UN NOUVEL EMPRUNT ET LES TRIBULATIONS DE M. CARNOT

L'optimisme opiniâtre dont les rapporteurs de la Chambre et du Sénat, M. Rouvier et M. Millaud^ avaient fait preuve dans la discussion du budget de 1886, sembla partagé par le nouveau cabinet qui arriva aux affaires immédiatement après les élections générales du 5 octobre 1885, et dans lequel M. Sadi- Carnot conserva le portefeuille des finances.

Le chef de ce cabinet, M. de Freycinet, annonça dans le programme communiqué aux Chambres, le 16 janvier 1886, que le budget de 1887 serait mis en équilibre sans emprunt et sans impôt nouveau. Cette promesse produisit une sensation d'autant plus grande que, d'après les engagements pris envers le Parlement, le budget extraordinaire devait être supprimé et toutes les dépenses ramenées au budget ordinaire, et que les évaluations du budget de 1887 devaient avoir pour bases les recettes réalisées en 1883, qui avaient été inférieures à celles de 1884. Avec des recettes moins fortes et des dépenses plus grandes, arriver sans emprunt et sans impôt à cet équilibre qui n'avait pu être obtenu, depuis plusieurs années, était une sorte de miracle financier.

iTi LES FINANCES DE LA FRANGE

Quel était donc le merveilleux secret que le cabinet avait à sa disposition? Hélas! le cabinet n'en possédait aucun, et le budget de 1887, présenté le 16 mars 1886, avait pour traits essentiels l'émission d'un emprunt considérable et une aggravation de l'impôt sur l'alcool. Avec une subtilité dig.ne des casuistcs les plus déliés, M. de Freycinet voulut bien expliquer qu'on s'était mépris sur le véritable sens des termes employés par lui ; qu'il avait uniquement exclu l'hypothèse de pourvoir, par un emprunt spécial, à une partie des charges ordinaires ; qu'il ne s'étaitpoint interdit de substituer une dette perpétuelle à une partie de la dette temporaire, et qu'une semblable transformation, qui n'accroissait point le montant de la dette antérieure, ne pouvait recevoir le nom d'emprunt. A ce compte, M. Tirard avait eu tort, en 1884, de qualifierd'emprunt l'opération qui avait substitué des rentes amortissables à 350 millions de bons du Trésor et d'obligations à court terme. L'État, avant de faire un appel direct au public, ayant l'habitude de commencer par épuiser les ressources que la dette flottante peut lui fournir, le nom d'emprunt pourrait être contesté à presque toutes les opérations financières dont la France a été témoin. C'est à l'aide d'équivoques de môme valeur que le Gouvernement se défendait d'ajouter une nouvelle charge au fardeau des contribuables, tout en grevant de taxes supplémentaires le commerce des boissons.

L'œuvre valait mieux que les arguments par lesquels on entreprenait de la défendre : elle constituait un retour à cette unité du budget sans laquelle il ne

peut y avoir ni ordre, ni clarté dans les finances. Voici en quels termes M. de Freycinet, dans la séance de la Chambre des députés du 8 avril 1886, résuma les intentions du Gouvernement : « Le projet de budget, disait-il, qui vous a été proposé, s'est inspiré d'une triple pensée et a eu pour but de réaliser un triple objet. Je les indique d'un mot. Il a voulu : 1® rétablir l'équilibre, c'est-à-dire faire une exacte balance entre les recettes et les dépenses du budget ordinaire ; 2^ supprimer le budget extraordinaire ou plutôt incorporer ses dépenses dans le budget ordinaire et en assurer désormais le service à laide de ressources normales; et, enfin, il s'est proposé d'alléger la dette flottante ou de réduire les sommes exigibles dans une certaine proportion. » On ne pouvait adresser aucune objection à ce programme, qui était l'abandon et la condamnation implicite de toutes les mauvaises pratiques par lesquelles on avait, depuis huit ans, complètement désorganisé les finances ; mais l'exécution de ce programme nécessitait trois projets de loi qui appelaient eux-mêmes diverses mesures complémentaires.

Le premier de ces projets de loi, dans l'ordre logique comme dans l'ordre d'importance, était le budget de 1887, présenté en recettes à 3.142.687.567 francs et en dépenses à 3. 140.994.820 fr., soit avec un excédent présumé de recettes de 1.672.747 francs. U y avait entre ces chiffres etceux du budget de 1886 un écart d'une ^centaine de millions qu'il est facile d'expliquer. Il avait fallu faire rentrer dans le budget ordinaire les travaux publics neufs peur lesquels d :s engagements avaient été pris. On les avait clas-

ses dans une section spéciale; mais la dépense, prévue au chiffre de 90 millions, était inscrite avec les autres crédits alloués au ministère des travaux publics. On avait, de la même façon, sous le titre de Dépenses des protectorats, inscrit au budget des affaires étrangrècs 30 millions pour les frais d'occupation et d'administration du Tonkin, de rAnnam et de Madagascar. A ces 120 millions, qui n'avaient pas figuré au budget de 1886, on devait encore ajouter 25 millions pour des dépenses diverses, mais obligatoires, qui résultaient de votes antérieurs du Parlement et dont la plus considérable avait pour objet l'application de la loi contre les récidivistes.

Le total des charges nouvelles provenant de ces trois chefs était donc de 145 millions : il devait, dans la pensée du Gouvernement, être compensé en partie par un allégement du service de la dette flottante au moyen de l'emprunt qui faisait l'objet d'un second projet de loi. En outre, si le budget extraordinaire avait subsisté, le Ministre de la guerre aurait eu,en vertu des votes précédents du Parlement, le droit d'y réclamer l'inscription d'un crédit de 115 millions pour solde du deuxième compte de liquidation : il réduisait sa demande à 105 millions; mais il était nécessaire que cette somme fût comprise dans les crédits alloués à son département. Cette dépense, extraordinaire par son origine et 'ordinaire par son classement, n'était pas couverte par une recette correspondante : elle devait être prélevée sur le produit de l'emprunt, ce qui ne concordait guère avec l'argumentation de M. de Freycinet.

