LES CHEMINS VICINAUX ET LES ÉCOLES

Nous n'avons pas encore épuisé la série des dépenses qui auront pour conséquence de faire peser sur le pays des charges toujours croissantes, et qui ont, avec les précédentes, ce caractère commun de n'être rattachées qu'indirectement au budget, et de n'être point soumises à un contrôle effectif de la part du Parlement. Nous devons parler tout d'abord de la caisse des chemins vicinaux, de sa sœur, la caisse dos écoles, et des transformations qu'elles ont subies.

La caisse des chemins vicinaux avait été instituée par une loi du 11 juillet 1868, pour servir d'intermédiaire entre le Trésor et les départements ou le& communes qui sollicitaient une subvention pour l'achèvement de leur réseau vicinal. Elle a ainsi payé en subventions 225 millions, prélevés sur les recettes budgétaires. Les demandes de subvention devenant de plus en plus nombreuses, et les excédents budgétaires ayant disparu, le système des prêts temporaires fut substitué à celui des subventions gratuites. Des lois successives ont ouvert à la caisse des crédits à employer en avances remboursables par

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annuités ; seulement, ces crédits étaient prélevés non plus sur le budget, mais sur les ressources de la dette flottante : autant dire que c'étaient de simples autorisations d'emprunter d'une main les fonds qu'on prétait de Tautre. La caisse a ainsi prêté 336 millions, sur lesquels 267 restent encore à rembourser par les départements ou les communes. Les sommes déboursées par la caisse ont été, en moyenne, de 40 millions par an ; elles étaient distribuées arbitrairement, et aucun contrôle sérieux n'était exercé sur leur emploi. On résolut de mettre On à ce système, qui donnait prise à do justes critiques, et de faire régler législativement la participation de TÉtat à Tachèvement du réseaunicinal.

En attendant cette loi spéciale, dont le projet dort dans les cartons de la Chambre depuis 1881, une loi du 22 juillet 1883 ordonna simultanément la liquidation de la caisse des chemins vicinaux et de la caisse des écoles : elle autorisa, en obligations à l'échéance finale de 1907, un emprunt sur lequel 164 millions furent affectés à l'exécution des engagements déjà pris au sujet des chemins. Au 1«' janvier 1888, le Trésor avait avancé 87 millions 1/2, et le Gouvernement avait encore à sa disposition 76 millions pour le même objet.

Indépendamment de cette ressource temporaire, dont le Gouvernement fait usage comme il lui plaît, et en attendant la loi spéciale toujours promise, il a été décidé de mettre à la disposition du Ministre de l'intérieur un crédit qui devait être d'une dizaine de millions par an; mais on avait compté sans les nécessités budgétaires. Quand on fut acculé aux

expédients les plus désespérés pour donner au budget de 1887 une apparence d'équilibre, on retrancha du crédit d'abord proposé 4 millions 1/2 ; mais pour ne pas dépouiller le Minisire de l'intérieur d'une aussi précieuse monnaie électorale, un article spécial delà loi du 26 février 1887 l'autorisa à prendre, vis-à-vis des communes, les mêmes engagements que si le crédit était demeuré intact, et spécifia que pour l'exécution des engagements ainsi contractés, 4 millions 1/2 seraient prélevés sur les crédits à inscrire au budget de 1888. La commodité d'un tel procédé encouragea à en renouveler l'emploi : pour suppléer à la brèche faite d'avance aux 9 millions 1/2 du budget de 1888, le Ministre fut autorisé à contracter, jusqu'à concurrence de 2 millions, des engagements anticipés sur le crédit de 1889. Ce même emprunt d'un exercice à l'autre se répète pour 3 millions en 1889, et se répétera en 1890. C'est ce qu'on appelle, dans le langage familier, manger son blé en herbe. On ne saurait imaginer rien de plus irrégulier que de faire supportera un exercice les dépenses de l'exercice précédent; ces virements d'un exercice à un autre sont autrement dangereux que des virements à l'intérieur du même budget. Où sont les moyens de contrôle? Comment vérifier que, dans le désir d'assurer le triomphe d'un candidat agréable, l'administration n'a pas excédé la limite des promesses qu'elle est autorisée à faire? Qui garantit que, dans la lutte électorale de 1889, elle ait hésité à épuiser les crédits proposés pour 1890?

