CHAPITRE PREMIER

LES EMBARRAS FINANCIERS, LA DETTE FLOTTANTE ET LES CONVENTIONS AVEC LES COMPAGNIES

Le premier exercice pour lequel les Ministres des Gnances aient avoué l'existence d'un déficit dans le budget ordinaire est celui de 1882. Déjà, dans le cours de Tannée 1881, on avait signalé, dans les forces contributives du pays» des symptômes d'épuisement qui inspiraient aux esprits clairvoyants des appréhensions, bientôt justifiées par les faits. Deux des principales sources du revenu public, les recettes do l'enregistrement et les recettes du timbre,qui avaient suivi constamment une progression régulière, donnèrent pour la première fois, en 1882, des résultats inférieurs à ceux de Tannée précédente et accusèrent ainsi, par une preuve irréfragable, les atteintes subies parla propriété et le ralentissement des affaires. Rappelons que le budget ordinaire de cette année, voté en juillet 1881, n'avait été mis en équilibre apparent qu'au moyen de Timputation do 63 millions et

demi sur les prétendus excédents de 1879, du renouvellement do 107 millions d'obligations sur 170, et du transfert au budget extraordinaire, opéré par sept départements ministériels, de 128 millions de dépenses ordinaires de la même nature que celles qui avaient été. Tannée précédente, l'objet d'une série d'irrégularités semblables. Malgré ces expédients désespérés, le budget ordinaire de cet exercice s'est soldé par un déficit que M. Tirard évaluait provisoirement, l'année suivante, à 32 millions et demi, mais qui, d'après les tableaux annexés au buget de 1886, correspond à une insuffisance réelle de ressources de 106.163.475 fr. sans compter la charge d'un budget extraordinaire de 359 millions, que les crédits extraordinaires firent monter à 663.624.873 francs. Si Ton rapproche ces chiffres des renseignements que M. Léon Say devait donner, bientôt -après, et qu'on alus plus haut, sur le développement alarmant de la dette flottante et sur les engagements du Trésor, on s'explique aisément la lourdeur des fonds publics et les inquiétudes du monde financier; mais la majorité parlementaire persistait dans son aveuglement. Appelé au ministère des finances par M. Gambetta, le 16 novembre 1881, à la suite des élections générales, M. AIlain-Targé ne semblait pas se douter de la gravité de la situation. Il entreprit immédiatement de préparer le budget de 1883 et, sans se préoccuper des alarmes que la connaissance de ses intentions avait jetées parq[ii les rentiers et dans le monde des affaires, il faisait entrer dans ses plans de finance la conversion du 3 0/0 et le rachat des chemins de fer, et sans se laisser intimider par l'in-

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succès du précédent emprunt, dont un tiers au moins était encore dans le portefeuille de la Banque et des ' établissements de crédit, il comptait pourvoir au budget extraordinaire de 1883 au moyen d'un nouvel emprunt de 600 millions. Tels étaient les traits principaux du budget qu'il déposa le 23 janvier 1882. Ce budget, qui n'eût pas manqué, dans l'état des esprits, de rencontrer une vive opposition même au sein de la majorité, ne devait pas être mis en discussion. La chute soudaine du cabinet Gambetta amena àla présidence duConseil M.deFreycinet, qui confia le portefeuille des finances à M. Léon Say. Le nouveau Ministre s'empressa de répudier les plans de son prédécesseur, et voici la déclaration dont il fut donné lecture aux Chambres, dès le 31 janvier, huit jours à peine après le dépôt du budget do M. Allain- Targé :

« Les nations ne vivent pas seulement de politique, elles vivent aussi d'affaires et d'intérêts matériels. Les questions financières ont pris depuis quelque temps une large place dans les préoccupations publiques. La situation n'a rien qui doive nous alarmer, mais elle exige certaines précautions. // ne saurait être question en ce moment pour l'Etat ni de conversion, ni de rachat de chemins de fer. ni même d'émission de rentes amortissables. Nous devons rechercher les moyens de restreindre pour un temps les appels au crédit public en réclamant pour une large partie concours de l'industrie privée. Tout doit d'ailleurs être combiné de manière à ne pas porter atteinte à l'exécution, dans les délais déterminés par vos votes annuels, du programme do

grands travaux que les Chambres ont promis au

pays. 1

La déclaration ministérielle lut accueillie avec un véritable soulagement par le monde des affaires, qui avait appréhendé une perturbation profonde du marché, déjà fort éprouvé par une succession de catastrophes financières. L'attention de M. Léon Say se tourna tout d'abord vers la dette flottante dont il déclarait le développement c exorbitant » et qui lui paraissait, avec raison, receler un grave péril pour les finances. Toutefois, il faut, en cette matière, se garder de rien exagérer.

