LES GARANTIES D* INTÉRÊTS

Dans leur désir de sauver du naufrage la plus grande partie du plan de M. deFreycinel, les auteurs des conventions de 1883 ont été loin de calculer avec une suffisante exactitude les charges qu'ils allaient imposer au pays. Prévenons d'abord une confusion quelquefois faite entre les annuités à la charge du nninistère des finances et celles qui sont supportées par le ministère des travaux publics. Une loi du 3 août 1874 a réglé l'exécution de tous les arrangements intervenus antérieurement entre l'Étal et toutes les compagnies de chemins de fer, soit pour l'allocation de subventions, soit pour le remboursement des avances faites par quelques compagnies. Il avait été calculé que la créance totale des compagnies sur l'État serait complètement éteinte en 1961» au moyen d'une annuité qui ne dépasserait pas 31 millions jusqu'en 1949 et qui décroîtrait rapidement à partir de cette date. Ce calcul ne s'est pas trouvé tout à fait exact à cause d'erreurs tant sur le coùtde quelques lignes que sur l'époque de leur achèvement et le point de départ des remboursements de la part -de l'État. Le crédit a donc dû être porté à 37 millions

pour 1889, et à 39.488.468 francs pour 1891, parce qu'on a transféré du ministère des travaux publics au ministère des finances les annuités relatives à 11 lignes dont les travaux sont terminés et les comptes définitivement réglés. En raison de l'abréviation delà période dans les limites de laquelle l'amortissement doit être eflfectué, les annuités deviennent plus fortes qu'on ne l'avait prévu. Jusqu'à ce que les comptes de toutes les lignes visées dans la loi de 1874 aient été complètement apurés, il faut s'attendre à ce que ce crédit s'accroisse de 2 ou 3 millions par an, et arrive graduellement à 53 millions.

Les annuités dont il vient d'être parlé sont servies par le ministère des finances; c'est le département des travaux publics qui lait le service des garanties d'intérêts concédées par les conventions de 1883. Ces garanties sont payées aux compagnies au moyen de fonds que l'État se procure par des émissions d'obligations. Les arrérages de ces obligations figurent seuls au budget; mais ils s'accroissent d'année en année avec chaque nouveau payement, et la progression menace d'être rapide. Le crédit nécessaire est monté, en effet, en trois années, de 2 millions 1/2 à M millions 1/2 : il sera en 1890 de 17.500.000 francs et de 19.800.000 francs en 1891. Les obligations émises de C3 chef s'élevaient, au 1" janvier 1889, à 338 millions : il est prévu, pour 1889, une émission de 75 millions et pour 1890 une nouvelle émission de 69 millions, et cela continuera ainsi tous les ans, chaque emprunt successif ajoutant à la masse du capital à servir et à l'importance des arrérages à inscrire au budget.

On fait valoir quo ces payements aux compagnies ne sont que des avances qui devront être remboursées, et c'est le prétexte que Ton a pris pour mettre cette dépense en dehors du budget ordinaire où elle figurait jusqu'en 1885, mais qu'elle grevait trop lourdement. Cet argument serait plausibJe si l'on pouvait prévoir l'époque du remboursement, mais le niveau que les recettes nettes des compagnies doivent atteindre pour que les remboursements commencent parait de plus en plus éloigné. D'après les documents publiés par le ministère des travaux publics, le nombre des kilomètres de chemins de fer exploités en 1882 était de 26.239 : la recette brute s'est élevée à 1 milliard 127 millions. Quatre ans plus tard, en 1886, le nombre de kilomètres exploités était de 31.213, soit une augmentation de 5.000 kilomètres : la recette brute n'a plusétéque de 1.036 millions, soitune diminution de 91 millions. On voudrait vainement ne voir dans cette diminution de la recette totale que l'effet passager d'un ralentissement momentané des affaires. La recette eût-elle été, en 1886, égale à ce qu'elle avait été en 1882, que le résultat no serait pas moins à déplorer, parce qu'il constituerait encore une décroissance sensible dans la recette kilométrique; or, c'est du chiffre de cette recette que dépend absolument la possibilité d'un produit net.

