CHAPITRE II

LES PENSIOiNS ET LES FONCTIONNAIRES

Quelles sont les causes dont l'action, en quelque sorte automatique, élève d'année en année le chiffre des dépenses, et ne permet ni un retour eu arrière, ni même un simple temps d'arrêt? Quels sont les engagements, dont l'exécution impose au pays des charges auxquelles il ne peut plus se sous* traire, et à qui incombe la responsabilité de ces engagements ? La réponse à ces questions nécessite de fréquents retours sur le passé : elle est la partie la plus ardue do la tâche que nous nous sommes assignée.

Les pensions sont la première cause que nous voulions examiner, bien que nous nous soyons expliqué antérieurement sur ce sujet. Le fardeau qu'elles imposent au Trésor devient de plus en plus lourd et, dès 1887, il préoccupait sérieusement les commissions de la Chambre et du Sénat. Le crédit inscrit au budget de 1888 était de 200 millions : il a été élevé à 217 millions dans le budget de 1889, et le Ministre des finances a demandé pour 1890 un crédit de 220.496.626 francs, soit une nouvelle augmentation de 3 millions 1/2. Les choses n'en demeureront pas

là, car la Chambre a adopté le principe de Funification des retraites militaires en faveur des sous-offlciers, caporaux, soldats et assimilés, retraités avant la loi du 18 août 1881, et a décidé qu'ils jouiraient des avantages accordés par cette loi. L'unification devrait se faire en trois années ; elle entraînera une dépense évaluée au minimum à 12 millions, et comme le premier crédit demandé est seulement de 2 millions, on a en perspective une nouvelle dépense de 10 millions. Les officiers retraités sollicitent depuis longtemps la même faveur, et il n'y a aucune raison valable pour la leur refuser, du moment qu'on enlre dans la voie de la rétroactivité; puis viendra le tour des pensions de la marine, puisque les armées de terre et de mer ont toujours été traitées sur le même pied.

L'extension qu'il faudra donner aux cadres de l'armée en conséquence de la future loi sur le recrutement entraînera, dans l'avenir, une augmentation correspondante dans le chiffre des pensions. Ainsi s'accélérera encore la progression déjà trop rapide de cette cause de dépenses. Voici quelle a été cette progression depuis 1869 pour les pensions de l'armée de terre :

1869 55.136.000 francs.

La dépense est donc aujourd'hui plus que double de ce qu'elle était en 18C9, c'est-à-dire avant la

m guerre. On remarquera surtout raugmentation de

20 millions qui s'est produite de 1879 à 1887, plus forte de 3 millions que celle qui a eu lieu de 1869 à 1875 et qui s'expliquait parle faitde la guerre francoallemande. Dans la seconde période, les causes actives ont été l'accroissement de nos forces militaires, et la libéralité avec laquelle, en 1881, le Parlement a élevé le chiffre de toutes les pensions.

Les mêmes causes ont exercé la même action sur les pensions do la marine, qui ont été successivement portées aux chiffres suivants :

1869 11.470.000 francs

1889 ai.soo.ooo —

Ici, la dépense a triplé en vingt ans. La loi qui a accru notablement le chiffre des pensions y a beaucoup contribué, mais la politique coloniale y est bien pour quelque chose. Le relèvement des pensions ne produira son effet que graduellement, à mesure que les officiers de terre et de mer actuellement en activité arriveront à l'âge de la retraite et profiteront des nouveaux tarifs. Il faut donc s'attendre à voir les crédits croître régulièrement, pendant un certain nombre d'années, de 2 millions pour la marine et 5 à 6 millions pour la guerre, sans préjudice de toutes les autres causes d'augmentation que nous avons énumérées.

Nous venons devoir que le crédit total inscrit au

budget de 1889 pour les pensions de toute nature s'élève à 217 mHJions : c'est une augmentation de plus de 71 millions sur le chiffre de 1878, qui n'était que de 145 millions. Dans cette augmentation figurent les pensions que le Parlement a jugé à propos de voter pour les insurgés de février 1848 et de décembre 1851, et les pensions plus légitimement accordées aux magistrats victimes de l'épuration judiciaire. Les pensions des fonctionnaires civils font l'objet, au budget de 1889, d'un crédit de 62 millions 150.000 francs, auquel le budget do 1890 n'ajoute que la faible somme de 150.000 francs. Ici encore, il y a une aggravation sensible des charges du Trésor, car, en 1876, le erédit ne s'élevait qu'à 35.483.286 francs. A en croire les rapporteurs des budgets et les orateurs ministériels, il faudrait en faire retomber la responsabilité sur la loi du 9 juin 1853, qui reposerait sur des calculs erronés. Il nous paraît que c'est là un moyen commode de pallier les fautes d'une mauvaise administration, et quela loi de 1853 ne mérite pas tous les reproches qu'on se complaît à lui adresser.