La façon dont le budget de 1887 était établi ap-

LE DÉFiaT CHRONIQUE 275

pcUc de nombreuses observations ; nous nous contenterons, pour le moment, d'exposer dans son ensemble le plan financier du Gouvernement. Le second projet de loi avait pour objet une combinaison d'emprunt destinée à alléger le fardeau de la dette flottante et à réduire les exigibilités sous le coup desquelles le Trésor était placé. L'exposé de motifs reconnaissait que le poids de la dette flottante était « assez lourd » etc qu'une portion de cette dette, par sa constante exigibilité, pourrait, à un moment donné, devenirla source de sérieux embarras i. On était donc déjà revenu à la situation que M. Lron Say déclarait alarmante en 1882 et dont il avait cru faire disparaître le danger. Le Ministre faisait connaître que la dette flottante, au 1*' mars 1886, s'élevait à 1.539.455.400 francs. Elle s'était, par conséquent, accrue de 245.977.500 francs depuis le 1" janvier, c'est-à-dire dans l'espace de deux mois. Cet accroissement portait presque exclusivement sur les bons du Trésor, qui, descendus au chiffre de 44 millions au 1" janvier, étaient remontés à 272. 961. 800 francs au 1*' mars. La difficulté de faire face au coupon du 3 0/0 en janvier et au coupon du 4 1/2 en février ne serait-elle pas l'explication de cette émission insolite de bons duTrésor?Il est à remarquer que Tintérêt de ces bons, fixé à 1 0/0 depuis le !•' juin 1885, fut soudainement porté à 2 0/0, le 11 janvier 1886, et à 3 0/0, le 18 du même mois.

On peut croire que, pressé d'argent, leMinistredes finances avait dû négocier auprès de ses auxiliaires habituels, la Banque de France et les établissements de crédit, une avance considérable contre des bons

(lu Trésor à court terme. Un autre fait conduirait à la même conclusion. Dans l'indication de l'emploi à faire du produit de l'emprunt, 230 millions environ étaient affectés au remboursement des bons du Trésor. Pourquoi cette somme n'était-elle pasappliquée à éteindre complètement la portion la plus dangereuse de la dette flottante, celle qui est constamment exigible ? La préférence donnée au remboursement des bons du Trésor ne peut recevoir que deux explications : ou elle était Texécution d'engagements contractés vis-à-vis des préteurs obligeants qui étaient venus au secours du Trésor, ou le Ministre, prévoyant des embarras ultérieurs, désirait rembourser les bons en circulation, afin de pouvoir immédiatement en émettre d'autres sans appréhender d'atteindre la limite posée par la loi de finances. Ni la commission de la Chambre, ni celle du Sénat, ne paraissent avoir souhaité d'éclaircissements sur ces points intéressants; en tous cas, elles n'ont pas mis le Parlement dans la confidence de ceux qu'elles ont pu recevoir.

Le gouvernement demandait l'autorisation d'emprunter en rente 3 0/0 un capital de 1.466.149.563 francs. On voit à quel point M. le sénateur Millaud s'était aventuré lorsqu'il avait traité si dédaigneusement Taffirmè^lion de M. Chesnelong,qu'un emprunt de l milliard serait indispensable en 1886. C'étaitde

I milliard 1/2 que le Gouvernement déclarait avoir besoin. Il faisait deux parts de cet énorme emprunt-

II commençait par rembourser la totalité des obligations sexennaires en circulation, qui s'élevaient précisément à 466.149.363 francs; sur le milliard de surplus il prélevait les 152 millions votés pour le

budget extraordinaire de 1886 et qu'il aurait dû se procurer par rémission d'obligations à Téchéance de 1892, les 105 millions inscrits au budget du ministère de la guerre pour solde du second compte de liquidation, et 12 millions destinés à restituer aux trésoriers payeurs généraux une partie de leur cautionnement. Cent millions devaient servir à rembourser à ces mêmes trésoriers payeurs généraux, dont on voulait modifier la situation, leurs avances en compte courant au Trésor; 230 millions à éteindreles bons du Trésor; et il ne restait que 400 millions à appliquer à la dette de TEtat envers les déposants descaisses d'épargne et delà caisse des retraites pour la vieillesse.

Ces trois dernières sommes se montaient ensemble à 730 millions, et il se trouve que les découverts laissés par les régimes qui se sont succédé en France de 1814 à 1870 figurent dans les écritures du Trésor pour un peu plus de 725 millions. La similitude fortuite de ces deux chifires paraît avoir vivement frappé l'esprit du Ministre des finances; elle lui suggéra, dans son exposé des motifs, la réflexion suivante : « Cette somme est égale, à 4 millions près, au montant des découverts antérieurs à 1870. La liquidation actuelle n'aurait donc pour effet que la consolidation du passif légué à la république par les régimes qui l'ont précédée. » On a lieu d'être surpris que M. Sadi-Carnot, qui est un homme sérieux et instruit, se soit laissé aller à consigner dans un document public une remarque aussi enfantine. Il pouvait s'attirer une réclamation de priorité de la partdeM.LéonSay et de tous les Ministresqui, avant

lui, avaient consolide une partie de la dette flottante. Il est à présumer que, pas plus que ses devanciers, il n'avait l'intention de faire disparaître des écritures du Trésor les 723 millions de découverts, qui continueront d'y figurer comme devant, attendu qu'il n'y a aucun rapport entre ces comptes d'ordre et l'emprunt de 1886 ou tout autre emprunt.

Cependant, cette naïveté fut relevée avec empressement par les rapporteurs des deux Cliambres etpar divers orateurs, qui en firent le thème de développements éloquents. A prendre au pied de la lettre cette belle rhétorique, on devait croire que le Trésor était journellement assiégé par une légion de créanciers des anciens régimes, qui lui réclamaient 725 millions, et que l'emprunt avait pour objet de les satisfaire. Il est à peine besoin de dire qu'aucune dette de l'État n'est en souffrance; que seulement leTrésor,dansses écritures, continue et continuera jusqu'à la fin des siècles d'inscrire, au débit de chacun des exercices qui se sont clos par un déficit, un découvert égal à la portion de ce déficit qui n'a pas été éteinte par une rentrée équivalente, recette ou emprunt. A quel badaud, d'ailleurs, pouvait-on espérer de faire croire qu'en remboursant les 230 millions de bons du Trésor émis par M. Sadi-Carnot, du 1*' janvier au 1'^ mars 1886, ou les 100 millions d'avances des trésoriers payeurs-généraux, la république éteignait une dette de la Restauration ou de l'Empire ?

