A. — OHGANISATION INTÉRIEURE DU MINISTÈRE DES FINANCES
L'organisation du ministère des finances ne s'est pas développée sans donner lieu à des luttes intérieures. Les écrits du marquis d'Andiffret, qui appartint pendant plus de soixante ans à l'administration des finances, nous donnent à cet égard de nombreux détails, mais dans son ouvrage même il faut savoir lire entre les lignes. Malgré les lacunes qu'on peut signaler dans les écrits de ce savant financier, on relire de leur lecture l'impression que si l'administration des finances n'a atteint que tardivement son entier développement, pendant que certaines parties jouissaient déjà depuis longtemps d'une organisation savamment agencée , la cause doit en être attribuée à l'influence du régime des fermes générales, qui constituaient dans ie siècle précédent le principal mode de perception. L'idée de confier la perception des impôts à des fermiers généraux ne pouvait venir qu'à des hommes d'État peu prévoyants, qui ne se préoccupaient que des agréments de la vie. Aussi lorsque Necker commença la réforme des finances, dut^il supprimer un véritable amoncellement d'institutions anciennes peu appropriées aux services qu'on leur demandait. La Révolution précipita cette œuvre de démolition. €e fut MoUien, l'habile ministre de Napoléon I", avec qui d'Audiffret avait travaillé dans sa jeunesse, qui entama l'œuvre de réforme proprement dite, malgré les obstacles que l'empereur suscita bien inconsciemment à son activité. II partagea, sans raison suffisante, l'administration générale des finances en deux ministères, et donna aux principales subdivisions, aux directions générales, une indépendance assez considérable, mesure qui ne pouvait avoir une influence
heureuse sur Tuniié financière de TÉtat. Cette idée semble avoir été inspirée d'un côté par les souvenirs des anciennes institutions, sous lesquelles les finances n'avaient jamais été centralisées ; et de Tautre, par le désir évident du chef de TÉtat de s'occuper personnellement de toutes les affaires. En sa qualité de parvenu, Napoléon pouvait croire que son pouvoir serait plus absolu, s'il traitait directement les affaires avec les directeurs généraux et s'il pénétrait lui-môme dans les détails de l'administration. Lorsque, après la chute de l'empire, la restauration eut introduit une forme de gouvernement véritablement constitutionnelle, et qu'elle voulut faire éclater à tous les regards la clarté de la situation financière, on reconnut bientôt l'inconvénient de la division des finances en deux ministères ; elle fut supprimée, et l'achèvement de l'organisation définitive de l'administration des finances put s'effectuer avec plus de méthode et plus de succès.
Nous ne suivrons point pas à pas l'introduction successive de chacune des améliorations, nous nous bornerons à mentionner en temps et lieu les points particulièrement intéressants. Les réformes les plus saillantes se rapportent à la surveillance et au contrôle de l'administration, il en sera question un peu plus loin. Il conviendra de donner d'abord une vue d'ensemble de l'organisation extérieure du ministère, à laquelle nous rattacherons d'ailleurs naturellement les observations générales qu'elle pourra nous suggérer.
 la tête de l'administration des finances se trouve le ministre ; il ne jouit pas seulement de l'autorité attachée à tout portefeuille ministériel, il a encore entre les mains, avec les clés du Trésor public, un pouvoir réellement plus grand que celui de ses collègues. Il a en outre, comme on le verra en pénétrant davantage dans les détails, le droit de prendre des dispositions ou des décisions dans certains cas où, en principe, une loi semblerait nécessaire. Mais comme on ne peut faire une loi pour chaque question de détail, on a reconnu que la pratique exigeait ici l'extension des pouvoirs ministériels. Ce qui doit d'ailleurs tranquilliser le législateur comme le simple citoyen, c'est que la plupart du temps, le ministre ne fait qu'exercer un contrôle et donner une sanction; la décision proprement dite est préparée et motivée par les fonctionnaires compétents de son département; le ministre se borne à examiner les motifs qui lui sont soumis, et s'ils lui paraissent suffisants, il donne par sa signature force exécutoire au projet qui lui a été présenté.
