CHAPITRE XIII

CONSÉQUENCES d'uNE MAUVAISE GESTION. LE DÉFIQT.

A la date à laquelle nous sommes arrivés, Tœuyre péniblement accomplie par l'Assemblée Natio* nale pouvait être considérée comme détruite. L'équilibre du budget, obtenu à l'aide des expédients les moins corrects, n'était plus qu'une Action. Des dépenses nouvelles, la plupart dépourvues dejuslifications suffisantes, avaient aggravé d'année en année le fardeau des contribuables, tandis que des atteintes sérieuses étaient portées aux sources du revenu public. Les réductions et suppressions d'impôts opérées en 1879 et 1880, dans le but manifeste d'influer sur les élections générales de 1881, ont imposé au Trésor un sacrifice de recettes de 272 millions; or, les trois exercices entre lesquels avait été réparti le poids de ces dégrèvements intempestifs ont présenté, comparaison faite de la totalité des receltes avec la totalité des dépenses, des déficits successifs de 330. de 212 et de 299 millions, soit au total de 847 millions, ce qui donne pour les trois années une moyenne de 280 millions. Le rapport de cause à effet apparaît ici clairement.

Le budget extraordinaire, alimenté par des em-

prunts temporaires qu'il fallait consolider ensuite au moyen d'emprunts perpétuels, avait pour conséquence un accroissement annuel de la dette publique.

Que devenaient donc les plus-values considérables qui avaient suivi la reprise des affaires, plusvalues inespérées qui eussent été un puissant moyen de soulagement pour la nation, et qui furent taries dans leur source par une mauvaise gestion? A mesure qu'elles se produisaient, elles étaient absorbées par les crédits supplémentaires et extraordinaires qui se sont élevés à 2S0 millions en 1879, à 126 millions en 1880, à 192 millions en 1881 et à 127 millions dans les premiers mois de 1882. Ces crédits, inconnus en tout autre pays que le nôtre, ont été, avec le budget extraordinaire, la principale plaie de nos finances, parce qu'on ne s'est jamais inquiété de les compenser par des ressources équivalentes. Ouverts, le plus souvent, en l'absence des Chambres, par de simples décrets, sans justification préalable, ils mettent à la disposition des Ministres des sommes souvent très considérables, imputées sur les excédents éventuels de recettes et sur ce qu'on appelle, par un euphémisme administratif, les ressources de la dette flottante, ce qui veut dire que le Gouvernement se les procurera par la voie de l'emprunt, au moyen de l'émission de bons ou d'obligations du Trésor. Ces ouvertures de crédits, dont l'ensemble a presque toujours atteint et même dépassé le chiffre de cent millions dans un même exercice, doivent, théoriquement, recevoir l'approbation législative ; mais quand la loi destinée

à les ratifier est portée devant les Chambres, la dépense est faite ou engagée; le Ministre responsable a souvent cessé de faire partie du Gouvernement : placé en face de faits accomplis et irrévocables, lepouvoir législatif n'a plus sa liberté d'actiop et, le plus souvent, il sanctionne sans discussion des dépenses que peut-être il n'aurait pas autorisées, si son consentement lui avait été demandé en temps utile.

Ouverts arbitrairement et dépensés sans contrôle effectif, les crédits supplémentaires et extraordinaires ont, en outre, le grave inconvénient de détruire, après coup, l'équilibre du budget le mieux établi et de répandre l'obscurité sur la situation financière en renversant tous les calculs qui ont servi de bases aux votes du Parlement. Aussi avait-il été toujours entendu qu'ils devaient être réservés pour les cas d'urgence, pour les j^besôins impérieux et imprévus.

L'empire avait entrepris deles supprimer. M.Thiers qui croyait qu'on ne pouvait gouverner sans cette facilité, en a rétabli l'usage, et ses successeurs en ont singulièrement abusé. On avait cependant remis en vigueur les anciennes règles à l'aide desquelles on avait essayé de rendre le contrôle législatif plus prompt et plus efficace, afin de faire obstacle à la multiplication des crédits de cette nature. Non seulement les lois destinées à sanctionner les crédits ouverts en l'absence des Chambres doivent être soumises à celles-ci dès leur réunion, afin d'abréger autant que possible la période qui sépare l'ouverture d'un crédit de sa ratification; mais le législateur a voulu assurer au Parlement le moyen d'apprécier la

perturbation que ces dépenses non prévues peuvent apporter dans la situation financière.

De là les prescriptions qui imposent à l'Administration de faire aux Chambres, dans des délais déterminés, les communications propres à les éclairer, prescriptions que nous avons rappelées pour en constater la méconnaissance ou l'oubli.

