ET LE RETOUR DE L* ÉQUILIBRE

Lo projet de budget de M. Léon Say ne fut pas discuté : le 24 mai 1873, M. Thiers tomba du pouvoir, et M. Magne fut appelé au ministère des finances. Il dut faire subir à l'œuvre de son prédécesseur de profonds remaniements, parce que le premier acte du nouveau Gouvernement avait été d'abroger les lois sur les matières premières et la surtaxe do pavillon, et que l'impôt sur les créances chirographaires avait également disparu. Dans un lumineux rapport au président de laRépublique sur la situation fi nancicre, en date du 28 octobre, M. Magne exposa pourquoi il ne pouvait adopter ni les prévisions de dépenses ni les prévisions de recette de son prédécesseur.

A l'exemple de MM. de Goulard et Pouycr-Querlîer, M. Léon Say, au lieu d'inscrire aux dépenses les payements dus aux compagnies de chemins de fer, y avait substitué des annuités comprenant les intérêls et ramorlissemonl des sommes à payer. Ce procédé était une dérogation aux contrats; il aurait eu de plus l'inconvénient, si on y avait persisté, de constituer à côté de l'ancienne dette, une dette nouvelle

C2 LKS FINANCES Dli LA FRANCE

ot spéciale, destinée à s'accroître rapidement; enfin il pouvait être une source de graves embarras pour les compagnies, dont le crédit avait besoin d'être ménagé et qui auraient dû, à leur tour, demander à l'emprunt les sommes que l'État leur devait et ne leur payait pas. M. Magne rétablissait au budget des dépenses toutes les créances auxquelles l'Ëtat avait l'obligation de satisfaire et dont plusieurs avaient été omises, tandis que d'autres étaient l'objet de prévisions insuffisantes. Ce retour aux règles financières avait pour conséquence d'accroître de 40 millions le chiffre des dépenses prévues par M. Léon Say; mais comme les nouveaux Ministres avaient consenti sur leurs services des réductions qui s'élevaient au total à 40 millions, la différence entre les deux projets se réduisait à 3 millions. Le budget des recettes subissait des modifications plus profondes. M. Magne renonçait aux 40 millions que M. Léon Say demandait à des centimes additionnels aux contributions directes : il lui fallait remplacer également le produit présumé des droits sur les matières premières et delà surtaxe de pavillon ; il était ainsi, pour arriver à l'équilibre du budget, dans la nécessité de créer 149 millions de ressources. Le Ministre comptait se procurer cette somme par un impôt sur la soude, par l'aggravation de l'impôt sur les successions, et par l'addition d'un demi-décime à la plupart des contributions indirectes. La commission ne voulut accepter ni l'impôt sur la soude, ni le demidécime sur les transports par petite vitesse, et elle entreprit de les remplacer par des taxes nouvelles, sur les savons, la bougie, la stéarine, les huiles

minérales, qui ne purent être votées qu'après Tadoption du budget, parce qu'on ne voulut point recourir même à un seul douzième provisoire. Il en résulta que les évaluations de recettes, prévues à 2.553 millions dans la loi du 29 décembre 1873, auraient dû être abaissées à 2.511 millions. Les recettes réalisées furent de 2.518 millions inférieures aux évaluations offlcielles, mais supérieures, en réalité, à ce que ces évaluations auraient dû être. Les dépenses n'excédèrent que dje 50 millions les crédits ouverts au budget : c'était un progrès sur les exercices précédents, où les dépenses non prévues avaient exigé des centaines de millions : elles furent de 2.582 millions, présentant une différence, par rapport aux recettes, de 64 millions.

Ce déficit tomba à la charge de la dette flottante parce qu'on ne voulut créer, pour le couvrir, aucune ressource extraordinaire. Ainsi, la dépense effective s'était sensiblement rapprochée des prévisions budgétaires; et l'écart entre les recettes normales et les dépenses avait notablementdiminué; il eût été moindre encore, si toutes les mesures fiscales proposées avaient pu être votées en temps utile. Les nouveaux impôts, à un petit nombre d'exceptions près, avaient rendu ce qu'on attendait d'eux, et les anciens impôts continuaient à présenter des plus-values qui attestaient que le pays ne fléchissait pas sous le fardeau qu^ il avait à porter.

