EXAMEN CRITIQUE DU BUDGET DE

Le budg^et de 1889, il faut le dire à Thonneur de la commission qui l'a amendé et amélioré, a été un nouveau pas vers le retour à l'unité du budget, que tous les esprits sérieux considéraient comme la condition indispensable du rétablissement de nos finances. La loi de finances de 1888 avait fait disparaître le budget extraordinaire des travaux publics; celle de 1889 a mis fin au budget extraordinaire de la marine. Il ne restait plus, en dehors du budget ordinaire, que les dépenses extraordinaires de la guerre, dont l'élévation semblait un obstacle presque insurmontable ; mais s'il y avait encore doute sur la possibilité d'accomplir cette dernière réforme, on était, maintenant, unanime à en reconnaître lesavantages, tant les inconvénients du budget extraordinaire étaient devenus manifestes. Le brillant orateur des précédentes discussions financières, AL Jules Roche, dont l'optimisme obstiné ne l'avait cédé en rien à celui de M. Wilson lui-même, en était arrivé à signaler dans le rapport général sur le budget de 1889 « les regrettables conséquences de la méthode financière, consistant à jeter sur le marché, d'une

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façon constante, la signature de l'État, dont le crédit est ainsi arrêté dans son essor, au détriment de tous les intérêts ». Ces affirmations ne rencontrèrent aucun contradicteur.

Un autre trait saillant, mais moins heureux, du budget de 1889 était la disparition à peu près complète de tout amortissement. Il n'y avait plus trace^ depuis plusieurs années, d'aucun amortissement de la dette générale; mais on avait jugé indispensable au crédit public de maintenir un certain amortissement pour la dette exigible et particulièrement pour les obligations sexennaires dont l'échéance annuelle atteignait au moins cent millions et souvent dépassait ce chiffre. Nous avons enregistré la lutte soutenue, à l'occasion du budget de 1884, par M. Tirard, ministre des finances pour la première fois, contre M. Rouvier, président et rapporteur de la commission du budget, lorsque celui-ci voulut prélever sur l'amortissement destiné aux obligations sexennaires les millions nécessaires pour mettre le budget en équilibre. M. Tirard le prit de très haut et posa la question de cabinet. Nos ministres des finances avaient fait du chemin en quatre années. M. Peytral avait supprimé net tout, vestige d'amortissement. Cette fois, c'était la commission du budget qui s'était -émue : elle avait grapillé de ci de là quelques millions sur divers ministères et elle était parvenue à inscrire au chapitre III, ancien chapitre V. du ministère des finances, sous la forme d'un modeste crédit de 5.800.000 francs, un simulacre d'amortissement. Il en résultait que, sur les 100 millions d'obligations arrivant à échéance en 1889, 94 millions ne

pourraient être payés et devraient être renouvelés; mais les apparences étaient sauves, puisque l'État paierait 6 pour cent de ses déchéances et obtiendrait terme pour le reste.

Il serait oiseux de discuter aujourd'hui la légitimité de certaines des prévisions de recettes sur lesquelles reposait l'équilibre du budget; mais il en est une qui doit être signalée, ne fût-ce que pour démontrer Turgence d'une loi qui mette les fonds des caisses d'épargne à l'abri des atteintes du Gouvernement. Sans tenir compte de la loi qui oblige le Trésor à recevoir en compte courant, au taux de 4 0/0 tous les fonds des caisses d'épargne pour lesquels la Caisse des dépôts et consignations ne peut obtenir un intérêt équivalent, ou de combler la différence entre ce taux et l'intérêt de ses placements, la commission du budget de 1888 avait décidé que l'État ne servirait qu'un intérêt de 3 1/4 à la Caisse des dépôts €t consignations, qu'elle invita à employer tous ses fonds en achats de rentes. Il en résulta un déficit pour la Caisse, et celle-ci, s'appuyant sur le texte formel •de la loi, mit l'État en demeure de le combler. La commission du budget de 1889 ne put repousser cette réclamation; elle inscrivit au budget un premier crédit sous larubrique: « Complément d'intérêts à payer aux •caisses d'épargne pour les placements en rentes dont le revenu est inférieur à 4 0/0; » et un second crédit intitulé : a Intérêt à payer aux caisses d'épargne, prévu au budget de 1 888 pour 3 1/4 et relevé à 4 0/0 ; • •mais elle ne se borna pas à réparer la faute de sa devancière, elle voulut faire payer aux caisses d'épargne l'indemnité qu'elle ne pouvait leur refuser.

