DU PAYS

Lorsque l'année 1885 s'ouvrit, la périodicité des déficits, le rapide développement de la dette flottante et les charges imposées par les entreprises lointaines, ne laissaient plus d'illusion au gouvernement sur l'insuffisance des ressources budgétaires. Un aveu imprudent, échappé à M. Jules Ferry, au sein de la commission du budget, révéla que le Ministre pr^ voyait, dès ce moment, la nécessité de créer de nouveaux impôts, aussitôt après les élections générales. Cette déclaration causa une grande émotion, et la presse officieuse s'efforça vainement d'en atténuer la portée. L'évidence des faits ne permettait pas de contestation sérieuse; et le président de la commission du budget, M. Rouvier, dans la séance du 11 juillet 1885, reconnut expressément l'impossibilité de faire face à toutes les dépenses avec les ressources du budget ordinaire.

M. Léon Say avait déjà constaté que, sur les dixsept articles du budget des recettes de 1885, quatorze avaient pour objet des extensions ou des aggravations des impôts existants. Malgré l'abandon intem-

pestif qui avait été fait de 272 millions de recettes, le Trésor devait recevoir en 1885 542 millions de plus qu'en 1876, et ce demi-milliard, qui venait s'ajouter aux ressources antérieures, ne suffisait pas pour mettre le budget en équilibre I Le Gouvernement confessait tout à la fois la nécessité d'un gros emprunt pour liquider le passé, et le besoin, pour assurer l'avenir, d'un accroissement de recettes qui ne pouvait provenir que de nouveaux impôts.

Quelle condamnation plus forte pouvait-on prononcer contre les dégrèvements donton avait fait si grand état I Los emprunts de toute nature auxquels il a fallu recourir, pour suppléer à l'insuffisance du budget ordinaire, ont abouti à substituer une nouvelle charge à celles dont on prétendait soulager le pays ; et il était inévitable que l'aggravation continue de ces charges.devenues permanentes, conduisît aune aggravation des impôts conservés. Le bénéfice qu'on avait fait luire aux yeux des contribuables s'est trouvé annulé ; et comme les dégrèvements ont toujours coïncidé avec le retour des élections générales, on est autorisé à en conclure qu'ils n'ont été que des manœuvres, et que les emprunts qu'ils ont entraînés n'ont été que des expédients pour suppléer aux recettes que le Parlement avaittémérairementsacrifiées. Ce qui, pour les esprits réfléchis, ajoutait à la gravité de la situation, c'est que la majorité de la ChambreyContinuant de fermer les yeux à l'évidence, persévérait dans son optimisme et dans ses habitudes d'imprévoyante prodigalité. L'immense extension qu'on avait projeté de donner à la construction des chemins de fer ne suffisait pas à satisfaire nos légis-

lateurs. Il aurait fallu entreprendre des travaux à la fois sur toute retendue du territoire. Malgré les larges amputations faites, en 1883, dans le plan gigantesque de M. de Freycinet, TÉtat avait encore devant lui, au 1" janvier 1885, une tâche au-dessus de ses forces. D'après le rapport de M. Dauphin au Sénat, rÉtat devait faire face, en dehors des chemins de fer, à 783 millions de travaux engagés, dont 403 millions pour les ports, 240 millions pour les canaux et 139 pour la canalisation des rivières. On a vu plus haut quelles étaient encore à ce moment les exigences de M. Jules Ferry pour les écoles et les lycées. Quant à Texpédilion du Tonkin, elle coûtait déjà plus de cent millions au Trésor, sans tenir compte de la détérioration de notre matériel naval. On allait, malgré tout, persévérer dans la voie fatale où Ton s'était engagé.