Comment des errements aussi déplorables, contraires à la bonne administration des finances et souvent contraires à la loi, ont-ils pu se continuer sur une vaste échelle pendant des années, et se prolonger jusqu'à l'heure actuelle ? La seule explication de ce fait étrange est dans la dissimulation que le retour fréquent des élections législatives ou sénatoriales imposait vis-à-vis du suffrage universel, et par la clandestinité des moyens à l'aide desquels on alimentait le budget extraordinaire et ses nombreuses annexes. S'il avait fallu emprunter au grand jour, par voie d'émission directe, avec concurrence et publicité, la fréquence et la périodicité de ces recours au crédit n'auraient pas manqué d'éveiller les inquiétudes du pays et d'appeler sur la gestion des deniers publics une attention plus vigilante; mais on avait mis la signature de l'Etat à la disposition du Ministre des finances. Il avait reçu une sorte de blancseing général qui lui permettait de donner cours et crédit à toutes les valeurs qu'il lui plaisait de créer pour se procurer de l'argent et satisfaire aux prodigalités législatives.

Bons du Trésor et obligations à toute échéance et à tout intérêt, emprunts directs à la Banque, emprunts sur nantissements de titres, escompte des

remboursements attendus des débiteurs de l'Etat^ tout était bon pour maintenir ou ramener le compte courant du Trésor à la Banque à un chiffre qui n'excitât point d'appréhensions dans le monde des affaires.

Pour ces emprunts, négociés sous le manteau de la cheminée, on s'est adressé tantôt aux établissements financiers dont on avait dû solliciter l'assistance pour le placement des emprunts publics et dont un a ainsi récompensé le concours, tantôt à la Banque de France, devenue de plus en plus un instrument de trésorerie. Le chiffre, les frais et l'affectation exacte de toutes ces opérations clandestines ne seront connus que par les lois de règlement des comptes, c'est-à-dire huit ou dix ans après les faits accomplis et au moyen des justifications fournies relativement au chapitre V du ministère des Qnances (service de la dette flottante), si tant est que la Cour des comptes puisse obtenir ces justifications qu'elle se plaint de n'avoir pas toujours reçues pour le passé.

Quelles ont été, pour cette première période, les résultats des prodigalités législatives et de l'abandon des règles tutélaires de la comptabilité publique ? En i8G9, le budget était de 1.629 millions ; en 1875, il était accru d'un milliard 5 millions et s'élevait à 2.626 millions; mais il pourvoyait à toutes les charges des emprunts de la guerre et delà libération, il affectait un crédit de 150 millions à l'amortissement, et la dotation des services administratifs avait reçu un accroissement de 350 millions qui semblait devoir sufGre pendant plusieurs années à tous les besoins réels et justifiés.

En 1880, d'après le règlement provisoire, les dépenses réellement payées au titre du budget ordinaire ont été de 2.826 millions, présentant déjà un nouvel accroissement de dépenses de 200 millions, auxquels OD serait en droit d'ajouter l'importance de la dotation de l'amortissement désormais disparue. En 1882, nouvelle augmentation de 200 millions; la dépense faite au titre du budget ordinaire arrive à 3.023 millions.

On voit quelle marche vertigineuse suivait la progression annuelle des dépenses, tandis que la progression normale annuelle des recettes, d'après un travail officiel de l'Administration des financés, est d'un peu moins de 3 0/0 de l'ensemble des recettes. Nous ne parlons ici que des dépenses ordinaires, nous étant sufBsamment expliqué sur les dépenses extraordinaires et sur le transfert au budget extraordinaire de dépenses qui auraient dû figurer à l'autre budget. Il nous reste une dernière remarque à faire pour caractériser l'étrange gestion que nous cherchons à résumer. Les chiffres de dépense votés par les Chambres n'ont jamais représenté la dépense réelle; celle-ci les a toujours dépassés dans des proportions notables, par suite de l'habitude prise, pour ne pas rendre impossible l'établissement de l'équilibre budgétaire, de renvoyer à des crédits supplémentaires ou extraordinaires de fortes dépenses qu'on était résolu à faire et pour lesquelles on no trouvait do place dans aucun des deux budgets.

En 1878, la dépense définitive a dépassé do 327 millions les chiffres inscrits au budget; en 1879» l'écart a été de 290 millions; en 1880, il n'est excep-

tionnellement que de 129 millions : on le retrouve à 180 millions en 1881, et, d'après les aveux de M. Tirard, à 243 millions en 1882; total pour les cinq années, 1.116 millions dépensés en sus des allocations budgétaires, ce qui suppose ou une extrême inexactitude dans la préparation de la loi de finance, ou un laisser-aller excessif dans les dépenses. Si, en outre de ces suppléments de dépenses, on tient compte du caractère fictif des applications des excédents antérieurs qu'on faisait figurer aux recettes, on se convaincra que l'écart entre la dépense réelle et les recettes effectives a été rarement audessous de 300 millions par an, sans parler des dépenses extraordinaires auxquelles pourvoyait l'emprunt.

