CHAPITRE V

l'intensité des besoins d'argent, ia conversion do 4 1/2

ET ses inconvénients.

Cette question si fort controversée de Timpôt sur le revenu ne devait pas recevoir de solution. M. Carnot avait accepté de remanier son budget en tenant compte des modifications auxquelles la Chambre avait donné son assentiment; et il venait de faire connaître le résultat de cette nouvelle étude lorsqu'une crise ministérielle éclata, dans les derniers jours de novembre, et détermina la retraite de M. de Freycinet et de ses collègues. La constitution d un nouveau cabinet fut des plus laborieuses. Le 8 décembre seulement, M. Goblet accepta la mission de former un ministère dans lequel M. Dauphin, rapporteur habituel du budget au Sénat, prit le portefeuille des finances. Le nouveau ministère demandait le temps de se faire une opinion sur les problèmes que la Chambre débattait depuis plusieurs mois ; et il devint évident que le budget ne pouvait être voté avant la fin de l'année. Force fut donc de recourir encore une fois à l'expédient des douzièmes provisoires.

M. Dauphin déposa, le 14 décembre 1886, un pro-

jet de loi portant ouverture, sur l'exercice 1887, de crédits provisoires applicables aux mois de janvier et de février ; mais on avait à résoudre une difficulté qui ne s'était pas encore présentée : à quelle somme devait-on fixer ces crédits provisoires ? Une partie seulement des budgets des ministères avait été votée par la Chambre, et la discussion du budget des recettes n'avait pas même été abordée. On établit les crédits d'après les bases suivantes :

« Pour les ministères votés^ les crédits provisoires étaient proportionnels aux chiffres adoptés par la Chambre des députés, sauf pour certains chapitres ayant subi des réductions qui ne pouvaient être réalisées dès les premiers mois de l'année 1887, ou qui n'étaient pas considérées par le Gouvernement comme définitives.

< Pour les ministères non votés, les crédits étaient établis d'après les chiffres proposés par la commission du budget, sous réserve également des chapitres sur lesquels la commission n'était pas d'accord avec le Gouvernement. »

Ces dispositions laissaient, en résumé, le Gouvernement juge de ce qu'il pouvait dépenser ; elles furent sanctionnées par une loi en date du 18 décembre qui autorisa, en outre, la perception jusqu'au l*'mars 1887, des droits, produits et revenus, conformément aux lois existantes : par suite, les modifications proposées à la législation sur les boissons se trouvaient ajournées.

Le projet présenté par M. Dauphin, à la reprise des travaux législatifs, le 5 janvier 1887, était en contradiction absolue avec l'engagement pris par M. de

Freycinet de supprimer le budget extraordinaire et d'arriver à l'équilibre budgétaire sans empruot et sans impôts nouveaux. M. Dauphin proposait d'accroître de 20 0/0 les droits dont les sucres indigènes étaient frappés et, par un second projet de loi, il élevait notablement la moyenne de rendement d'après laquelle les droits étaient perçus. Le budget extraordinaire ressuscité et destiné, comme les précédents, à être alimenté par l'emprunt, comprenait 5S millions pour les travaux publics et 86 millions pour la guerre. Par la distraction du budget ordinaire de ces 141 millions, l'excédent des dépenses sur les recettes se trouvait ramené à un peu plus de 75 millions. Écartant tout à la fois l'aggravation des droits sur l'alcool et l'impôt sur le revenu, M. Dauphin prélevait les 75 millions qui manquaient sur le crédit de iOO millions affecté au remboursement des obligations du Trésor et qu'il réduisait à 25 millions, mettant à la charge de l'emprunt le surplus des obligations à échoir. C'était également à l'emprunt qu'il recourait pour payer aux compagnies de chemins de fer les 63 millions qui leur étaient dus, en 1886, du chef de la garantie d'intérêts et les 104 millions qu'elles avaient droit de réclamer en 1887. Avec les 141 millions du budget extraordinaire, cela faisait 370 millions à emprunter. M. Dauphin, à l'inverse de M. Carnot, repoussait le 3 0/0 perpétuel et revenait à l'amortissable : il ne proposait point une émission publique ; il demandait l'autorisation de débiter son emprunt aux guichets du Trésor et des perceptions, par titres de 15 francs de rente, au prix de 425 francs, calculé sur

le prix moyen des obligations des compagnies de chemins de fer.

Présenté dans un autre moment, ce quatrième projet n'aurait pas reçu un meilleur accueil que les trois précédents ; mais la Chambre était lasse, elle préféra accepter les propositions de M. Dauphin que d'avoir à voter de nouveaux douzièmes provisoires. Elle se borna à repousser l'emprunt en rente amortissable, et à mettre toutes les insufûsances à la charge de la dette flottante: aux surtaxes proposées elle substitua un nouveau prélèvement de dix millions sur la dotation de l'amortissement qui fut réduite à 15 millions. Le Sénat, toujours débonnaire, se contenta de six jours pour discuter et voter les dépenses ordinaires, les dépenses extraordinaires et les recettes. Il fut convenu que le budget de 1887 était, selon l'expression de M. Léon Say, « un budget d'attente » et qu'on renvoyait au budget suivant le rétablissement de l'ordre dans les finances publiques.