Avec notre organisation financière, qui donne prise à plus d'une critique, l'existence d'une dette flottante est inévitable. Le Trésor, aux termes de lois impératives et à raison de la tutelle exercée par le ministère de l'intérieur, est tenu de recevoir dans les caisses publiques les fonds des départements, des communes, des administrations hospitalières et autres êtres moraux. En outre, il exige et il reçoit des cautionnements de tous les agents comptables, des officiers ministériels et des entrepreneurs ou fournisseurs qui contractent avec l'État. Comme il sert pour ces fonds un intérêt déterminé par la loi, il ne peut les laisser inactifs et improductifs; il les applique donc à des payements pour lesquels il serait obligé de se procurer de l'argent par voie d'emprunt.

Le Gouvernement, en effet, a besoin d'un fonds de roulement, absolument comme une grande maison de commerce ou d'industrie; il a à payer, dès les mois de janvier et de février, des arrérages de rentes, des créances et des salaires à l'acquittement desquels les

rentrées quotidiennes des impôts indirects ne suffiraient pas; et c'est à peine s'il reçoit, à la fin de mars, les premiers versements sur les contributions directes. Il emploie à ces payements les fonds dont il est le détenteur obligatoire, ceux qu'il reçoit des déposants des caisses d'épargne, et, en cas de besoin, ceux qu'il se procure par l'émission de bons du Trésor.

Non seulement la dette flottante est inévitable, mais elle s'est accrue effectivement avec la progression des encaissements que le Trésor opère pour le compte des départements et des communes, soit que celte progression provienne du développement de leurs revenus propres, soit, ce qui est presque toujours le cas, de l'accroissement de leurs charges. Elle oscillait entre 150 et 200 millions sous la Restauration; elle était arrivée à 600 millions dans les dernières années de la monarchie de Juillet ; le chiffre le plus élevé qu'elle ait atteint, sous l'Empire, a été 839 millions, chiffre de 1865, et l'on fit un emprunt pour la réduire. M. Thiers, quand il était dans l'opposition, avait l'habitude de déclarer qu'on ne pouvait sans déroger à la prudence la laisser monter audessus de 500 millions; que dirait-il aujourd'hui avec une moyenne voisine do 2 milliards!

Si on veut se tenir en dehors de toute exagération, on reconnaîtra qu'avec un budget do 3 milliards, et lorsque, pour un tiers des communes, les centimes additionnels dépassent sensiblement le principal, la dette flottante ne peut descendre au-dessous de 8 ou 900 millions. Dans cette limite, elle ne présente point de danger, parce que les cautionnements nouveaux

remplacent ceux qui sont remboursés, et que les encaissements du Trésor compensent en moyenne les payements qu'il effectue pour le compte des départements et des communes, et que tout se résume en un va-et-vient des fonds.

Indépendamment des versements obligatoires que le Trésor est tenu de recevoir, la dette flottante comprend aussi les fonds qui arrivent dans les caisses du Gouvernement par voie d'emprunts temporaires, comme le produit des bons du Trésor. Ces bons constituent ou plutôt étaient destinés à constituer le véritable fonds de roulement de l'État. Leur émission est le seul mode par lequel le ministre des finances puisse contracter un emprunt sans l'intervention préalable d'une loi spéciale; aussi, le maximum de cette émission est-il fixé annuellement par la loi du budget : le Ministre des finances n'a les mains libres que pour le choix des époques et la détermination du taux d'intérêt.