Une loi spéciale est d'autant plus indispensable que, toute latitude étant laissée, jusqu'à présent, au

Ministre de Tintérieur pour la réparlitioa des subvcnlions et des prêts, la faveur a seule présidé à la distribution des fonds. Pendant que des communes voyaient échouer leurs sollicitations les plus instantes, d'autres étaient traitées avec une libéralité excessive. Il en est résulté que dans bien des communes auxquelles un puissant patronage assurait une large part des faveurs ministérielles, on a multiplié outre mesure le nombre des chemins, ou on leur a donné de trop grandes dimensions ; et maintenant que les dépenses scolaires pèsent lourdement sur leur budget, ces mêmes communes sont hors d'état d'entretenir ces chemins entrepris avec tant d'ardeur et construits à si grands frais. Le service vicinal constate qu'un grand nombre de chemins sont à peine praticables, et que quelques-uns retournent rapidement à l'état de nature. Il est manifeste que, dans certaines régions, il y a eu un véritable gaspillage d'argent.

En même temps que la loi promise mettra fin à ces abus en soumettant à des conditions rigoureuses l'octroi des subventions, et en assurant un contrôle efficace sur leur emploi, elle remédiera à un autre inconvénient, l'impossibilité où l'on est actuellement de voir clair dans la dépense, à raison de la multiplicité des comptabilités diverses dont il faut scruter les arcanes. Ainsi qu'un député conservateur l'a constaté au cours de la dernière discussion du budget, il est tenu soit par le Trésor, soit par la Caisse des dépôts et consignations, quatre comptes différents des dépenses relatives aux chemins vicinaux, suivant qu'elles ont été effectuées

avant ou après le 31 décembre 1884, sur la subvention accordée par la loi du 8 août 1885, ou sur le produit des annuités à long terme, ou enCn sur les autres ressources créées législativement. Tous ces comptes ont besoin d'être apurés et réglés définitivement par une commission d'inspecteurs des finan* ces, et les dépenses devraient être soumises, pour l'avenir, au contrôle de la Cour des comptes. Espérons, enfin, que cette loi, en réglant l'emploi des prestations, couperait court au désir mal déguisé du Gouvernement de les transformer en un impôt dont il lui serait loisible de faire plus tard varier la quotité, et qui prendrait place parmi les recettes régulières du budget.

Créée en 1878 sur le modèle de la caisse des chemins vicinaux et supprimée, en même temps que celle-ci, en 1885, la caisse des écoles a absorbé dans sa courte existence 542 millions, dont 224 en subventions gratuites et le surplus en avances remboursables par annuités, mais dont le remboursement marche avec une extrême lenteur. La plus forte partie de la somme engagée, 455 millions, a été fournie par la dette flottante, c'est-à-dire par l'emprunt. La liquidation de la caisse au moyen d'un emprunt spécial fut ordonnée comme il a été dit plus haut, par la loi du 20 juin 1885; mais une loi du 22 juillet suivant alloua au ministère de l'instruction publique, sur le produit des obligations à longue échéance qui allaient être émises, une somme de 155 millions pour faire honneur aux engagements pris antérieurement, soit pour des subventions gratuites, soit pour des avances remboursables. De plus, comme régime

transitoire, il fut ouvert à la même administration un crédit de 34 millions, réalisés en obligations soxennaires, dont les dernières viennent à échéance en 1993.