Nous trouvons ici en action une autre cause qu'un ralentissement des affaires; c'est la concurrence que les nouvelles lignes font aux anciennes. 11 ne faut pas croire, en efiet, que toutes les recettes d'une ligne nouvelle soient nécessairement une addition à la recette totale des voies ferrées : il n'en est ainsi

que des receltes qui naissent à Tintérieur de cette ligne. En effet, Ja plupart des transports qui s'effectuent directement par la ligne nouvelle étaient effectués, antérieurement, au moyen de correspondances ou d'allongements de parcours, par les lignes préexistantes. Un exemple le fera comprendre : jusqu'à l'ouverture de la ligne directe de Valenciennes à Lille, les transports entre ces doux villes s'effectuaient par les deux lignes de Valenciennes à Douai et de Douai à Lille, qui ont perdu cet élément de trafic après la mise en exploitation de la ligne directe. Le déplacement du trafic opéré par les lignes que Ton construit actuellement et par celles que Ton projette aura pour résultat, pendant une période assez longue, d'affaiblir le rendement kilométrique des réseaux actuellement existants et d'en diminuer ainsi le produit net. Cette conséquence est d'autant plus problable que les régions non encore pourvues de chemins de fer comptent naturellement parmi les moins riches et les moins fécondes : d'où cette conclusion, fâcheuse pour l'équilibre du budget, que la marche croissante des garanties d'intérêts n'est pas près de s'arrêter.

Pourle service do la garantie d'intérêts qui assure aux actionnaires la fixité de leur revenu, c'est l'État qui fait des avances aux compagnies : celles-ci, à leur tour, font à l'État des avances qui se répercutent également sur le budget. C'est ici que les conséquences du plan Freycinet pèsent do tout leur poids sur les finances publiques. L'État était à bout de ressources et, après l'élimination sommaire do lignes trop manifestement inutiles, il restait à assu-

rer la construction de 8.886 kilomètres. La combinaison imaginée consista à demander aux compagnies de construire une partie de ces lignes pour le compte de rËtat et de fournir à l'État les fonds nécessaires pour construire les autres : dans les deux cas, elles devaient se procurer l'argent en émettant des obligations dont l'État servirait les intérêts, le maximum des travaux à exécuter dans le cours de chaque année étant flxé par le Parlement.

La dépense totale était évaluée à 2,600 millions : sur cette somme, 325 millions seulement étaient assurés par des promesses de subventions de provenance diverse. Lés compagnies avaient reçu de l'État, depuis 1874, sous la forme de garanties d'intérêls, 350 millions ; on leur demanda de se libérer envers l'État en appliquant cette somme aux constructions qu'elles edlaient exécuter, et il demeura 1.725 millions à la charge de l'État. Il est fait deux parts de la dépense effectuée chaque année : la première représente les remboursements opérés par les compagnres ; la seconde, les avances qu'elles font à l'Etat et dont celui-ci doit servir les intérêts. A la fin Je 1889, les compagnies avaient remboursé, en travaux, 357 millions : elles ne devaient plus à l'État que 193 millions, et elles avaient avancé 380 millioos dont les intérêts sont à la charge du budget des travaux publics. A mesure que les remboursements des compagnies approchent de leur terme, la part contributive de l'Etat dans la dépense annuelle devient plus forte : elle est déjà de 99.900.000 francs dans les 142 millions de dépenses autorisés pour 1889, et il a fallu inscrire pour les intérêts une augmenta

lion de crédit de 5 millions au budget de 1890. Cette part ne saurait être moindre dans les 160 millions de travaux qui vont être autorisés pour 1890 : d'où il suit que le budget des travaux publics devra, du chef des intérêts, recevoir en 1891 une nouvelle augmentation. Cela continuera ainsi d'année en année, et si l'on s'obstine à aller jusqu'au bout du plan Freycinet, la charge des intérêts, qui est déjà de 19 millions 800.000 pour 1891, finira par atteindre le chiffre effrayant de 85 millions.

On ne saurait envisager sans appréhension une pareille perspective. Un Gouvernement aux yeux duquel les considérations électorales ne primeraient pas l'intérêt des finances publiques aurait vite pris un parti. Sur les 8.886 kilomètres classés, c'est-àdire destinés à être exécutes comme lignes d'intérêt général, 2.000 ne sont pas encore commencés, et pour 2.000 autres, les compagnies qui doivent les exécuter ne sont pas encore désignées. C'est la moitié du réseau qui fait Tobjet des conventions de 1883. Il faudrait rayer du plan général les derniers 2.000 kilomètres; quant aux 2.000 autres, l'exécution en devrait être répartie sur une longue période ; et un grand nombre de lignes pourraient être transformées en simples tramways. Il est d'autant plus nécessaire d'aviser que les 2 milliards 1/2 qui sont prévus pour l'exécution des travaux constituent un budget à part, qui échappe tout à la fois au contrôle du Parlement et à l'examen de la Cour des comptes, puisque les intérêts do la dépense faite figurent seuls dans le budget.