L'organisation du ministère à ses différentes époques se retrouve dans les éditions successives de VAlmanach nationaly appelé en d'autres temps Almanach royale puis Almanach impérial. Si l'on parcourt
une série de ces annuaires» on peut constater que les réorganisations du ministère des finances ont été fréquentes. Un grand nombre de mesures avaient pour but une amélioration, et l'ont aussi réalisée ; d'autres, au contraire, avaient uniquement leur source dans des considérations personnelles et se dérobent à toute explication théorique. Parmi ces changements, quelques-uns sont restés. Aussi dans l'organisation en vigueur en une année quelconque nous aurons souvent à distinguer entre ce qui est essentiel et ce qui est purement contingent. Ce qui frappe à première vue dans VAlmanach de 1881 que nous avons sous les yeux, c'est l'institution d'un sous-secrétaire d'État; cet emploi est de création toute récente, et si on le considère exclusivement au point de vue de la science administrative, on reconnaît qu'il appartient aux fonctions accidentelles sans utilité intrinsèque. Il n'a, en fait, qu'un intérêt politique, car les sous-secrétaires d'État n'ont été créés que pour donner satisfaction aux députés dévoués au gouvernement, et l'on admet trop aisément en France que cette satisFaction soit légitime et bien choisie. Mais comme les considérations politiques sont en dehors de notre tâche, nous nous abstiendrons de toute réflexion ultérieure sur ce point et sur d'autres de même nature.
Chaque ministre a son cabinet. A l'origine, le secrétaire particulier du ministre était en même temps son chef de cabinet. Peu à peu la situation hiérarchique de ces fonctionnaires de confiance est devenue plus importante ; aujourd'hui ils ont ordinairement le rang de directeur.
L'institution des sous-secrétariats d'État avait eu pour conséquence la suppression des anciens secrétariats généraux. On transmit donc au chef ou directeur du cabinet les attributions purement administratives du secrétaire général, et, pour des motifs personnels, souvent encore d'autres attributions. Indépendamment des affaires que le ministre s'est réservées, le cabinet du ministre a aujourd'hui dans ses attributions les nominations du personnel, la préparation des travaux législatifs, les archives du ministère, la bibliothèque et le service intérieur, attributions réparties entre divers bureaux.
La marche donnée en France à l'expédition des affaires est la même qu*en d'autres pays : les affaires à traiter sont soumises au chef compétent soit du service, soit du bureau, qui statue sur la suite qu'il convient de leur donner, en mettant sur les pièces sa décision en forme d'annotation marginale; ou bien par la formule « conférer», ou encore « me parler », il invite le rédacteur à venir prendre ses instructions.
Le sous-secrétaire d'État a également un cabinet, et un décret spé-
cial de 1880 lui a conréré une influence prépondérante sur la norni* nation des fonctionnaires des finances. C'était, il est vrai, une mesure purement politique; bien qu'elle ait été rapportée par un autre décret de 1882, il faut s'attendre, grâce à Tinfluence que les précédents exercent sur Tadministration, à ce que dans Tavenir des soussecrétaires d'État possèdent ou réclament de nouveau le même privilège. Un bureau spécial était chargé de traiter les affaires transmises au sous-secrétaire d'État.
Les institutions dont nous avons parlé jusqu'ici sont à proprement parler des bureaux assurant le fonctionnement régulier du ministère des finances; nous arrivons à présent aux services administratifs proprement dits.
Un service qui existe depuis longtemps est chargé de la suite des affaires et du contrôle des six directions générales ci-après :
1"* Direction générale des contributions directes;
2* Direction générale de l'enregistrement, des . domaines et du timbre;
3^ Direction générale des contributions indirectes ;
4^ Direction générale des douanes;
5^ Régie des tabacs, ou direction générale des manufactures dje l'État;
6*" Direction générale des monnaies et médailles.
(Les postes et les forêts étaient aussi comprises au nombre des directions générales ; aujourd'hui les postes forment un ministère spécial, et les forêts sont rattachées au ministère de l'agriculture.)