AL Magne avait fait prévoir ces résultats lorsqu'il constatait dans son rapport du 28 octobre 1873 que, pendant les neuf premiers mois de cette année, le produit des anciens impôts et revenus indirects avait

été supérieur de 62.700.000 fr. à ce que les mêmes impôts et revenus avaieat rendu pendant les neuf premiers mois de 1872; que, pour la même période^ notre commerce extérieur avait dépassé de 155 millions celui de 1872 et de 1 milliard celui de 1869; cnfm que le capital employé en achats de rentes par les départements excédait de 120 millions les achats opérés Tannée précédente, et s'élevait déjà à 436 millions. Ce dernier fait prouvait que les emprunts de la libération se classaient de plus en plus ; sous rinfluence de ces achats continus de la clientèle française, le 3 0/0 s'était élevé de 53 fr.07 à 57 fr.07, et le 5 0/0 de 84 fr.50 à 92 fr. 45. Le développement des opérations commerciales se traduisait par Taugmentation du portefeuille de la Banque qui, de 986 millions, s'était élevé à 1 .284, en même temps que rencaisse se fortifiait malgré les envois faits à TAllemagne. Le Ministre voyait avec raison dans ce réveil de ractivitc industrielle et commerciale, et dans celte prompte reconstitution de l'épargne nationale, la garantie qu'avec de la fermeté et de la persévérance on arriverait à rétablir définitivement l'équilibre budgétaire et à donner une assiette solide aux finances publiques.

M. Thiers avait prétendu justifier la création du compte de liquidation par l'utilité d'éliminer du budget des opérations qui pouvaient y introduire la confusion. Il y avait avantage, disait-il, à mettre à part des dépenses passagères comme l'entretien des troupes allemandes, les indemnités dues aux particuliers et aux départements et toutes les dépenses qui avaient leur origine dans des faits de guerre. De là, le nom

de compte de liquidation qu*il avait choisi comme s'il se fût uniquement agi de liquider définitivement tous les comptes qui se rattachaient soit à la guerre, soit à l'exécution du traité de paix; et il avait annoncé, comme nous l'avons vu, que ce serait l'affaire de trois années. Mais l'étiquette était trompeuse, et M. Thiers n'avait pas tardé à porter au compte de liquidation des dépenses dont il n'aurait pas osé demander l'inscription au budget ordinaire, et qui entraient dans ses plans de réorganisation militaire. Les 400 millions, auxquels il le limitait dans son message du 7 décembre 1871, étaient singulièrement dépassés au bout de quelques mois. La première dépense, imputée sur le compte de liquidation, et comme l'amorce de ce compte, fut l'allocation de 106 millions aux victimes de la guerre et du second siège de Paris, votée par l'Assemblée le 6 septembre 1871, et qu'on ne savait à quel chapitre inscrire dans le budget; mais, dès le 15 mars 1872, les Ministres de la guerre.'des finances, de l'intérieur demandèrent l'inscription à ce compte de crédits qui en élevèrent le passif à 535 millions. L'année suivante, le 20 mars 1873, de nouvelles demandes, formulées par M. Léon Say, portèrent ce passif à 773 millions, et déjà cinq ministères, la guerre, la marine, l'intérieur, les finances et les travaux publics, prenaient leur part de ces ouvertures de crédit, qui sont toutes antérieures à la chute de M. Thiers. Il eût été impossible d'apercevoir la moindre différence entre le compte de liquidation, ainsi élargi, et un budget extraordinaire, hormis en ce point que les crédits demandes par le Gouvernement de M. Thiers étaient ouverts par des

lois spéciales, mais sans spécification de l'exercice auquel ils s'appliquaient, en sorte qu'ils étaient indéfiniment à la disposition du Ministre bénéficiaire qui pouvait en disposer suivant son bon plaisir, les épuiser rapidement ou en reporter l'emploi d'une année à Tautre, sans qu'il fût possible d'exercer à cet égard le moindre contrôle et de vériBer si une dépense avait eu lieu en conformité avec la pensée qui avait fait ouvrir le crédit, ou si elle était due à l'initiative du Ministre ou do ses bureaux.