On était d'autant plus malavisé de soulever une discussion sur ce point qu'il en pouvait facilement sortir un argument contre le régime actuel. Le Gouvernement de Juillet figure dans le total des décou-

verts pour 492 millioas, c'est-à-dire pour près des 5 septièmes, parce qu'il a appliqué à la construction des premiers chemins de fer la dotation de l'amortissement, dont il continuait à se reconnaître débiteur dans les écritures; ce chiffre eût été réduit de plus de moitié par l'emprunt du 10 novembre 1847, dont les versements profitèrent au régime suivant. Ce régime était la république, qui, en trois années, aurait ajouté 372 millions aux découverts du Trésor si elle ne s'était pas approprié plus de 300 millions, provenant tant de l'emprunt du 10 novembre 1847 que des fonds des caisses d'épargne. Grâce à la consolidation de ces dépôts, transformés en rentes et mis à la charge de la dette perpétuelle, la part de la république de 1848 dans les découverts du Trésor s'est trouvée réduite de 372 millions à un peu moins de 30.

La part du second Empire, après dix-huit ans de durée et un immense développement donné aux travaux publics, est de 53.244.149 francs, mais il convient de faire observer que le dernier exercice complet de ce régime, celui do 1869, s'est soldé par un excédent de recettes de 57.973.567 francs, qui faisait plus que compenser le découvert des exercices antérieurs et qui aurait dû être appliqué à l'éteindre; mais il ne pouvait convenir à M. Thiers qu'il résultat des écritures du Trésor que la gestion financière de l'Empire, fort critiquée par lui, s'était soldée par un boni de 4 millions. Il y mit ordre par un artifice de comptabilité; l'excédent de recettes de l'exercice 1869 fut appliqué à la première partie du compte de liquidation, de même que les 104 millions prove-

nant de la caisse d'amortissement, qu*il s'empressa de supprimer. Un découvert de 53 millions est donc demeuré au compte du second Empire, mais ce chiffre ne paraîtra point excessif, si on le met en regard des 431 millions du découvert créé par le Gouvernement actuel, de 1881 à 1886. 11 eût été prudent à M. Sadi- Carnot de consolider ou de faire disparaître ce découvert, s'il en connaît quelque moyen pratique, avant do s'aventurer dans des critiques rétrospectives.

Le troisième des projets de loi présentés par le Gouvernement avait trait à la transformation de l'impôt des boissons. Il supprimait l'exercice et quelques menues taxes, et il abolissait le privilège des bouilleurs de crû ; d'autre part, il doublait les licences des débitants de boissons ; il élevait de 156 francs à 215 francs par hectolitre la taxe sur les alcools, et il soumettait à un impôt les fruits secs susceplibles d'être employés à la fabrication du vin. Le Trésor sacrifiait, d'un côté, 49 millions de recettes anciennes ; il gagnait, de l'autre, 125 millions de recettes nouvelles ; et l'accroissement définitif de revenu était évalué aux 76 millions nécessaires pour équilibrer le budget. Il restait à savoir comment MM. Rouvier et Millaud, et surtout M. deFreycinet, concilieraient les 20 millions imposés aux bouilleurs de cru, les 8 millions exigés des débitants, les 2 millions demandés au commerce des fruits secs, avec leurs affirmations qu'aucun impôt nouveau ne deviendrait nécessaire en 1886 pour la mise en équilibre' du budget. Jamais prophètes ne reçurent des faits un plus complet démenti. Comme suite aux mesures qui viennent d'ctre analysées, un quatrième

projet de loi introduisait rétroactivement, dans le budget de 1886, les modifications qui découlaient de la substitution de rentes 3 0/0 à une portion notable do la dette flottante et de la consolidation des obligations antérieurement émises. Enfin, le Ministre annonçait l'intention de mettre obstacle à la reconstitution de la dette flottante en limitant, pour l'avenir, à 200 millions la somme que le Trésor pourrait se faire avancer sur les fonds des caisses d'épargne et de la caisse des retraites.

Si la proposition d'un emprunt de i milliard 1/2, venant sitôt démentir les affirmations de M. de Freycinet, causa une réelle stupeur dans la généralité du public, en revanche, le monde de la Bourse fut loin de faire un accueil défavorable aux combiliaisons de M. Carnot. Les spéculateurs de profession, qui luttaient vainement depuis de longs mois contre la paralysie des afl^aires et voyaient tarir la source de leurs profits, espérèrent qu'une grande opération financière tirerait de sa torpeur le marché des fonds publics et ranimerait les transactions dont ils vivent. Us étaient disposés à trouver l'emprunt trop peu considérable et regrettaient qu'on ne demandât pas, d'un seul coup, au public, les 2 milliards 1/2 qui étaient nécessaires pour liquider définitivement le passif des huit dernières années. A l'appui de cette thèse, les journaux financiers rappelaient le grand mouvement d'affaires et la période de prospérité qui ont suivi les énormes emprunts contractés pour la libération du territoire. Ils méconnaissaient ainsi la véritable cause de ce réveil des affaires, qui a été, non la conclusion de gros cm-

priints, mais la aéccssité où tout le monde s'est trouve simultanément de réparer les désastres et les vides faits par la guerre, depuis les compagnies de chemins de fer qui ont du dépenser des centaines do millions en réfection de leurs voies et en acquisitions do matériel, jusqu'aux plus modestes particuliers, qui ont eu à remonter leur petit ménage. Quelque défectueux que pût être le raisonnement sur lequel elle s'appuyait, cette impression favorable du monde de la Bourse vint en aide au Gouvernement, et le soutint contre la coalition que formèrent, au sein de la commission du budget, les amis des deux précédents ministères.

