LES AVEUX DE M. TIRARD. LES BUDGETS DE 1884 ET

Pendant que les négociations avec les compagnies se poursuivaient, le Gouvernement se décida brusquement à accomplir la conversion du 5 0/0 qui, depuis dix-huit mois , était suspendue comme une menace sur le marché financier. Cette opération fut exécutée sans un trop grand effort, mais si le Ministre en avait attendu un réveil de la spéculation et des affaires, il fut déçu dans son espoir ; car elle eut pour premier résultat un déclassement des fonds puplics que les recueils financiers évaluèrent à 20 millions de rentes pour le 5 0/0 et à 5 millions pour le 3 0/0, tandis qu'une hausse sensible se produisait sur les obligations de chemins de fer et sur les fonds étrangers. Non seulement le nouveau i 1/2 n'a jamais atteint le cours de 115 francs, que M. Tirard annonçait comme inévitable à bref délai, mais il ne s'en est jamais approché. Cette mesure, qui venait ou trop tôt ou trop tard, a donc eu pour effet de détruire, pour un certain temps, l'élasticité des fonds français ; et, quant à l'économie qu'elle procurait et qui avait surtout déterminé la résolution du Gouvernement, elle était absorbée et au delà,

dès cette même année, par les prodigalités législatives et les dépenses des expéditions lointaines.

En défendant, au mois de juillet, devant la commission du budget, les conventions qui venaieut d'être conclues avec les compagnies de chemins de fer par son collègue des travaux publics, M. Tirard déclara leur adoption absolument indispensable ; et il fut amené à dire que, bien qu'il eût élevé à 3 0/0 l'intérêt des bons du Trésor dans l'espoir d'attirer les capitaux en quête d'un emploi temporaire, « l'argent n'était pas venu ». Cet aveu, qui émut le monde financier, était d'autant plus grave que le placement des bons du Trésor était, à ce moment, le seul moyen que le Ministre des finances eût encore pour se procurer des fonds. La panique qui s'était déclarée parmi les déposants des caisses d'épargne à la suite de deux déconfitures retentissantes tarissait la source à laquelle le Gouvernement s'était habitué à puiser. Cette année, en effet, les remboursements dépassèrent de 4 millions les versements. Comme la Banque de France n'était plus qu'à 120 millions de la limite légale de son émission, on ne pouvait plus songer à demander à cet établissement les services qu'on avait trop souvent obtenus de lui. Émettre, au lendemain même de la conversion, l'emprunt qu'on n'avait annoncé que pour l'année suivante, c'eût été ajouter au désarroi du marché des fonds publics.

L'adoption des conventions était donc Tunique moyen d'alléger la situation en permettant de ramener au-dessous de 300 milKons les budgets extraordinaires de 1884 et de 188S, pour lesquels il était de-

venu si difficile do se procurer des fonds. Cependant, les conventions étaient la condamnation flagrante de la politique suivie depuis cinq années; en effets si elles assuraient la construction d'un tiers des lignes comprises dans le plan Freycinet, elles rejetaient dans un avenir éloigné l'exécution d'un autre tiers, et le dernier tiers était complètement passé sous silence.

Les discussions financières de 1883 et des premiers jours de 1884 furent particuhèronient instructives. Veut-on avoir la preuve que le budget avait cessé d'être le résumé fidèle des dépenses publiques, et que la Chambre, par des votes inconsidérés, imposait au pays des charges extra-budgétaires sans assurer les moyens d'y faire face ? Écoutez M. Tirard se disculpant d'avoir dû recourir à des expédients de trésorerie qui donnaient prise à la critique : « Que voulez-vous que je fasse, disait, non sans quelque amertume, le Ministre des finances, si vous voulez que je ne recoure pas à de semblables expédients ? Eh bien t lorsque vous votez une dépense, votez en même temps une ressource ! C'est ce que vous ne faites pas. Pour le budget de 1884, vos votes antérieurs et celui que vous allez émettre m'imposent l'obligation de payer, entendez-le bien, en 1884, la somme de 252 millions pour lesquels vous ne m'avez donné absolument aucune ressource budgétaire. Cette dépensede 2^2 milïious ne se trouve pas dans les chapitres du budget; mais elle m'est imposée parla loi de finance. Quand vous m'imposez l'obligation do payer 232 millions, pour lesquels vous ne me donnez aucune ressource, que voulez-vous

que je fasse? i II ne s'agissait ici ni du budget ordi oaire, ni du budget extraordinaire, ni même des crédits extraordinaires prévus, mais des lois qui créaient à l'impromptu des dépenses destinées à prendre place dans les budgets suivants, et dont une partie était immédiatement exigible, et surtout des diverses caisses, alimentées par l'emprunt, qui ne figuraient au budget que par l'inscription des arrérages à servir, et qui tiraient à vue sur le Trésor pour les subventions mises à leur charge.