La limite de rémission est demeurée très longtemps fixée à 250 millions; elle a été élevée à 400 millions sous la République. C'est une latitude considérable qui a été donnée au Ministre des finances; mais on ne peut dire qu'il en puisse résulter des embarras sérieux, parce qu'il est toujours possible, par une élévation du taux de l'intérêt, de retenir les fonds engagés dans cette valeur ou d'en provoquer le remplacement. Les bons du Trésor étaient autrefois fort recherchés ; ils avaient une clientèle nombreuse ; mais, depuis quelques années, le Gouvernement en a maintenu l'intérêt tellement bas qu'ils ont cessé d'avoir le moindre attrait, même

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pour les capitaux en quête d'un emploi temporaire; et le public s'est déshabitué d'en prendre. L'Administration des finances n'en tire plus guère parti que pour relever le compte courant du Trésor à la Banque quand ce compte s'est trop affaibli ; et la Banque a encore avantage à les prendre à bas prix parce qu'elle les paie en billets qui ne lui coûtent que les frais de fabrication. Il en est de même des établissements de crédit qui, ne servant qu'un intérêt de 1/2 pour 100 à leurs comptes de chèques, peuvent se contenter d'un intérêt de 1 ou de 1 1/2 pour 100, pour une valeur immédiatement réalisable.

Reste le troisième élément de la dette flottante, l'argent provenant des caisses d'épargne. C'est cet élément, autrefois le plus faible, qui était devenu le plus important et qui était de beaucoup le plus dangereux parce qu'il représente, non plus une créance à terme, comme le bon du Trésor, mais une créance toujours exigible. On n'avait point à s'en préoccuper lorsque le compte courant des caisses d'épargne au Trésor entrait, comme sous la Restauration pour une cinquantaine de millions, ou comme sous l'Empire pour moins de cent millions dans la composition de la dette flottante: aujourd'hui, c*est par centaines de millions qu'il faut compter. En 1871, les dépôts des caisses d'épargne étaient descendus à 546 millions, dont 532 étaient représentés par des fonds publics, et 14 seulement figuraient au compte courant du Trésor. En 1882, soit dix ans plus tard, les fonds des caisses d'épargne s'élevaient à 1.425 millions dont 502 millions étaient en compte courant au Trésor et 916 étaient représentés par des valeurs d*État parmi les-

quelles les obligations du Trésor,à diverses échéances, figuraient pour plusieurs centaines de millions. Bien que le Trésor ne fût tenu de recevoir en compte courant Tangent des caisses (Tépargne qu'autant que la Caisse des dépôts et consignations n'en trouvait pas le placement en fonds publics, l'Administration des finances, toujours à court de ressources, absorbait depuis plusieurs années et appliquait aux besoins du budget extraordinaire le produit des nouveaux versements, en remettant en échange des obligations sexennaires ou autres, à l'amortissement desquelles il fallait pourvoir tôt ou tard, ou par un remboursement devenu invraisemblable, ou par dos emprunts en rentes.

Ce qui transpirait de ces faits entretenait l'inquiétude dans le monde des affaires. Ce fut alors que le Ministre des finances surprit agréablement le Parlement et la Bourse, en annonçant qu'il allait consolider la moitié de la dette Qottante au moyen d'un emprunt qui ne nécessiterait aucune émission, aucun frais de négociation et n'amènerait aucune dépression des fonds publics parce qu'ilne viendraitjamais surlemarché. Le secretqui devait accomplir cesmerveilles consistait à remettre à la Caisse des dépôts, en échange des espèces sonnantes qu'on lui avait prises et d'une partie des obligations sexennaires qu'on lui avait déjà remises, un milliard en rentes amortissables. On sait que ce chiffre fut définitivement porté à 1.200 millions par le successeur de M. Léon Say.

C'était là un expédient extrêmement ingénieux, mais ce n'était point une consolidation effective. Les titulaires de livrets de caisse d'épargne n'étaient liés

à aucun degré par rarrangement intervenu entre la Caisse des dépôts et le Ministre des Gnances, et ils conservaient toujours une créance immédiatement exigible. Ce point a été mis hors de contestation par un débat qui s*est engagé devant la Ehambre au mois d'avril 1886 : les orateurs de tous les partis, M. Andrieux, M. Jules Roche aussi bien que leurs adversaires, ont reconnu que la consolidation de 1882 était purement fictive; qu'elle n'avait en rien modifié la situation des créanciers des caisses d'épargne; qu'elle dissimulait, mais n'avait point atténué les dangers résultant de l'exagération de la dette flottante. On s'explique mal qu'un Ministre des finances, M. Rouvier, qui sait mieux que personne que la Caisse des dépôts n'est qu'un des rouages de l'administration et non un établissement indépendant et libre, ait prétendu décliner pour le Trésor toute responsabilité vis-à-vis des déposants. Si, dans une heure de crise, la Caisse des dépôts se trouvait hors d'état de satisfaire complètement les déposants, l'État pourrait-il la laisser mettre en faillite?