Actuellement il n'est plus fait d'avances par l'Ëtat qui a trouvé moyen de rejeter son fardeau sur autrui : les départements et les communes, qu'il contraint à entreprendre des constructions scolaires et qui ne disposent pas de ressources suffisantes , sont autorisés à contracter des emprunts avec le Crédit foncier: l'État ne contribue au remboursement de ces emprunts que pour une faible part au moyen d'une annuité dont le chiffre est déterminé, chaque année^ parla loi de finances. Cette annuité s'accroît rapidement : d.e 1.500.000 francs, chiffre de 1886, elle s'est élevée à 3.863.430 francs pour 1889; elle montera à 4.564.000 francspourl890et à4.808.899 francs pour 1891. Voici donc encore une charge dont le poids pour le budget ira croissant. Les auteurs de la loi du 20 juin 1885 avaient calculé que le programme des constructions scolaires serait complètement exécuté en quinze années et qu'à la fin de cette période l'annuité à servir, arrivée à 17 millions, ne dépasserait plus ce chiffre jusqu'à la liquidation de l'opération : les prêts consentis par le Crédit foncier aux communes étant à l'échéance de quarante années^, on peut mesurer l'énormité du sacrifice imposé aux finances publiques pendant cette longue période ; et les communes sont encore plus maltraitées que l'Ëtat, car l'ensemble des quarante annuités qu'elles auront à payer pour leur part ne s'élève pas à Djoins de 670 millions. Si l'on additionne les dépenses faites

et à faire pour les constructions scolaires, on arrive au chiffre de deux milliards. Le pays recevra-t-il une connpension suffisante de cet immense sacrifice? On peut, en eflfet, adresser au système pratiqué pour les constructions scolaires les reproches formulés contre le mode adopté pour subventionner la vicinalité rurale. Ce jeu d'avances faites à découvert et remboursées par des annuités réparties sur une longue période, ces participations de TÉtat à des engagements où il 'n'intervient que comme partie payante, constituent un petit [budget à part au seia du grand budget et aboutissent à une comptabilité occulte. Il faut chercher dans cinq comptes différents la trace des opérations faites pour les constructions scolaires, et comme ni les avances faites par la dette flottante ni les remboursements effectués par les départements ou les communes ne figurent au budget, le Parlement ne sait où se prendre pour exercer le contrôle qui lui appartient. Les dépenses étaient-elles futiles ? Ont-elles été bien faites ? L'argent n'a-t-il pas été gaspillé ? Nul ne le sait : nul ne le peut dire. Le Parlement ne connaît que le chiffre inscrit en bloc au budget, etlaCour des comptes ne connaîtra pas autre chose. Autre point non moins important. La loi de finances limite la somme pour laquelle le Ministre peut s'engager vis-à-vis des départements ou des communes ; mais qui garantit qu'il respectera cette limite? Ne peut-il anticiper sur le crédit de l'année qui vientet même d'une seconde année? et lorsque, sur la parole de l'administration, des emprunts auront été contractés avec le Crédit foncier, il faudra bien que l'État s'exécute sans

qu'aucun recours, autre qu'un blâme rétrospectif, puisse être exercé contre le Ministre délinquant qui aura déjà eu un et peut-être plusieurs successeurs. Les communes les plus diligentes ou les mieux protégées commenceront par prendre la part la plus large possible du gâteau, et comme ni la justice ni la politique ne permettront d'opposer aux retardataires une fin de non-reccvoir inexorable, on peut prévoir que le maximum do 17 millions sera rapidement atteint, et qu'il sera dépassé.

Nous n'avons pas encore épuisé la série de ces emprunts continuels, dissimulés sous la forme d'annuités. Â côté des dépenses pour les constructions scolaires, il convient de placer les encouragements aux trois ordres d'enseignement, pour l'amélioration du matériel et des bâtiments. Il y est pourvu par le vote d'annuités destinées à gager elles-mêmes de petits emprunts dont le produit est réparti entre les facultés^ les lycées et les écoles primaires supérieures. L'annuité allouée pour 1889 correspondait^ d'après les calculs de l'administration, à un capital de 15 raillions à distribuer parle Ministre. Ces annuités, ou plutôt ces facultés d'emprunter accordées au Ministre de l'instruction publique, sont mentionnées expressément dans la loi do finances, mais le chiffre n'en est pas inscrit au budget. Ce sont donc des dépenses extrabudgétaires , bien que permanentes : les intérêts des sommes empruntées sont compris dans le service de la dette flottante.