Cette loi est née de la passion d'uniformité dont notre bureaucratie est possédée. Jusqu'en 1853, presque toutes les grandes administrations avaient leurs règlements particuliers et une caisse de retraites séparée. Ces caisses étaient médiocrement garnies et les Ministres ou les directeurs généraux qui avaient la responsabilité de les gérer tenaient rigoureusement la main à l'observation de la règle qui voulait que des retraites nouvelles ne fussent accordées qu'en proportion et à mesure des vacances qui se

produisaient. En 1833, on voulut établir un règlement uniforme pour toutes les* administrations; toutes îes retenues durent être versées au Trésor qui 80 chargea de servir directement toutes les retraites. Cette amalgamation recelait un danger qu'on aurait dû prévoir : toutes les pensions sortant d'une caisse commune, les administrations étaient dégagées du souci d'y pourvoir; elles ne devaient plus se sentir tenues à la même réserve et aux mêmes précautions quant aux admissions à la retraite.

Le législateur n'avait prévu qu'un inconvénient : c'étaitque les fonctionnaires necherchassentàjouirle plus tôt possible dubénéfice delà retraite; ot,enfixant comme conditions indispensables soixante ans d'àgc et trente années de service, ileutsoin de spéciGer que laréunion de ces deux conditions ne suffisait pas pour mettre le fonctionnaire en droit de réclamer sa mise à la retraite. « L'État, disait l'exposé des motifs de la loi, peut conserver les fonctionnaires dans leurs fonctions aussi longtemps que son intérêt l'exige et que leurs forces le permettent. » C'était bien mal connaître la nature humaine que de supposer que des administrations, sans cesse sollicitées d'accorder des places ou de l'avancement, mettraient obstacle au départ de fonctionnaires qui voudraient se retirer.

Comme des catégories entières de fonctionnaires pour lesquels il n'existait pas antérieurement de retraites allaient être admises au bénéfice de la nouvelle législation, l'État reconnaissait qu'il devait subvenir à l'insuffisance du produit des retenues et prendre à sa charge le supplément nécessaire. En

calculant d'après le nombre des ayants droit, on estimait que la charge maxima ne dépasserait pas 19 millions, et que ce chiffre ne serait atteint qu'en 1883, à la trentième année de l'application de la loi : il ne pourrait ensuite que décroître. Ces calculs étaient-ils aussi erronés qu'on le prétend ? En 1869, les pensions civiles exigèrent 28.930.534 francs sur lesquels 15.378.540 francs furent fournis par le produit des retenues et 13.551.994 par le Trésor, soit moins de la moitié de la dépense. Ce dernier chiffre était le plus élevé qu'eût atteint la subvention qui^ pendant une douzaine d'années, avait oscillé entre 9 et 11 millions. En 1876, la contribution de l'État dans le service des pensions civiles n'était encore, malgré la révolution de 1870, que de 16.497.121 fr. ; mais dès 1878 le chiffre de 19 millions était dépassé de 3 millions 1/2 : 22.463.872 francs.

Cette date est à elle seule une explication. C'est alors que commencèrent la curée des places et l'épuration de toutes les administrations. Les vacances ne se produisant pas assez vite au gré des appétits surexcités, on foula aux pieds toutes les prescriptions de la loi de 1853; on imagina les retraites proportionnelles dont l'illégalité n'a pas besoin d'être démontrée; enfin on abaissa la limite d'âge par desimpies arrêtés ministériels. Comme les mauvais exemples sont contagieux, l'amiral Aube, Ministre de la marine, avait cru pouvoir, comme les Ministres civils, modifier la législation: il avait abaissé, en moyenne, de trois années la limite d'âge pour le personnel non combattant de la marine, et avait mis immédiatement à la retraite un assez grand nombre de fonctionnaires.