Les plans de M. Sadi-Garnot ne pouvaient manquer de rencontrer plusieurs sortes d'adversaires. Les changements qu'il s'agissait d'apporter dans l'organisation et le fonctionnement des trésoreries générales no pouvaient satisfaire les utopistes qui en poursuivent la suppression et qui, sans tenir compte do la différence des situations et des lois, rêvent de faire faire, comme en Angleterre, le service Onaacier de l'État par la Banque. D'un autre côté, ces changements n'étaient pas sans inquiéter ceux qui ont étudié de près le mécanisme de notre organisation financière et qui peuvent mesurer quelle sécurité elle assure au Trésor. Le Minisire lui-même était contraint de reconnaître qu'après ces changements les garanties que présente le service des trésoreries seraient affaiblies, et il proposait d'ores et déjà la création d'un corps de contrôleurs spéciaux* Était-co la peine de toucher à une organisation consacrée par le temps et par l'expérience pour aboutir

à une économie problématique et, dans tous les cas, fort peu considérable ?

Ici, l'intérêt public était seul en question : la proposition de soumettre à l'impôt les bouilleurs de cru causait de bien autres alarmes parmi les députés du Midi, qui formaient le noyau de la majorité ; ils avaient sujet d'appréhender qu'elle ne rencontrât une vivo opposition dans les départements vinicoles. Le doublement des licences ne pouvait non plus manquer de mécontenter les débitants de boissons, qui senties électeurs les plus influents. Comment le Ministre avait-il pu être assez imprudent pour soulever de pareilles questions à la veille du renouvellement des conseils généraux? Il était indispensable de les ajourner jusqu'après les élections.

Toutes ces objections furent mises à profit par les ennemis déguisés du cabinet, principalement par les hommes politiques qui croyaient avoir intérêt à défendre les errements financiers des années précédentes. Le nouveau plan de finances ne supprimait pas seulement le budget extraordinaire, il supprimait en même temps l'instrument qui avait servi à le faire fonctionner ; il remboursait toutes les obligations sexennaires en circulation, et il spécifiait qu'à l'avenir ces obligations seraient exclusivement réservées pour le compte des garanties. Enfin, comme pour achever de rendre impossible la résurrection du budget extraordinaire, il supprimait le crédit qui en était le palliatif, les 100 millions affectés annuellement au remboursement d'une partie des obligations. Or, il était manifeste que le cadre du budget ordinaire, limité par les recettes présumées, était

trop étroit pour se prêter à ces largesses envers les départements et les communes que chacun des renouvellements delà Chambre avaitramenées sous la forme de travaux ou de subventions, et qui sont le levier électoral le plus puissant. Nombre de députés croyaient donc leur amour-propre et leur intérêt engagés dans le maintien du budget extraordinaire. La commission de la Chambre s'autorisa de la demande d'urgence formulée par le Gouvernement en faveur du projet relatif à l'emprunt et, prétexlaot qu'elle ne voulait pas retarder la décision du Parlement sur ce point, mais que le temps lui manquait pour examiner le budget, elle décida de retrancher du projet de loi toutes lesdispositions qui touchaient de près ou de loin à la future loi de finances. « La partie du projet du Gouvernement, disait le rapport de M. Wilson, concernant la conversion en renies 3 0/0 des obligations à court terme déjà émises, a paru à votre commission devoir être réservée jusqu'au jour où elle pourra vous soumettre des conclusions définitives sur l'équilibre du prochain bugdet . La conversion de ces 466 millions d'obligations sexonnaires se lie dans la pensée du Gouvernement à l'incorporation au budget ordinaire des crédits portés jusqu'alors au budget sur ressources extraordinaires des travaux publics : elle se lie également à la suppression de la réserve de 100 millions inscrite dans les précédents budgets pour amortir les obligations sexennaires. Ces diverses opérations ont semblé à votre commission préjuger les solutions à intervenir pour l'établissement du budget de 1887 : elle a cru préférable d'ajourner l'examen de cette

conversion jusqu'au moment de la discussion de ce budget... Votre commission ayant admis en principe qu'elle ne devait maintenir dans le projet aucune des propositions du Gouvernement dont la solution semble liée à l'équilibre du budget de 1887, devait également retirer de l'emprunt les sommes destinées à réaliser les modifications proposées au service des trésoriers généraux. Elle a donc fait disparaître du projet la somme de 100 millions destinée au remboursement des avances de ces comptables. » La commission du budget ajournait donc toutes les solutions qui lui déplaisaient : elle ne voulait pas refuser au Gouvernement les moyens de trésorerie dont il avait besoin ; mais elle se réservait de le renverser à l'automne en détruisant do fond en comble toute l'économie du budget.

Après s'être vivement débattu, le ministre finit par souscrire à la mutilation de son projet d'emprunt et à l'ajournement de la partie la plus importante de son plan. La lutte fut remise, d'un commun consentement, à la discussion du budget; et le rapport enregistra, en ces termes, cet accord : a L'article premier du projet du Gouvernement a donc été distrait du projet de loi que nous vous soumettons et réservé pour un examen ultérieur. Le Gouvernement a adhéré à cet ajournement, sans renoncer à son programme, dont il se réserve de demander à la Chambre l'adoption intégrale au moment de la discussion du budget. » Le chiffre de l'emprunt fut donc ramené de 1.466 millions à 900 millions ; il fut décidé que les 400 millions destinés aux déposants des caisses d'épargne ne seraient pas mis en sous-

cription publique, mais seraient délivrés directement à la Caisse des dépôts et consignations. Une disposition avait même été introduite pour attribuer ces rentes, par préférence, et au taux d'émission, aux porteurs de livrets qui en feraient la demande ; mais cette disposition, d'une application difficile, fut supprimée par le Sénat. Les 500 millions qui, seuls, devaient être mis en souscription publique, conservaient la destination que le Gouvernementleur avait donnée, à savoir : de remplacer les i 52 millions dV bligations à émettre pour le budget extraordinaire de i88G, de couvrir les 105 millions nécessaires au Ministre de la guerre en 1887, et de servir au remboursement des bons du Trésor.