Les six directions générales précitées sont considérées comme étant en dehors du ministère des finances ; elles sont censées former des branches indépendantes de l'administration, fiction peut-être destinée à disparaître par suite de l'influence croissante du soussecrétaire d'État sur les directions générales. Déjà le marquis d'Audiffret avait demandé, mais sans succès, leur incorporation au ministère des finances à titre de simples directions ou.divisions. Cette séparation est peut-être regrettable; en tous cas il est difficile de se prononcer sur ce point d'une façon catégorique; l'organisation de chacun de ces grands services est si vaste qu'on s'explique tout naturellement qu'on ait donné aux directeurs généraux des pouvoirs plus considérables qu'aux simples directeurs d'une division d'un ministère. Leur indépendance relative explique d'ailleurs l'institution du contrôle spécial dont il est question ici. Voici en quoi il consiste : les affaires ordinaires que les directions générales doivent soumettre au ministre sont d'abord examinées par le service du contrôle, qui représente en quelque sorte le ministre vis-à-vis d'elles. Ce service
comprend plusieurs bureaux entre lesquels les affaires sont réparties ; généralement, chaque bureau correspond à une direction générale.
Un autre service, dont les organes intérieurs ont plus d'une fois été modifiés, réunit des attributions et des pouvoirs qui ne présentent pas une parfaite homogénéité. Ce ne sont pas là, assurément, les usages habituels de l'administration française; le fait ne s'explique que par rimpossibilité de former une direction spéciale avec chaque catégorie d'affaires réunies ici en une seule direction. On a d'ailleurs attribué à ce service des débris de l'ancien secrétariat général. C'est cette accumulation d'attributions variées qui explique qu'on a dû désigner ce service sous le titre énumératif de : Direction du contentieux^ de Cinspection générale des finances, de la statistique^ de V ordonnancement et de la comptabilité des dépenses du ministère. Les détails dans lesquels nous allons entrer fourniront les définilions nécessaires.
Le contentieux comprend toutes les contestations en matière de finances, aussi le directeur de ce service porte le nom spécial d' « agent judiciaire du Trésor ». Il est le procureur fondé du miiiistère en matière judiciaire ; il représente le ministre, tant pour la demande qnepourla défense. Il va sans dire qu'une aussi vaste administration a des rapports multipliés avec les tribunaux civils et administratifs, de sorte que les affaires contentieuses ont dû être réparties entre plusieurs bureaux. Le chef de l'un de ces bureaux porte le titre ff d'agent judiciaire adjoint ».
L'inspection générale des finances forme également un bureau spécial de cette direction. Les ouvrages qui traitent des finances de la France ne contiennent presque rien sur cette célèbre institution; Hock, lui-même, n'en parle que très sommairement; ce n'est que dans le deuxième supplément annuel du Dictionnaire de Vadministration française (Paris, novembre 1879) de M. Block, qu'on trouve sur la matière un article assez étendu, écrit évidemment par une main expérimentée. Il importe de savoir que les inspecteurs qui font partie de ce service ne doivent pas être confondus avec ceux des administrations spéciales des finances. En effet, dans les douanes, les contributions indirectes, les postes, les forêts, etc., le titre d'inspecteur indique plus souvent un grade qu'une fonction; dans ces services lorsque le titulaire remplit effectivement les fonctions d'inspecteur^ il n'a d'autorité que sur ses subordonnés dans la branche d'administration à laquelle il appartient. L'inspection générale des finances, dont l'organisation ne fut complète qu'en 1820, représente directement le ministre ; celui-ci délègue les inspecteurs pour la vérification des caisses, l'examen des comptes, etc., dans les localités et aux
époques où cette mission lui paraît nécessaire, et cela sans destination de service .
Le corps de l'inspection des finances se compose aujourd'hui de SI membres : 13 d'entre eux ont le titre d'inspecteur général avec un traitement de 15,000 francs; 56 sont inspecteurs ordinaires et répartis en quatre classes, avec un traitement qui varie entre 2500 et ^000 francs; 12 sont au premier degré de la hiérarchie en qualité d'adjoints à l'inspection avec un traitement de 1500 francs. En outre de leur traitement, ces fonctionnaires reçoivent des frais de tournée. On n'admet comme candidat à ces fonctions fort recherchées que des jeunes gens qui, après avoir achevé leurs études, ont travaillé quelque temps dans les bureaux du ministère des finances et ont subi ensuite un examen spécial, assez difficile.