La loi de finances de 1887 fut votée définitivement à la fin de février 1887. Elle fixait les recettes à 2.957.994.090 fr. et les dépenses à 2.957.388.964 etprévoyaitparconséquentun excédent de 605. 136 fr.; mais cet excédent avait déjà disparu, au moment oîx la loi était promulguée. Les recettes du mois de janvier étaient demeurées de six millions au-dessous des prévisions budgétaires. Le mouvement décroissant des recettes publiques ne s'arrêtait donc pas, Les recettes de 1886 avaient été inférieures de 35 millions à celles de 1885, et de 72 millions aux

évaluations delà loi de finances.De pareils mécomptes

âo

étaient d'autant plus à redouter en 1887, que toutes les branches du commerce et de Tindustrie étaient en souffrance. Le trafic des chemins de fer en fournissait une preuve incontestable. Les recettes étaient tombées, en 1886, de plus de 30 millions au-dessous des résultats de 1885, et dans l'assemblée générale de la compagnie du Nord, M. de Rothschild avait pris lui-même la parole pour avertir les actionnaires de ne plus compter sur la continuation des dividendes du passé. Enfin, indépendamment du déclin durevenu public, les crédits extraordinaires déjà prévus pour le Tonkin et Madagascar ne pouvaient laisser aucune illusion quant au maintien de l'équilibre.

La difficulté que le Gouvernement et les Chambres avaient éprouvée à dresser le budget de 1887 était la démonstration du déplorable état dans lequel une gestion imprévoyante avait mis les finances publiques. L'enfantement du budget do 1888 ne devait pas être moins laborieux. Si Ton ne voulait ni réduire les dépenses par des économies sérieuses ni imposer de nouveaux sacrifices aux contribuables déjà surchargés, comment espérer satisfaire aux besoins sans cesse accrus du Trésor? L'établissement de l'équilibre budgétaire devenait un problème insoluble autrement que par les expédients familiers aux prodigues.

La loi de finances de 1888 devait, comme celle de 1887, avoir quatre éditions successives, et n'aboutir qu'après le vote de douzièmes provisoires. Le premier projet fut déposé sur le bureau de la Chambre par M. Dauphin, le 22 mars 1887. Les prévisions de dépenses s'élevaient à 3.341.104.738 fr. et les recet-

tes à 3.341.S83.183 francs*, co qui laissait un excédent d'environ 400.000 francs. AI. Dauphin empruntait aux divers projets de Tannée précédente la surtaxe sur l'alcool, l'abolition du privilège des bouilleurs de cru et autres propositions malchanceuses qui ne devaient pas mieux lui réussir qu'à son prédécesseur. Il y ajoutait, de son chef, une réforme ou plutôt une aggravation de la contribution mobilière, de laquelle il attendait un accroissement de produit de près de 29 millions .

Cette prétendue réforme fiscale était un progrès à rebours, un retour vers le passé. Il s'agissait de revenir, en fait de contribution mobilière, à la législation de 1791, qui semblait définitivement condamnée par l'expérience, car, rétablie en 1831, elle a été abolie de nouveau, dès 1832, à raison des réclamations universelles qu'elle suscitait.

M. Dauphin proposait de séparer complètement la contribution personnelle et la contribution mobilière qui, aujourd'hui, sont presque toujours confondues dans les mêmes rôles. A cela, il ne pouvait y avoir d'objection, et même, s'il avait été bien en* tendu qu'il serait adressé aux contribuables deux Avertissements distincts pour les deux contributions, il y aurait eu avantage pour une partie du public. Nombre de gens, on effet, qui ont habitation à la ville et à la campagne, payent deux fois la contribution personnelle sans s'en apercevoir, l'Administration se faisant rarement faute de la comprendre dans la somme qu'elle réclame pour chaque habitation, sans donner aucune indication qui révèle co fait. Cet abus ne serait plus possible si les deux

308 LES FliNANCES DE LA FRANCE

taxes faisaient l'objet de deux feuilles séparées.

Ceux qui cherchent comment régulariser et moraliser le suffrage universel auraient même pu trouver dans ce changement un moyen d'atteindre le but qu'ils poursuivent. La contribution personnelle devant osciller entre un maximum de 4 fr. 60 et un minimum del fr. 25, il aurait suffi de décider que les rôles de cette contribution seraient la base des listes électorales, ou se confondraient avec celles-ci, et que tout électeur, pour retirer sa carte, devrait représenter sa quittance de la contribution personnelle. On aurait eu ainsi un moyen de contrôle et on aurait mis fin aux fraudes électorales qui se commettent dans les grandes villes, où la mobilité d'une partie de la population facilite les doubles, triples et quadruples inscriptions.

Les changements qu'il était question d'apporter à l'assiette de la contribution mobilière étaient autrement graves. D'impôt de répartition, la contribution mobilière était transformée en impôt de quotité. Les loyers devaient être considérés comme l'expression du revenu des particuliers et servir do base à l'établissement de la contribution. Toutes les communes étaient réparties, comme pour l'impôt des patentes, en neuf classes. Paris formaità lui seul une dixième classe. En second lieu, on ne considérait point que la somme affectée au loyer représentât la même proportion du revenu des particuliers. On estimait que si cette proportion est d'un quart pour les petits loyers, elle est beaucoup plus faible pour les loyers élevés qui correspondent à des fortunes beaucoup plus considérables. Il y avait donc une seconde

échelle, comprenant sept coefficients, de 4 à 10, par lesquels on devait multiplier le chiffre du loyer pour déterminer la somme assujettie à la contribution. Celle-ci était fixée, pour le moment, à i 0/0 de la somme obtenue en multipliant le chiffre du loyer par le coefficient correspondant. Un loyer de 12.000 francs, à Paris, devait être multiplié par 10; il était censé représenter un revenu de 120.000 francs et donnait lieu à une contribution mobilière de 1.200 francs.

Tel était le système compliqué que M. Dauphin proposait de substituer au mode actuellement pratique. La Chambre le repoussa avec raison^ car il était à la fois dangereux, arbitraire et inique.