Harcelé par les partisans fanatiques de la laïcisation, par les apôtres de la dépense à outrance et même par une partie de la commission du budget, le même Ministre insista à diverses reprises sur la nécessité de mettre un frein aux dépenses, en donnant clairement à entendre qu'on avait manqué de pré" voyance et de mesure. « Ce qui me frappe le plus, disait-il à la Chambre, dans la situation oij nous sommes aujourd'hui, c'est que cette situation, si l'on avait su prendre son temps, opérer avec patience-, avec modération, et si l'on n'avait pas voulu tout faire à la fois, ne serait pas embarrassée; mais on a voulu faire en même temps des chemins de fer, des ports, des canaux, des routes, des chemins vicinaux, des écoles : véritablement, on a excédé les ressources disponibles^ et il est arrivé un moment oii l'on a reconnu la nécessité d'enrayer. »

Dans un autre accès de franchise qui déplut singulièrement à la majorité, M. Tirard n'hésita pas à expliquer la désorganisation des linances par la coïncidence de dégrèvements prématurés et irréfléchis avec l'exagération des dépenses : l'exposé des motifs du

budget extraordinaire de 1884, qui posait en priacipe rémission d'un emprunt d'au moins 300 millions, justifié par l'épuisement des emprunts antérieurs, était rempli de conseils de prudence et d'aveux implicites. < Il nous serait impossible, disait ce document, de continuer avec le même entrain le système des dépenses extraordinaires sans nous exposer à de graves mécomptes. Nous devons agir avec d'autant plus de réserve et de prudence que, en dehors du budget sur ressources extraordinaires, nous avons à faire face aux engagements de la caisse des lycées, collèges et écoles et de la caisse des chemins vicinaux. Ces deux caisses auront à fournir, en 1884, déduction faite des amortissements, une somme qu'on ne peut évaluer à moins de 106 millions et qui devra être prise sur les ressources de la dette flottante, » La conclusion des conventions dispensait de pourvoir à l'exécution des chemins de fer qui en faisaient l'objet ; mais il restait à terminer le réseau de l'État et à poursuivre les travaux des ports, canaux.» rivières, etc. Le Ministre exprimait la pensée qu'il serait « utile de ne pas engager de nouveaux travaux avant l'entier achèvement de ceux qui étaient commencés ». 11 motivait ainsi ce conseil: « Il importe d'agir avec prudence et de ne pas excéder la mesure que nous impose la situation économique et financière du pays. »

M. Tirard renouvela devant jle Sénat, en janvier 1884, ces aveux instructifs. « Je ne fais aucune espèce de difficulté de reconnaître, disait-il, que notre situation demande de grands ménagements. • Il exprimait l'espoir que les évaluations des recettes se

réaliseraient; mais, énumérant les divers projets de loi dont la Chambre était saisie et qui tous devaient donner lieu à de nouvelles dépenses, il ajoutait : « Je n'hésite pas à le dire, et il faut qu'on soit bien pénétré de cette vérité : si Ton veut avoir un budget en équiHbre, si Ton veut sortir de la situation qui a été faite aux deux derniers exerciceSy si Ton veut éviter des insuffisances de recettes par rapport aux dépenses, des déficits, en un mot, il est absolument indispensable de ne pas augmenter nos dépenses. Si Ton était entraîné à voter les lois que je viens d'énumérer et dont les frais d'application s'élèveront à un total considérable, je ne crains pas de déclarer que, pour y faire face, il faudrait créer des ressources nouvelles. • Les votes que la Chambre des députés a continué d'émettre ne font que donner plus de force à cette conclusion de M. Tirard: « Tout ce que vous pouvez espérer, c'est une augmentation de 10, 15 ou 20 millions sur les plus-values du budget. Si vous introduisez dans ce budget 80, 60 ou même 40 millions de dépenses de plus, il est incontestable qu'il se trouvera en déficit. » On sait qu'au lieu des plusvalues, ce sont des moins-values qui se sont produites. S'animant ensuite au souvenir des attaques dont il avait été l'objet au sein de la Chambre et do la part de divers journaux républicains, M. Tirard disait encore au Sénat : t II faut regarder cette situation en face et virilement. Il est absolument indispensable de ne pas se lancer en aveugles, de ne pas compter sur je ne sais quels événements : sur des plus-values qui, je l'espère, se produiront et amélioreront la situation, mais qui, enfin, peuvent se faire attendre.

Si nous avions encore de nouveaux déGcits, cette situation pourrait empirer. Nous avons encore aujourd'hui quelques millions d'excédents sur des exercices antérieurs : j'estime qu'il est nécessaire, en effet, de ménager la dette flottante dont les ressources se trouvent fort amoindries. »

Il renouvelait le conseil de ne pas imposer au Gouvernement l'obligation de tout faire à la fois : il fallait (( échelonner les dépenses et surtout en réduire le montant au plus strict nécessaire » ; il signalait enfin, comme une mesure indispensable, c de régler dans l'avenir » des dépenses qui n'avaient été jusqu'alors l'objet d'aucune règle, t La caisse des écoles disait-il, a été alimentée jusqu'à présent par l'excédent des budgets antérieurs, de même que la caisse des chemins vicinaux l'a été par des fonds de ladette flottante, par des fonds de trésorerie. Je viens de vous dire quelles étaient les sommes énormes auxquelles cette trésorerie avait à faire face. Si vous les augmentez encore indéfiniment et pour des sommes considérables, nous risquons de nous trouver encore dans les mêmes embarras que nous rencontrons aujourd'hui. Il est donc absolument indispensable que nous étudiions le fonctionnement des caisses dans lesquelles il ri y a jamais rien eu, permettez- moi de le dire. » Était-il possible de confesser plus clairement que l'emprunt indéfini, l'emprunt à outrance, a eu la plus grande part à l'œuvre sur laquelle on a cru fonder la popularité du régime actuel ?