Indépendamment des missions qui, ainsi que nous l'avons vu, leur sont confiées par le ministre, les inspecteurs des finances sont encore chargés d'un travail régulier. Chaque année, au mois de mai, il est formé 10 à 12 escouades composées d'un inspecteur général et d'un nombre proportionnel d'inspecteurs ordinaires, qui sont envoyés dans des zones comprenant de 7 à 9 départements. Le pays est divisé comme un véritable réseau ; chacune de ses mailles est visitée par une escouade d'inspecteurs. L'escouade retourne pendant trois ans de suite dans la même zone, depuis mai jusqu'à novembre, puis est euvoyée dans une autre. Ils ont pour mission d'examiner la situation générale, de vérifier la tenue des caisses et la comptabilité de tous les agents des finances de leur circonscription, de demander au besoin des comptes à ces fonctionnaires, et de faire des rapports détaillés sur tout ce qu'ils ont constaté.
Les autres bureaux qui font partie de cette direction sont : le bureau de statistique et le bureau de l'ordonnancement, divisé en deux sections; la première comprend l'ordonnancement proprement dit, et la seconde la comptabilité des dépenses spéciales du ministère des finances.
Nous sommes arrivés à l'un des organes les plus importants que nous puissions rencontrer dans Torganisation du ministère des finances, nous voulons parler de la « direction du mouvement général des fonds ». Ce service remplit en quelque sorte dans l'administration des finances les fonctions du cœur dans le corps humain. Il entretient et régularise la circulation du sang, c'est-à-dire celle de Taisent dans le corps de l'Etat. Cette direction aussi se compose de plusieurs bureaux, et le travail dont elle est chargée est aussi vaste que délicat.
Le ministre doit avoir à tout instant les moyens de connaître la
situation exacte des caisses ; il faut qu*il puisse savoir où se trouvent les fonds et où il en manque; car s'il est perçu partout des impôts et des taxes, partout aussi il y a des payements à effectuer. Il va sans dire qu'ils ont lieu, autant que possibe, au moyen de mandats sur les caisses les plus rapprochées. Mais rarement les recettes et les dépenses s'équilibrent ; ce sont tantôt les unes , tantôt les autres qui remportent. Y a-t-il sur un point plus d'argent qu'il n'en faut, cet argent est livré aux caisses centrales ou envoyé ailleurs; est-il en quantité insuffisante, on réclame un supplément de fonds. Les virements s'opèrent de la façon la plus simple. Chaque cheMieu de département possède une succursale de la Banque, et le gouvernement a un compte courant à la Banque de Franco.
Si le trésorier-payeur général  possède en caisse un excédent disponible de 1 million de francs, il est invité à déposer cette somme à la Banque. Si, d'un autre côté, les trésoriers-payeurs B, G et D ont besoin, l'un de 200,000 fr., l'autre de 50,000 fr., ils reçoivent chacun simplement des mandats sur la Banque.
D'ordinaire, les excédents sont expédiés à Paris parce que les payements à y effectuer dépassent de beaucoup les recettes locales; d'ailleurs, un grand nombre de payements qui intéressent le pays tout entier ne peuvent être faits que par la caisse centrale. Tontefois , des virements sont souvent nécessaires dans les départements, pour l'armée, pour la marine et les travaux publics. Il faut donc, à divers égards, se livrer à de constantes prévisions, et l'on se gardera bien de faire verser au Trésor un excédent momentané avant d'ôtre si!ir qu'on n'en aura pas prochainement besoin sur place.
Aucun mouvement de fonds ne doit avoir lieu sans l'intervention de la direction, ou du moins sans qu'elle en ait connaissance. On lui donne avis des recettes et des dépenses, celles-ci reçoivent son visa^ au moins par grands groupes; elle a ainsi, à tout moment, un aperçu de la situation générale des finances. C'est là une institution particulière à la France et qui n'a d'analogue en aucun pays. Par suite de cette centralisation des opérations financières de l'administration, toutes les émissions, tous les emprunts, toutes les mesures qui concernent le crédit public, sont dans les attributions de ce service. La Banque, la Caisse des dépôts et consignations, le Crédit foncier^ la circulation monétaire, la garantie d'intérêts ou de dividendes, assurée aux Compagnies de chemins de fer, la dette flottante, la Bourse^ enfin tout ce qui a quelque influence directe ou indirecte sur le crédit public, ressortit à la direction du mouvement des fonds.
L'expression si complexe de « Trésorerie » se rapporte principale-
ment à ce service du ministère des finances (i) avec laquelle se trouvent encore en rapport d'autres institutions et dont il sera parlé plus loin.