La question la plus délicate, celle qui.fut débattue avec le plus de vivacité, fut le choix du fonds dans lequel les rentes à créer seraient émises. Le 4 1/2 00, placé sous le coup d'une conversion, était nécessairement exclu. Certains financiers, s'appuyaot sur l'exemple des conversions graduelles pratiquées par le Gouvernement anglais, opinaient pour

le 4 0/0. Ce fonds était au-dessus du pair, et on n'avait pas à craindre de le faire baisser, attendu que l'obstacle à son élasticité était dans l'étroitesso extrême de son marché qui se serait trouve élargi. La conversion directe du 4 1/2 en 3 0,0 n'étant pas jugée possible, le 4 0/0 paraissaitune étape inévitable. Aux yeux des financiers, c'était un fonds d'attente, destiné à devenir quelque jour le plus important de nos fonds publics : la perspective de h conversion du 4 1/2, rendue plus certaine, ne pouvait manquer de lui faire prendre un essor qui au-

rait tout à la fois facilité cette grande opération et préparé une conversion ultérieure. En empruntant en 4 0/0 au-dessus du pair, le Gouvernement devait recevoir plus que la somme dont il se reconnaîtrait débiteur : en empruntant, au contraire, en 3 0/0, il devait se reconnaître débiteurde 1.125 millions, alors qu'il n'en recevrait que 900; et la charge assumée par lui n'est pas susceptible d'allégement, puisque nul n'entrevoit encore la possibilité d'une conversion du 3 0/0, s'il ne devient d'abord Tunique fonds français. L'argument qu'on invoqua contre le 4 0/0 fut que les arrérages à servir seraient un peu plus forls, vu le taux élevé auquel on espérait négocier du 3 0/0, et quela compensation à provenir d'une conversion ultérieure en 3 1/2 ou en 3 0/0 était problé-

matique et, en tout cas, fort lointaine. Les calculs qu^ furent présentés à la Chambre, à ce sujet, n'étaient pas rigoureusement exacts, parce que les partisans du 3 perdaient de vue que les 400 millions destinés à la Caisse des dépôts et consignations devaient, au moyen de boniGcations, lui être délivrés sur le pied d'un revenu net de 4 0/0. On aurait donc dû raisonner sur 900 millions dans un cas et sur 500 millions dans l'autre.

La véritable raison qui détermina le choix du Gouvernement fut la préférence marquée que le public de la Bourse témoigna pour le 3 0/0 perpétuel, en même temps qu'il se montrait hostile à une émission de 3 0/0 amortissable. On faisait observer que la masse du 3 0/0, représentant déjà un capital d'au moins dix milliards, ne serait guère accrue que d'un dixième par le nouvel emprunt, et que le marché

pourrait supporter sans fléchir cette addition. Au contraire, en amortissable, l'emprunt accroîtrait d'un tiers la masse de ce fonds, dont le marché était si étroit et dont le classement était si pénible. On rappelait que l'emprunt de M. Tirard était tombe, dès le lendemain, au-dessous de son prix d'émission et ne s'était relevé qu'avec peine. Quelle ne serait pas, au moment où. le Gouvernement confessait de graves embarras, l'influence sur les cours de la Bourse d'un emprunt d'une importance triple : il en pouvait résulter une sérieuse désorganisation du marché. Ces considérations furent mises en avant par la plupartdes journaux financiers avec uneinsistance extrême et presque comminatoire.

Le Ministre des finances en reçut une très vive impression, et il ne s'en cacha ni au sein de la commission du budget ni devant le Parlement, c Le type du 3 0/0 amortissable, dit le rapport de M. Wilson, a été abandonné devant la déclaration du Gouvernement qu'il ne prendrait pas, en ce moment, la responsabilité d'une émission publique faite autrement qu'en 3 0/0 perpétuel, b D'après le rapport, le Ministre aurait repoussé avec la même énergie le type de l'amortissable pour les rentes à remettre à la Caisse des dépôts et consignations; il aurait donné à entendre que les 1.200 millions remis à cette Caisse, en exécution de la loi du 30 décembre 1882, constituaient pour elle un fardeau qu'il était impossible d'aggraver. Le rapporteur de la commission n'hésitait pas à s'associer à cette condamnation de l'amortissable, c En 3 0/0 perpétuel , disait-il, l'État aurait , au moment de Té-

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missioD, un bénéfice immédiat, l'infériorité de Tamortissabley comme parité de cours, ne permettant pas d'emprunter, sous cette forme, d'une façon aussi avantageuse. > Il y avait donc, à la fois, bénéfice sur le capital emprunté et allégement de charge par la disparition de la prime de remboursement, qui pouvait être remplacée par un amortissement direct. Le rapporteur constatait, enfin, que les préférences de la spéculation et de l'épargne n'étaient pas douteuses. II n'y avait rien à objecter à cette condamnation de l'amortissable ; mais combien elle était inattendue dans la bouche du Ministre qui, en juillet 1885, faisait un éloge enthousiaste de ce même fonds et le préconisait comme une des créations les plus méritoires du régime républicain.

Cependant le rejet de l'amortissable, venant après l'adoption d'obligations trentenairespour liquider les engagements de la caissedes écoles, impliquait l'abandon définitif de ce fonds. L'amortissement allait-il donc disparaître complètement do notre système financier? Les adversaires du Gouvernement se faisaient, depuis longtemps, une arme de l'insuffisance du crédit de 100 millions affecté au remboursement des obligations sexennaircs ; ils traitaient de vain simulacre une opération qui se réduisait à éteindre d'une main 100 millions de dettes lorsque, de l'autre main, on en contractait pour 150 ou 200 millions. Quand on leur présentait ces 100 millions comme la dotation future d'un amortissement de la dette ancienne, aussitôt après Textinction des obligations en cours, ils répondaient que cette extinction reculait sans cesse et qu'elle était destinée à être re-

tardée indéfiniment par des émissions nouvelles. Or, ce crédit lui-même disparaissait du budget de 1887 et, avec lui, toute perspective d'une atténuation de la dette ancienne. On avait fait un mérite au régime actuel d'avoir, en créant l'amortissable, assuré l'extinction graduelle de chacun de ses emprunts : maintenant, on déclarait que l'adoption de ce fonds avait été onéreuse pour le Trésor et préjudiciable au marché des fonds publics, et on revenait aux emprunts en rentes perpétuelles. En dehors des trois emprunts contractés en amortissable, il ne subsisterait donc plus" aucun vestige d'amortissement ; ua complet démenti serait ainsi donné à tous les rapporteurs du budget et à tous les orateurs qui avaient célébré la persévérance avec laquelle ce crédit de 100 millions avait été maintenu. Gomment répondre à l'opposition quand elle reprocherait au Gouvernement de pousser à l'accroissement indéfini de la dette et de sacrifier l'avenir aux exigences électorales du présent ?