Il était dangereux parce qu'il ouvrait la voie à un accroissement indéfini. Le Gouvernement fixait l'impôt à 1 0/0 ; mais quelle garantie le contribuable avait-il que ce taux serait définitif? Le mode actuel de perception peut entraîner avec lui des inégalités, mais il assure, en revanche, la stabilité de l'impôt. La contribution mobilière oscille entre deux limites assez rapprochées, et varie presque uniquement d'après les centimes additionnels votés par le département ou la commune. Le contribuable peut donc calculer avec une approximation suffisante ce que le fisc lui réclamera. Avec le système que M. Dauphin proposait, quoi de plus simple que de faire varier l'impôt du simple au double. En présence d'un déficit à combler, d'un emprunt à gager, d'un impôt à supprimer pour satisfaire une catégorie d'électeurs, la tentation eût été grande de porter la contribution mobilière à 1 1/2 ou à 2 0/0. Qui aurait mis obstacle à

un vote aussi facile à émettre et si fécond en millions ? Cette facilité d'aggraver l'impôt était précisément ce qui charmait le Ministre des finances. Par un heureux euphémisme» il se félicitait de faire acquérir à la contribution mobilière Yélasticité qu'elle n'a pas avec le système actuel et, revenant sur cette considération à la fin de son exposé des motifs, il disait à la Chambre : c II vous appartient de fixer annuellement le taux de la contribution par rapport au revenu : Selon les besoins du moment, vous pourries faire varier ce taux; car le nouvel impôt offrirait une élasticité dont les contributions directes actuelles sont privées. 9 Or, c'est ce défaut d'élasticité qui est la garantie des contribuables.

Rien ne faisait connaître quelles considérations, quels calculs avaient servi de bases pour arrêter Téchelle des coefficients. Sur quoi se fondait-on pour dire que tel loyer correspond au quart des ressources du locataire, et tel autre au sixième ou au septième seulement ? La fixation de cette échelle était donc absolument arbitraire; par conséquent, il était loisible à tout le monde de la déclarer fautive et d'en réclamer la modification. Il se serait bientôt trouvé certains sectaires, pour soutenir que les loyers élevés, au lieu d'être multipliés par 9 ou par 10, devraient l'être par 12 ou par 15. La voie était ouverte à toutes les injustices et à toutes les insanités de l'impôt indéfiniment progressif.

Enfin, on semblait considérer le loyer comme une dépense facultative, sans tenir aucun compte des circonstances de famille, de profession ou d'industrie qui rimposent au locataire. Un père de famille, qui

LE DÉnCIT CHRONIQUE 311

a plusieurs enfants, est contraint, malgré la modicité de ses ressources, de prendre un plus grand appartement que le célibataire qui n'a point do ménage et qui est, peut-être, beaucoup plus riche. L'avocat qui vient de se faire inscrire au tableau, le jeune médecin qui s'établit sont astreints à une certaine représentation extérieure qui ne saurait, sans injustice, être considérée comme l'exacte expression de leur revenu actuel. Ils eussent été frappés d'un impôt plus lourd que le rentier, possesseur d'un revenu assuré et n'ayant point affaire au public.

Le projet de M. Dauphin offrait un exemple des difficultés de toutes sortes auxquelles se heurteront tous ceux qui tenteront, en France, d'atteindre le revenu des particuliers par d'autres voies que celles qui ont reçu la sanction d'une expérience déjà séculaire. C'est à ce titre que nous avons voulu en faire ressortir les défauts. 11 serait superflu d'examiner les autres points du budget de M. Dauphin, puisqu'il n'y fut pas donné suite. Dès que la commission du budget, élue dans les premiers jours d'avril, se fut constituée sous la présidence de M. Rouvier, elle manda devant elle M. Goblet et M. Dauphin, pour leur déclarer que l'équilibre du budget était tout à fait fictif^ et elle les invita à introduire dans les dépenses des économies sérieuses. Le cabinet Goblet n'avait jamais eu qu'une existence précaire: il avait vu se former contre lui, dès sa naissance, une coalition des prétendants désappointés par le choix de M. Grévy. Sans cesse battu en brèche, il fut renversé au mois de mai, après une durée de moins do huit mois.

Successivement appelés par M. Grévy, M. Floquel et M. de Freycînet déclinèrent, Tun après Tautre, la tache de former un ministère. Le Président s'adressa alors à M. Rouvier, qui s'était montré l'adversaire déclaré du cabinet précédent, et, en particulier, de M. Dauphin, dont il avait jugé sévèrement les projets. M. Rouvier accepta, au grand désappointement des radicaux, après s'être assuré que la Droite ne se prêterait pas à servir les rancunes de ceux-ci. La déclaration lue au Parlement, le 31 mai, au nom du nouveau cabinet, contenait rengagement d'arrêter le progrès des dépenses et de ne pas dépasser les crédits ordinaires de 1887, queM. Dauphin avait accrus de 57 millions.

Cet engagement, rendu nécessaire par les dispositions dont la Chambre était animée, créait une tâche délicate à M . Rouvier. Comme président de la commission du budget etcomme chef de la conspiration ourdie contre M. Dauphin , il avait soutenu et il avait persuadé à la Chambre qu'il était possible de réaliser des économies considérables sur les dépenses publiques; mais que c'était au Gouvernement de trouver et d'accomplir ces économies. Depuis qu'il avait tenu ce langage, il était devenu lui-même le Gouvernement; il était à la fois président du Conseil et Ministre des finances; il ne pouvait se dérober à la tâche qu'il avait voulu imposer au précédent cabinet. Ses paroles et ses votes le liaient. Il allait s'apercevoir qu'il est plus facile de célébrer l'équilibre du budget que de le rétablir quand il est détruit, et lui-même était un de ceux qui avaientle plus contribué à le détruire. Tour à tour présidentet rap-

LE DÉFIQT CHRONIQUE 313

porteur général de la commission du budget, il avait poussé de toutes ses forces aux grosses dépenses; il avait fait l'apologie de toutes les folles prodigalités auxquelles la Chambre s'était livrée; il s'était porté garant du bon état de nos finances, alors que leur désarroi était déjà manifeste pour tous les gens qui ne fermaient pas volontairement les yeux. Parmi les dépenses dont il proposait la suppression, ne s'en trouverait-il pas qu'il avait défendues et déclarées inattaquables?