Cette direction a été créée en 1814 sur la proposition du marquis d'Audi ffret, et s'est ensuite développée peu à peu (2).
Un autre service important du ministère des finances, c*est la direction de la dette inscrite. Elle se partage en sept bureaux, ce qui indique suffisamment le grand nombre d'affaires qui lui incombent. Elle a dans ses attributions l'administration de la dette publique, celle des cautionnements des agents des finances, le contrôle des pensions, l'amortissement de la dette et tout ce qui s'y rattache. Nous ne traiterons de la dette en elle-même, de la manière dont elle est contractée ou amortie, que dans les chapitres consacrés aux dépenses, nous nous bornerons ici à parler de l'organisation de cette partie de l'administration financière.
L'un seulement des bureaux précités s'occupe des affaires de pension, et un autre des cautionnements^ les cinq restant se partagent les travaux relatifs à la dette.
N'ayant pas à s'occuper de l'emprunt, c'est-à-dire de l'encaissement du numéraire, mais seulement du payement des intérêts, cette direction supporte plutôt un lourd travail matériel qu'une grande responsabilité morale ; à la différence des opérations de la Trésorerie dont nous avons parlé précédemment et qui exerce une véritable initiative, la marche de ce service est plus étroitement guidée par des règlements et le travail en devient presque mécanique.
Quant à la tenue du grand-livre de la dette publique, il lui est affecté un bureau spécial qui exécute les prescriptions de ces règlements; il en est de même du second bureau, qui tient le double du grand-livre; un bureau s'occupe des transferts et des mutations à faire sur ce livre, un autre remplace les titres de rente dont tous les coupons sont détachés, contre de nouveaux titres munis de coupons. Enfin le dernier bureau est chargé des écritures générales et de la correspondance.
La direction générale de la comptabilité publique est d'une importance égale à celle du mouvement des fonds. La qualification de «générale » confère au chef de ce service un grade et un traitement un peu plus élevés qu'aux autres. Cependant cette direction générale ne forme qu'une division du ministère des finances, et n'est pas censée,
(1) Tréiorerie et monTement des fonds sont des expressions presque synonymes.
(2) Le marquis d*AudiiIret a lui-môme décrit longuement cette institution dans le { DtetUmnaire général de la politique, de Maurice Block (Paris, Lorens, 1874), à rarticle
m Trésorerie ».
comme les directions générales des contributions, une branche d'administration séparée.
L'expression de comptabilité publique doit être prise dans le sens lephis large, car elle embrasse un contrôle illimité. Tandis que la direction du mouvement des fonds est chargée de la distribution des espèces, celle-ci a la tenue des livres, fait les enregistrements et tient les écritures ; Tune surveille les affaires mômes de Tadministration des finances, l'autre les agents. Le mouvement des fonds se rapporte particulièrement aux fluctuations présentes et à venir de l'encaisse, la comptabilité s^occupe de leur inscription sur les livres. Sans doute ces deux activités n'ont qu'un seul et môme but, mais avec cette différence que Tune doit surveiller l'emploi régulier des fonds, et l'autre empocher tout détournement.
La direction générale de la comptabilité publique reçoit régulièrement des copies et des extraits des livres de tous les agents des finances. Chaque mois elle récapitule en un bordereau général les données fournies par ces agents, les compare entre elles, et^ se conformant aux règles de la tenue des livres en partie double, dresse le compte général. Ce sont ces travaux qui permettent, grâce à la centralisation des articles de môme nature, de former un tableau exact des recettes et des dépenses, et d'éclairer ainsi la marche de l'administration.
Ce service contrôle aussi les comptes des autres ministères; il prépare le budget en môme temps que le compte de chaque exercice.
Indépendamment de la mission de centraliser les éléments qui servent à former le compte général, il a encore celle de contrôler la gestion de tous les comptables dépendant du ministère des finances. Quant aux principes qui régissent ce contrôle, nous en parlerons en môme temps que des autres moyens de contrôle de l'administration des finances.