En présentant, le 31 juillet 1883, le budget extraordinaire pour 1884, M. Tirard évaluait à 32 millions et demi le déficit déjà constaté dans le budget ordinaire de 1882, déficit qui, en réalité, dépassa 106 millions. En regard de ce déficit, et comme con* solation, il mettait les résultats des six budgets de 1876 à 1881, qui avaient donné ensemble un excédent de recettes de 563 millions. Il est vrai que, dans Texposé des motifs du budget de 1885, le même Ministre a reconnu que quelques-uns de ces excédents de recettes, ayant été reportés de budget en budget, avaient joué le rôle de figurants du cirque» et avaient été comptés plusieurs fois. Se rectifiant lui-même, il ramenait à 446 millions la totalité des excédents obtenus avant l'ouverture delà période des déficits. Si l'on peut admettre comme réel l'excédent de 98 millions attribué à l'exercice 1877, il faut

LA DESTRUCTION DE L'ÉQUILIBRE 20a

en reporter l'honneur à TAssemblée Nationale qui avait assuré par des impôts les recettes [nécessaires, et dont l'œuvre n'avait encore reçu que de faibles atteintes; mais, à partir de 1878, les chifires des excédents de recettes deviennent contestables pour les causes que nous avons signalées : la création du budget extraordinaire et l'habitude prise de transférer à ce, budget et de mettre à la charge do l'emprunt des sommes do plus en plus considérables qui auraient d& être supportées par le budget ordinaire, et, en second lieu, les imputations irrégulières sur les excédents antérieurs qui enflaient indûment les recettes. Ces excédents se transmettaient d'exercice en exercice comme un héritage. Ainsi, pour aligner le budget de 1879, on avaitdû remontcrjusqu'à 1875 et on avait prélevé 119 millions sur les trois exercices 1875, 1876 et 1877. Le budget de 1880 emprunta, à son tour, 66 millions aux trois exercices 1876, 1877 et 1878. Arrive le budget de 1881 ; on s'adresse aux exercices 1877 et 1878 et à cet exercice 1879 aligné par un prélèvement de 119 millions, et on leur demande ou on leur reprend 80 millions et demi, source d'un nouvel excédent; et cela se fût continué ainsi indéfiniment, si le déficit de 1881 n'eût coupé court à l'emploi d'un moyen aussi commode de créer des ressources apparentes.

Il est aisé de comprendre que le budget ordinaire de 1881, allégé de 121 millions de dépenses rejetées sur le budget extraordinaire, enflé en recettes de 80 millions prélevés sur les excédents de 1877, 1878 et 1879 et bénéficiant en outre de 117 millions de plusvalues des impôts, ait pu être présenté comme ayant

donné, à son tour, un excédent de 111 millions ; mais cet excédent, obtenu principalement aux dépens du budget extraordinaire indûment surchargé, n'existait que dans les écritures, bien qu'il ait servi, par de nouvelles imputations, à mettre dans un équilibre apparent les budgets de 1883 et de 1884.

Le plus sûr moyen d'arriver à connailre avec exactitude les résultats financiers des quatre années de 1878 à 1881 est d'additionner, d'une part toutes les recettes encaissées par le Trésor et, d'autre part, toutes les dépenses effectuées au titre du budget ordinaire, et de comparer les deux totaux. Si on fait cette comparaison pour cette période de quatre années, on arrive à constater une insuffisance de recettes de 1.426 millions, qui a dû être couverte par des fonds étrangers au budget, et qui explique le rapide accroissement de la dette flottante à qui ces fonds ont été demandés en premier lieu.

A quel chiffre ces continuels emprunts avaient-ils fait monter la dette flottante? Ici encore, nous invoquerons le témoignage d'un Ministre des finances. Voici ce qu'on lit dans l'exposé des motifs du budget de 1883, présenté par M. Léon Say : c Les dépenses du budget sur ressources extraordinaires des exercices 1881 et 1882 ont été ou devaient être balancées provisoirement par les ressources de la dette flottante, et cette balance provisoire devait être maintenue jusqu'au moment où il aurait été possible de négocier un emprunt public. Il devait en être de même pour les dépenses du budget sur ressources extraordinaires de l'année 1883.

« Il résulte des états de situation que la dette flot*

tante aurait été ainsi amenée à supporter, pour la liquidation des dépenses faites pendant les exercices 1881 et 1882, un ensemble de charges dont le total se serait élevéen capitaux d'abord à 1.179.384.905 fr. et qui aurait été porté ensuite à 1.801.052.709 francs, si on avait demandé, comme le proposait le cabinet précédent, 621 millions au budget extraordinaire de

c Ce n'est pourtant pas tout encore. Des lois plus ou moins récentes ont autorisé des dépenses au compte de la dette flottante pour 892 millions. Nous voulons parler des subventions et des avances faites aux communes, aux départements et au budget luimême pour l'achèvement des chemins vicinaux, pour la construction des écoles, des collèges et des lycées. Les avances de la caisse des chemins vicinaux doivent s'élever à 500 millions et celles de la caisse des écoles à 392 millions. On sait en outre que le principal objet de la dette flottante est de faire face aux découverts des anciens budgets qui, toute compensation faite entre les comptes propres de la dette flottante, les comptes en suspens et les comptes spéciaux, s'élèvent à près de 700 millions.

c Toutes ces charges réunies dépassent trois milliards, et ne restent que fort peu en dessous de cette somme si on on retire les dépenses que les caisses spéciales des chemins vicinaux et des écoles peuvent ajourner à 1884 ou aux années suivantes.

« C'est la première fois depuis qu'il existe en France des budgets et des comptes publics que la dette flottante prend une semblable extension, v

Tout commentaire nous parait superflu.