L'habile Ministre qui avait conçu l'idée de cette opération a dû éprouver une déception ; il avait évidemment compté que les rentes amortissables remises à la Caisse des dépôts et consignations seraient graduellement absorbées par les demandes de titres des déposants, obligés de ramener leur livret au-dessous du maximum légal; et le fait se serait peut-être pro duit si les obligations amortissables avaient pu se subdiviser en titres de 3, 6, 9 et 12 francs de rentes; mais soit que le déboursé nécessaire pour l'acquisition d'une obligation ait paru trop considérable aux

déposants, soit que ceux-ci se soient défiés d'une valeur avec laquelle ils n'étaient pas familiers, les demandes attendues ne se sont pas produites. Le milliard de rentes amortissables, mis en souscription publique, en 1881, n'avait pas conquis la faveur du monde financier; les 1.200 millions créés en vue des déposants des caisses d'épargne n'ont pas mieux réussi auprès de la clientèle spéciale à laquelle ils étaient destinés : la Caisse des dépôts a dû les conserver. C'est un lourd fardeau à porter.

Il nofaudraitpas s'exagérer, cependant, le péril qui en peut résulter, à moins d'unecrise intense et qui soit d'une certaine durée. Si la Caisse des dépôts, pour faire face aux demandes des déposants,était contrainte quelque jour de vendre une partie considérable des titres qu'elle détient, ces ventes entraîneraient assurément un bouleversement du marché des fonds publics; mais tant qu'il s'agira seulement de conjurer les effets soit d'une crise passagère, soit d'une panique chez les déposants, la Caisse des dépôts obtiendra aisément de la Banque de France, contre nantissement de titres, les fonds nécessaires pour les remboursements. La Banque a un trop graad intérêt à la stabilité du marché pour ne pas se montrer libérale dans le chiffre de ses avances; et les caisses d'épargne n'auraient pas plus tôt remboursé à bureau ouvert 100 ou 150 millions, que les demandes s'arrêteraient d'elles-mêmes. Toutefois, la possibilité d'une commotion financière n'en subsiste pas moins, et un Gouvernement prévoyant et sage ne se fût jamais hasardé à courir de tels risques.

Sur le milliard d'amortissable dont il demandait

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la création, M. Léon Say appliquait 450 millions au compte courant do la Caisse des dépôts, et 300 roillioQs à retirer du portefeuille de la Caisse une partie des obligations sexennaires qui avaient précédemment servi à diminuer le même compte courant; enfin il réservait 250 millions pour être délivrés directement par le Trésor à la Caisse en échange des fonds qu'elle recevrait des caisses d'épargne au cours des années 1882 et 1883. Les 200 millions que M.Tirard fit ajouter au chiffre de l'emprunt servirent à éteindre diverses créances sur le Trésor. Cette opération laissait encore la dette flottante au chiffre d'un milliard, et il était à craindre, si l'on persistait dans les errements du passé, qu'elle ne prit bientôt à nouveau les proportions dont on s'était alarmé. Pour conjurer ce péril, M. Léon Say proposait une mesure radicale : la suppression de ce budget extraordinaire dont il avait été le créateur et dans lequel il reconnaissait maintenant l'origine du développement excessif de la dette flottante.

Comment subvenir sans emprunt aux dépenses des travaux publics qu'on ne voulaitpas réduire? M. Léon Say affectait, à l'exercice 1883, 150 millions votés pour les exercices antérieurs et qui n'avaient pas été employés; et il proposait de faire exécuter pour 40 millions de travaux par les compagnies de chemins de fer. Il restait à trouver 257 millions pour achever les entreprises commencées et tenir les engagements pris vis-à-vis des départements et des villes, ou plutôt vis-à-vis des députés. M. Say s'adressait encore aux compagnies de chemins de fer et demandait à trois d'entre elles d'anticiperle remboursement d'une

partie des avances qu'elles avaient reçues de TËtat, du chef de la garantie d'intérêts. Ces sommes n'étaient pas exigibles immédiatement, elles ne le devenaient que sous certaines conditions et par fractions indéterminées : il y avait donc lieu de conclure une convention avec chaque compagnie. Le Ministre demandait à TOrléans la totalité de sa dette, 205 millions ; à l'Est, 40 millions sur 130 et 15 millions au Paris-Lyon -Méditerranée, soit 260 millions. On arrivait ainsi à satisfaire aux besoins de 1883 : pour les années suivantes^ on eût avisé à créer de nou^ velles ressources ou à faire des économies. La convention avec rOrléans, la compagnie qui avait à verser la plus forte somme, était déjà conclue et fut soumise à la Chambre en mémo temps que le budget.