La commission du budget etune partie delà Chambre avaient accueilli très froidement le budget de M.Tirard. Le Ministre était taxé par lesuns d'excès-

sivc timidité, par les autres de pessimisme. On lui savait fort mauvais gré dequelques aveux qui pouvaient éclairer le public, alors qu'on couvrait l'examen du budget d'un voile impénétrable. Le budget ordinaire de 1884 bénéficiait de 35 millions résultant de Téconomie produite par la conversion du 5 0/0 ; mais il avait à supporter S5 millions de dépenses nouvelles, dont 23 millions pour l'accroissement du service de la dette publique, 20 millions pour les dépenses de la Tunisie, ramenées dans le budget : le surplus en exécution de diverses mesures législatives. La commission y voulaitfaire entrer diverses dépenses repoussées par le Ministre. Elle s'épuisa, pendant plusieurs mois, en vains efforts pour arrivera un équilibre dont Tinaniténe fût pas trop manifeste. Elle ne parvint à aligner, en apparence, les recettes et les dépenses qu'en rejetant sur le budget extraordinaire une subvention de 30 millions, réclamée par M. Jules Ferry, pour la caisse des écoles, en mettant à la charge de la dette flottante 48 millions, dont 20 millions pour la caisse des chemins vicinaux, en imputant 16 millions sur les excédents des exercices antérieurs, en rcnouvolant70 millions d'obligations sur 170, en- Go en accroissant les évaluations, déjà trop élevées, de M. Tirard, alors qu'elle aurait dûles diminuer. En effet, les recettes de 1883 non seulement tombaient au-dessous des évaluations budgétaires, mais demeuraient inférieures aux résultats réalisés en 1882. Les évaluations de recettes pour 1884 auraient donc dû être réduites en proportion de ces moins-values; mais alors le déficit eût apparu dans toute sa réalité. La commission avait songé à se tirer d'embarras

en réduisant de 100 millions à 60 le crédit relatif au remboursement des obligations. Le Ministre refusa d'y consentir et soutint à la tribune une lutte acharnée contre M. Rouvier, le président de la commission du budget. Il défendit l'intégrité de ce crédit, comme représentant le principe de l'amortissement, et comme le gage des emprunts à court terme qui alimentaient le budget extraordinaire. On entendit alors M. Rouvier renier la thèse qu'il avait si souvent soutenue sur l'importance des amortissements accomplis sous le régime actuel, et démontrer avec une logique irrésistible que rembourser d'une main 100 millions d'obligations lorsque, de l'autre, on on émettait pour une somme plus considérable, ce n'étaitpas amortir, mais se livrer à un simple jeu d'écritures. M. Tirard l'emporta parce qu'il avait annoncé sa détermination de se retirer, s'il succombait dans ce débat. La démonstration à laquelle M. Rouvier s'était livré n'en jetait pas moins une vive lumière sur la gestion financière des dernières années. Les mêmes jeux d'écritures ne s'étaient-ils pas reproduitsd exercice en exercice, et les prétendus amortissements dont on s'était vanté avaient-ils jamais arrêté le progrès constant de la dette publique?

La Chambre avait commencé si tardivement ladiscussion du budget que la loi de finances ne put même pas être votée avant Noël, et que trois jours seulement furent laissés au Sénat pour l'examiner à son tour. Le Sénat se résigna, malgré les réclamations indignées de quelques-uns de ses membres, à voter le budget ordinaire tout entier en trois séances, mais pour protester contre la pression qui était exercée

LE DÉFICIT CHRONIQQE Î39

sur lui, il renvoya au mois de janvier la discussion et le vote du budget extraordinaire, comme si un examen rétrospectif de la situation financière suffisait à sauvegarder sa dignité et ses droits. On voit que, si Ton méconnaissait depuis longtemps les règles essentielles de la comptabilité publique, on commençait à y ajouter, par un nouveau progrès, la méconnaissance des règles constitutionnelles.

Ce budget ordinaire de 1884, voté dans des conditions aussi singulières, à 3.026 millions en recettes et à 3.023 millions en dépenses, cessait d'être en équilibre dès les premiers jours de janvier par suite de l'abaissement des recettes publiques : il s'est soldé par un déficit que l'exposé du budget de 1887 a évalué provisoirement à 116 millions. Le budget extraordinaire, voté à 257 millions, fut porté à un chiffre beaucoup plus élevé par une longue série de crédits extraordinaires : il monta, déduction faite des annulations, à 416.781. 258 francs, dépassant ainsi, et dans une proportion notable, l'emprunt destiné à le couvrir. Les recettes publiques donnèrent une moins-valuede 74.634.195 francs que compensèrent, jusqu'à concurrence de 22 millions, des plus-values fournies par les droits sur les sucres et les vins étrangers et par quelques taxes qui avaient été remaniées.