Pour aller au devant de ce reproche, qui fut effectivement formulé, au sein du Sénat» par les orateurs de la Droite, on conçut la pensée de revenir à l'ancien usage qui attachait à tout emprunt un amortissement déterminé. La commission s'était contentée de la promesse faite par le Gouvernement « d'inscrire au budget de 1887 une dotation qui amortirait la somme à émettre en 3 0/0 perpétuel dans un délai égal à celui dans lequel se trouverait amortie la même somme empruntée en 3 0/0 amortissable » ; c'est-à-dire en soixante-dix ou soixante et onze ans. Get.te promesse ne parut pas suffisante au groupe de la

Gauche radicale : uq article additionnel fut présenté par M. Dreyfus en son nom et au nom d'un certain nombre de ses collègues; il était ainsi conçu : cLa loi de finances ouvrira à l'amortissement de la rente 3 0/0 perpétuelle un crédit fixé annuellement. Cet amortissement aura le caractère obligatoire de la dette publique. Le crédit y relatif sera inscrit à un chapitre spécial ouvert à la première partie du budget ordinaire des dépenses de l'exercice, section de la dette consolidée. » Cet article, qui ne visait pas seulement l'emprunt en discussion, mais l'ensemble de la dette en 3 0/0, fut voté par la Chambre. Il avait été accepté par le Gouvernement, mais avec une répugnance manifeste, c On amortit quand on peut, > avait commencé par dire M. Sadi-Carnot qui ne parla jamais que de 3 ou 4 millions à inscrire au budget, c'est-à-dire d'une somme qui ne représentait pas un amortissement sérieux de l'emprunt, et, à plus forte raison, du 3 0/0 perpétuel. Quant à M. do Freycinet, sans combattre l'article additionnel, il le traita devant le Sénat avec un mélange' d'ironie et de dédain, c Assurément, dit-il, cette disposition n'est pas nuisible : je dirai même que c'est l'expression d'une très bonne tendance; elle indique qu'on veut amortir. Le pire qui puisse arriver, c'est que les budgets ultérieurs ne confirment pas cette résolution; mais, à coup sûr, l'énoncé d'une telle disposition, la constatation d'une telle tendance n'est pas chose condamnable et nuisible. » Le Sénat ne se méprit pas sur la véritable pensée du Ministre ; il supprima l'article additionnel, et avec raison.

Quelque soin que les auteurs de cet article eussent

292 LES FmANCES DE LA FRANGE

pris pour le libeller de façon à lui donner un caractère obligatoire, il n'existait aucune sanction pour en assurer l'exécution. Ce n'était jamais qu'un simple article de loi pouvant être abrogé par une autreloi; cela était d'autant moins contestable que la majoritédela Chambre s'était toujours attribué le droit de déroger par la loi de finances à toutes les lois antérieures, et de refuser les crédits qui découlent de ces lois. Il n'y avait aucun moyen de contraindre le Ministre des finances à inscrire un crédit pour l'amortissement quand il n'aurait pas de fonds disponibles, à moins de retomber dans le système d'emprunter d'un côté pour amortir de Tautre. L'amortissement institué par la loi do 1866 est le seul qui ait fonctionné d'une façon sérieuse pendant les quatre années de son existence, parce qu'il était alimenté par des excédents de recettes, et doté de ressources propres, indépendantes du budget.

L'emprunt voté, le 8 avril, par la Chambre, à la faible majorité de 279 voix contre 222, fut également adopté par le Sénat après une longue et vive discussion. Dans les deux Chambres, les orateurs de l'opposition le considérèrent comme un emprunt de nécessité, imposé au Gouvernement par la pénurie du Trésor. Pour réfuter cette thèse, les orateurs de la Gauche se complurent à faire l'énumération de tous les moyens de trésorerie dont le Ministre des finances disposait pour se procurer de l'argent et assurer les services publics. C'était déplacer la question ; un gouvernement quelconque, et, à plus forte raison, le Gouvernement de la France, peut toujours se procurer de l'argent; l'important est de

savoir à quel prix et dans quelles conditions il l'obtient. En outre, ces orateurs ne remarquaient pas que plus ils établissaientl'abondance des ressources de la trésorerie, moins ils étaient fondés à repousser la demande de l'opposition, qui voulait donner le pas à la discussion du budget et à l'examen de la situation générale des finances.

L'emprunt fut émis, le iO mai 1886, au taux de 79 fr. 80; le montant en devait être versé en quatre payements : à la souscriptiou, les 1®' juillet et l^ octobre 1886, et le 1*^ janvier 1887. D'après le rapport adressé au Président de la république par le Ministre des finances, 35.467 souscripteurs à Paris avaient demandé 350 millions de rente, et, en province, 212.940 souscripteurs n'avaient demandé qu'un peu plus de 42 millions. La comparaison de ces chiffres suffit à faire voir quelle part la spéculation et les établissements de crédit eurent à la souscription de l'emprunt. Le même fait ressort du chiffre des bons du Trésor présentés à l'escompte par les souscripteurs : ce chiffre dépassa 181 millions. Les établissements de crédit, qui étaient venus en aide au Gouvernement en prenant des bons du Trésor dans les premiers mois de l'année, s'empressèrent d'autant plus de les appliquer à la souscription que, malgré un escompte de 2 0/0, ils y gagnaient une bonification d'intérêt de 0 fr. 18, indépendamment de la commission qui a dû leur être allouée. En nous apprenant que, sur 286 millions do bons du Trésor en circulation, la veille de l'emprunt, 142 millions avaient été émis à 3 0/0, le Ministre fournit une nouvelle preuve de l'intensité des be-

soins auxquels il avait eu à faire face pendant les deux premiers mois de cette année.

