C. — PRINCIPES ÉCONOMIQUES

Dans un mémoire {Gutachten) rédigé pour le congrès d'Eisenach, M. le professeur Nasse s'exprime ainsi relativement aux impôts per sonnels :

«c La tendance actuelle à répartir de plus en plus équitablement 0 les impôts constitue un grand, un satisfaisant progrès; mais en « faisant ces efforts, on ne doit pas oublier que ce n'est pas la « justice vis-à-vis des individus, mais la réalisation des moyens « destinés à assurer la marche de l'État et Taccomplissement de ses « desseins qui est le premier objet de l'impôt. Du moment que la « conservation de l'État et la réalisation de ses desseins l'exigent, «l'égalité dans la répartition des charges ne doit venir qu'au second « plan, c'est-à-dire après avoir assuré l'intérêt général. »

Cette proposition indique avec concision le principe fondamental du système d'impôt tant de la France que de tous les autres États civilisés. En effet, la première question qu'on se pose est de savoir quels sont les besoins de l'État, et comment on peut les satisfaire. Ce n'est qu'en second lieu qu'on se demande : comment l'État se procurera4-il les receltes dont il a besoin, en chargeant le moins possible le contribuable, et en répartissant les taxes conformément à la justice? En fait, on ne se demande malheureusement la plupart da temps qu'une seule chose : comment on peut « plumer la poule sans la fair# crier? » et le plus souvent les hommes d'État ne considèrent la nécessité de la juste distribution des charges que comme on aliment qui fait bon effet dans un discours.

La situation financière de la plupart des pays serait bien mauvaise si la nature même des choses n'imposait l'obligation de répartir les charges de la façon la plus juste et la moins pesante pour les contribuables. Voilà la raison fondamentale pour laquelle un impôt unique, qu'il ait une base proportionnelle ou progressive, ne pourrait durer longtemps. En France, on considère les promoteurs, bien peu nombreux d'ailleurs, de l'impôt unique, comme d'innocents rê-

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veurs; personne n'attache d'importance à leurs théories. On pencherait plutôt du côté opposé [(la multiplicité), et Ton n'accepte que sous bénéûce d^inventaire le principe si cher aux anglais : Peu d'impôts, mais des impôts productifs. Ce n'est pas qu'on méprise les impôts productifs, mais on préfère des taxes diverses pour deux raisons. D'abord on admet volontiers que la multiplicité des taxes donne un produit plus considérable ; puis on croit qu*elle fait trouver le poids des impôts moins pesant et qu'elle contribue à une plus juste répartition.

Un économiste français très connu (M. Maurice Block) a donné dans l'exemple suivant une idée claire de la diminution du poids de l'impôt au moyen de la répartition :

« Il serait généralement impossible à un- individu, dit-il, de porter un quintal sur une épaule ; il succomberait sous la charge. Mais si on lui plaçait 10 kilos sur la tète et 20 sur le dos, s'il en prenait

10 dans chaque main et si on partageait le reste, en le mettant sur les deux épaules, cet homme se sentirait quelque peu accablé par ce fardeau, mais il pourrait le porter. »

Quant à la juste répartition, on peut admettre que lorsque les iinpôts sont nombreux, il s'établit parfois entre eux des compensations. 11 est facile de démontrer par des exemples, qu'il en est bien ainsi, nous avons l'embarras du choix dans tous les pays, nous nous bornerons à en emprunter à la France. Citons l'octroi : on pense avec une certaine raison que l'octroi pèse autant sur les pauvres que sur les riches. Mais en revanche un grand nombre de villes paient l'impôt mobilier des classes inférieures par imputation sur le produit de l'octroi ; une partie des droits d'octroi est ainsi remboursée aux classes moins aisées, et la proportion entre la charge et les facultés est presque rétablie.

Prenons un autre exemple : la propriété sous toutes ses formes acquitte, en France aussi,* des impôts très lourds, il faut en ajouter le montant aux impôts de consommation payés par les propriétaires, avant de comparer leurs contributions avec cellei des classes moins aisées. Si le riche paie comme le pauvre x francs pour le vin qu'il boit, il verse en outre au Trésor y francs pour ses propriétés.

11 ne se borne pas à payer la taxe x, mais il paie aussi la taxe y, soit la somme x + y.

C'est, comme nous le montrerons plus amplement et plus clairement ailleurs, l'ensemble des charges de chaque contribuable qu'il faut considérer. Il nous suffit ici de faire voir qu'il existe de sérieuses raisons en faveur de la multiplicité des impôts.

Aussi la perception des taxes a pris en France les formes les plus

variées. Celle qu'on rencontre le plus souvent porte le nom de régie, qui n*a pas d'autre sens que celui de perception des impôts par rÉtat au moyen de ses agents ; la régie, c*est Tadministralion directe, et cette forme est presque toujours la meilleure. Pendant les siècles précédents les impôts furent souvent affermés. Les fermiers qui en faisaient le recouvrement ont acquis une assez mauvaise réputation dans rhistoire, et la science économique ne peut que se montrer l'adversaire déclaré d*un système qui exigeait des contribuables plus d'argent qu'il n'en était versé dans les caisses de l'État.