La pénurie du Trésor contraignit le Ministre des finances à émettre, dès le commencement de février 1884y l'emprunt qui devait pourvoir aux dépenses du budget extraordinaire de Tannée. Le taux d'émission fut 76 fr. 60, inférieur de 6 fr. 90 à celui de l'emprunt de 1881, soit, par conséquent, avec une baisse

de 9 0/0 par rapport à Temprunt précédent. Dès le premier jour, le nouveau fonds descendit de 0 fr. 25 à 0 fr. 30 au-dessous de ce taux d'émission, et il fallut recourir à l'assistance de divers établissements financiers pour soutenir les cours. Cette opération» du reste, n'ajouta pas beaucoup aux disponibilités du Ministre des finances, car, sur 200 millions de bons du Trésor qu'il avait réussi à metlrc en circulation, 180 millions lui furent rapportés par les souscripteurs : c'était plus do la moitié de l'emprunt.

Le budget de 1885 fut déposé quelques jours plus tard surje bureau de la Chambre. Il présentait cette particularité que le budget extraordinaire, réduit à 208 millions par l'effet des conventions avec les grandes compagnies, n'était doté d'aucune ressource spéciale. Tous les emprunts antérieurs étaient complètement épuisés, et celui qui venait d'être contracté était à peine suffisant pour couvrir les dépenses autorisées pour 1884; il n'existait plus dans aucune caisse un centime disponible. M. Tirard le reconnaissait; mais il s'empressait d'ajouter qu'il ferait face aux dépenses du budget extraordinaire au moyen d'obligations à court terme, dont le remboursement serait échelonné jusqu'en 1890. Le Ministre avait donc joué sur les mots lorsqu'il avait annoncé qu'il n'y aurait point d'emprunt en 1885 : il ne devait pas, en effet, y avoir d'émission de rentes; mais 208 millions devaient être empruntés sous forme d'obligations; comme la dette flottante atteignait déjà près de 1.100 millions au 1®*" janvier, qu'elle allait avoir à supporter pour plus de 250 millions de déficit, cetlo

nouvelle addition devait la ramener bien près du chiffre do 2 milliards. Il est inutile d'insister sur la prolongation de la partie de cette dette contractée en obligations. L'extinction de ces obligations, qui devait avoir lieu en 1883, avait d'abord été rejetée sur 1885, puis sur 1888. M. Tirard la reculait jusqu'en 1890 : on saitque le budget de 1886 l'a reportée jusqu'en 1892; et les budgets suivants jusqu'en 1896. Quant au budget ordinaire, il était présenté aux chiffres de 3.048.720.927 francs en recette et de 3.048.544.744 en dépense, soit avec un excédent de recettes de 176.483 francs, qui ne pouvait être pris au sérieux. En effet, le Ministre avait persisté dans son mode arbitraire d'évaluations, et il en donnait une raison ingénue : c II est impossible, disait-il, de revenir, dès à présent, à l'ancien système, puisque les recettes réalisées en 1883 sont inférieures à l'évaluation des dépenses do 1884 : a fortiori^ le seraient-elles aux dépenses de 1885. » Il était malaisé de confesser plus clairement que la préoccupation du Gouvernement, quand il préparait le budget, n'était pas d'arriver à la vérité et de la faire connaître au pays, mais d'obtenir par des artifices de calcul un équilibre factice. Le montant des recettes effectuées en 1883 étant estimé par le Gouvernement lui-même à 2.953 millions : c'est à ce chiffre seulement qu'auraient dû être portées les évaluations de recettes pour 1885 ; et il était d'autant plus indispensable de se maintenir dans ces limites que les recettes des premiers mois de 1884 demeuraient sensiblement audessous de celles de 1883, et que rien ne faisait présager un relèvement du revenu.

Ce budget était donc une fiction, dès le jour où il fut présenté. Il sera facile d'établir, par le témoignage de M. Léon Say et même par celui de M. Dauphin, rapporteur de la commission sénatoriale, que la commission de la Chambre, qui s'empara de ce budget et entreprit de le refondre, neparvint à aligner les recettes et les dépenses qu'à l'aide de procédés aussi nouveaux qu'inefficaces. On a pu dire de l'œuvre de cette commission que c'était l'hypothétique enté sur l'imaginaire. Lors de son récent passage au ministère des finances, M. Léon Say, éclairé par l'expérience, avait signalé, avec l'autorité que lui donnait sa position officielle, une série de dépenses, s'élevant ensemble à plus de 50 millions, qui étaient indûment inscrites au budget extraordinaire et couvertes par l'emprunt, alors qu'elles avaient tous les caractères de dépenses ordinaires, et qu'elles auraient dû être payées sur le produit de l'impôt. M. Ribot, tour à tour président ou rapporteur de la commission du budget, avait fait également, au sujet de cet abus, les déclarations les plus catégoriques et, dès lors, on no lui avait plus confié ni la présidence ni îe rapport. On avait vu les commissions du budget, pour obtenir ou conserver entre les recettes et les dépenses un équilibre purement fictif, rayer des dépenses qu'elles savaient devoir reparaître, sous la forme de crédits extraordinaires, aussitôt après le vote du budget. La préparalion de la loi de finances de 1885 donna lieu aux mêmes atténuations de crédits indispensables, à des procédés de dissimulation plus condamnables encore. Le fait était si flagrant que le Sénat essaya,

bien qu'en vaîn, de faire revenir la Chambre sur certains retranchements qui ne pouvaient être pris au sérieux.