Scrupuleux observateur des règles financières et administrateur expérimenté, M. Magne ne pouvait tolérer une pareille méconnaissance des principes essentiels de la comptabilité publique; et tout en employant, dans son rapport au président, les termes les plus modérés et les formes les plus courtoises, il n'hésita pas à déclarer « que le nom n'y faisait rien >» ; que le compte ou budget de liquidation, comme on voudrait l'appeler, était un véritable budget extraordinaire et que les dépenses et les ressources a en devaient être divisées par exercice et votées chaque année, comme on vote le budget ordinaire». Il ajoutait: «Jusqu'ici on s'est borné à ouvrir une série de crédits par des lois spéciales. Dans les années précédentes, cette marche se justifiait par les circonstances; on ne saurait y persister sans aboutir à une regrettable confusion. J'ai donc fait dresser, pour l'année 1874, un budget particulier contenant, d'une part, les dépenses relatives à la reconstitution de notre matériel militaire et à d'autres objets analogues et, d'autre part, les ressources qui, dans ladite année, pourront leur être affectées. Ce sera

pareillement par exercice qu'en fin de compte ce budget particulier sera réglé. II ne peut y avoir de contrôle sérieux qu'à cette condition. » M. Magne ne s'en tint pas là : il prépara un projet de loi qui rendait obligatoires pour l'avenir les mesures de précaution qu'il prenait lui-même pour l'exercice 1874; et ce projet, dont l'article 2 était ainsi conçu : € Chaque dépense devra être autorisée par une loi déterminant la nature spéciale et la quotité des crédits, » devint loi le 23 mars 1874 par un vote de l'Assemblée. Le compte de liquidation était ainsi définitivement transformé en un budget extraordinaire, assujetti à la spécialité des exercices et soumis au contrôle de la Cour des comptes.

M. Magne ne devait pas conserver longtemps le portefeuille des finances. Une partie de l'Assemblée Nationale lui était hostile parce qu'elle ne voulait voir en lui qu'un ancien Ministre de l'Empire; les amis personnels de M. Thiers ne lui pardonnaient pas d'avoir accepté un portefeuille sous la présidence du maréchal; enfin, il avait contre lui les hommes à systèmes et les financiers de fantaisie, parce que son ferme bon sens se refusait à admettre les expédients et les projets bizarres qu'on apportait tous les jours à TAssemblée. Aussi n'attendait-il qu'une occasion honorable pour se retirer : elle ne tarda pas à lui être fournie.

Dans son rapport au président, il avait insisté sur l'utilité de ne plus présenter aussi tardivement la loi do finances, si l'on voulait éviter les inconvénients qui s'étaient produits les années précédentes. Il donna, le premier, l'exemple de la règle qu'il

souhaitait de voir établir. Le budget de 1874 avait été voté le 29 décembre 1873; avant que quinze jours se fussent écoulés, le 12 janvier 1874, F Assemblée était saisie du budget de 1875. Les prévisions de dépenses étaient de 2.5G9 millions, supérieures, par conséquent, de 36 millions et demi aux chiffres votés pour 1874. Cet accroissement avait pour causes des augmentations accordées aux ministères de la guerre et de la marine et à celui des travaux publics, dont on relevait graduellement les crédits au même niveau que sous l'Empire, une amélioration des retraites des instituteurs et quelques menues dépenses nouvelles. Les prévisions de recettes pour 1874 ayant été votées à 2.533 millions, il y avait nécessité, pour arriver à l'équilibre en 1875. d'obtenir un rendement plus élevé. M. Magne portait les prévisions de recettes pour d875 à 2.573 millions, afin d'avoir 'un excédent de recettes d'un peu plus de 4 millions; et il demandait les 40 millions de ressources nouvelles dont il avait besoin, partie aux plus-values que les résultats de 1873 l'autorisaient à espérer, partie à des centimes additionnels aux contributions directes autres que les patentes. L'Assemblée ayant rejeté quelques-uns des projets d'impôts dont le vote était demeuré en suspens dans les derniers jours de 1873, les prévisions de recettes devenaient insuffisantes pour couvrir les dépenses: il fut proposé de combler ce vide par l'établissement d'un nouveau demi-décime sur l'enregistrement, les douanes elles contributions directes. Ce demi-décime aurait produit 42 millions, ce qui non seulement aurait sulfi à assurer l'équilibre, mais aurait encore laissé une marge de 24 millions

pour faire face aux moins- values possibles. Or, ce fut là le terrain choisi par les adversaires de M. Magne pour lui faire échec.