Le procédé adopté par M. Say était défectueux puisqu'il consistait à escompter les créances de l'État et à dépouiller ainsi l'avenir au profit du présent ; mais l'intention était excellente. En supprimant le budget extraordinaire^ on mettait fin aux emprunts continuels qu'il entraînait; et on faisait disparaître le chancre qui rongeait les finances publiques. Conséquent avec lui même, le Ministre faisait rentrer dans le budget ordinaire les dépenses qui en avaient été irrégulièrement distraites. De ce chef, le budget ordinaire se trouvait accru de 53 millions, sans compter les dépenses nouvelles qui résultaient de votes antérieurs du Parlement. Des ressources nouvelles devenaient indispensables : comment les créer, puisqu'on s'était interdit de recourir à l'impôt et que tout projet de conversion était ajourné, ainsi que M. Say

le rappelait dans soq exposé des motifs ? Ce fut alors qu'apparut le système des majorations tant reproché à son auteur.

La pratique invariablement suivie jusqu'alors pour Tévaluation des recettes avait consisté à prendre comme base les résultats du dernier exercice clos, c'est-à-dire de l'antépénultième année. Cette méthode avait le mérite d'asseoir les calculs budgétaires sur des faits accomplis, par conséquent certains et indiscutables. Elle avait encore un autre avantage. Le rendement des impôts, depuis une assez longue pé* riode, s'accroissait, en moyenne, de 40 millions, dune année à l'autre. En réservant ainsi les plusvalues de deux années consécutives, on faisait une part à l'imprévu, aux mauvaises chances et aux mécomptes ; et on préparait une ressource pour faire face^ au moins en partie, aux crédits supplémentaires et extraordinaires. M. Léon Say critiquait ce système dans son exposé des motifs ; il lui reprochait de faire naître une confiance exagérée par les plusvalues qu'accusaient de mois en mois les états de recettes publiés au Journal officiel^ et d'enfanter ainsi, au sein des Chambres, la dangereuse, l'irrésistible tentation d'accroître les dépenses ou, par des réductions prématurées d'impôts, d'affaiblir les recettes. Il s'autorisait de l'exemple de l'Angleterre et de l'Italie, où les recettes sont évaluées d'après les résultats de l'année immédiatement précédente, oubliant que, dans ces deux pays, il est toujours fait face aux dépenses imprévues ou extraordinaires par la création immédiate de ressources nouvelles.

M. Say proposait donc de prendre pour base des

évaluations pour 1883 les recettes réalisées en 1881, mais il les majorait de la moyenne des plus-values constatées dans les trois dernières années; il obtenait ainsi des évaluations supérieures do 90 millions à celles de M. AUain-Targé et il arrivait à équilibrer le budget ordinaire. Ce mode d'évaluation, qui reposait sur Thypothèse gratuite qu'il n'y aurait jamais ni recul ni, même, temps d'arrêt dans la pro* grcssion des recettes publiques, et qui escomptait un avenir incertain, avait le tort d'enlever toute sécurité à la situation financière, parce qu'il ne faisait aucune part à l'imprévu et ne donnait plus aucune garantie contre les mécomptes. M. Léon Say en a fait la dure expérience : bien que la commission du budget eût étendu de trois à cinq années la période dont les résultats devaient servir de bases aux calculs budgétaires, les recettes de 1883 demeurèrent fort au-dessous des évaluations; elles ennemis de . M. Léon Say affectèrent de le rendre responsable de cotte rétrogradation du revenu public. Rien ne pouvait être plus inique et plus contraire au sens commun qu'un pareil reproche; il est de toute évidence que le mode d'évaluation des recettes ne peut exercer aucune influence sur le rendement des impôts ; mais il est également évident que le Ministre n'eût jamais songe à modifier la méthode suivie par ses prédécesseurs, s'il n'avait attendu de cet expédient un prétexte plausible pour grossir ses évaluations. Les accusations imméritées dont il fut l'objet n'étaient point une injuste rétribution de cet excès d'habileté. M. Léon Say ne mit point, du reste, la dernière main au budget de 1883. Les amis de M. Gambetta

lui reprochaient, comme une trahison envers la république, ses aveux sur la situation financière; ils demandaient à grands cris qu'on ne s'écartât point de la politique des dégrèvements et des grands travaux, c'est-à-dire de la dépense à outrance. Cantonnés dans la commission du budget comme dans une forteresse, ils se coalisèrent avec les partisans encore nombreux du rachat des chemins de fer, et lorsque le cabinet eut été renversé sur la question égyptienne, ils imposèrent au nouveau Ministre des finances, M. Tîrard, l'abandon de la convention avec la compagnie d'Orléans et la résurrection du budget extraordinaire.