Même embarras au sujet des recettes. Une inexorable nécessité n'allait-elle pas le contraindre à renier une partie de son passé? Se résignerait-il à laisser entrer dans les caisses du Trésor les millions qu'y faisaient verser ces taxes sur les céréales étrangères qu'il avait combattues avec un si grand acharnement? Proposerait-il de continuer, en 1888, cette surtaxe sur les sucres qu'il avait fait limiter à 1887, pour ajouter aux embarras de M. Dauphin? Affronterait-il le nnécontentemcnt des viticulteurs, en supprimant le privilège des bouilleurs de cru? Donnerait-il un démenti à ses compatriotes et à ses amis qui le défendaient de toute intention de surtaxer les alcools? Et sinon, où trouverait-il les ressources indispensables ?

Ce qui compliquait encore la tâche de M. Rouvier, c est que la majorité de la commission du budget était animée à son égard des dispositions les moins bienveillantes. Cette majorité était composée de radicaux que le scrutin de liste avait fait arriver dans la commission. Ils avaient choisi M. Rouvier comme président, afin de bénéficier de l'expérience qu'il avait

de cette fonction et de sa connaissance des rouages administratifs ; mais ils comptaient user de leur force numérique pour faire prévaloir dans Télaboration delaloide Qnances les vues de leur parti, sans souci des difOcuItés qu'ils pouvaient créer au Gouvernement. On n'allait point tarder à les voir à Fœuvre.

Le premier acte du nouveau Ministre fut dé retirer officiellement le projet de loi sur la transformation de la contribution mobilière, qui avait alarmé tous les intérêts. Le second fut le décret du 20 mai* portant suppression du ministère des postes et télégra* phes, qui fut rattaché au ministère des Gnances. C'était de la part du Ministre un gage de son intention sincère d'opérerdes économies véritables. Il n'y avait pas, en effet, à se méprendre sur les sentiments du pays et sur les dispositions de la Chambre. De tous les points du territoire s'élevait un cri unanime contre l'exagération des dépenses et le poids des impôts.

L'affaiblissement des forces contributives du pays s'accusait par mille symptômes dont le plus significatif était la décroissance continuelledu revenu public. Les recouvrements de 1885 avaient été sensiblement inférieurs à ceux de 1884; ceux de 1886 étaient demeurésde 34. 796. 500 francs au-dessousdes recettes de 1885 etde 73.958.900 francs au-dessous des évaluations budgétaires, et les premiers résultats de 1887 ne promettaient aucune amélioration du revenu. La multiplication des faillites, qui,de5.193en 1876, s'étaient élevées par une progression constante à 6.966 en 1883, à 7.719 en 1884 et à 8.024 en 1885, accusait suffisamment l'atteinte portée à la prospérité du commerce. Les souffrances de la propriété foncière

étaient indéniables, lorsque l'on voyait le nombre des ventes sur saisies immobilières s'élever de 6.539 en 1876 à 9.575 en 1885 : ce qui représentait un accroissement de 46 0/0, et lorsque l'administration de l'enregistrement expliquait la baisse constante de ses recettes par une diminution notable sur tous les baux qui arrivaient à leur renouvellement. Les contribuables réclamaient donc énergiquement un allégement de leurs charges, etlesdéputés, intimidés^ n'avaient plus à la bouche que le mot d'économies.

L'exposé des motifs qui précédait le budget rectiCé, déposé par M. Rouvier dans la séance de la Chambre du 5 juillet 1887, était rempli d'aveux, c La politique financière, disait cet exposé, dont le projet du budget est l'expression, est celle que la commission du budget ,et la Chambre, obéissant à un sentiment profond des vœux du pays, ont si hautement et à tant de reprises réclamée. Elle consiste à épargner toute surcharge aux contribuables et à réaliser l'équilibre du budget par des réformes et par des économies. La Chambre en est parfaitement convaincue : cette politique est la seule qui soit aujourd'hui compatible avec la situation économique de la France et les difficultés croissantes de la lutte commerciale engagée entre les nations. »

Après avoir proclamé que l'augmentation indéfinie des impôts, par une répercussion fatale, placerait notre production dans une infériorité manifeste, le Ministre reconnaissait les efforts et les sacrifices que la lutte imposait à l'industrie et aux populations ou* vrières. cLe chiffre des bénéfices» disait-il, a, en général, diminué d'une manière notable et, sur bien

des points, les salaires eux-mêmes ont du fléchir. > Puis il ajoutait: c Ce trouble dans le fonctioaDemeot du travail national a eu un contre-coup direct sur nos budgets. Devant le resserrement des profits et des salaires, la consommation à son tour s'est ralentie et, par un enchaînement inexorable, les plus-values budgétaires se sont arrêtées. Qu'on joigne à ces causes de malaise la dépréciation subie par la propriété foncière à la suite de perturbations qu'il n'a point dépendu de la République de prévenir, on aura, en quelques traits sommaires, la physionomie de cette crise économique et financière, dont nous éprouvons les effets. •

Venaient ensuite les promesses : tL'opinîonredoutait de nouvelles taxes, elle doit être rassurée. Il faut que nos industriels, nos commerçants , nos agriculteurs , toutes nos masses laborieuses sachent que le Gouvernement de la République est résolu à endiguer les impôts. Bien des appréhensions se dissipant ainsi, l'esprit d'entreprise pourra renaître, l'épargne sortir de son engourdissement, le crédit privé refleurir. D'un autre côté, soucieux de donner au crédit public la plus solide de toutes les bases, à savoir : un budget correct, sincère, où tous les engagements soient prévus et se trouvent couverts par des recettes certaines, le Gouvernement doit reviser et limiter avec rigueur les dépenses publiques. Il doit tenir la main à ce que l'État réforme ses procédés d'administration, réduise le prix de revient de ses services, améliore les méthodes do travail, qu'il apprenne, enfin, à se restreindre. »