Depuis nos désastres, chacune des lois de finances avait aggravé quelques-unes des contributions indirectes : de nombreux intérêts avaient été atteints, et la résignation patriotique avec laquelle on avait accepté, dans les premiers jours, des charges prévues et reconnues indispensables, avait fait place peu à peu à une certaine impatience. Le principal argument des mécontents, et surtout de ceux qui se faisaient leurs avocats, consistait à dire qu'on avait rompu tout équilibre entre les charges directes et les charges indirectes des contribuables, qu'on avait trop ménagé la propriété comme si unebonne part des aggravations d'impôts, notamment pour les droits de succession, d'enregistrement et de timbre, ne retombait pas sur elle, et qu'on avait grevé outre mesure les consommateurs.

Un ralentissement momentané des transactions ayant succédé à l'activité exceptionnelle des années précédentes , et le rendement des contributions indirectes étant, dans les cinq premiers mois de 1875, demeuré d'environ 25 millions au-dessous des évaluations budgétaires, on s'en autorisa pour dire que la mesure des forces contributives du pays avait été dépassée, et qu'il était impossible de rien ajouter aux impôts existants. Une coalition de tous les intérêts menacés se forma pour repousser les 42 millions que M. Magne demandait à l'établissement do nouveaux demi-décimes ; mais comment pouvait-on les remplacer ? Ils n'étaient pas moins nécessaires pour le budget en cours que pour le budget de 1875 : non

seulement, il manquait à ce budget les 20 millions d*impôts que TAssemblée n'avait pas votés, mais il y avait à prévoir une moins-value sur les impôts votés les 19 février et 2i mars et qui n'avaient pu être mis en recouvrement qu'à partir de leur adoption. C'était donc l'équilibre de deux budgets successifs que Ton mettait en péril en repoussant les demandes du Ministre ; mais la coalition formée contre M. Magne était insensible à cette considération : elle prenait allègrement son parti de rejeter sur la dette flottante le déficit à prévoir pour 1874 et qui, effectivement, ne put être évité : elle ne se préoccupait que d'équilibrer, par un expédient quelconque, le budget non encore voté de 1875.

M. Magne n'était pas homme à transiger sur une question aussi capitale ; il lui fallait un équilibre substantieL reposant sur des ressources effectives ; et il se résolut à combattre énergiquement tous les expédients et toutes les fausses mesures. La lutte qu'il soutint ainsi pendant plusieurs semaines fut le digne couronnement de sa carrière d'orateur et de financier. 11 eut facilement raison de diverses propositions qui aboutissaient à distraire 40 millions du compte de liquidation ou à emprunter pareille somme aux bons du Trésor. 11 fit également rejeter l'amendement de M.Gouin, qui proposait de créer des obligations trentenaires pour le service des garanties d'intérêts dus aux compagnies de cheminsde fer, ce qui permettait de retrancher du budget des dépenses les 34 millions inscrits pour l'annuité échéant en 1875.