Les embarras allaient croissant. Le budget venaità peine d'être présenté avec un excédent de recettes de 2 millions 1/2, lorsque le Ministre de l'instruction publique demanda à la commission du budget un crédit de 12 millions pour couvrir la diflérence entre le traitement des congréganistes que l'on congédiait et celui des instituteurs et institutrices laïques appelés à les remplacer; un crédit de 3 millions pour les instituteurs et adjoints nouveaux; enfin, un troisième crédit de 12 millions comme supplément de subvention pour les écoles et les lycées. D'autres augmentations de crédits étaient prévues. Faudrait-il donc voter le budget en déficit ou réussiraiton à l'équilibrer ? La commission du budget, d'un côté, le Ministre des finances, de l'autre, consacrèrent plusieurs mois à l'étude de ce problème.

A la reprise des travaux parlementaires, en novembre, M. Tirard vint confesser à la commission du budget que les recettes de l'exercice courant de-

meuraient au-dessous des évaluations, qu'il éfait à craindre que le mouvement rétrograde ne continuât pendant l'exercice suivant, qu'il fallait s'interdire toute dépense nouvelle, et qu'il était indispensable de réduire dans une forte proportion les crédits destinés aux travaux publics. Une lutte inoubliable s'engagea alors entre le Ministre des Gnances et son collègue des travaux publics, qui ne voulait consentir à aucun retranchement. Ce dernier gagna sa cause parce qu'il établit qu'en vue des élections de 1881 son prédécesseur avait entamé simultanément la construction de cent quatorze lignes de chemins de fer, ayant ensemble une longueur totale de 5.304 kilomètres et correspondant ainsi aux deux tiers du programme primitif de M. de Freycinet, lequel comprenait seulement 8.000 kilomètres à construire en dix années. Il était impossible d'arrêter les travaux commencés sans rendre inutile une partie de la dépense déjà faite et sans soulever de violentes réclamations de lapart des députés. La seule concession consentie par M. Hérisson fut l'engagement de n'entreprendre en 1883 aucune construction nouvelle, afin de laisser disponibles les 100 millions prévus pour les travaux neufs.

On en revint donc, pour le budget de 1883, aux errements auxquels M. Léon Say avait essayé de mettre fin ; on renouvela 37 millions des obligations qui allaient venir à échéance en 1883; on imputa 86 millions sur les excédents de recettes des exerci» ces antérieurs; on profita de la résurrection du budget extraordinaire pour y inscrire 98 millions do dépenses ordinaires ; et comme on n'avait plus aucune

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ressource, même d'emprunt, pour faire face à ce budget, on le vota avec un découvert de 93 millions dont on autorisa le prélèvement sur cette dette flottante qu'on avait en même temps la prétention de réduire. Quant au budget ordinaire, la Chambre, ayant jugé à propos dy inscrire à la dernière heure un crédit de 6 millions pour pensionner les victimes du 2 décembre, elle le vota avec un déficit avoué de 700.000 francs. C'était la première fois qu'un budget était voté en déficit, et cet oubli du devoir le plus impérieux d'une assemblée législative détermina, de la part de la minorité conservatrice, une protestation publique.

M. Tirard se défendit, devant le Sénat, d'être pour rien dans le résultat déplorable auquel la Chambre était arrivée; et avec une inoubliable candeur il se fit un mérite de n'avoir cherché l'établissement d'un équilibre apparent ni en grossissant les évaluations de recettes ni en dissimulant une partie des dépenses, comme s'il lui eût été possible de faire l'un ou l'autre sans mentir à sa conscience et sans tromper sciemment le Parlement etle pays! Le Sénat ne voulut point s'associer à l'œuvre de la Chambre, et, par le remaniement de quelques articles, il ramena les recettes du budget ordinaire à 3.044.645.092 francs et les dépenses à 3.044.366.800 francs, ce qui présentait un excédent de recettes apparent de 289.292 francs. Par suite de moins-values considérables dans le produit des impôts, ce budget a donné un déficit, estimé d'abord à 8S millions, mais que diverses annulations de crédits ont réduit à 62 millions 1/2. Le budget extraordinaire avait été voté à

la somme de 529.541.000 francs; mais les crédits extraordinaires Tont fait monter, déduction faite des annulations, à 614,965,704 francs. Si Ton pouvait entrer dans le détail des faits, il serait aisé de prouver qu'en 1883 les recettes eifectives encaissées par le Trésor ont été inférieures d'au moins 750 millions à la dépense réelle.