Les conditions faites au personnel de l'enseignement primaire engagent, dans des proportions bien plus sérieuses, l'avenir de nos budgets. L'ardeur fié-

vreuse que le parti aujourd'hui au pouvoir a apportée dans la guerre qu'il a déclarée à tout enseignement religieux, la précipitation qu'il a mise à multiplier ses coups, les atteintes qu'il a fait subir aux droits des communes et des familles ont abouti à une législation que nous craindrions d'apprécier trop sévèrement. Voici comment une commission exclusivement composée de sénateurs républicains la jugait en i889, par Forgane de son rapporteur : c L'incohérence actuelle de la législation de l'enseignementprimaire, les vices de son administration, le désordre de sa comptabilité^ l'insoluble conflit de droits et d'intérêts entre l'État, le département et les communes, en raison de lois superposées, les combinaisons financières actuelles offrent un agen«* cernent et une complexité voisins de la confusion... manque absolu de principes, travail dénué dérègles, véritable chaos administratif : telle est la situation lamentable que votre commission a cru de son devoir de vous dénoncer . »

En parlant du désordre de la comptabilité de l'instruction primaire, le rapporteur du Sénat faisait écho au procureur général de la Cour des comptes qui s'était exprimé ainsi, dans Taudience de rentrée de novembre 1888: « Jusqu'à présent, la Cour n'a pu que constater l'impossibilité où elle se trouvait de vérifier si les dépenses de l'instruction primaire étaient réparties conformément à la loi entre TËtat et les communes. > La loi de 1881, inaugurant un régime nouveau, traçait des règles d'après lesquelles on devait déterminer les contingents des communes; mais le procureur général se plaignait que les rap-

porteurs qui avaient défendu la loi devant le Parlement et les Ministres qui avaient entrepris de l'appliquer eussent émis des théories si étranges et si contradictoires que les agents de J' administration ne s'y reconnaissaient pas. t La Cour, ajoutait le procureur général, malgré l'inutilité de ses protestations, multipliait ses référés, demandant qu'il fût mis un terme à une confusion fort préjudiciable au Trésor. Cette situation ne s'en est pas moins prolongée un peu plus de six années. » Le procureur général se félicitait qu'un nouveau Ministre, un Ministre sénateur, € ne croyant pas devoir subordonner toutes les questions administratives à des considérations politiques et à des intérêts électoraux >, eût chargé une commission d'élaborer des instructions destinées à guider les préfets et les receveurs municipaux ; mais il est advenu de cette commission comme de tant d'autres, et le désordre est demeuré le même.

La complexité, les incohérences, les combinaisons Cnancieres que la commission sénatoriale condamnait si sévèrement en 1889, avaient-elles eu du moins pour compensation une amélioration dans la position des instituteurs? Non, la première œuvre législative de nos gouvernants, la loi de 1881, a eu pour résultat d'enlever aux instituteurs les avantages que leur avait assurés la loi de 1874. Ici encore, laissons parler la commission : c Celte situation, relativement satisfaisante, a subi une atteinte grave en 1881. La loi du 16 juin 1881 laisse Finstitutcur se débattre sans espoir contre l'inexorable fatalité des minima. Il n'est que temps pour le législateur de réparer les torts involontaires dont il a la responsabilité, et de

rendre Fespérance et le bien-être aux innocentes victimes de la loi de 1881. » Relever les traitements des instituteurs, tel a donc été Tobjet ou le prétexte de la loi voté en 1889, et dont l'application se trouve entravée par le manque de fonds , à ce point qu'il est question de s'en tenir pour 1890 à un crédit extraordinaire d'un million et de répartir le surplus de la dépense sur huit annnées.