Examinons maintenant à l'aide de quels procédés le budget de 1887 devait être mis en équilibre. Reconnaissons tout d'abord qu'on ne saurait équitablement critiquer le prélèvement, sur l'emprunt, des 105 millions destinés au ministère de la guerre. En présence du déclin du revenu public, on ne pouvait demander cette somme qu'à l'emprunt ou à l'impôt. S'il n'était pas ouvert au ministère de la guerre un troisième compte de liquidation, cette dépense ne devait plus se renouveler et son imputation sur une ressource d'emprunt était la conséquence logique des votes antérieurs du Parlement. Ce point écarté, on se trouvait encore en présence d'une insuffisance de recettes présumée de 223 millions. En effet, d'après les chiffres mêmes du Ministre, l'exercice 1887 devait supporter 145 millions de dépenses qui ne figuraient pas dans le budget de 1886, à savoir: 90 millions pour les travaux publics, 30 millions pour les protectorats et 25 millions nécessités par l'application de divers actes législatifs. En second lieu, l'infériorité des produits de 1885, par rapport à 1884, et la disparition de quelques ressources accidentelles contraignaient de réduire de 78 millions les évaluations de recettes^ par rapport à celles qui avaient été adoptées pour 1886 sur la base des produits réalisés en 1884. Comment retrouver ces 223 millions ? C'est ici qu'apparaissait, en dépit des dénégations de M. de Freycinet,de M. Sadi-Carnot et de M. Dauphin» rapporteur du Sénat, le lien étroit qui établissait une connexité entre le budget et le projet d'emprunt.

LE DÉFiaT CHRONIQUE 295

En éteignant la totalité des obligations en circulation, le Ministre se croyait en droit de rayer du budget les 100 millions affectés à leur remboursement, comme si d'innombrables déclarations du Gouvernement n'avaient pas attribué à ce crédit le caractère d'une dotation permanente de l'amortissement, à partir de la disparition, en 1890, des dernières obligations sexennaires. Il rayait, par le même motif, l'intérêt de ces mêmes obligations; il obtenait ainsi une économie de 120 millions, que la suppression des remises aux trésoriers généraux portait à 132 millions. Ces mesures entraînaient, il est vrai, l'addition au chapitre de la dette consolidée des arrérages de l'emprunt, soit 53.800.000 francs, et l'inscription du traitement des trésoriers généraux; mais, de la compensation faite, résultait pour le Trésor une diminution de dépenses de 75 millions. Ce n'était encore qu'un tiers de la somme indispensable. Un second tiers, soit 76 millions, devait être fourni par un remaniement de l'impôt sur les boissons, remaniement compliqué qui aboutissait à abandonner un produit certain de 49 millions et à demander 125 millions à diverses aggravations des taxes actuelles : la balance donnait une augmentation de recettes de 76 millions. Les points essentiels de ce remaniement étaient le remplacement des droits de détail et de circulation par un droit général de consommation, la suppression de l'exercice, et une élévation sensible de la taxe sur les alcools.

Ce n'était pas la première fois que l'on entreprenait de supprimer l'exercice : la tentative en avait déjà été faite; mais la diminution énorme dans les

recettes qui résulta immédiatement de sa disparition contraignit bientôt de le rétablir. C'est le grand ressort de l'impôt sur les boissons ; et le relâchement apporté dans son application, par suite de préoccupations électorales, causait au Trésor un préjudice que M. Léon Say avait signalé avec force lors de son dernier passage aux finances. M. Garnot n'était pas lui-même sans inquiétude sur le résultat de la me^ sure qu'il proposait, c La suppression de l'exercice, dit-il, exposerait aux plus graves mécomptes si les garanties que nous demandons pour y suppléer n'étaient pas accordées : c'est un point sur lequel nous appelons l'attention du Parlement. »

En présence de semblables déclarations, n'était-il pas permis d'élever un doute sur le résultat fiscal de ces innovations et, par conséquent, sur l'équilibredu budget ? Nous arrivons au point le plus délicat, aux réductions obtenues des divers départements ministériels, par rapport à 1886, et qui étaient évaluées tantôt à 72 et tantôt à 74 millions. Tout d'abord, si l'on se rappelle que deux ans auparavant la commission du budget, par l'organe de M. Jules Roche, se vantait d'avoir réalisé 60 millions d'économies dans le budget de 1885 et qu'elle s'est fait honneur d'avoir introduit de nouvelles économies dans lebudget de 1886, on sera conduit à penser que, s'il a été possible de retrancher encore des dépenses de 1887 72 ou 74 millions, il fallait qu'on eût antérieurement grossi le budget de 150 millions de crédits inutiles.

Examinons ces économies et voyons si elles méritaient ce nom.

On avait, en vue des élections, si largement doté

les chemins vicinaux dans le budget de 1884, qu'au i^'janyierl886 ildemeurait ISmillionsnonemployés: comme le budget de 1886 avait été pourvu, on faisait profiter le budget de 1887 de ces 15 millions, qui représentaient un virement ou un transfert de crédit beaucoup plus qu'une économie. Au ministère de la guerre, figuraient en moins 7 millions pour les vivres et fourrages, autant pour la solde des troupes, 2 millions pour l'artillerie, 1 million pour l'enceînte fortifiée de Lyon. A part cette dernière réduction, facilement réalisable, les autres ne sont-elles pas de la nature do ces fausses économies signalées par M. Léon Say et même par M. Dauphin : ne sont-ce pas là de ces dépenses qui ne disparaissent du budget que pour reparaître sous la forme de crédits extraordinaires? On en peut dire autant des 6 millions retranchés sur les constructions navales et les approvisionnements de la marine. La diminution de 18 millions, annoncée sur le ministère des travaux publics, portait uniquement sur les dépenses qui étaient défrayées par l'emprunt et non sur celles qui étaient inscrites au budget ordinaire : c'était à tort qu'elle figurait comme une économie réalisée sur le budget précédent. On était donc autorisé à craindre que l'événement ne justifiât pas les espérances du Ministre. Il en était de même du calcul des recettes. En effet, si l'on avait réduit certaines évaluations pour les ramener au niveau des résultats réalisés en 1885, cette réduction avait été limitée à l'enregistrement, au timbre, aux douanes, aux sucres, aux forêts ; elle n'avait pas été étendue aux autres sources du revenu : on prévoyait, au contraire, pour 1887, par rapport

»8 LEâ FINANCES DE Lk FRANCE

à 1885, une plus-value de 4 millions sur les contributions directes et taxes assimilées, et de 46 millions sur les contributions indirectes. Or, les résultats des sept premiers mois de 1886 étaient loin de justifier cette confiance : ils étaient sensiblement inférieurs au produit des mêmes impôts en 1885.