La proximité des élections générales ne permit pas àlaChambre d'apporter, en 1883, à la préparation et au vote du budget la même négligence et les mêmes lenteurs que les années précédentes. Elle y mit, au contraire, une telle diligence que la discussion générale fût terminée et que les crédits de deux ministères furent votés avant que le rapporteur général, M. Jules Roche, eût déposé son rapport. Le Sénat ne demeura pas en arrière d'un si beau zèle. Mis en discussion à la Chambre dans les premiers jours de juillet, le budget de 1886 était voté et fut promulgué le 8 août 1883. Il avait été précédé do l'enfantement d'une nouvelle caisse, la caisse des garanties des chemins de fer, qui dut sa naissance aux premiers mécomptes causés par les conventions.

On avait présumé que le Trésor n'aurait plus à servir de garanties aux compagnies que pour les sommes appliquées à la construction du nouveau réseau, que cette dépense ne croîtrait que graduellement et qu'elle atteindrait seulement en 1892 un chiflre maximum de 65 millions, destiné à diminuer rapidement. Tous ces calculs se trouvaient renversés par l'a^fTaiblissement constant des recettes, qui contraignit plusieurs compagnies à réclamer le bénéfice des garanties attachées à l'ancien réseau. Le Trésor se trouvait donc en face d'une dépense de 63 millions pour 1886, et comme la paralysie des affaires ne permettait pas d'espérer de sitôt une amélioration dans le trafic des voies ferrées, il était à craindre que cette charge ne s'accrût pendant une périofle de plusieurs années et ne pesât lourdement sur le budget, qu'il devenait de plus en plus difficile d'équilibrer. Elle allait s'élever, en effet, pour 1887, à 104 millions, dont 13 millions pour les lignes algériennes.

On s'avisatoutàcoup que les garanties à servir aux compagnies n'étaient que dos avances remboursables et portant intérêt, et que les compagnies paieraient, tôt ou tard, le principal et les arrérages. Ne pouvaiton déléguer cette créance de l'État à un compte spécial à ouvrir pour le service des garanties, compte qui recevrait d'une main et paierait de l'autre? A ceux qui faisaient observer narquoisement que, pendant des années, cette institution aurait bon nombre de millions à payer et rien à recevoir, on répondait qu'en attendant les recettes, l'institution se procurerait les fonds nécessaires en émettant, avec la garantie de l'État, des obligations dont le Trésor ser-

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virait les intérêts. On avait d'abord laissé en dehors les chemins de fer algériens, en donnant pour raison que Tespoir d'un remboursement quelconque de la part des compagnies algériennes était trop incertain et trop éloigné pour qu'on en pût faire état. Cet aveu, dépouillé d'artiOce, n'était pas de nature à fortiOer le crédit de ces sociétés; aussi l'on revint sur cette exclusion singulière. Ainsi naquit la plus jeune des (illes du budget, la caisse des garanties, imaginée pour n'avoir pas à inscrire dans les lois de finances la charge des engagements pris vis-à-vis des compagnies de chemins de fer, et destinée, comme ses aînées, à battre monnaie avec la signature de l'État. C'était toujours le même système : le Trésor devait emprunter, tous les ans, sous le nom et par l'entremise des compagnies, 250 millions pour la construction du troisième réseau et emprunter égalemcnttous les ans, sous le nom et par Tentremise du compte spécial des garanties, une soixantaine de millions, souvent plus, pour satisfaire aux obligations qu'il avait assumées vis-à-vis de ces mêmes compagnies. Sous ces déguisements divers, c'était toujours le Gouvernement qui empruntait et qui épuisait l'épargne nationale à mesure qu'elle se reformait.