L'ouverture de certains lycées de flUes avait été fixée au 1*^ octobre 1885 : il était donc indispensable d'inscrire au budget de cet exercice le traitement du personnel enseignant de ces lycées pendant un trimestre; mais, bien qu'il s'agit simplement d'une somme de 55.000 francs, cette inscription fut omise, ainsi que cela est reconnu dans un des rapports de la commission du budget. Il va sans dire que ce personnel devait néanmoins être payé; mais, pour qu'il lie fût pas payé à découvert, il fallut demander un crédit extraordinaire en addition aux dépenses ordinaires de 1885. Parmi les crédits extraordinaires, au chiffre total de 3.911.530 francs, qui furent demandés par le même projet de loi, la plupart avaient pour objet de réparer ou des omissions incompréhensibles si elles n'étaient intentionnelles, comme les dépenses des missions scientifiques chargées d'observer le passage de Vénus, ou des réductions non justifiées sur le personnel et les frais des grands services du ministère des finances, ou des retranchements sur les approvisionnements nécessaires auxmanufacturesde l'Etat, et toutes ces omissions ou réductions avaientla même origine: l'impossibilité de conserver autrement au budget ordinaire un modeste excédent de recettes de 285.216 fr. Veut-on d'autres exemples? L'application de la loi qui a accordé des primes pour la marine marchande avait nécessité, dès la première année et pour quelques mois seulement, une dépense d'un peu plus de 9 millions : il y avait donc lieu de

prévoir une dépense plus forte pour les douze mois suivants; néanmoins, la commission n'inscrivit au budget ordinaire qu'une somme de 10 millions, qu'il fallut presque doubler par un crédit extraordinaire.

De même, le crédit annuellement affecté aux chemins vicinaux était, depuis la loi du 10 avril 1879, de 20 millions : la commission du budget, sans tenir compte des engagements déjà pris par le Ministre de rintérieur, le réduisit arbitrairement à 10 millions dans le budget ordinaire de 1885. L'insuffisance du crédit étant indéniable, on essaya ensuite de la couvrir par un prélèvement de 10 millions sur le crédit alïeclé aux chemins vicinaux de l'Algérie. Les députés algériens protestèrent et, comme le Sénat refusa de sanctionner ce procédé irrégulier de détourner un crédit de son affectation légale, il en fallut venir à un crédit extraordinaire de 5 millions.

La commission s'était targuée d'avoir opéré 60 millions d'économie et d'avoir ramené les dépenses à un chiffre inférieur de 4 millions aux dépenses prévues pour 1884. Ce tour de force devait paraître d'autant plus extraordinaire que le budget de I88i menaçait d'aboutir à un déficit considérable, et que certaines dépenses obligatoires avaient augmente. H était, par exemple, indispensable d'inscrire dans le budget de 1885 les arrérages de l'emprunt de 350 millions qui venait d'être contracté. Comme cet emprunt avait éteint quelques créances à la charge de la dette flottante, la commission avait feint de croire que la dette flottante n'avait reçu, du fait des déficits constatés, aucun accroissement de nature à compenser cette extinction, etelle avait admis une dimi-

nution de 500.000 francs sur le service de la dette llottante, mais elle semblait presque avoir eu honte de son œuvre, car, dans le rapport spécial sur le ministère des finances, M. Sarrien disait à ce sujet : c La commission a accepté cette réduction sans se faire, d'ailleurs, aucune illusion sur la valeur de cette économie nouvelle. » Le mot économie paraîtra, sans doute, fort inattendu quand il s'agit d'une véritable dissimulation de dépense.

M. Léon Say a fait (1) la lumière sur les 60 millions d'économies qui avaient produit un excédent de recettes de moins de 100.000 écussur un budget de 3 milliards. Ces économies résultaient de l'emploi simultané de trois procédés fort peu usités jusque-là en finances et d'une correction contestable. La commission avait évalué la moyenne des annulations de crédits qui se produisent en fin d'exercice dans les grands services, et elle avait réduit d'autant la dotation de ces services. Or, les sommes rendues disponibles par les annulations constituaient une sorte de réserve sur laquelle on imputait tout d'abord les dépenses supplémentaires inévitables. Le budget de 1885 ne conservait donc aucune marge pour l'imprévu et pour les mécomptes. En second lieu,la commission avait calculé, d*après des tables de mortalité dont elle gardait le secret pour elle, les vacances d'emploi qui se produisent en moyenne dans le cours d'une année, et elle avait diminué d'une somme correspondante les crédits affectés au personnel des administrations publiques; en sorte que, si les décès

(l) Voyez la Revue des Deux- Mondes du 45 janvier 1885.