Il en résulta, pour rexcrcice 1887, un dépassement de crédit de 1 million et une augmentation de crédit correspondante, dans le budget de 1888. Des observations sévères de la commission du budget, sanctionnées par un vote de la Chambre, ont ramené le département de la marine à l'observation des anciens règlements. Il serait à souhaiter qu'une démonstration non moins énergique du Parlement rappelât aux Ministres civils que les admissions à la retraite ne doivent être accordées qu'en proportion des vacances, car cette règle tutélaire n'est pas moins ouvertement violée que les prescriptions relatives à l'âge et aux années de service. Un passage de quelques mois au ministère de l'agriculture a suffi à M. Viette pour décapiter complètement l'administration forestière par des mises à la retraite anticipées. Ce Ministre a mis, d'un seul coup, à la charge du budget, 182.000 francs de pensions, dépassant de 95.000 francs le chiffre des vacances régulières.

Dans la discussion du budget de 1888, M. Ribot et quelques autres députés avaient proposé et fait voter un article aux termes duquel le fonctionnaire mis à la retraite continuerait son service et toucherait son traitement jusqu'à la liquidation de sa pension. C'était un acte d'humanité, car, les appointements cessant d'être payés du jour de la mise à la retraite et la pension n'étant réglée on moyenne qu'au bout de dix à onze mois, il en résulte pour les fonctionnaires peu aisés ou pères de famille une période de gêne pénible. Nous en pourrions citer des exemples navrants. L'administration ne le méconnaît pas, puisque, par un procédé d'une régularité

douteuse, au point de vue de la comptabilité publique, elle accorde maintenant des avances, remboursables quand le retraité touchera sa pension.

Cet amendement était en même temps un frein pour les administrations, puisqu'elles ne pouvaient disposer immédiatement des appointements des fonctionnaires mis à la retraite. Jusqu'en 1888, on inscrivait au budget un crédit de 6 millions, destiné à servir les pensions à accorder dans le cours de l'exercice, et ce crédit se reparaissait entre les divers ministères; mais dans leur impatience à satisfaire leurs créatures, les Ministres épuisaient dès le mois de janvier leur quote-part dans le.créditcommun, et les malheureux fonctionnaires qui venaient à être mis à la retraite après ta première fournée devaient attendre jusqu'à l'année suivante avant de toucher un centime. De là les retards dont nous venons de parler. Avec le régime que l'amendement visait à introduire, les Ministres n'avaient plus intérêt à précipiter les retraites, puisqu'ils ne pouvaient faire jouir immédiatement leurs protégés des bénéfices que l'avancement était destiné à leur procurer. Aussi le vote de la Chambre avait-il répandu la consternation dans toutes les administrations. Heureusement, le Sénat était là qui, sans débat et sans qu'on y prit garde, supprima l'article malencontreux. Les auteurs de l'amendement n'en demandèrent pas le rétablissement quand le budget revint devant la Chambre, et la bureaucratie respira.

Le crédit de prévision pour les retraites, considéré comme une invitation à la dépense, a disparu du budget de 1889, le Gouvernement ayant

déclaré qu'il préférait présenter une demande de crédit extraordinaire pour liquider les pensions accordées dans le cours des exercices. C'est une façon ingénieuse de se dérober complètement au contrôle du Parlement, puisque l'importance de ces crédits extraordinaires n'est pas limitée, et que leur emploi est à la discrétion des Ministres. Ces crédits seraient, d'ailleurs, inutiles si l'on se conformait à la règle de n'accorder les retraites qu'à mesure des vacances. C'est donc à l'observation de cette règle que le Parlement devrait tenir rigoureusement la main. Peut-être y aurait-il lieu de demander à l'administration des finances, pour les retraites, un travail analogue à celui que la chancellerie de la Légion d'honneur fait pour les décorations, c'est-à-dire une répartition dont l'observation serait obligatoire pour les ministères. Si des précautions sérieuses ne sont pas prises, la marée montante des pensions ne s'arrêtera pas.

Comment cette source de dépense pourrait-elle diminuer, lorsque le nombre des fonctionnaire va sans cesse augmentant? La France est le seul pays qui offre le spectacle d'une continuelle augmentation des emplois publics. En Angleterre, tout emploi nouveau doit figurer, avec le chiffre des émoluments qui y sont attachés, dans les Estimâtes ou évaluations de dépenses que chaque Ministre présente et défend personnellement à chaque session. En Italie, la règle est plus rigoureuse encore : une loi organique a déterminé, pour chacune des administrations publiques, le nombre, la hiérarchie et les émoluments des employés. Aucun emploi nouveau ne peut être créé;

aucun traitement ne peut être augmenté qu'en vertu d'une loi ; le Ministre des flnances seul dispose d'un crédit annuel pour les travaux extraordinaires qu'il peut avoir à faire exécuter, et ce crédit est limité à la modeste somme de 18.000 francs.