A ce langage amphigourique, on eût préféré des

déclaralions claires el précises et surtout des actes, tels que la suppression du ministère du commerce et de l'agriculture, le resserrement des dépenses scolaires, l'abandon des aventures coloniales. On voit aussi avec quel soin M. Rouvier, tout en reconnaissant les souffrances du pays, cherche à dégager la responsabilité du Gouvernement et rejette, tantôt sur la concurrence étrangère et tantôt sur des t perturbations » qu'il ne définit pas, le malaise général dont il est forcé d'admettre l'existence ; mais la vérité lui échappe dans un dernier aveu, lorsqu'il dît, à la louange de son projet 'de budget, que <k son trait distinctif est dans l'effort fait pour maîtriser V emportement des dépenses publiques ». Ce mot d'emportement est une image fidèle, qui caractérise à merveille la politique financière suivie dans les dix années précédentes ; et il contient l'explication véritable de la situation sans exemple dans laquelle se trouvait notre pays.

La France avait déjà eu de mauvaises récoltes en céréales ou en vins, elle avait traversé des crises industrielles très intenses ; sa prospérité s'était toujours promptement relevée. Pourquoi le mal était-il, cette fois, plus général et d'une durée plus longue? C'est que la France, encore si riche après ses malheurs, était momentanément fort appauvrie. Le fonds de roulement de la nation, les capitaux sur lesquels vivaient l'agriculture, le commerce et l'industrie avaient disparu par le fait du Gouvernement. Ils avaient été détournés de leur destination, en partie détruits, en partie mal employés ; en tout cas, ils étaient devenus improductifs. C'est sur ce fonds do

roulement qu'avaient été prélevés les centaines de millions jetés à l'eau pour des ports, des canaux, des endiguements demeurés inachevés, et dont le seul entretien constituait déjà une lourde charge. C'est lui encore qui avait fourni les millions dépensés pour des chemins de fer qui ne couvrent pas leurs frais d'exploitation et qui ne pourront jamais rémunérer les capitaux qu'ils ont absorbés.

Demeurés libres, tous ces millions que le Gouvernement avait appelés à lui par de continuels emprtints, et qu'il avait si mal employés, auraient dû chercher un emploi ; ils auraient vivifié le commerce et l'industrie. Appliqués à des œuvres improductives, ils étaient en quelque sorte supprimés; et leur disparition faisait dans la circulation générale et dans les épargnes du pays un vide qui ne pouvait être comblé qu'à force de temps et d'économies.

Sans être satisfaisant, le budget de M. Rouvier était un pas dans la bonne direction. Le Ministre se faisait honneur, devant la Chambre, d'avoir accompli et même dépassé l'engagement contenu dans sa déclaration du 31 mai, de ne pas excéder en 1888 les dépenses votées pour 1887. Il constataitque si on ajoutait aux 2.957.388.364 francs du budget ordinaire de 1887 les 54.74.600 fr. inscrits au budget extraordinaire de la même année pour les travaux publics, on arrivait à un total de dépense de 3.012.093.364 francs, supérieur de 10.335.266 francs aux 3 milliards 00 1,7 58. 098 francs dutudget ordinaire de 1888, qui comprenait les crédits pour les travaux publics. En outre, ce même budget ordinaire pourvoyait au crédit de 12.500.000 francs, affecté aux chemins

vicinaux, qui dans le budget de 1887 était mis à la charge de l'emprunt; enfin, le crédit destiné au remboursement des obligations sexennaires était élevé de 15 millions à 30. La réduction totale par rapport aux dépenses de 1887 était donc de près de 37 millions.

Comparant ensuite son projet à celui de M. Dauphin, M. Rouvier annonçait que la revision de leurs demandes de crédits, opérée par tous les départements ministériels, avait abouti à la modification de plus de deux cents chapitres de dépense, et lui avait permis de réaliser une économie de 81 millions sans compromettre c le bon fonctionnement des services » el sans ce rectification illusoire de nature à entraîner ultérieurement des demandes de crédits supplémentaires ». Déclaration imprudente, car, comme nous l'avons déjà fait remarquer, si, après les économies célébrées par les rapporteurs des deux précédents budgets, on pouvait encore supprimer 81 millions sans aucun préjudice pour les services publics, c'était la justification la plus complète des protestations si souvent élevées par l'opposition contre l'exagération des dépenses.

Le Ministre faisait remarquer qu'il renonçait aux 99 millions de recettes que son prédécesseur attentendait d'une surtaxe de 50 francs sur l'alcool et de la transformation de la contribution mobilière. Il se contentait de 43 millions de recettes nouvelles ; dans celte somme, la surtaxe de 10 francs sur les sucres, votée pour 1887 et dont il demandait le prolongation en 1888, entrait pour 38 millions et demi; le surplus provenait de légères modifications aux droits sur le bétail étranger et sur les huiles lourdes. M. Rouvier

se taisait sur le produit à attendre de la loi qui modifiait pour quatre années le rendement destiné à servir de base à la perception des droits sur les sucres indigènes, et d'une autre loi, également en date du 5 juillet, qui frappait les alcools étrangers d'une surtaxe pour compenser l'augmentation de la prime d'exportation accordée par l'Allemagne à ses fabricants de sucre de betterave. M. Rouvier avait dû en tenir compte dans ses prévisions, bien que la promulgation de ces deux lois fût contemporaine du dépôt de son projet de budget ; peut-être réservait-il in petto ces ressources nouvelles pour assurer l'équilibre du budget.