Le vote du budget n'avait pas mis Qn aux embarras du Ministre des finances, et l'exercice 1883 était à peine commencé, que les besoins du Trésor devenaient extrêmes. M. Ribot les avait fait pressentir, dans son rapport général sur le budget. « Le Trésor, avait-il dit, doit pourvoir jusqu'au 31 décembre 1883 aux dépenses résultant de l'exécution des travaux publics et du fonctionnement des caisses spéciales. Ces dépenses ne peuvent être évaluées au-dessous de 1.350 millions. Comment le Trésor y fera-t-il face sans recourir à un emprunt public? Il n'y réussira qu'avec d'assez grandes difficultés, et à la condition que le Parlement n'ajoutera pas à ses charges en créant des dépenses nouvelles sans avoir au préalable constitué les ressources nécessaires. » Puis, après avoir passé en revue, avec une remarquable ingénuité, les expédients plus ou moins licites auxquels on pouvait avoir recours, et fait remarquer que, vers le milieu de 1883, les ressources que le Trésor puise dans l'excédent des recettes du dernier budget voté sur les ordonnancements relatifs à ce même budget descendraient au fur et à mesure des ordonnancements et des paiements arriérés, le rapporteur concluait € qu'on ne saurait sans imprévoyance rien ajouter aux charges actuelles et futures du Trésor »'

Or, non seulement l'ouverture de crédits supplémentaires était venue ajouter 200 millions aux charges du Trésor, mais la décroissance continue des recettes, qui tombèrent de 79 millions au-dessous des évaluations, avait réduit les disponibilités sur lesquelles on avait compté.

Ce ne fut donc pas vers le milieu de Texercice , comme M. Ribot n'avait pu s'empêcher de l'appréhender, ce fut dès le début de l'année que le Ministre des finances se trouva aux abois. Le 15 mars 1883, le compte courant du Trésor à la Banque était descendu à 108 millions, c'est-à-dire au chiffre le plus bas auquel il eût été réduit depuis de longues années. Ce même compte était, le 16 mars 1882, de 343 millions, la différence d'une année à l'autre était donc de 235 millions. Bien plus, on ne tarda pas à découvrir que le compte du Trésor n'avait été maintenu, même à un chiffre aussi faible, qu'à l'aide d'une mesure qui donnait prise à la critique. Le Ministre des finances, de sa propre autorité, avait négocié un emprunt de 120 millions à la Banque de France. La négociation avait été tenue secrète; mais interrogé à ce sujet, dans la séance de la Chambre du 19 mars, le Ministre confessa la réalité du fait en se retranchant derrière la latitude habituellement laissée à son département pour assurer le service financier de l'Etat.

On pouvait demander si un emprunt de cette importance n'excédait pas le caractère d'une simple opération de trésorerie, et pourquoi le Ministre n'avait pas eu recours à des bons du Trésor ; mais le fait devait un surcroit de gravité à la façon dont les

choses s*étaient passées. La création de 1.200 millions en rentes amortissables avait eu pour objet d'é. teindre toute la dette du Trésor envers les déposants dos caisses d'épargne, dette représentée en partie par 350 millions d'obligations sexennaires, remises antérieurement à la Caisse des dépôts et consignations pour garantir les premiers fonds appliqués aux besoins du Trésor. La Caisse des dépôts avait restitué ces obligations, en échange des rentes amortissables qui lui étaient délivrées : au lieu d'annuler la totalité de ces obligations, le Ministre des finances en avait négocié pour 120 millions à la Banque : il avait donc, par le fait, maintenu en circulation des valeurs que le Parlement devait croire éteintes ; il avait, sans autorisation, accru la dette flottante de 120 millions. Le budget ordinaire de 1884 avait été présenté quelques jours auparavant, avec un dérisoire excédent de recettes de 250.000 francs; encore ce résultat n'était-il obtenu qu'en renouvelant 70 millions d'obligations et en inscrivant en recette 35 millions de remboursements, attendus des compagnies d'Orléans, de l'Est et du Midi, et devenus fort problématiques. M. Tirard avait abandonné le système d'évaluations adopté par M. Say; mais sans revenir à l'ancienne méthode, ni suivre aucune règle, en déterminant arbitrairement les sources de revenu desquelles on pouvait attendre un accroissement de recettes et celles dont le produit était présumé stationnaire. L'exposé des motifs faisait prévoir un emprunt de 313 millions, limité à ce chiffre par l'impossibilité d'assurer le service d'un emprunt plus considérable. Le produit de cet emprunt ne pouvait