Pendant une assez longue période, lorsque les rentes françaises portaient un intérêt plus élevé qu'aujourd'hui ou se négociaient à des cours plus bas, la Caisse des dépôts et consignations a pu placer les foyds des déposants à des conditions avantageuses; et seâ recettes ont constitué ce qu'on a appelé les réservées des caisses d'épargne, c'est-à-dire un fonds commun, destiné à garantir aux déposants le remboursement intégral de leurs dépôts, au cas où la Caisse des dépôts ne pourrait pas réaliser son portefeuille dans de bonnes conditions, et à couvrir les sinistres du genre de ceux qui, à Tarare et dans d'autres villes, ont atteint des caisses d'épargne. Cette réserve, dont l'importance s'élevait, au 30 décembre 1887, à 42.275.701 francs, est la propriété collective, le gage commun de tous les déposants : en tout cas, l'affectation n'en pouvait être changée que par une loi, rendue dans les formes régulières . Néanmoins, le Ministre ne s'était pas fait scrupule de prélever sur ce fonds, vainement protégé parla loi, les 1 .500.000 franesqu'il avait à rembourser à la Caisse des dépôts et consignations. Le Parlement, malgré quelques protestations, avait ratifié cette appropriation du bien d'autrui. Cette décision est digne de remarque : elle doit être rapprochée des intentions, un moment annoncées par la commission du budget de 1891 au sujet de la réduction d'intérêts à faire subir aux déposants : ces deux faits montrent tout à la fois quelle est l'intensité des besoins d'argent et à quel point le sens moral s'est affaibli chez nos gouvernants.

L'équilibre de ce budget de 1889, voté le 29 décem-

brc 1888, avec un dérisoire excédent de recettes de 134.230 francs, était-il une réalité ou une illusion? Cela dépendait, tout d'abord, de la valeur des économies que les Ministres avaient spontanément opérées ou que la commission de la Chambre leur avait imposées. S'agissait-il de dépenses définitivement supprimées, ou simplement ajournées dans l'attente de crédits supplémentaires ? L'expérience autorisait à cet égard des défiances que, l'année précédente, le rapporteur général du budget n'avait pas cachées au Sénat. Un autre motif d'appréhension, quant au maintien de Téquilibre, résultait de l'insuffisance manifeste de certaines prévisions. On peut signaler, en particulier, les crédits volés pour l'instruction primaire : la commission du budget n'avait point dissimulé à la Chambre qu'elle considérait ces crédits comme inférieurs à la dépense qu'il fallait prévoir; quelques-uns de ses membres avaient proposé de les augmenter de 4 millions; et la commission s'était excusée de n'avoir souscrit à aucune augmentation, sur l'impossibilité où elle se trouvait d'évaluer avec précision le supplément de crédit qui aurait été nécessaire.

La commission n'eût, sans doute, pas éprouvé cette hésitation, si elle avait pu mettre une ressource effective en face de ce surcroît de dépenses. Le budget de la guerre présentait une lacune plus grave. Bien que des lois votées danslecourant de 1888 eussent autorisé la création de divers corps de troupes, tant à pied qu'à cheval, et que M. de Freycinet eût immédiatement mis à piofit ces autorisations, il n'avait été nullement tenu compte, dans les éva-

luations faites pour 1889, des augmentations d'effectif résultant de ces créations. Le surcroît de dépenses qu'elles entraîneront pour la solde, Thabillement et l'entretien des hommes peut s'élever jusqu'à 40 millions ; les calculs les plus optimistes ne les ont pas fait descendre au-dessous de 25 millions : un crédit supplémentaire demeurait le seul moyen d'y pourvoir. On aurait donc été en droit de dire que le budget ordinaire de 1889 cessait d'être en équilibre dès l'ouverture de l'exercice, si l'administration des finances n'avaitpu, pour justifier sa confiance dans un règlement favorable, s'abriter derrière la perspective des plus-values qu'elle espérait pour 1889 en s'appuyant sur l'amélioration des recettes en 1888. Elle alléguait que le nouvel exercice, dont les recettes avaient été calculées d'après les rendements de 1887, profiterait, plus encore que l'exercice 1888, des éléments de produits créés parles impôts et les surtaxes votés depuis deux ans.

Il ne s'agit, dans tout ce qui précède, que du budget ordinaire : n'oublions pas que nombre de dépenses ne figurent plus à ce budget ; qu'elles sont couvertes par des emprunts contractés sous les formes les plus variées et qui vont s'accumulant. Ce n'était pas l'exercice 1889 qui devait guérir cette plaie de nos finances. Voici, pour cet exercice, l'énumération de ces dépenses extrabudgétaires dont la plupart ne figurent dans la loi defînances que parles intérêts des emprunts qu'elles nécessitent. Sur les 100 millions d'obligations sexennaires qui venaient, à échéance en 1889, la presque totalité, 93 millions, devait être renouvelée; sur les 138 millions accordés

au département de la guerre à titre de crédits extraordinaires, 54 millions seulement étaient couverts par le reliquat de la conversion du 4 1/2 0/0 ; 84 millions devaient donc être demandés à une émission d'obligations ; 75 millions devaient également être empruntés directement par i'Ëtat pour le service de la garantie d'in'éréts accordée aux compagnies de chemins de fer par les conventions de