Le budget ordinaire de 1886 fut fixé en recettes, parla loi du 8 août 1883, à 3.016.087.060 francs; et en dépenses, à 3.013.474.036 francs, soit avec un excédent de recettes d'un demi-million. Pour l'évaluation des recettes, on était revenu à l'ancien mode de calcul, en prenant pour base les résultats de l'antépénultième année, et l'on n'eut point sujet de le regretter en présence du déclin constant des recettes. La même

loi du 8 août 1883 fixa à 163 millions 1/2 les dépenses du budget extraordinaire, où il n'y eut plus d'autres parties prenantes que les ministères de la guerre, des beaux-arls et des travaux publics. Les crédits supplémentaires accordés dès les mois de janvier et de février 1886 élevèrent immédiatement la dépense à 211 millions : il y fut pourvu, pour la presque totalité, par des ressources d'emprunt, à savoir, par l'émission de 162 millions 1/2 d'obligations, par l'application d'un reliquat de 23.738.000 francs, provenant de l'emprunt du 10 février 1884; et, pour le surplus, par des prélèvements sur le prêt de 80 millions do la Banque de France et sur les fonds de concours versés par diverses compagnies.

Des discussions auxquelles ce budget donna lieu au sein de la Chambre des députés et du Sénat, nous ne voulons retenir que quelques chiffres et quelques déclarations qui contiennent tout un enseignement. Les recottes de 1884 étaient demeurées au-dessous des recettes réalisées en 1883^ et les frais de poursuites pour le recouvrement des impôts s'étaient élevés de 1 fr. 69 à 1 fr. 82 pour 1.000 francs, soit une augmentation de 0 fr. 13, ou de 9 pour 100 d'une année àl'autre. Les recettes de 1 883, àleur tour, furent sensiblement inférieures à celles de 1884 ; le produit de la vente des tabacs, qui n'avait jamais cessé de s'accroître depuis un demi-siècle, sauf dans les deux années calamiteuses de 1870 et de 1871, était en décroissance pour la première fois : il donnait une moins value de près de 2 millions. Aucun de ces faits n'altérait l'imperturbable sérénité du président de la commission du budget, M. Rouvier, qui présentait

comme UD progrès des fiaances publiques la diminution du budget extraordinaire et se portait garant de réquilibre du budget ordinaire, le déclarant sincère et solidement établi. Or, la réduction du budget extraordinaire était uniquement due aux conventions qui avaient substitué, pour la construction des chemins de fer, l'emprunt indirect, par l'entremise des compagnies, à l'emprunt direct au nom de l'État.

Non moins optimiste que M. Rouvier, le rapporteur du budget au Sénat^ M. Millaud, faisait honneur au Gouvernement de la persévérance avec laquelle il maintenait au budget les sommes destinées à l'amortissement. Il rejetait bien loin l'idée qu'il pût devenir nécessaire de recourir à de nouveaux impôts pour mettre le budget en équilibre : il ne répudiait pas avec moins d'énergie, comme une pure calomnie contre les finances républicaines, l'assertion qu'un emprunt de 1 milliard était indispensable pour apurer la situation et alléger le fardeau de la dette flottante, qu'il déclarait moins lourd sous le régime actuel que sous aucun des régimes antérieurs. On verra ce qu'au bout de quelques mois à peine il est advenu de cette triple affirmation. Enfin, en réponse aux critiques que l'on fondait sur l'accroissement constant de la dette publique, la plupart des orateurs ministériels répondirent par l'éloge de la rente amortissable; et le Ministre des finances, M. Sadi-Carnot, renchérissant sur tous, déclara que ce serait pour la république un titre impérissable à la reconnaissance du pays que d'avoir imaginé pour ses emprunts un fonds qui assurait l'amortissement

de la dette dès le jour où elle prenait naissance. Qui aurait pensé que ce même Ministre serait le premier à renier la création à laquelle il accordait tant Je louanges?