Aux 85 millions dont l'exécution du plan Freyci-

net imposera la charge au ministère des travaux publics, ajoutons les 53 millions qui résulteront, pour le ministère des finances, de l'application définitive dos conventions de 1874. et aussi les arrérages annuels des obligations émises pour le service des garanties d'intérêts; nous reconnaîtrons que, dans un avenir peu éloigné, le budget ordinaire peut avoir à faire face à une dépense annuelle d'au moins 150 millions qui ne prendrait (in qu'en 1956, époque du règlement général des comptes entre |rÉtat et les compagnies. Sont-ce là toutes les conséquences des engagements contractes par l'État pour satisfaire les appétits électoraux? Il s'en faut. Les compagnies contractantes ont fait valoir, non sans quelque raison, que pour mettre les chemins qu'elles étaient chargées de construire en relation avec leurs lignes, elles auraient à exécuter sur celles-ci des travaux de quelque importance, des agrandissements de gares, des doublements de voies, etc., dont il n'était pas juste de leur imposer la charge.

Pour satisfaire à cette réclamation, [les compagnies ont été autorisées à exécuter, sur leur 'réseau ancien, des travaux complémentaires : le Parlement fixe annuellement pour chaque compagnie le maximum de la somme à dépenser et, cela fait, il n'a plus rien à y voir ; tout se passe entre les ingénieurs des compagnies et les ingénieurs des travaux publics, animés, comme on sait, d'une grande bienveillance les uns pour les autres. Les dépenses complémentaires autorisées ont été de 65 millions pour 1887, de GO millions pour 1888 et de 65 millions pour 1889 : elles seront, en 1890, de 55 millions. Il n'en résulte

point une charge directe et immédiate pour le budget. Les sommes dépensées sont portées par les compagnies au compte de premier établissement do leur réseau, et, de plus,, les intérêts y sont ajoutés et capitalisés chaque année. Mais, comme le compte de premier établissement sert de base aux calculs par lesquels se détermine la quotité de la garantie d'intérêts, Taccroissement continu de ce compte nepeut manquer d'entraîner une augmentation dans le chiffre des annuités à payer, lors du règlement définitif entre l'État et les compagnies.

Ce n'est pas tout encore. Les compagnies ont fait observer que les nouveaux chemins seraient improductifs pendant une période impossible à déterminer à l'avance, et que, si elles étaient obligées de prélever sur le produit de leur ancien réseau de quoi couvrir cette insuffisance de recettes, elles devraient, du chef de la garantie d'intérêts, réclamer à l'Etat des sommes beaucoup plus élevées. Les faits justifient cette prévision des compagnies ; en 1887, les nouveaux chemins construits en vertu des conventions de 1883, et mis en exploitation, comprenaient une étendue de 4.791 kilomètres, et leur recette totale, déduction faite des frais matériels d'exploitation, ne laissait que 244.000 francs pour couvrir l'intérêt du capital de construction. Nous avons fait ressortir plus haut, par des chiffres également concluants, le préjudice qui résulte pour les recettes des anciennes lignes de l'ouverture des lignes nouvelles. Il a donc été stipulé que les lignes nouvelles seraient exploitées au compte de l'Ëtat jusqu'à ce que les recettes couvrissent les frais : c'est ce qu'on désigne ordinai-

rement sous le nom de compte de l'exploitation partielle. Les compagnies sont autorisées à inscrire au compte de premier établissement de ces lignes les sommes qu'elles sont obligées de débourser pour leur exploitation en sus du produit des recettes; ces sommes portent intérêt» et cet intérêt est arrêté chaque année et ajouté comme capital au compte de l'exercice précédent. Le rendement du nouveau réseau étant demeuré au-dessous des prévisions les plus pessimistes et les intérêts s'accumulant sans cesse, la dette de l'État s'accroît avec une extrême rapidité. Pour l'exercice 1887, la dépense mise à la charge de l'Etat dans les écritures, pour les insufGsances et les intérêts, s'est élevée aux environs de 30 millions: cette charge annuelle ne peut manquer de grossir avec chaque ligne nouvelle qu'on ouvrira.

La logique demandait que les insuffisances de recettes fussent ajoutées, chaque année, aux garanties d'intérêts : la situation de l'État vis-à-vis des compa. gnies aurait été ainsi claire et nette- Pour que l'État ait adopté cette voie détournée de faire porter au compte de premier établissement, par les compagnies, le montant de ces insufGsances de recettes, et de faire emprunter, en quelque sorte, furtivement parles compagnies le montant de ces insuffisances, introduisant ainsi dans les comptes un élément perpétuel d'obscurité, il faut qu'il ait craint d'elTrayer leParlement par un accroissement trop rapide de la charge des garanties, et qu'il ait voulu faire illusion au public et à lui-même.