11 ne nous reste plus qu'à indiquer comment le travail est réparti entre les bureaux, qui sont les suivants :
I* Bureau de la comptabilité des trésoriers-payeurs généraux ;
2* Bureau de la comptabilité des trésoriers-payeurs de l'Algérie, des colonies et des corps d'armée ;
3* Bureau de la perception des contributions directes, et de la comptabilité des percepteurs et receveurs des communes et établissements publics, qui se compose en outre d'une deuxième section désignée sous le nom de bureau des amendes et condamnations pécuniaires ;
4* Bureau de la comptabilité des régies et administrations finan-
cières (douanes, contributions indirectes, monnaies et médailles, enregistrement, domaine et timbre, postes et télégraphes) ;
5^ Bureau de la comptabilité des chemins de fer de TÉtat;
6^ Bureau central des écritures, des budgets et des résultats généraux.
Un service spécial du ministère des finances est consacré aux affaires de la caisse centrale de TÉtat; le chef de ce service porle le titre de directeur comptable des caisses centrales du Trésor (ij (Décret du 31 mai i862, art. 339), mais dans le langage courani comme dans celui de Tadministration, on a pris Thabitude de donner à ce fonctionnaire le nom de caissier payeur central du Trésor public. Il existe aussi, placé au même degré de la hiérarchie, un payeur central de la dette publique (Décret du 27 mars et du 25 mai 1875). Ce service est cependant subordonné à la caisse centrale, et les deux agents n*ont en fait qu'une seule et même caisse.
Toutes les recettes du département de la Seine et les excédents des caisses des départements dont il est fait envoi à Paris, sont versées dans la caisse centrale du Trésor ; les coupons de la dette publique payés par les percepteurs locaux et par les receveurs généraux, sont aussi expédiés à cette caisse et transmis au lieu de numéraire au payeur central, en même temps que les fonds mis à sa disposition.
Il faut une certaine pratique pour distinguer dans tous ces détails l'apparence de la réalité. Ainsi que nous Tavons vu, la centralisation réelle de la circulation du numéraire a lieu entre les mains des fonctionnaires de la direction du mouvement des fonds. G*est là que Ton connaît exactement non seulement l'étendue des besoins de l'administration, mais aussi l'endroit où se trouvent les ressources nécessaires pour couvrir ces besoins ; c'est là aussi qu'on prépare et qu'on mène à terme les opérations de crédit nécessitées par l'insuffisance des encaisses. 11 en résulte que, s'il entre de l'argent dans la caisse centrale du Trésor, le versement ne peut en avoir lieu qu'en vertu des dispositions prises par la direction du mouvement des fonds; de môme^ sans l'assentiment de cette direction, il ne peut sortir un seul denier de la caisse centrale, ni être fait aucuu versement pour le service de la dette publique.
L'unité intérieure des caisses, c'est-à-dire l'identité entre la caisse du Trésor et celle de la dette, ressort extérieurement, aux yeux du public, de ce fait que tous les payements se font dans le même
- (1) le pluriel employé ici est une aBomaiic.
local. L*argent qui entre dans cette cour vitrée sort d*un réservoir unique, mais il s'y répartit sous des noms différents.
Cette division en deux services n*a pas d'autre but que de faciliter le travail du payeur central.
Avec ces deux services marche de concert un troisième, la division du contrôle central ; pour être valables, toutes les opérations de payement doivent, à côté de la signature du payeur, porter celle du contrôleur.
Pour que le lecteur se fasse une idée plus nette de cette organisalion, qu'il veuille bien nous accompagner un instant dans une visite <\ la caisse centrale du ministère des finances.
En entrant par la rue de Rivoli nous pénétrons dans le local de la caisse centrale du Trésor, dont l'accès n'est défendu à personne. Sur la présentation du mandat, nous recevons un numéro d'ordre, qui fait partie d'une série spéciale, suivant la nature du payement, rentes, pensions, etc. Le billet porto en lettres plus grosses que le numéro <l*ordre, celui du guichet auquel on doit s'adresser. Le local contient 430 à 140 guichets (J) ; on passe à la file. A notre tour, nous présentons nos papiers à un guichet qui porte l'inscription < déclaration ». Dès que les papiers ont été vériûés, nous recevons un mandat brièvement formulé, et nous nous avançons devant le guichet voisin, portant l'inscription : « contrôle » un coup d'œil jeté à l'intérieur nous fait voir que les papiers ont été passés du premier au second guichet, du payeur au contrôleur. Ce dernier en fait la vérification, et rend ceux qui ne doivent pas être retenus comme pièces justificatives ; il reçoit ensuite le mandat dont nous avons parlé et le contre-signe. Alors nous nous présentons devant le guichet suivant, qui porte le nom de « comptoir », et nous y recevons la somme qui nous est due.