Quant à l'équilibre du budget de 188G, dont les deux rapporteurs s'étaient portés garants, l'expose des motifs du budget de 1887 reconnaît que, dès le i®*" mars, par l'effet des moins-values des recettes en janvier et février, et des crédits extraordinaires, il avait fait place à un déficit notable. Il avait été voté avec un excédent de recettes de 1.013.024 francs; mais une loi du 27 décembre 1885 avait ouvert au Gouvernement, pour les dépenses du Tonkin et de Madagascar, des crédits extraordinaires s' élevant à 79.03G.488 francs. Trois projets de loi, en date des 21 et 27 janvier, demandèrent l'ouverture d'autres crédits extraordinaires pour 11.499.132 fr. Les dépenses étaient donc déjà accrues de plus de 90 millions. Le vote d'un emprunt nécessita dans ce budget des modifications : il était indispensable d'ouvrir un crédit supplémentaire de 86.438.000 francs pour les intérêts des versements à opérer sur cet emprunt en 1886, et un autre crédit pour les intérêts de la dette flottante, insuffisamment prévus au budget: c'était un nouvel accroissement de dépenses de 22 millions.

En outre, le chapitre V du ministère des finances contenait un crédit de 122.409.755 francs pour les intérêts et l'amortissement des obligations sexennaires; 22 millions 1/2 avaient été déjà dépensés, à la date du 1 «*' m ars 1 886 , tant pour le remboursement d'un certain nombre d'obligations que pour les arrérages; le Ministre demanda l'annulation du surplus, soit

99.927.388 francs, dans Thypothèsc que toutes les obligations seraient remboursées sur le produit de Tenoprunt projeté, et qu'il n'aurait plus à s'occuper ni de leur amortissement ni de leurs arrérages. Si Ton déduit de ces 99 millions les 22 millions de nouveaux crédits extraordinaires, on retrouve ces 77 millions d'annulations dont il était fait état, dans Texposé du budget de 1887 et dans une note officieuse, comme compensant en grande partie les crédits supplémentaires qui avaient grossi le budget de

Mais l'hypothèse dans laquelle le Ministre se plaçait ne se réalisa pas ; désireux de maintenir l'existence du budget extraordinaire, le Parlement retrancha du montant de l'emprunt la somme nécessaire pour l'extinction des obligations sexennaires : les annulations prévues par le Ministre ne purent avoir lieu, tandis que les crédits supplémentaires subsistaient dans leur intégrité. Une série de décrets les accrut encore : au 15 août 1886, ils excédaient les annulations de 132.833.237 francs. En ajoutant à ces 132 millions les 48 millions qui manquaient, au 31 juillet, sur les recettes prévues, on se trouvait, au bout de sept mois seulement, en présence d'un déficit de 180 millions, destiné à s'accroître encore.

Comment, en face des résultats déjà constatés, la majorité de la Chambre pouvait-elle se faire illusion et persévérer dans la voie de la dépense à outrance? Il faut chercher l'explication de ce fait dans la pression que les électeurs exerçaient sur les députés et dans l'inexpérience de ceux-ci . Quand on exprimait des inquiétudes sur la situation financière, les Minis-

tros et les rapporteurs du budget faisaient aussitôt étalage des ressources de trésorerie dont on disposait et des moyens qu'on avait de battre monnaie. Abusée par le mirage des millions qu'on faisait miroiter à ses yeux, la majorité, hors d'état de discerner la vérité, s'endormait dans une aveugle confiance.

Qu'à certains moments de l'année, les impôts rentrent plus rapidement que les payements ne peuvent s'effectuer, qu'il y ait, par suite, abondance d'argent dans les caisses publiques, et que le compte courant du Trésor à la Banque se relève temporairement, cela ne change rien au fond de la situation. Le Gouvernement a raison de ne pas conserver d'argent inactif dans ses caisses : qu'il l'emploie donc, pour faire un léger bénéfice d'intérêts, à rembourser, par anticipation et sous escompte, des bons du Trésor ou des obligations, comme des notes officieuses ne manquent jamais de le signaler : rien de mieux ; mais cet argent lui redeviendra nécessaire pour faire face à ses engagements, et il devra le redemander à cette même dette flottante, momentanément réduite. La facilité avec laquelle se fait le service de la trésorerie ne retire rien à la gravité des périls que crée au pays la persistance des déficits. Pendant toute la durée de la période qui nous occupe, la dette flottante était à peine diminuée par une consolidation qu'elle se reconstituait par suite d'un écart constant entre les dépenses et les recettes ; et la dette perpétuelle s'accroissait périodiquement avec la régularité de la marée qui monte, tandis que le pays fléchissait sous le fardeau qu'on lui faisait supporter.