En vertu des mêmes conventions, 142 millions devaient être dépensés en travaux neufs sur les lignes en construction et 55 millions en travaux complémentaires sur les lignes déjà construites. Pour les intérêts des sommes précédemment empruntées, 40 millions devaient être portés au compte de premier établissement, et retomber à la charge de TÉtat : enOn le compte à régler entre rÉtat et les compagnies pour les insuffisances de recettes des lignes nouvelles devait exiger encore de 40 à 50 millions, le chifire n'en pouvant être exactement déterminé avant la lin de l'exercice. Ces diverses sommes devaient être empruntées par les compagnies intéressées, mais la charge en incombe à l'État, pour le compte de qui les compagnies agissent. Les subventions à servir à des chemins de fer d'intérêt local et à des entreprises de tramways exigeaient un peu plus d'un million. Pour les travaux des ports, les chambres de commerce et les municipalités faisaient l'avance de 25 millions qu'elles se procuraient par des emprunts gagés sur des surtaxes, mais que le Trésor devra leur rembourser. Sur le produit de l'emprunt spécial affecté à la liquida-

lion de la caisse des chemins vicinaux et de la caisse des écoles, il devait être dépensé environ 60 millions pour l'exécution des engagements contractes antérieurement à cette liquidation. Enfîn, c'était encore par la voie de l'emprunt qu'il fallait se procurer 19 millions pour l'enseignement supérieur et pour les créations et constructions de lycées, les lois en vertu desquelles ces dépenses étaient à faire n'y ayant affecté aucune ressource.

Si Ton additionne ces diverses dépenses auxquelles il n'était pas pourvu, et dont bien peu étaient susceptibles de réduction, on voit qu'en 1889 l'État a dA, par voie d'emprunt direct ou d'emprunt indirect, se procurer une somme qui peut approcher de 600 millions» mais qui n'a pu descendre au-dessous de 550 millions. Ainsi l'exercice 1889, en supposant qu'on n'éprouvât aucun mécompte dans le rendement des recettes, et que les crédits supplémentaires, déjà prévus avant le vote définitif du budget, fussent compensés par des annulations équivalentes, devait aboutir fatalement à un déficit minimum de 530 millions. Or, ce déficit peut être considéré comme chronique, et justifie le titre que nous avons donné à cette partie de notre étude.

Dans la discussion du budget de 1889, un des orateurs du Sénat, s'appuyant uniquement sur les derniers comptes généraux publiés par l'administration des finances, récapitulait les excédents que les dépenses avaient présentés sur les recettes effectives dans les cinq exercices de 1882 à 1886: il arrivait au chiffre de 4 milliards, dont il déduisait 850 millions pour tenir compte des amortissements opérés

pendant la même période sur la dette à court terme. Le déficit définitif était ainsi ramené à 3.130 millions pour cette période : si on divise ce chîflre par le nombre des années, c'est-à-dire par cinq, on trouve pour moyenne un déficit do 630 millions par exercice financier. Or, cette situation nepeut qu'empirer à raison du supplément de charges que chaque exercice réglé en déficit lègue à Texercice suivant, et ce fait est facile à vérifier. Laissons en dehors l'emprunt de 900 millions par lequel a débuté une Chambre élue en 1885 avec le fameux programme : ni emprunt ni impôts nouveaux; on pourrait dire que cet emprunt a eu pour objet de consolider en partie les déficits des années précédentes ; mais voici les ressources extraordinaires auxquelles il a fallu recourir, depuis 1885, pour faire face aux dépenses que les recettes ordinaires ne suffisaient pas à couvrir. L'économie obtenue par la conversion du 4 1/2 ancien a été le gage d'une émission qui a produit 170 millions; les obligations sexennaires émises ou à émettre à nouveau, en dehors du renouvellement

des obligations échues, s'élèvent à 824 millions; les obligations de 22 ans, déjà émises ou à émettre en 1889 pour épuisement de l'emprunt spécial affecté à \^ liquidation de la caisse des écoles et de la caisse des chemins vicinaux, montent à 215 millions : voilà pour les emprunts directement contractés par rËtat; viennent maintenant les emprunts obtenus par voie indirecte : 99 millions avancés parles villes ou les chambres de commerce; 840 millions fournis par les compagnies de chemins de fer pour les constructions nouvelles, 275 pour les travaux complc-

mentaires et 165 du chef des intérêts et des insuffisances de recettes. Le total de ces emprunts, destinés à suppléer à l'insuffisance du budget ordinaire en 1886, 1887, 1888 et 1889, s'élève à 2.588 millions, ce qui représente un déficit moyen de 645 millions pour chacune de ces quatre années. On voit donc que le calcul qui évalue de 550 à 600 millions le déficit prévu pour 1889 ne saurait être taxé de pessimisme.