OU les démissions ne se produisaient pas en nombre suffisant dans un service, les employés qui en fai* saient partie auraient dû être invités à tirer au sort lesquels d'entre eux ue seraient pas payés. Enfin, ces deux moyens ne suffisant pas encore, la commission avait retranché ou restreint des crédits indispensables : elle avait diminué de près de 2 millions le crédit annuel ouvert aux manufactures de l'État pour achats de matières premières^comme s'il était possible que la régie laissât le public manquer de cigares ou de poudre de chasse faute d'argent pour acheter du tabac ou du salpêtre. La commission du budget prévoyait bien qu'il en serait de ces achats indispensables comme du payement des arrérages de la dette flottante, et qu'il faudrait y pourvoir par des crédits extraordinaires. C'était donc pour obtenir un équilibre fictif qu'elle s'était abstenue d'inscrire dans la loi de finances des dépenses inévitables et prévues. Quelle confiance pouvait mériter l'œuvre sortie de ses mains ?

Le rapporteur du budget de 1885auSénat, M.Dau-* phin, malgré sa bénignité ordinaire, ne put s'empêcher de faire ressortir le caractère fictif ou dérisoire de mille petites économies destinées à provoquer l'ouverture de crédits supplémentaires ou à aboutir à des accroissements ultérieurs de dépenses. Il constata que les réductions opérées sur le ministère de la marine avaient été obtenues aux dépens des crédits qui avaient pour objet de reconstituer les approvisionnements des magasins à poudre, de compléter l'artillerie de la flotte, d'achever la construction des forts commencés ; qu'on avait refusé tout crédit pour

raccroissement du nombre des torpilleurs, sous prétexte que Texpérience n'a pas encore prononcé sur la valeur de ce genre de bâtiments, et que le crédit des nouvelles constructions navales avait été ramené à une somme < à peine sufQsantepour tenir la France au niveau des autres puissances maritimes >. Résumant en quelques mots les impressions de la commission sénatoriale, M. Dauphin exprimait une opinion conformée celle de M. Léon Say: « Votre commission, disait- il, fait des réserves en ce qui concerne une troisième catégorie d'économies sur la réalité desquelles il est permis de concevoir des doutes. Le présent rapport vous les indiquera lorsqu'il examinera séparément les budgets de dépenses de chacun des ministères, notamment ceux de la guerre et de la marine. Il est à craindre que la dépense ne reparaisse, dans le cours de l'exercice, sous la forme.de crédits supplémentaires. La certitude existe même pour plusieurs. »

Quel était le but de ces détestables pratiques? Pourquoi essayait-on de dissimuler au Parlement et au pays le chiffre réel des dépenses de l'Etat? C'est que l'année 1885 ramenait les élections générales et qu'on ne voulait point que la nation, appelée à juger ses mandataires, connût toute l'étendue du désordre dans lequel les finances étaient tombées. On a de cefaitun témoignage irrécusable, celui d'un membre de la commission du budget. Voici ce qu'a écrit et signé M. Henry Maret, qui avait vainement demandé à ses collègues qu'on présentât les chiffres d'une façon moins contestable et qu'on indiquât plus clairement la situation financière du pays : c Dans cette com-

mission du budget, où nous nous débattions pour repousser les expédients de M. Tirard, M. Jules Roche (le rapporteur) s'écria un jour : « Nous ne pouvons pourtant pas avouer que le budget est en déficit. Qui l'oserait? — Moi, répondis-je. Je n'ai pas change d'avis, et je crois à une seule politique, celle de la bonne foi Le peuple est le souverain qui doit tout connaître, puisqu'il doit tout décider et tout juger. » Il semble que les difficultés avec lesquelles la commission était aux prises pour donner au budget une apparence de réalité auraient dû l'éclairer sur la nécessité de cJianger de système et, suivant l'expression de M. Tirard, d'enrayer les dépenses. Il n'en était rien. C'est on vain que l'opinion publique se prononçait contre le budget extraordinaire, déjà vivement attaqué par M. IL Germain et par M. Ribot lui-même, les députés se refusaient à laisser disparaître la corne d'abondance sur laquelle ils fondaient l'espoir do leur réélection ; et ce dangereux instrument de désorganisation financière trouvait des défenseurs déterminés, au §énat , dans MM. Dauphin et Millaud ; à la Chambre, dï^ns MM. Wilson, Jules Roche et Rouvier, qui tous avaient été ou présidents ou rapporteurs des commissions du budget. La commission ne montra quelque hésitation que sur une seule question : les dépenses de l'instruction primaire. Bien que la quote-part de l'État dans ces dépenses, de 15.647.800 francs en 1878, fut montée à 65.906.318 en 1883, soit une augmentation de plus de 40 millions, certains sectaires ne se montraient pas satisfaits. Après avoir reconnu qu'il avait été dépensé plus d'un demi-rail-

liardy M. Jules Ferry déclarait, dans un discours demeuré célèbre, que le minimum de la dépense encore à faire dépassait 700 millions.