Nous ne voulons nous occuper ici que du côté financier de cette œuvre législative, afin de déterminer les charges nouvelles qui doivent en résulter pour le budget .Lalégislation antérieure avait eu pour effet d'élever à 83.581 maîtres et maîtresses le personnel enseignant de l'instruction primaire et de porter, pour 1889, à 103 millions les crédits affectés à ce service : la prévision pour 1891 est de 111 millions. Ces crédits devront être graduellement accrus de 71 millions par l'application des mesures récemment votées. Lalaïcisation des écoles de filles, d'après l'échelle des traitements, exigera un supplément de dépense do 4.500.000 francs : le triple de cette somme sera rendu nécessaire par la substitution définitive des instituteurs laïques aux instituteurs congréganistes encore en fonctions. La loi votée pour relever les traitements des instituteurs des deux sexes a prévu une dépense nouvelle de 19.525.000 francs ; de récents calculs de l'administration donnent à croire que ce chiffre ne sera pas atteint, et pourra être ramené à 14.322.000 francs; mais cette même loi a retiré aux départements et aux communes, pourl'attribuer à l'État, le bénéfice des dons et legs en faveur de l'instruction et le produit des huit centimes

spéciaux affectés au service de l'enseignement primaire ; et elle a mis au compte des communes les indemnités de résidence et de logement dues à une partie du personnel, ce qui se traduira pour les contribuables par une aggravation de charges évaluée à 10.295.000 francs.

Résumons, d'après les calculs mêmes des rapporteurs de la loi et des rapporteurs du budget, les conséquences financières des modifications apportées à la législation. Le dernier compte général présenté par l'administration de Tinstruction publique et relatif à l'exercice 1886 constatait pour l'instruction primaire une dépense totale de 181.834.847 francs, dont, en chiffres ronds, 94 millions à la charge de TËtat, 12 millions à la charge des départements et 75 millions à la charge des communes. L'exécution complète de la loi de 1886, qui entraînera la création de 20.000 nouveaux postes d'instituteurs, et l'application de la loi de 1889 ajouteront à cette dépense ancienne un surcroît de 103 millions : la dépense totale ne tardera donc pas à s'élever à 285 millions, sur lesquels la part qui incombera à l'État sera de 208.705.750 francs. Mais comme l'État s'approprie les 29 millions produits par les centimes spéciaux, la surcharge réelle pour le budget doit être diminuée du même chiffre. Les départements, en dehors des dépenses des écoles normales, n'auront à fournir que 1.400.000 francs; mais les communes, en même temps que leurs ressources seront diminuées du produit des centimes spéciaux dont elles disposaient, verront leurs dépenses accrues de 15.775.932 francs : leur part contributive dans l'ensemble de la dépense

dépassera 90 millions, sans compter Tannuite de 7.600.000 francs qu'elles payent à TÉtat en remboursement de ses anciennes avances. Le résultat final de la nouvelle législation sera donc d'accroître les dépenses des communes de 15 à 16 millions, et les dépenses du budget ordinaire de 86 millions ; mais n'oublions pas qu'un autre rapporteur du budget, M. Antonin Dubost, évalue à 500 millions les dépenses encore à faire pour les constructions scolaires, et réclame de ce chef l'inscription au budget d'une annuité de 30 millions. Si l'on additionne ce dernier chiffre avec les charges annuelles imposées à l'État et aux communes, on doit prévoir une prochaine augmentation de 140 millions dans les seules dépenses de l'instruction primaire.

Pour faire apprécier le degré d'utilité de ces charges nouvelles imposées au budget général et aux communes, il n'est peut-être pas sans intérêt de récapituler ce que la France a dépensé, de 1870 à 1890, pour l'enseignement à ses divers degrés.

Enseignement supérieur (constructions comprises) 321.431.640 fr.

Enseignement secondaire 201.286.864

Lycées et collèges (constructions) 1 62 . 5 1 1 . 305

Instruction primaire 1.305.153.315

Si on ajoute à ces chiffres les dépenses de l'administration centrale de l'instruction publique, on arrive à un total de 2.052.977.296 francs, pour la part de l'État.