Cet équilibre était bien aventuré : 311.883 francs, voilà quel était l'excédent de recettes prévu pour un budget dont le total réel approchait de 4 milliards : encore ne pourvoyait-il pas à toutes les dépenses. N'affecter que 30 millions au remboursement des obligations scxennaires à échoir en 1888, c'était accepter la nécessité d'en renouveler pour une somme au moins double. La charge des garanties d'intérêts aux compagnies de chemins de fer était également laissée à l'emprunt. Quant au budget extraordinaire, i] était limité aux crédits demandés pour la guerre et pour la marine. M. Rouvier se bornait à en indiquer le total, soit 122 millions, en renvoyant à un projet de loi spécial , à présenter ultérieurement, la détermination des ressources à l'aide desquelles il serait pourvu à cette dépense. Ces ressources étaient déjà, dans la pensée du Ministre, le bénéfice à réaliser par une conversion partielle des rentes 4 1/2 et 4 0/0.

Couvert d'éloges par la presse minislérielle, le budget de M. Rouvier reçut un accueil assez froid au seÎQ de la Chambre. Le parti radical prolesla de toutes ses forces contre la qualifîcation de budget de réforme^ que le Ministre avait, à diverses reprises, donnée à son œuvre. Un pareil titre pouvait-il s'appliquer aune loi de finances où l'impôt sur le revenu ne tenait aucune place et qui laissait subsister tous les impôts de consommation? D'un autre côté, on aurait voulu le maintien de la surtaxe sur l'alcool proposée par M. Dauphin et l'affectation, à un dégrèvement de l'impôt foncier, des 70 millions qu'elle aurait produits. D'autres réformateurs, et ce n'étaient pas les moins bruyants, demandaient que la fabrication et la vente de l'alcool devinssent l'objeld'un monopole que l'État se réserverait et, d'après leurs calculs, le produit de ce nouveau monopole devait être assez considérable pour permettre la suppression de nombreux impôts. Des publicistes et des spéculateurs avaient organisé, pour amener le triomphe de celte idée, une agitation à l'anglaise. M. Rouvier avait prévu qu'après les projets de remaniement de M. Garnot et de M. Dauphin, la tariiication de i'alcool tiendrait une grande place dans les critiques quilui seraient adressées, et pour détourner le coup, il avait annoncé, dans l'exposé du budget, que pendant les vacances parlementaires, une commission examinerait la question et que lui-même veillerait à hâter les travaux de cette commission. Ellefut, en effet, instituée sur sa proposition, par un décret en date du i7 septembre 1887. M. Léon Say on fut le président et le rapporteur. 11 est superflu

SI

de dire que, malgré la diligence de M. LéoD Say, et malgré le mérite de son remarquable rapport, il advint de la commission de l'alcool comme de toutes les commissions dont les travaux dorment dans les cartons ministériels.

Cependant, le Ministre des finances poursuivait d'activés négociations avec ses collègues de la marine et de la guerre, afin de les amener à réduire autant que possible leurs demandes de crédits au titre du budget extraordinaire. Une circonstance fortuite aida M. Rouvior à triompher des résistances du Ministre de la guerre. Elle est caractéristique de la prodigalité avec laquelle les crédits étaient accordés pour les dépenses militaires et de l'absence de tout contrôle sur l'emploi de ces crédits. On. n'exigeait plus du ministère de la guerre le compte qu'il devait présenter annuellement des dépenses faites sur les fonds inscrits au budget extraordinaire; or, de la comparaison instituée, cette fois, entre les dépenses engagées par ce ministère et les crédits qui lui avaient été ouverts, il ressortait que 77 millions au moins étaient disponibles et ne pouvaient recevoir d'emploi dans les quelques mois qui restaient à courir jusqu'au 31 décembre 1887. C'était là de l'argent trouvé, ou plus exactement une faculté d'emprunter qui constituait déjà un commencement de dotation très notable. Aussi, le Ministre de la guerre dut-il consentir à une réduction qui ramena ses demandes de crédita 84 millions. Le Ministre de la marine consentit, de son côté, à réduire ses demandes deSOmillions 705.000 francs à 16 millions; soit une diminution de moitié. En conséquence de ces rabais, le montant

total du budget extraordinaire de 1888 n'était plus que décent millions : il avait été indiqué au chifire de 122 millions dans Texposé du 5 juillet, et il s'élevait à 143 millions dans le projet du 13 mars. Si l'affaiblissement des recettes publiques qui, dès le milieu de Tannée, étaient tombées de 30 millions au-dessous des évaluations budgétaires, n'avait amené M. Rouvior à scruter la comptabilité de ses collègues, il n'est pas douteux que la Chambre aurait voté sans hésiter les 122 millions du budget rectifié ou les 143 millions du budget primitif, et le Ministre de la guerre n'en aurait pas moins conservé les 77 millions qu'il était hors d'état d'utiliser en 1887.

En déposant, le 25 octobre, le projet de loi qui déterminait définitivement le montant du budget extraordinaire, M. Rouvier révéla le secret des ressources à l'aide desquelles il proposait de pourvoir à la dépense sans recourir à une émission d'obligations du Trésor. Il consistait à prélever la somme de cent millions sur le produit à provenir de la conversion des rentes 4 1/2 et4 0/0 en 3 0/0 perpétuel. Le reliquat disponible après ce prélèvement devait être mis en réserve. Le projet de loi relatif à la conversion fut déposé le même jour.