M. Wolôwski, mis en avant et fortement soutenu par M. Léon Say, modifia alors le plan financier

très complexe qu'il avait présenté et le réduisit à un amendement qui consistait à diminuer de 50 millions les remboursements annuels à faire à la Banque de France et à retarder ainsi de 18 mois la libération de rÉtat vis-à-vis de cet établissement. C'était violer un contrat ; c'était reculer l'époque à laquelle le cours forcé des billets de Banque devait disparaître ; c'était mettre on péril le crédit do la Banque dont il importait de reconstituer l'encaisse le plus rapidement possible, et celui de l'État qui confesserait ainsi son impuissance à trouver des ressources suffisantes pour faire honneur à tous ses engagements. A ceux qui prétendaient que l'Assemblée avait commis une imprudence en s'engageant à rembourser 200 millions par an, on pouvait opposer la réponse faite à Napoléon par lebaronLouis, en plein Conseil d'État : « Un État qui veut avoir du crédit doit tout payer, même ses sottises. > Mais le manquement à la foi des contrats n'était pas encore le côté le plus grave du vote regrettable qu'on demandait à TAssembléc. La Banque n'était que la destinataire temporaire de ce crédit annuel de 200 millions ; il constituait une réserve préparée pour l'avenir. Après avoir servi à rembourser la Banque, il devait être appliqué à couvrir les dépenses nécessitées par la réorganisation militaire et, finalement, il devait former la dotation d'un amortissement destiné à racheter les emprunts de la libération. On faisait, sans une nécessité évidente, uniquement pour renverser un Ministre, une première brèche à ce fonds de réserve ; d'autres besoins ou d'autres embarras paraîtraient des prétextes sufGsants pour le dissiper tout entier. Un avenir très

proche devait mettre en évidence les conséquences de ce regrettable précédent.

Parmi les arguments du Ministre, il en était un auquel on ne pouvait opposer de réfutation. Il y avait eu contrat entre l'État et la Banque, et un contrat ne se peut modifier que du consentement des parties contractantes. L'objection fut tournée par la présentation de la résolution suivante^ qui fut mise en discussion avant le projet du budget de 1875 : « Le Ministre des finances est invité à négocier avec la Banque de France la réduction du remboursement annuel à une somme qui ne pourra être inférieure à 150 millions de francs, jusqu'au complet payement de la dette contractée par TÉtat vis-à-vis delà Banque. » On remarqua avec quelque surprise le silence gardé par M. Thiers dans cette longue et importante discussion et son abstention dans le vote final, bien que la résolution fût en contradiction directe avec les vues qui avaient dirigé sa propre administration; mais chez cet illustre homme d'État, la rancune faisait taire toute autre considération.

Aussitôt après ce vote, que regrettèrent beaucoup de ceux qui l'avaient émis, M. Magne donna sa démission : il eut pour successeur le président de la commission du budget, M. Mathieu Bodet, qui, conformément à la décision de l'Assemblée» s'empressa d'entrer en négociation avec la Banque. Cet établissement se refusa à toute réduction du remboursement qui lui était assuré par une loi; mais il consentit à signer, à la date du 5 août, avec le nouveau Ministre des finances, une convention dont l'article l**" était ainsi conçu : « Un crédit d'avance de

80 millions est ouvert au Trésor et mis à la disposition du Ministre des finances pour subvenir aux nécessités actuelles du buget. » Cette avance, destinée à être garantie par la remise de bons du Trésor, devait porter intérêt à raison d'un pour cent. Par cet arrangement bizarre, c'était la Banque elle-même qui fournissait à TÉtat les moyens de lui faire le remboursement qu'elle se refusait à diminuer. L'Assemblée Nationale, heureuse de sortir d'embarras et d'échapper momentanément à la nécessité de voter de nouveaux impôts, se hâta d'adopter le budget de 1875, dont l'équilibre était rétabli grâce à cet expédient.

Les faits allaient se charger de démontrer qu'on avait créé sans utilité aucune un précédent regrettable.

L'Assemblée avait refusé de voter les 42 millions d'impôts que M. Magne proposait; elle dut, l'année suivante, en voter pour 37 raillions qu'on n'aurait pas eu besoin de demander. Le remboursement à la Banque, qu'on avait voulu réduire à 130 millions, fut, en réalité, de 225 millions, c'est-à-dire supérieur de 25 millions au chiffre qui avait paru trop élevé, et néanmoins il ne fut pas nécessaire de demander à la Banque l'avance qu'elle avait consenti à faire. C'est que la moins-value des recettes, dont on s'était fait un argument décisif contre les propositions de M. Magne, n'avait été que momentanée; elle avait fait place, dès la fin do 1874 et pendant tout le cours de 1875, à des plus-values croissantes.

Les dépenses de 1875 avaient été votées au chiffre de 2.584 millions; elles ont été portées à 2.626 mil-

lions, soit une augmentation de 42 millions, par des ouvertures de crédils qui avaient surtout pour objet des travaux publics exécutés par l'État ; mais d'un autre côté les recettes, prévues à 2.588 raillions, montèrent à 2.703 millions, sans qu'il fût rien demandé à laBanque, bien qu'on eût fait entrer dans les prévisions une avance de 40 millions do la part de cet établissement.