N'est-ce pas la conclusion qui ressort irrésistible-

ment du tableau des emprunts que le Gouvernement avait contractes dans le court espace de huit années?

1878. — Emprunt a la Banque de France 80 miri vis

1878. — Premier emprunt en 3 0/0 amortissable 440 —

1881. — Deuxième emprunt en 3

0/0 amortissable 1.000 —

1882. — Troisième emprunt en 3 0/0 amortissable pour la consolidation

de la dette flottante 1,200 —

1884. — Quatrième emprunt en 3 0/0 amortissable 350 —

1883. — Obligations trentenaires pour la liquidation des dépenses des

écoles et des chemins vicinaux 334 —

1886. — Emprunt en 3 0/0 perpétuel 900 —

1883. — Obligations sexennaires

omises et non remboursées 466 —

1886. — Obligations sexennaires émises et à émettre pour les garanties des chemins de fer en 1886 et 1887. 167 —

Total.... 4.937 millions

A cette dette de 4.937 millions, qui a entraîné l'addition au budget d'une charge permanente de 200 millions, ily a lieud'ajouter les 11.032.135 francs de rente amortissable, représentant un capital de 294,769,204 francs, qui ont été créés ou plutôt ressuscites pour être remis à la Caisse des retraites

LE DÉFIQT CHRONIQUE 267

pour la vieillesse en échange des rentes amorties par elle.

Passons maintenant aux engagements contractés pour l'avenir et qui (levaient nécessairement se traduire par un accroissement des charges publiques. Le ministère de l'instruction publique et la commission du budget avaient prévu pour la construction des écoles une nouvelle dépense de 618 millions. Le troisième réseau des chemins de fer, malgré les réductions qu'on lui avait fait subir, devait exiger eocore 2 milliards 1/2; mais comme le Gouvernement, escomptant les ressources de Taveuir, avait demandé aux compagnies de se libérer, en travaux, des 320 millions dont elles étaient débitrices envers l'État et de concourir à la dépense pour 300 autres millions, il restait seulement à la charge de Trésor l'intérêt et l'amortissement de 1.800 milhons. Le rapporteur du budget des travaux publics, après une revision faite sur la demande du Ministre des finances, évaluait à 900 millions les dépenses restant à faire pour la navigation fluviale et maritime et pour les canaux, et de 230 à 300 millions les travaux nécessaires pour l'achèvement du réseau do l'État. Il fallait prévoir, pendant plusieurs années, rémission d'environ 100 millions d'obligations sexennaires pour faire face aux garanties des chemins de fer, elles subventions assurées aux compagnies maritimes entraînaient une dépense totale do 236 millions. Oq ne pouvait donc évaluer à moins de 4 milliards les capitaux que le Trésor devait, dans une courte période, se procurer par voie d'emprunt direct on indirect et dont il devait, eu tout cas, supporter

les arrérages et ramortîssement. Qui eût osé, en facodc pareils engagements, espérer une atténuation des charges budgétaires ?