L'exposé des motifs présentait la conversion comme étant, de la part du Gouvernement, l'accomplissement d'un devoir : le mot même do devoir revenait trois fois en quelques lignes. Le maintien de l'écart entre le taux de capitalisation du 3 0/0 et celui des autres fonds publics était déclaré inadmissible. « L'Ëtat, disait ce document, se rendrait coupable envers la masse des contribuables, s'il ne savait pas mettre

à profit ramélioration du crédit public pour alléger, conformément aux contrats d'emprunt, les charges de la dette. L'opinion ne comprendrait pas que rËtat négligeât une mesure aussi naturelle et aussi légitime. » Par un raisonnement étrange, le perfectionnement des voies de communication et le développement des moyens de transport étaient présentés comme « étant au premier rang t des causes qui avaient amené la dépréciation de la propriété agricole; et le devoir du Gouvernement était de supprimer les obstacles qui s'opposaient à la libre circulation des capitaux, à la diffusion du crédit, à l'abaissement du taux de rintérêt. Malgré ce pompeux étalage de beaux sentiments, il est permis de penser que le besoin d'argent n'était pas étranger à la détermination du Gouvernement.

Le Ministre résumait en ces termes les alternatives qui allaient être offertes aux porteurs de 41/2 et de 4 0/0. Ils pouvaient :

« Soit réclamer le remboursement de leurs rentes au pair, en espèces, c'est-à-dire 100 francs par 4 fr. 30 de rente 4 1/2 0/0 et par 4 francs de rente 4 0/0 ;

« Soit recevoir ce remboursement en rentes nouvelles 3 0/0, calculées au cours qui sera ultérieurement fixé par décret;

« Soit, enfin, s'assurer le maintien de leurs arrérages actuels moyennant, d'une part, l'échange de leurs titres, comme dans le cas précédent, et, d'autre part, le payement du supplément de rente 3 0/0, destiné à parfaire leur ancien revenu. Le payement serait d'ailleurs échelonné de manière à donner aux rentiers toutes facilités pour se libérer. »

LE DÉFICIT chronique; 325

Le type adopté pour la conversion était donc le

3 0/0. Le Ministre avait écarté l'idée de recourir à un fonds intermédiaire entre le 3 et le 4 1/2 : il estimait que la combinaison à laquelle il s'était arrêté réalisait c un progrès marqué dans le sens de Tunification de la dette publique » qui lui paraissait offrir des avantages manifestes.

Le rapporteur de la commission, M. Ribot, dans un rapport laconique et d'une froideur fort remarquée, conclut à l'adoption du projet de loi. Voici comment il évaluait le résultat probable :

< Cette opération ne procure au budget aucune économie, en ce sens que le chiffre de l'annuité restera le même; mais elle procure au Trésor un capital disponible, résultant de la différence de capitalisation du 3 0/0 nouveau et des fonds supprimés du

4 1/2 et du 4 0/0.

« En effet, l'État ne remboursera qu'une somme de 827 millions environ aux porteurs de l'ancien 4 1/2 0/0 et de 11 millions environ aux porteurs du 4 0/0, soit au total 838 millions ; tandis qu'avec l'annuité d'un peu plus de 37 millions et demi restée libre au budget, il se procurera, au taux probable d'émission du 3 0/0 nouveau, un capital d'un peu plus d'un milliard. La différence, qu'on peut évaluer à 165 raillions, constituera le bénéfice de l'opération. »

Le seul argument, si c'en était un, que M. Ribot fit valoir en faveur du projet, fut que les établissen^ents publics seraient atteints dans une moindre proportion qu'on ne supposait ; il n'évaluait qu'à 650.000 francs la perte de revenu que ces établissements subiraient : quant aux particuliers, il en fai-

sait bon marché, sous prétexte qu'en général ils étaient porteurs d'assez petites coupures. Les chiffres donnaient, en effet, pour moyenne, 175 francs de rente; mais si l'on réfléchit à la composition du 4 i/2 ancien, dont les cinq septièmes étaient en titres nominatifs, on devra admettre que la plusgrande partie do ces rentes provenaient de remplois, et que la loi frappait surtout l'intéressante catégorie des mineurs, des femmes mariées et des incapables.

Que doit-on penser de la mesure en elle-même? Méritait-elle le nom que son auteur se plaisait à lui donner? Qu'est-ce qu'une conversion? C'est une opération par laquelle un Gouvernement, moyennant une offre théorique de remboursement, détermine ses créanciers à accepter une diminution des intérêts qu'il s'est engagé à leur servir. Il rend ainsi disponibles une partie des sommes exigées jusque-là par les arrérages de la dette; et il peut ou les appliquera couvrir d'autres dépenses ou en faire l'économie. Était-ce là ce qui allait se passer? Assurément non, puisque,' de l'aveu de M. Ribot, la même somme devait continuer d'être inscrite au budget pour le service de la dette publique, et que le capital de la dette allait même être accru de 416 millions. Qu'était-ce donc que la conversion de H. Rouvier? C'était un emprunt de 160 millions.

On avait cru d'abord que ce serait un emprunt déguisé; qu'à l'exemple de ce qui s'était fait en 1863, le Grouvernement proposerait auxrentiers d'échanger leur 4 1/2 contre du 3 0/0 rente pour rente, moyennant le payement d'une soulte que le Trésor eût encaissée. C'eut été, en réalité, un emprunt, mais moins

apparent. La même rente représentant en 3 0/0 un capital plus élevé qu'en 4 1/2, il était légitime que l'État ne se reconnût pas gratuitement débiteurd'une somme plus considérable que celle qu'il devait aux porteurs de 4 i/2. Il faisait donc payer au rentier cette différence ; mais, en même temps, il laissait au rentier la liberté de conserver sa situation antérieure.

L'opération de 1863 avait eu moins pour objet de procurer une ressource au Trésor que d'unifier la dette publique française, résultat que l'on croyait désirable, depuis l'essor qu'on avait vu prendre aux consolidés Anglais, aussitôt après la disparition de tous les fonds autres que le 3 0/0. On espérait les mêmes avantages en France; mais le résultat que l'on poursuivait ne put être complètement atteint. La conversion étant facultative, un certain nombre de rentiers préférèrent garder leur i 1/2; d'auti'es n'étaient pas en mesure de verser la soulte nécessaire. Les tuteurs des mineurs et autres incapables ne voulureat pas engager la procédure nécessaire pour acquérir la liberté d'agir; enfin, les communes, les établissements hospitaliers les associations, en majorité, aimèrent mieux conserver leur position et laisser les choses en l'état. C'est ainsi que le Trésor dut continuer à servir un peu plus de 37 millions aux porteurs de l'ancien 4 1/2.