Les dépenses totales de 187S furent donc couvertes; la Banque reçut les 200 millions auxquels elle avait droit, plus 23 millions qui lui furent attribués par un vote ultérieur ; et il demeura un excédent définitif des recettes sur les dépenses qui ne fut pas moindre de 78 millions. Le chiffre élevé de cet excédent de recettes devait dissiper désormais toute crainte quant au maintien de Téquilibrc. La réorganisation définitive de nos finances pouvait être considérée comme assurée : le pays allait recevoir le prix de ses sacrifices.

Malgré l'amélioration du revenu public, il était impossible, au commencement de 1873, de prévoir les heureux résultats que cet exercice devait donner. Aussi, dans un rapport sur la situation financière, adressé le 5 janvier 1873 au président de la République, M. Mathieu Bodet établissait la nécessité de créer 82 millions de ressources nouvelles pour mettre en équilibre le budget de 1876, dans les dépenses duquel il inscrivait, pour 200 millions, le remboursement à effectuer à la Banque.

M. Mathieu Bodet, qui ne s'était associé qu'à regret à la combinaison adoptée l'année précédente, n'y voulait voir qu'un expédient qu'il ne fallait pas renou-

vêler. II concluait à l'adoption de diverses mesures destinées à prévenir les évasions et les fraudes qui affaiblissaient leproduit des impôts récemment votés ; il attendait de ces mesures une recette supplémentaire de 21 millions, et il proposait pour 72 millions de taxes nouvelles et d'augmentations de taxes. Avant la mise en discussion de ce plan, une révolution ministérielle fit passer le portefeuille des finances aux mains de M. Léon Say. Le nouveau Ministre, qui avait pris part à la coalition ourdie contre M. Magne, ne pouvait se déjuger; il apporta àl'Assemblée unenouvelle convention conclue, le 6 mai 1875, avec la Banque de France qui consentait, cette fois, à réduire à 130 millions le remboursement annuel auquel elle avait droit et qui acceptait même que ce remboursement fût ramené, pour 1876, à cent millions seulement par le jeu de l'avance de 80 millions qui était maintenue. On avait obtenu cette concession de la Banque en lui faisant observer que son encaisse touchait à un milliard et demi, qu'elle était supérieure à la moitié de la circulation, et que les remboursements du Trésor étaient désormais sans importance au point de vue du crédit des billets. *

M. Say ne portait aux dépenses le remboursement à la Banque que pour 156 millions : dès lors, il n'avait pIusbesoin,pouréquilibrerlebudgctde 1876, de toutes les ressources dont M. Mathieu Bodet avait projeté la création ; il retenait les mesures qui avaient pour objet la répression de la fraude, il rendait la taxe unique sur les vins obligatoire dans toutes les agglomérations de 10.000 âmes et plus; mais il renonçait aux centimes additionnels, à la contribution mo-

bilière ainsi qu'aux autres impositions nouvelles. Les dépenses furent volées au chiffre de 2.570.505.513 fr.; elles s'élevèrent à 2.680 millions, parce que TAssemblée, encouragée par le développement des receltes et soucieuse d'accroître sa popularité au moment où elle allait comparaître devant les électeurs, se montra libérale en fait de crédits supplémentaires. Le Ministre des travaux publics obtint ainsi 54 millions en sus des allocations qui lui avaient été attribuées par la loi de finances. Les recettes, prévues à 2.575 millions, montèrent à 2.778 millions, par suite d'un accroissement considérable dans le produit des contributions indirectes et des douanes. Cette plus-value extraordinaire fit beaucoup plus que couvrir les 110 millions d'excédent des dépenses effectives sur les allocations budgétaires : enfin de compte, les recettes se trouvèrent excéder les dépenses de 98 millions, malgré le remboursement de 150 millions à la Banque et les larges crédits qui avaient été ouverts à la guerre, à la marine et aux travaux publics. Cette lois, l'équilibre du budget était incontestablement rétabli et il reposait uniquement sur des ressources effectives et d'uh caractère permanent.