Au mois de mars 1884, lors de la présentation du budget, au moment même où M. Tirard venait de jeter ce cri d'alarme qui lui valut tant d'attaques de la part de ses amis politiques et qui remua profondément le pays, M. Paul Bert, au nom de la commission de l'instruction primaire et sous la forme d'un amendement au budget, demandait pour le personnel de ce seul enseignement une augmentation de 23 ou 2i millions, comme point de départ d'un accroissement graduel des traitements. La commission du budget repoussa l'amendement qui, d'après les calculs du rapporteur général, M. Jules Roche, aurait eu pour conséquence de porter, en huit années, le budget ordinaire de l'instruction primaire à 260 millions. Le 30 juillet suivant, M. Antonin Dubost, rapporteur spécial du budget de l'instruction publique, en déplorant la nécessite où l'on était d'ajourner les projets de M. Paul lîert, évaluait les dépenses qu'il serait indispensable de faire, dans une très courte période, pour le matériel et les constructions, à 40 millions pour l'instruction supérieure, à 104 millions pour l'instruction secondaire et à 500 millions pour l'instruction primaire. Quant au personnel, le même rapporteur exposait que, bien que les crédits relatifs à l'enseignement primaire eussent été accrus do plus de 90 millions depuis 1870, il y avait lieu de prévoir de nouvelles augmentations qui les porteraient au chiffre de 163 millions, et il exhortait le Parlement à envisager désormais une dépense an-

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nuoUo de 2o0inillionscomme le chiffre minimum du budget de rinstruction publique, en laissant à Teinpruntla tâche de pourvoiraux constructions à élever. Au moment où ces exagérations se produisaient et étaient fort mal accueillies par l'opinion publique, la dotation de cent millions attribuée à la caisse des écoles par la loi du 2 août 1881, et qui ne devait être fournie qu'en six années, était déjà épuisée parce qu'on avait anticipé, au profit des preraiersexercices, sur le payement des annuitéspluséloignces; et l'on ne savait comment pourvoir aux engagements déjà pris pour 1885 et les exercices suivants. Cette caisse, constituée en dehors du budget ordinaire et du budget extraordinaire, soustraite au contrôle de la Cour des comptes aussi bien que du Parlement, et laissée à l'arbitraire des Ministres, avait dévoré en quelques années plus d'un demi-millliard, demandé en presque totalité à la dette flottante : elle était l'objet des critiques les plus sérieuses au sein même de la Chambre, et elle avait cessé d'être un instrument commode pour battre monnaie. Cette situation fît naître la pensée de mettre fin à l'existence de la caisse, de rejeter sur les départements et les communes la charge des constructions scolaires, en oe laissant plus au compte de l'État qu'un quart des annuités que les communes auraient à payer pour les emprunts à contracter par elles. M. Sadi-Carnot réalisa cette combinaison, au mois de juin 1885, au moyen d'un emprunt destiné à assurer l'accomplissement des engagements déjà pris. Si nous en parlons actuellement, c'est qu'on fit rétroactivement remonter au 1«' janvier 1885 les effets de la

loi qui prononça la mise en liquidation de la caisse des écoles, aOn de puiser dans l'emprunt de quoi remplacer ladotation de 1885 anticipativcment dévorée.

Ce singulier budget de I880, où l'on exagérait les recettes, où l'on escomptait jusqu'aux annulations possibles, où Ton dissimulait les dépenses jusqu'à scandaliser un optimiste aussi déterminé que M. Dauphin, ménageait encore au public d'autres surprises. Il fut l'occasion de deux nouveaux pas dans l'irrégularité Gnancière et parlementaire. La Chambre aborda si tardivement la discussion de ce budget et la prolongea tellement que le Sénat aurait dû voter la loi de finances, non plus en trois jours, commeen .1883, mais en une seule séance. Cette assemblée se refusa catégoriquement à exécuter ce tour de force. Une loi votée d'urgence ouvrit au Gouvernement un crédit égal au revenu d'un trimestre : on voulait à tout prix éviter de se servir du mot de douzièmes provisoires, mais si l'on n'eut pas le nom, on eut la réalité. On était acculé, en pleine tranquillité publique, à Texpédient des jours de détresse nationale.

Le second fait était jusque-là sans précédent aucun dans notre histoire financière. Le budget de 1885 n'était pas encore voté par la Chambre lorsque, dans les derniers jours de novembre, M. Jules Ferry, président du Conseil, présenta la demande d'un crédit extraordinaire de 45 millions, applicable aux dépenses de la guerre de Chine pendant le premier semestre de 1885. La continuation des opérations militaires et maritimes avait dû nécessairement être prévue depuis Tavortement des négociations avec la Chine : il était donc naturel et logique d'inscrire ces

25i LES FINANCES DE LA FRANGE

45 millions au budget ordinaire de 1885, et rien ne s'y opposait puisque ce budget n*était pas encore voté. Si on voulait éviter de détruire un équilibre trop fragile, il fallait tout au moins les faire figurer au budget extraordinaire et doter ce budget d'une ressource équivalente : c'eût été mettre à néant le travail de Pénélope, auquel le Ministre des finances et la commission du budget s'étaient livrés pendant de longs mois; c'eût été se condamner à faire voter encore une fois le budget avec un déficit avoué. Les 45 millions furent demandés et votés, en dépit de toutes les règles de la comptabilité et contre toute évidence, comme crédit extraordinaire au budget de 1885. Les crédits extraordinaires, tels qu'ils sont définis par notre législation financière, ont pour objet de solder des dépenses qui n'ont pu être prévues lors de l'adoption du budget. Il n'y avait ici rien d'imprévu et le budget n'était pas encore adopté. On vit donc, pour la première fois, un crédit extraordinaire voté avant le budget dont il était censé le complément.