On peut remarquer, d'après la marche que nous venons de décrire, que trois guichets seulement appartiennent à une caisse, et que le contrôleur dépendant du service du contrôle dont nous avons parlé plus haut, se trouve placé entre les deux autres bureaux, d'où il exerce un contrôle rapide et qui non seulement empêche les payements irréguliers, mais encore assure l'exactitude de l'opération arithmétique à faire ; car les deux agents, le payeur comme le contrôleur, notent sur leur registre la somme à payer, et les deux enregistrements doivent concorder exactement.
Nous serions entraîné trop loin, si nous voulions entrer davantage, dans les détails. Il existe dans la marche des opérations bien des
(I) Une trentaino de guichets environ doivent faire honneur aux mandats du caissier ]>ayettr central, ou à ceux qui ont été tirés sur lui; les antres servent au payeur «entrai de U dette publique.
choses qui se comprennent d'elles-mêmes, ainsi les caisses sont divisées en catégories déterminées, soit pour certains ministères, soit pour certains objets, tels que dette publique, pensions, etc., ou pour certaines parties prenantes ; il va sans dire aussi que chaque caisse a besoin de deux bureaux, dont Tun tient la comptabilité.
Ajoutons enfin que le ministre reçoit chaque jour un rapport qui lui fait connaître les sorties de numéraire effectuées pendant la journée.
B. — LES DIRECTIONS GÉNÉRALES ET LA CAISSE DES DÉPÔTS ET CONSIGNATIONS.
Les six directions générales des recettes de TÉtat, comme nou» l'avons vu précédemment, ne sont séparées du ministère des finances qu*en théorie: en fait, elles n'occupent pas une place distincte, soit dans le budget, soit môme dans la pensée du public. Depuis que leur indépendance primitive a été limitée, elles sont devenues des instruments efficaces pour Tassiette et la perception des impôts. Leurs bases fondamentales ont été fixées par des lois auxquelles le ministre a ajouté les règlements généraux. Chaque direction générale prépare plus en détail les règles d'application de la loi, et prend des décisions sur les cas particuliers soulevés par la pratique. Il suffit d'ailleurs de parcourir les instructions des directeurs généraux, pour se faire une idée des difficultés contre lesquelles on se heurte dans l'exécution des lois les plus simples et les plus claires ; les espèces qui se présentent dans la vie de tous les jours sont souvent tout à fait inattendues et extrêmement variées. On doit résoudre des difficultés qui proviennent non seulement du public, c'est-à-dire des contribuables, mais encore de la maladresse, des erreurs ou des négligences des employés ; les directeurs généraux doivent prévoir tout cela, prévenir tout oubli et tout désordre. Si un chef de service compétent n'était pas chargé de prendre ces mesures, le ministre serait obligé d'intervenir à chaque instant, et comme il ne pourrait tout voir par lui-même, il lui faudrait souvent signer en aveugle ce que lui présente un employé supérieur du ministère dont la responsabilité n'est pas suffisamment étendue. Au contraire, le directeur général, par suite de sa grande indépendance, a une responsabilité très réelle, et l'on sait que la responsabilité est la meilleure des garanties pour une bonne administration.
On trouvera un peu plus loin, page 59 et suivantes, des détails sur l'organisation intérieure des directions générales, nous nous bornerons ici à remarquer que ces grands services se composent de
divisions comprenant chacune plusieurs bureaux. Dans les cinq premières directions générales» les chefs de ces divisions portent le titre d'administrateurs ; ces fonctionnaires présentent une particularité rare dans 1 administration française, ils forment un conseil avec le directeur général (1). Seule^ la direction générale des monnaies a une organisation différente, parce que, dans cette branche d'administration, on a dû avoir égard aux connaissances scientiflques et techniques qui y ont une grande importance.
Nous devons encore mentionner une autre direction générale, bien que les liens qui la rattachent au ministère des finances soient bien moins étroits que ceux des directions précédemment citées (on ])ourrait à beaucoup d'égards soutenir qu'il] n'y a aucun lien), nous vouions parler de la caisse d'amortissement^ et des dépôts et consignations.
Aux termes de la loi, en effet, et d'après son organisation administrative, cette institution, placée sous le contrôle direct des chambres, a reçu un régime entièrement indépendant.