Le fardeau réel que lagarantie d'intérêts fait peser sur le pays est, en effet, beaucoup plus lourd que le

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fardeau apparent; et sa durée dépassera toutes les prévisions. Mettons à part, si Ton veut, le Nord, qui n'a jamais recouru à la garantie, préférant prélever sur ses réserves le complément de ses dividendes, et même le Paris Lyon-Méditerranée, qui pourra s'en passer dans un avenir prochain, bien qu'il ait inauguré, pour ses excédents de recettes de 1889, un mode d'application criticable , les quatre autres grandes compagnies ont demandé à TËtat pour les exercices 1887 et 1888 environ 52 millions, soit l'équivalent du quart de leur recette collective qui a été de 234 millions. Pour que la garantie cessât de fonctionner, il faudrait donc qu'il se produisît dans les recettes de ces quatre compagnies une augmentation de 25 0/0. Or,' les calculs les plus optimistes n'évaluent pas tout à fait à 2 0/0 l'augmentation annuelle normale des recettes des chemins de fer. Non seulement on ne pourrait espérer de voir la garantie disparaître avant la fin du siècle, mais les lignes nouvelles actuellement en construction, et les lignes récemment construites, dont les insuffisances sont portées provisoirement au compte de premier établissement, donneront ouverture à des garanties qui ne seront ni moins élevées ni moins durables que leurs devancières.

Remarquez que le casdes grandes lignes est le plus favorable à l'État, puisqu'elles offrent des éléments certains de progrès; mais, à côté de ces lignes, il en est d'autres qui doivent frapper beaucoup plus longtemps à la porte du Trésor. Ce sont les lignes des compagnies secondaires, dites du Sud de la France, des chemins départementaux, des chemins économi-

quesetc, quiontensombleune élenduede 422 kilomètres, pour lesquels Tintérêt garanti est de 3.681.000 francs, soit bien près de 9.000 francs par kilomètre et par an. Pour que la garantie cessàtd'êtrc réclamée, ii faudrait que les recettes de ces lignes atteignissent au moins le chiffre de 16.000 francs par kilomètre. Comme aucune d'elles ne présente les éléments d'un granil produit, le résultat désiré se fera longtemps attendre.

On en peut dire autant du Rhône au Mont-Cenis, qui forme un réseau annexe mais distinct du réseau de Paris-Lyon-Méditerranée et dont les comptes se tiennent à part. L'État paye annuellement pour ces 133 kilomètres une somme de 2.338.000 francs, soit plus de 17.000 francs par kilomètre. Dans combien de temps peut-on espérer que le résultat kilométrique se sera accru de 30.000 francs et que les sacrifices de l'État prendront fin?

En dehors du continent, nous trouvons les lignes algériennes, dont la construction a clé fort coûteuse et dont l'exploitation est peu productive. La dépense du chef de la garantie a été, en 1887, de 18 millions; une des dernières commissions du budget calculait que lorsque les 720 kilomètres, actuellement achevés ou sur le point de Têtre, seraient ouverts à l'exploitation, la dépense de la garantie s'élèverait au moins à 25 millions : de fait, le chiffre prévu au budget de 1891 est déjà de 24 millions.

Les chiffres qui précèdent, empruntés tous aux documents officiels, nous paraissent démontrer suffisamment combien l'Etat a peu de chances de voir disparaître de sitôt la cimrge delà garantie d'intérêts

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proprement dite : quant aux comptes do rexploitation partielle, ils ne seront apurés qu'au terme de la période de construction : on établira alors le chiffre de la dette de l'État tant pour le capital des insuffisances que pour les intérêtscapitalisés.Cecompte établi, lesintérèts dontlescompagnies font actuellement l'avance tomberont à la charge du budget qu'ils grèveront dans des proportions considérables. La dette de l'Etat envers les compagnies s'accroissant beaucoup plus vite que celle des compagnies envers l'État, la liquidation définitive des conventions ne peut manquer de laisser à la charge des finances publiques un fardeau dont il est impossible de déterminer Je poids. Aussi la perspective d'un remboursement à attendre des compagnies est-elle une pure chimère, qu'on essaiera d'entretenir pendant la durée de la période de construction, mais sur laquelle il n'est plus possible de se faire illusion.

Remarquez que cette dette, qui prend des proportions si redoutables, s'accroît silencieusement sans que rien en trahisse la marche, sans qu'aucun chiffre soit inscrit au budget et provoque les investigations du Parlement, sans qu'aucune pièce justificative soit soumise à la Gourdes comptes. Les livres des compagnies sont la seule source de renseignements avec des rapports sommaires des inspecteurs des finances qui contrôlent les additions. La Cour des comptes se plaint avec raison de ne pouvoir obteniraucun éclaircissement sur ce budget mystérieux qui se chiffre par des centaines de millions et de n'avoir, pas plus que le Parlement, un seul moyen de vérifier si les conventions de 1883 sont exécutées conformément

aux dispositions législatives, et si toutes les dépenses portées en compte à TËtat ont reçu une affectation conforme à la loi. On n'a pas déféré à ces observations de la Cour des comptes et on ne cherchera à instituer aucun contrôle régulier : une lumière trop vive révélerait un mal dont Tétendue frapperait l'opinion de stupeur : on se garde de dissiper les ténèbres qui cachent i'abime.