II était donc impossible de reconnaître une assiette solide à ce budget de 1887, mis en équilibre par des moyens aussi compliqués et d'une efficacité aussi douteuse. On pouvait aisément prévoir la dislocation du plan de M. Sadi-Garnot. L'accueil fait à ses propositions relativement aux trésoriers généraux avait donné lieu de penser que le Parlement ne voudrait pas, pour réaliser une économie problématique de 4 millions environ, s'exposer à désorganiser un mécanisme financier qui avait fait ses preuves , et qu*on aurait sujet de regretter si des complications sérieuses venaient à surgir. Quant au remaniement de l'impôt des boissons, la Chambre ne voulut affronter le mécon** tentement ni des bouilleurs de cru, ni des producteurs de vins riches en alcool, ni des redoutables débitants de boissons : on devait croire que la grande bataille se livrerait sur la suppression du budget extraordinaire. Le Ministre des finances le supprimait afin de pouvoir supprimer, ou plutôt appliquer à d'autres dépenses le crédit de 100 millions qui en était le gage. Si on maintenait le budget extraordinaire, il fallait rétablir ce crédit de 100 millions, mais alors l'équilibre du budget ordinaire n'existait plus. En faisant reposer cet équilibre sur la suppression du budget extraordinaire et de son gage financier, le Ministre avait mis une arme redoutable

entre les mains de ses adversaires. C'est en invoquant le principe de ramortissement, en faisant valoir la nécessité de réduire la dette et au nom de Téconomie... future, que les partisans delà dépense à outrance attaquèrent le budget. Ils firent \ aloir qu'il était impossible de tenir, avec les seules ressources du budget ordinaire, les promesses faites aux popula* UoQs; que les dépenses extraordinaires de 1886 et de 1887 étaient couvertes par des prélèvements sur le récent emprunt ; qu'on avait deux années devant soi pour prendre une résolution, et que le moindre réveil de la prospérité rendrait au pays la possibilité d'achever l'œuvre commencée , tout en faisant fonctionner l'amortissement.

Tel fut l'avis de la commission du budget, qui se prononça catégoriquement pour le maintien du budget extraordinaire. Dans le rapport général, déposé le 16 octobre 1886, M. Wilson s'exprima ainsi : «Vouloir supprimer ce budget, c'est se condamner à réduire d'abord, puis à suspendre prochainement tous les grands travaux dont ne pourront pas ou ne voudront pas se charger les grandes compagnies de chemins de fer. C'est, d'une manière générale, s'interdire toute dépense qui ne pourrait rentrer dans le cadre du budget ordinaire. Ce programme parait irréalisable à votre commission, x^ Cette première décision entraînait : la limitation définitive de l'emprunt aux 900 millions déjà émis, le refus de laisser convertir les obligations sexennaires en rentes perpétuelles et le maintien de l'amortissement, destiné à éteindre ces obligations ; mais la commission ne se montra pas conséquente avec elle-même . Elle

aurait dû inscrire au chapitre V du ministère des finances un crédit égal^au chiffre des obligations qui arrivaient à échéance en 1887 : elle le fixa à 70 millions seulement, en se fondant sur une raison véritablement étrange, que < ce qui importait en réalité, c'était de proportionner la réserve de Tamortissement au montant des emprunts à contracter dans l'année; c'est-à-dire au chiffredes obligations à émettre, plutôt qu'à l'importance de l'échéance ». Que dirait le tribunal de commerce d'un négociant qui imaginerait de proportionner le remboursement de ses dettes échues à l'importance des nouvelles dettes qu'il se proposerait de contracter. On peut croire que le motif déterminant de la commission fut l'impossibilité de trouver des ressources suffisantes pour faire face à un remboursement complet.

En voulant faire échec au Ministre des finances, la commission s'était créé à elle-même les plus grands embarras. Il lui fallait trouver de quoi doter cet amortissement qu'elle rétablissait, tout en le mutilant, et de quoi remplacer les 75 millions que M. Carnot demandait à une aggravation des droits sur l'alcool, aggravation qu'elle déclarait antidémocratique. Il lui aurait même fallu SO millions de recettes nouvelles pour compenser la moins-valuede 50 millions que les recettes de 1886 présentaient el qu'on devait prévoir pour 1887. La commission recourait à toute sorte d'expédients; elle grapilla une quinzaine de millions sur les budgets des divers ministères ; elle proposa de quadrupler le taux des licences des débitants de boissons; elle reportait au budget extraordinaire le crédit de 70 millions qui

LE D£]<ICIT CHRONIQUE 301

avait été inscrit au budget ordinaire pour les travaux neufs; enGn, elle proposait d'accroître de cinquante pour cent les droits sur les libéralités testamentaires. Tout cela ne suffisait point encore à aligner les recettes avec les dépenses. En désespoir de cause, elle se rabattit sur un projet présenté par un de ses membres, M. Dreyfus, pour l'établissement d'un impôt sur le revenu, mais elle n'adopta que le principe seul de l'impôt, et l'article 2 du projet de loi, proposé par elle, mettait le Gouvernement en demeure de préparer immédiatement un projet de loi établissant sur le revenu un impôt, qui pût être mis en recouvrement dan^ le second semestre de 1887.

Une lutte acharnée et des plus confuses s'engagea entre les partisans des deux budgets : peu à peu, le débat se circonscrivit entre la création de l'impôt sur le revenu et l'aggravation des droits sur l'alcool ; la Chambre, fort indécise entre les deux systèmes, et craignant de déterminer une crise ministérielle, hésitait à statuer, lorsqu'un député de la Droite, M. Ganivet, proposa de renvoyer à la fin de la discussion du budget le vote sur les contributions indirectes, et, par conséquent, sur le tarif des alcools; ce qui mit, momentanément, tout le monde d'accord.