Son conseil de surveillance se compose de deux sénateurs et de deux députés, délégués par les chambres, de deux conseillers d'État désignés par le gouvernement, d'un président de section de la cour des comptés, délégué par ce corps, du gouverneur de la Banque de France, d'un membre de la chambre de commerce et du directeur du mouvement des fonds du ministère des finances.
En ce qui concerne ses relations avec les particuliers, la caisse des dépôts et consignations est, dans la pratique, complètement indépendante; seulement l'État est responsable du maniement des fonds; mais lorsqu'il s'agit des affaires publiques, l'indépendance que lui attribue la loi est quelque peu limitée par l'influence légitime de l'Eut.
Il faut d'ailleurs remarquer que le directeur général est nommé à vie par décret du président de la République sur la proposition du ministre des finances, et que les bénéfices de la caisse sont versés directement dans la caisse de l'État.
En vertu d'un grand nombre de lois, cette administration a été chargée d'attributions importantes, que nous allons passer rapidement en revue. Pour être complet nous devons mentionner ici Tamortissement, qui n'est presque plus appliqué à présent, et n'est guère plus qu'un titre purement fictif (2). Cependant l'amortissement figure comme la première de «es attributions. Puis la caisse
(1) Lei conseils (comités), ou administrations colloctivos, sont bien plus fréquents dau i'tdjDinistration aUemande.
(2) On troQTera des détails sur ce sijet dans le livre ni.
des dépôts et consignations reçoit des dépôts privés ou volontaires ainsi que des dépôts ou consignations orûciels (1).
Les dépôts volontaires portent intérêt : elle accorde actuellement 3 p. 100, aux établissements publics, et i p. 100 aux particuliers (Loi du 8 décembre 1876). Toute modification qui pourrait être introduite dans le taux de Tintérôt doit être approuvée par le ministre des finances (décret du 11 janvier 1854). Les intérêts garantis par la caisse sont capitalisés d'office.
La caisse prête ses fonds aux communes et aux établissements publics.
D'autres institutions d'une utilité générale, comme la caisse des retraites pour la vieillesse, les fonds de pension des fonctionnaires qui ne dépendent pas directement de l'État, sont soumises à son administration directe. Il y a cependant une différence à noter, la caisse de retraites pour la vieillesse dépend entièrement de la caisse 4es dépôts; elle reçoit les versements en même temps qu'elle paye les rentes viagères. Quant aux fonds de pension des départements, des communes, des hôpitaux et de beaucoup d'autres institutions publiques, elle ne fait que gérer leurs capitaux et payer sur mandat des directeurs ou des autorités compétentes {'à).
Les fonds des caisses d'épargne lui sont également confiés, mais elle n'a de rapports qu'avec les caisses d'épargne et non avec le public ; chaque caisse d'épargne s'occupe directement de ses affaires, et se borne à déposer ses excédents à la caisse des dépôts, qui doit lui payer 4 p. 100 d'intérêts.
Les caisses d'assurances sur la vie et contre les accidents sont aussi de son ressort; elles ont été fondées dans l'intérêt des ouvriers, mais elles sont encore peu développées. Elles n'ont pas eu de succès.
Enfin la caisse des dépôts est chargée de l'administration du fonds de dotation, qui comprend 10 millions, du fonds de retraites pour ta vieillesse, des sociétés de secours mutuels, du fonds de la Légion d'honneur, de la caisse des chemins vicinaux, etc. ; en un mot, il est de principe que la caisse a la surveillance de toute administration financière qui ne relève pas directement de l'État, et qui doit offrir une grande sécurité pour les fonds qu'on lui confie, mais qui conserve néanmoins une certaine autonomie.
La caisse est en relations avec tous les receveurs généraux et jouit de privilèges administratifs, et l'on comprend que^ malgré son indé-
(1) Pendant longtemps la caisse ne recevait que des dépôts en argent; depuis la loi du 28 Juillet 1875, elle accepte aussi des valeurs et des bijoux.
(2) Les pensions de TÊtat sont payées par la caisse centrale de la dette publique.
LES AGENTS DES FINANCES. — ORGANISATION nifiRARCHIQUE. 57
pendance, elle devait figurer ici à titre d'annexé du ministère des finances ou de la caisse centrale du Trésor.