suffire à défrayer le budget extraordinaire : aussi, le Gouvernement dut-il se décider à entrer en pourparlers avec les compagnies de chemin de fer et à leur demander de se substituer à lui pour l'exécution du plan Freycinet. La présentation du budget extraordinaire fut donc ajournée jusqu'à l'issue de ces négociations.

La pensée de recourir à l'intervention des compagnies avait sans doute pour origine la proposition faite, l'année précédente, par M. Léon Say, et dont l'abandon avait été imposé à M. Tirard. La conclusion d'un accord avec les compagnies était un acheminement vers la suppression du budget extraordinaire, et cela suffisait pour rallier les suifrages de tous ceux qu'inquiétaient les progrès constants de la dette flottante, déjà revenue au chiffre de deux milliards. Au point de vue économique, les conventions n'étaient pas moins faciles à justifier. L'Ëtat est incapable de conduire avec succès une exploitation commerciale, mais il estun constructeur plus malhabile encore, et ses agents sont sans défense contre les influences parlementaires : il y avait donc avantage à remettre à Tindustrie privée l'achèvement et l'exploitation du troisième réseau. Il n'en est pas moins vrai que les conventions font peser une lourde charge sur les finances publiques.

Le Gouvernement avait pris vis-à-vis des populations des engagements téméraires : des lignes dont le trafic ne couvrira pas avant quinze ou vingt ans les dépenses d'exploitation avaient été non seulement promises mais étudiées : un certain nombre avaient mémo reçu un commencement d'exécution.

2Sr8 LES FINANCES DE LA FRANCE

En consentant à se substituer à l'État pour ces travaux, destinés à demeurer longtemps improductifs, les compagnies voulurent légitimement limiter les risques qu'ils faisaient courir à leurs actionnaires. Elles se firent accorder un prix de construction très élevé pour se mettre à l'abri de tout mécompte : elles voulurent avoir la garantie de l'État pour prévenir la dépréciation de leur crédit et pour assurer il leurs actions un revenu minimum qui fût devenu fort incertain sans cette précaution. A ces conditions, les compagnies se chargaient d'emprunter annuellement aux lieu et place de l'État, mais en réalité à son compte, de 250 à 300 millions que le Gouvernement aurait dû inscrire au budget extraordinaire et emprunter directement, et dont il n'aurait plus qu'à garantir le service et l'amortissement. Les compagnies devaient porter au compte de premier établissement les dépenses qu'elles allaient faire, les progrès de ce compte augmentant proportionnellement la charge de la garantie, Les Ministres desflnances et des travaux publics ne contestèrent point cette conséquence des conventions : ils donnèrent au Parlement l'assurance que cette charge supplémentaire serait, au maximum, de 65 millions, qu'elle n'atteindrait ce chiffre qu'au bout de huit ou dix ans pour commencer immédiatement à décroître et s'éteindre complètement en un petit nombre d'années.

En établissant ces calculs décevants, les Ministres comptaient que les recettes des chemins de fer suivraient la même progression que par le passé ; ils espéraient même que cette progression serait accélérée par la mise en exploitation des nouvelles

lignes, qui seraient autant d'affluents pour l'ancien réseau. Nous établirons ultérieurement ce qui est advenu de ces calculs et de ces espérances. Comme l'État, ainsi qu'il était aisé de le prévoir, allait être contraint de se procurer, sur sa signature, les fonds nécessaires à faire honneur à la garantie qu'il donnait, un orateur radical résuma assez exactement» au point de vue financier, l'économie des conventions en disant qu'elles étaient l'emprunt greffé sur l'emprunt; mais du moment que l'on ne se résignait point à ajourner les travaux ou à faire des économies, il fallait se résoudre à user d'expédients.