En France, indépendamment des bataillons de fonctionnaires qu'on a levés pour les nouveaux monopoles, pourles postes et télégraphes, pour la caisse nationale d'épargne, pour les téléphones et bientôt, sans doute, pourles allumettes, aucune administration n'a de cadre fixé parla loi : tout est livré à l'arbitraire du Ministre, qui crée ou supprime des emplois par de simples arrêtés, qui bouleverse à son gré la hiérarchie, érige les bureaux en division et les divisions en directions, ou effectue le mouvement inverse, et fixe comme il lui plaît les traitements. Cette absence de toute règle permet aux Ministres de faire entrer dans leur administration tous leurs protégés et tous les protégés de leurs amis. Comme les Ministres changent en moyenne tous les huit ou neuf mois et que tout nouveau titulaire arrive avec un cortège de créatures, le nombre des fonctionnaires publics n'a cessé de s'accroître; de toutes les administrations centrales, il n'en est qu'une seule, la direction des cultes, qui compte actuellement le même nombre d'employés qu'en 1876: toutes les autres ont vu augmenter leur personnel, et quelques-unes dans une proportion notable.

Au ministère de l'instruction publique, par exemple, les bureaux de l'administration centrale, qui, en 1876, comptaient 133 employés, en avaient 273, soit plus du double, en 1884; la dépense avait également

doublé: elle était monice de 484.400 à 948.150 francs. Au ministère de Tagriculture, on a créé, en quelques années :1 sous-directeur, 3 chefs de division, 10 chefs de bureau, 5 sous-chefs et 62 employés ; les seuls salaires des grens de service se sont élevés de 41.000 à 99.800 fr. La limite elle-même des crédits budgétaires ne met point obstacle aux créations d'emplois que la faveur ou les exigences électorales imposent; lorsque cette limite est atteinte, on a recours à ces virements illégaux signalés en si grand nombredats les rapports de la Cour des comptes, et on impute les traitements sur des chapitres étrangers au personnel. Un autre procédé, contre lequel les commissions du budget se sont plus d'une fois élevées, consiste à faire entrer en fonction les titulaires des nouveaux emplois, puisa demander, au bout de quelques mois, pour les payer, un crédit supplémentaire que Téquité nepermet guère de refuser, et, aprèsavoir ainsi forcé la main au Parlement, on interprète le vote du crédit comme une consécration des fonctions créées et on en inscrit la rémunération au budget ordinaire de Texercice suivant. C'est ainsi que les dépenses du personnel administratif ont été accrues d'environ 100 millions en une dizaine d'années ; si l'on déduit de cette somme 40 millions qui représentent les légitimes augmentations de traitement accordées à de petits fonctionnaires, comme les facteurs delà poste, dont la rémunération était honteusement insuffisante, il reste une cinquantaine de millions dont l'inscription au budget aurait été ou repoussée ou différée par un Parlement économe.

Ces créations d'emplois nouveaux ne sont pas la

seule brèche qui ait été faite aux finances ;la multiplication des fonctions ne permettait pas de pourvoir tous les solliciteurs suffisamment appuyés :il a fallu y ajouter la multiplication des vacances par les retraites anticipées. La loi exige trente années deservices comme correspondant à deux soixantièmes de la retraite légale ;ot on met à la retraite des fonctionnaires qui n'ont que vingt-six ou vingt-sept ans de services, en leur accordant ce qu'on appelle la retraite proportionnelle,. c'est-à-dire la retraite légale, réduite de deux soixantièmes, suivant le nombre d*annéesde services au-dessous de trente. Les fonctionnaires qui résistent à l'invitation de demander la retraite proportionnelle sont mis en disponibilité avec une allocation inférieure au chiffre de la retraite: aussi se résignentils presque tous à voir ainsi abréger leur carrière administrative. Cette interprétation delaloi, querienne justifie, mais que la complaisance du Conseil d'État a consacrée, n'est pas une des moindres causes de l'accroissement rapide constaté dans le chiffre des pensions civiles.