Quel allégement la dette flottante avait-elle reçu ? Sur le produit de Temprunt de 1886, 212 millions étaient destinés au remboursement des bons du Trésor ; mais ces bons s'élevaient, lel*' avril, à 302 millions : par conséquent, 60 millions au moins dc furent pas éteints. Ce chiffre ne pouvait manquer de s'accroître par suite des besoins du Trésor, besoins qu'accusait l'autorisation donnée aux souscripteurs de l'emprunt de se libérer, par anticipation, du dernier versement. Quant aux fonds des caisses d'épargne, le montant des dépôts était, au commencenaent de Tannée 1886, de 2.240 millions: l'excédent mensuel des versements sur les retraits étant de 15 à 20 millions, on ne devait pas être éloigné du chiffre de 2 milliards 1/2. Au 1«' avril, 1.200 millions étaient représentés par du 3 0/0 amortissable, et 600 millions par des obligations de diverse nature et de diverses échéances; il est presque superflu do faire observer que les 330 millions en 3 0/0 perpétuel remis à la Caisse des dépôts et consignations ne constituaient qu'une consolidation imparfaite, comme celle qui a été opérée au moyen du 3 0/0 amortissable : seulement ces rentes sont d'une négociation plus facile. Il serait moins malaisé de les faire accepter par les déposants ou d'en tirer parti à la Bourse, le jour où la Caisse se trouverait dans la nécessité de se procurer des fonds ; mais la totalité des 2 milliards 1/2 n'en demeure pas moins constamment exigible . C'est une perspective des

plus inquiétantes dans le cas d'une panique ou de quelque calamité intérieure. Pendant que TÉtat, outre une dépense annuelle de plus de 3 milliards, s'obérait de 5 milliards en huit années et contractait des engagements pour 4 autres milliards, les départements et les villes, entraînés dans la même voie de dépenses exagérées et d'abus du crédit, s'étaient déjà endettés de plus de 1,800 millions.

En 1883, cinquante-trois départements étaient en déficit et ne pouvaient plus aligner leurs récoltes et leurs dépenses qu'à l'aide des fonds de subvention qui leur étaient alloués sur les ressources du budget général. La situation des communes n'était pas plus satisfaisante : de 1881 à 1884. le nombre des centimes additionnels s'était accru de 97.000. Le ministère de rintérieur fait distribuer aux membres des conseils généraux un tableau résumant la situation budgétaire des communes de leur département. Los députés ne sauraient faire une lecture plus utile. Elle leur apprendrait que, dans certains départements, la moyenne des centimes additionnels est supérieure à 400, c'est-à-dire que les charges des contribuables y sont doublées par les dépenses extraordinaires ou le service des emprunts communaux. La Savoie, la Haute-Savoie, le Nord, Seine-et-Oise, etc., sont dans ce cas. La moyenne générale des centimes additionnels communaux était déjà supérieure à 51. Cette progression des centimes additionnels représente un accroissement constant du fardeau des contributions directes.

Le Gouvernement était Incontestablement responsable de cette situation. Dans les derniers jours de

septembre 1881, leMinistrede 1 instruction publique adressait aux préfets une circulaire à l'effet d'inviter ces fonctionnaires à exercer une pression sur un certain nombre de conseils municipaux. Il s'agissait de déterminer ces conseils à renoncer au système des locations : les préfets devaient leur faire reconnaître l'avantage de construire des bâtiments d'école dont la commune serait propriétaire, en leur faisant remarquer que la caisse des écoles était toute prête à leur avancer les fonds nécessaires et que l'Étal viendrait à leur aide par de larges subventions. L'intervention officieuse des préfets n'ayant pu déterminer beaucoup de conseils municipaux à entrer dans celte voie d'emprunts dispendieux, une loi du 18 mars 1883 adonné aux préfets le pouvoir de contraindre les communes à contracter des emprunts pour la construction des locaux scolaires, et d'inscrire d'office aux budgets communaux les sommes exigées par le service de ces emprunts. C'est ainsi qu'après avoir dépensé 669 millions pour les maisons d'école, après avoir augmenté de moitié le fardeau de leurs contributions, et après s'être endettées de plus d'un milliard, les communes se trouvaient encore en face d'une dépense qui se chiffrait par plusieurs centaines de millions.

Qui pourrait être surpris qu'un pays, dont les épargnes sont ainsi épuisées à mesure qu'elles se forment, soit hors d'état de fournir à l'agriculture, au commerce et à l'industrie les capitaux qui pourraient seuls les vivifier, et qu'une langueur générale s'empare, du corps social?