des députés pour encourager la formation des sociétés de secours mutuels, accroissait la dotation, affectée à cet objet, de dix millions imputés partie sur les excédents de 1879 et partie sur ceux de 1880. Dans la séance du 8 avril 1886, M. le sénateur Merlin, au nom de la commission sénatoriale des finances, repoussait cet article en ces termes : « Nous avons voulu examiner ce que présentait de sérieux et de fondé l'imputation qui est faite de ces dix millions, dans l'article 21, sur les excédents des exercices 1879 et 1880. Ces excédents constituent-ils bien une ressource ?... Incontestablement non. Dans les écritures, dans la comptabilité du Trésor, ils peuvent avoir été réservés ; et si nous examinons la situation des exercices 1879 et 1880, situation incontestablement provisoire, puisque les comptes de ces exercices n'ont pas encore été soumis au Par-

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Icment, nous voyons que 10 millions ont fait l'objet (l'une réserve*; mais qu'est-ce que cela ? C'est purement et simplement un jeu d'écriture ; et, par conséquent, lorsqu'il s'agira de donner aux sociétés de secours mutuels la somme de dix millions que demande le projet, ce sera dix millions qu'il faudra prendre; sur quoi ? sur les ressources de la dette flottante... Je crois qu'il suffit de poser la question pour que le Sénat adopte l'avis de la commission des finances. Ce n'est pas le moment d'augmenter encore le découvert du Trésor d'une somme de dix millions. >

En 1886, l'heure de la sagesse avait déjà sonné, et l'article en question fut rejeté. La commission sénatoriale eut donc gain de cause; mais elle n'avait pas fait seulement le procès d'un article de loi isolé: elle avait, à plus forte raison, condamné formellement les lois de finance qui, précédemment, avaient imputé 48, 80 et jusqu'à U9 millions sur des excédents provisoires, et aligné toute une série de budgets au moyen de ces formidables « jeux d'écritures » .

11 est. enfin, une autre considération qui ne saurait être passée sous silence. Lorsque le Ministre inventif, qui a introduit dans la préparation des budgets tant de mesures judicieuses et d'expédients hasardeux, M. Léon Say, imagina le premier d'équilibrer le budget ordinaire en atermoyant, au moyen de renouvellements, une partie des obligations du Trésor qui arrivaient à échéance, nous avons vu qu'il introduisit dans la loi de finance un article qui affectait les excédents de recettes d'une manière toute spéciale, et avant tout autre emploi, à Textinc-

lion des obligations ainsi renouvelées. Les excédents de rccetles avaient donc une destination légale, une affectation obligatoire dont on ne pouvait les détourner. Les imputations par lesquelles on a, en apparence, équilibré plusieurs budgets, étaient donc autant d'illégalités ; car si la prescription votée sur l'initiative de M. Léon Say n'a jamais été observée, elle n'en subsistait pas moins.

La loi de finance de 1881 était doublement incorrecte. D'une part, elle faisait figurer aux recettes des ressources qui n'étaient pas effectives, ou dont on n'avait pas le droit de disposer, et, d'autre part, le budget ordinaire ne comprenait pas toutes les dépenses qui auraient dû y être inscrites. Les abus inhérents à l'existence d'un budget extraordinaire n'avaient pas cessé de grandir. On ne s'était point préoccupé de définir avec quelque précision ce qui' était extraordinaire et ce qui ne l'était pas ; les Ministres des finances s'aperçurent bien vite qu'ils avaient à leur disposition deux moyens d'équilibrer artificiellement le budget général : le premier, que nous avons déjà signalé, consistait à rejeter sur l'avenir, par des renouvellements, une partie des engagements échus du Trésor; le second, encore plus simple, se réduisait à transférer, sans mot dfre, un certain nombre de dépenses du budget ordinaire au budget extraordinaire afin de les faire supporter à l'emprunt. Par un phénomène étrange, à mesure que le Ministère des travaux publics, prenant la place précédemment occupée parle ministère de la guerre, devenait la source des dépenses les plus considérables, et lorsqu'on devait s'attendre à ce que son

budget présentât de notables accroissements, on voyait, au contraire, les crédits demandés pour ce département demeurer au-dessous des chiffres antérieurs et décroître graduellement de 30 ou 40 millions. L'étonnement cessait, il est vrai, lorsqu'après avoir comparé les budgets ordinaires de plusieurs années successives, on prenait les budgets extraordinaires et qu'on retrouvait à ces budgets les crédits dont on avait constaté la disparition ou l'affaiblissement. Il y avait eu simplement transfert d'un des deux budgets à l'autre. Ayant à combattre une imputation de crédit sur le budget extraordinaire, M. Magne disait, avec son bon sens ordinaire : a La rectification d'une route peut être une dépense accidentelle et extraordinaire pour la localité où elle s'exécute, mais comme on exécute nécessairement, tous les ans, un certain nombre de rectifications semblables, le crédit destiné à y faire face représente une dépense permanente, et doit figurer au budget ordinaire. » Le temps de cette rigueur était passé. Il ne devait, d'abord, y avoir de parties prenantes au budget extraordinaire que les travaux publics, la guerre et la marine; mais tous les départements ministériels se découvrirent bientôt des constructions neuves à élever, des réparations accidentelles à effectuer; et ils obtinrent d'autant plus facilement l'inscription au budget extraordinaire des crédits qu'ils réclamaient que ces crédits étaient plus discutables ou d'une urgence moins facile à démontrer. Pour 1880, on rejeta sur le budget d'emprunt 90 millions de dépenses qui auraient dû être inscrites au budget ordinaire, et pour 1881 on alla jusqu'au

chiffre de 121 millions. Le budget de 1881, dont nous nous occupons, est, en effet, celui où cet abus atteignit les proportions les plus scandaleuses. Huit ministères, rintérieur, les postes, les finances, rinstruction publique, l'agriculture', la guerre, la marine et les travaux publics, se déchargèrent ainsi sur le budget d'emprunt d'une partie do leurs dépenses normales. Le ministère de la guerre paya de cette façon les transports de troupes, les achats de poudre et de munitions pour renouveler l'approvisionnement des arsenaux, les réparations d'armes, les dépenses de remonte et de harnachement : le ministère de lamarine en fit autant pour une partie du matériel naval et pour les travaux d'entretien des ports; les autres départements, pour la reconstruction, l'agrandissement ou la réparation des édifices ministériels. L'abus était si criant qu'une réaction ne pouvait manquer de se produire et, dès l'année suivante, le Sénat devait rayer du budget extraordinaire et faire reporter au budget ordinaire un crédit de 16 millions demandé par le Ministre de la marine, pour ce motif qu'il s'agissait d'une dépense normale qui n'avait point le caractère de celles auxquelles pourvoyait précédemment le compte de liquidation.