C'est sur ce résidu que M. Rouvier opérait. 11 pensait, non sans raison, que s'il demandait une Boulte»il se heurterait aux mêmes obstacles qui avaient rendu incomplète l'opération de 1863. Il préféra donc trancher dans le vif. 11 ne proposait pas, il imposait l'échange,non plus rente pour rente, mais capital pour

f apilal : d'où résultait pour le porteur de 4 1/2, et sans aucune compensation, une porte de revenu de 63 et peut-être de 75 centimes sur 4 fr. 50.

Le privilège, offertaux rentiers qui voudraient conserver rintégrité de leur revenu, de souscrire, avec droit de préférence, pourune quotité correspondante du nouveau 3 0/0, était une faveur absolument dérisoire. Le rentier qui avait les moyens et le désir d'acquérir une certaine quantité de 3 0/0 n'avait que faire de ce droit de préférence. Il était assuré, en portant son argent à la Bourse, d'être servi immédiatement sans avoir à subir les formalités et les lenteurs administratives. Pourles petits porteurs, la quantité de rente à souscrire était tellement minime qu'elle ne représentait pas les démarches et les pertes de temps qu'elle imposait.

Aussi le projet de loi avait-il soin de spécifier que les porteurs, qui ne feraient pas connaître leur option dans un délai de dix jours, seraient considérés comme acquiesçant à la conversion et seraient convertis d'office. On comptaitque ce serait le plus grandnombre des porteurs; que les tuteurs et curateurs des incapables, étant affranchis de toute responsabilité par un article de la loi, laisseraient s'accomplir,^omme on dit dans la langue juridique, le faitdu prince. Les établissemonts hospitaliers et autres qui sont sous la tutelle et dans la dépendance de Tadministralion devaient accepter la conversion implicitement ou explicitement, comme il conviendrait au Gouvernement. Pour toutes ces catégories de rentiers, la loi était un égorgement pur et simple.

Malgré les conditions défavorables qu'il imposait

aux rentiers, M. Rouvier ne paraissait pas appréhender des demandes de remboursement. Néanmoins, il s'était fait autoriser,par un article de la loi, à passer avec la Banque de France « des conventions destinées à faciliter les opérations prévues par la loi ». Les avances faites en vertu de cette disposition devaient être remboursées au plus tard à la date du 31 décembre 1888. L'événement prouva que cette précaution n'était pas inutile. La Bourse en avait jugé ainsi, car il se produisit immédiatement sur les actions de la Banque une hausse considérable, en prévision des bénéfices que cet établissement devait retirer du concours à prêter au Trésor. Onn'avaitpas réfléchi, dans les sphères ministérielles, que les rentiers, maîtres de leur action, pourraient bien considérer qu'au lieu de subir passivement une réduction sensible do leur revenu, le parti le plus avantageux serait de vendre leurs titres tant quele 4.1/2 ne tomberait pas au-dessous de 100 francs ou de les présenter au remboursement et de remployer leurs fonds en achats d'obligations du Crédit Foncier ou des chemins de fer, afin de retrouver, sous la forme d'une augmentation de capital, une compensation à la diminution de leur revenu.

11 est à présumer que c'est sous l'empire de cette considération que 16.944 parties demandèrent le remboursement de 3.604.029 francs de rentes représentant un capital de 80.638.086 francs. Pour satisfaire à ce remboursement, le Gouvernement se trouva dans la nécessité de se faire avancer par la Banque 70 millions. Il fallut, en outre, faire absorber par la Banque et par les établissements de crédit qui lui

servaient d'auxiliaires tous les titres qui vinrent sur le marché : ces titres étaient immédiatement préseutés à la conversion ; mais la masse des nouveaux titres de 3 0/0 à placer dans le public était accrue dans la même proportion et le classement s'en opéra avec difficulté.

Sur les 37.632.997 francs de rentes, dont la création était autorisée par la loi, 28.382.095 fr. 31 cent, furent attribués aux rentiers convertis; il ne fut fait usage que pour 1.792.886 francs du droit de préférence accordé aux rentiers, désireux de maintenir l'intégrité de leur revenu en achetant au taux de 80 fr. 10 le complément de rente nécessaire. Par conséquent, 7.488.015 fr. 69 demeurèrent en dehors de l'opération, faute de demandes de la part du public. Il en résulta un certain déclassement; les titulaires des nouvelles rentes avaient eu la faculté de se faire délivrer, à leur choix, des titres nominatifs ou des titres au porteur : les rentes soumises à la conversion étaient représentées pour les 5 septièmes par des titres nominatifs : elles furent remplacées par 90.834 inscriptions au porteur et seulement par 85.075 inscriptions nominatives. On en peut conclure qu'une quantité notable de rentes avait changé de mains, et on trouve ici encore la trace de l'intervention des établissements de crédit, qui étaient venus en aide au Gouvernement sur le marché delà Bourse.

Votée le 3 novembre par la Chambre et le 7 par le Sénat, la loi avait été promulguée le 8 novembre. La discussion, à la Chambre, n'avait été marquée que par un seul incident, la présentation par M. Sieg-

fried, député du Havre, d'un amendement qui avait pour objet d'opérer la conversion en 4 0/0 au lieu de 3 0/0. Cet amendement fut défendu avec talent, et avait rallié d'assez nombreux partisans. Son rejet peut être considéré comme le triomphe du principe de l'unification de la dette, et c'est à ce titre que nous le mentionnons.