Il est curieux de voir comment cet expédient, d'une entière nouveauté, fut accueilli par la commission sénatoriale des finances. Il était évident que ce crédit avait été laissé en dehors des deux budgets parce qu'on n'avait aucune ressource à mettre en regard. M. Dauphin annonça dans son rapport que ce crédit et ceux qu'il prévoyait encore, tant pour le Tonkin que pour Madagascar, feraient l'objet « de votes spéciaux sans autre imputation que sur les ressources générales du budget *. Cet euphémisme équivalait à dire qu'il faudrait emprunter cet argent.

Le rapporteur soutenait, non sans quelque timidité, que ce mode était le seul possible, parce qu'il s'agissait de dépenses extraordinaires; puis il ajoutait mélancoliquement, alors que les moins-values du seul mois de janvier 1885 avaient détruit l'équilibre de ce budget qui n'était pas encore voté : « Il n'en est pas moins vrai que, le budget des recettes et le budget des dépenses se balançant à peu près en équilibre^ et l'espérance d'un excédent de recettes, pendant l'exercice 1885, ne pouvant pas être conçue, ces crédits considérables ne sont pas gagés, et qu'après la conclusion des entreprises auxquelles ils s'appliquent, il faudra que le Parlement avise au moyen de solder la dépense. » Voilà donc, de l'aveu même du rapporteur sénatorial, une dépense certaine de 45 millions pour laquelle il n'y avait pas un centime prévu au budget.

Cette dépense n'était pas la seule dans ce cas. Il fallait encore 40 millions pour la caisse des écoles et pour la caisse des chemins vicinaux, qu'on ne pouvait laisser vides, puisque 1885 ramenait les élections générales. On avait dévoré par des anticipations le crédit destiné à la caisse des chemins vicinaux ; quant à la caisse des écoles, la combinaison d'emprunt à jet continu, par l'intermédiaire du Crédit foncier, qui devait dispenser le Trésor de fournir le capital des subventions en mettant seulement à sa charge une partie des intérêts et de l'amortissement, n'avait pas encore reçu la consécration législative et ne pouvait être appliquée en 1885. Le Gouvernement demanda à être autorisé, dans la loi de finances, à se procurer 40 millions par l'émis-

sion d'obligations à Téchéance maxima de 1890. Rien n'était plus irrégulicr et plus contraire à tous les engagements pris par les précédents Ministres des finances. M. Dauphin, avec son système de dire à demi la vérité, confessait et palliait tout à la fois cette irrégularité: « Votre commission, disait-il, ne vous proposerait pas d'adopter cette mesure si elle devait se reproduire dans les exercices ultérieurs. Ce n'est, en effet, autre chose qu'une imputation, sur le budget d'emprunt, d'une dépense ordinaire; et le fait de la réaliser par un article de la loi de finances, au lieu d'inscrire un crédit au budget sur ressources extraordinaires, n'en change pas le caractère. »

Ainsi, sans parler de 70 millions d'obligations qu'on renouvelait au lieu de les rembourser, le budget de 1886 était en déficit de 85 millions avant même d'être voté. Les mécomptes que Ton éprouva dans les résultats du revenu public et la multiplication des crédits extraordinaires accrurent rapidement le déficit. L'exposé de motifs du budget de 1887 a évalué à 213 millions l'importance de ce déficit, et cette évaluation est manifestement insuffisante, car le même document fait figurer en recette les 45 millions que le Trésor s'est procurés par l'émission d'obligations à court terme, qui sont un produit d'emprunt et ne peuvent être une recette que dans les écritures. Le budget extraordinaire, voté à 194 millions, a été porté, par les crédits extraordinaires, à 260.934.778 francs. Par conséquent, les dépenses qui n'ont pas été couvertes par des recettes effectives et qui sont demeurées à la charge de la dette publique se sont

élevées, en 1885, à 519 millions. Si donc, pour la période que cette année termine, comme pour la précédente, on met en regard la totalité des recettes réalisées et la totalité des dépenses effectuées, on trouve pour chacune de ces cinq années une insuffisance de ressources effectives de plus d'un demimilliard, savoir :

1881 579 millions

Soit, pour les cinq années, 3.039 millions qui ont été demandés ou à la dette amortissable ou à la dette flottante, en sus de plus de 16 milliards fournis par rimpôt.

On ne saurait donc être surpris de la rapidité avec laquelle la dette flottante se reconstituait. D'après le rapport sur le budget de 1886, elle était, au 1'' juin 1885, de 1.430.336.400 francs; d'après l'exposé de motifs du budget de 1887, elle n'était plus, au 1*' janvier 1886, que de 1.293.477.900 francs, soit en diminution de 136.858.500 francs; mais cette diminution momentanée provenait uniquement de ce que le capital des bons du Trésor en circulation était descendu, dans l'intervalle, de 243 millions à 44 seulement, par l'application de ressources de trésorerie à leur remboursement.