On fait le môme reproche aux impôts indirects ou de consommation, parce que les frais en sont habituellement plus élevés que ceux des contributions directes. Mais ces dépenses n'entrent pas dans la poche de fermiers spéculateurs, mais dans le Trésor public; le consommateur, sans doute, ne paie pas directement, c'est le fabricant ou le marchand intermédiaire qui fait l'avance des impôts ; mais il leur en reste rarement quelque chose entre les mains, car la pratique fioancière a trouvé des moyens pour empêcher que les impôts ne fassent l'occasion de bénéfices irréguliers.

Parmi les autres formes de perception, usitées dans l'administration financière de la France, citons le eystème d'entrepôt, les crédits accordésàcertains importateurs ou fabricants, l'abonnement, ou quelque autre méthode destinée à faciliter la perception ; pour quelques impôts elle préfère le monopole, dont nous parlerons plus tard en détail. Le système des fermages lui-même, malgré l'impopularité qu'il avait méritée, est employé dans plusieurs cas. Il est l'objet d'un examen approfondi dans le chapitre qui traite de l'impôt sur les allumettes. On peut toutefois faire remarquer ici que de petites communes ont afferméleurs octrois, à cause du faible montant des recettes qui ne permettait pas de payer des agents spéciaux ; dans ce cas exceptionnel le système de fermage est plus avantageux que la régie.

Aussi souvent que possible on a cherché à combiner les facilités de paiement des impôts avec la meilleure exploitation de la matière imposable, en donnant la préférence, tantôt à l'une, tantôt à l'autre des formes que nous venons d'énumérer. Mentionnons aussi à cet égard le droit d'acquitter l'impôt direct par douzièmes. Mais plus importantes encore que les questions qui viennent d'être effleurées sont celles qui se rattachent à la distinction entre les impôts de répartition et les impôts de quotité.

On sait que l'impôt de répartition français se rencontre, à certains points de vue, avec l'impôt allemand dit contingenté (c'est-à-dire dont UQ maximum a été fixé) sans se confondre cependant avec lui. En Prusse la loi do finances a fixé le montant de l'impôt de classes

40 LES FliNANCES DE LA FRANCE.

{classensteuer) à une somme de 42 millions de marks ; si ce produit vient à être dépassé, TÉtat rembourse Texcédent d*une façon quelconque ; en France c'est plutôt un minimum qu'il demande. Le but final du système de répartition n*est pas tant d'alléger le fardeau du contribuable, que de ne pas modifier la cbarge qu'il doit supporter. Le système révèle la crainte de l'État d'avoir à renouveler tous les ans l'assiette de l'impôt, d'entreprendre une répartition annuelle ; on préfère s'en tenir aux chiffres reçus, connus, et n'introduire que les rares changements imposés par les événements. Le contribuable d'ailleurs n'aime pas les changements ; il veut, autant que possible, pouvoir calculer d'avance ce qu'il aura à payer, et c'est là le principal motif pour lequel le gouvernement français évite volontiers la création d'impôts nouveaux et préfère relever les impôts établis. On emploie dans ce but les centimes additionnels qui sont d'un usage commode. Quand ils sont nécessaires, on accepte ces centimes avec résignation, car rien n'est changé dans les habitudes prises, la marche est seulement devenue un peu plus pénible.

Nous aurons à montrer plus amplement qu'il existe en France trois impôts de répartition. Nous nous bornons ici à les indiquer.

L'impôt foncier.

L'impôt personnel et mobilier.

L'impôt des portes et fenêtres.

Soit dit en passant, on n'aime pas toucher à l'impôt personnel en France. Quant à l'impôt foncier, on tient précisément à sa fixité, soni immobilité, une fois que l'assiette en a été déterminée ; cette fixitécompte en France beaucoup de partisans et un petit nombre seulement d'adversaires. L'impôt des portes et fenêtres participe dans, une certaine mesure des deux premiers.

 côté des impôts de répartition, nous trouvons l'impôt de quotité qui comprend tout le reste des impôts français. Le produit ou montant total n'est pas arrêlé d'avance, il est seulement évalué, et cela uniquement pour les exigences budgétaires. Ce qui peut être fixédans les états des recettes, ce n'est que le taux du droit qui doit être payé dans chaque cas, ou la quotité de la taxe. Le nombre des* cas où l'impôt est dû s'augmente-t-il, le produit augmente également; diminue-t-il, les recettes baissent.

La contribution des patentes (qui présente des différences avec l'impôt industriel Gewerbsieuer, existant en Prusse) est un impôt de quotité ; il en est de même de l'impôt sur les valeurs mobilières, de toutes les contributions indirectes en général, et naturellement des droits d'enregistrement, de timbre, etc., des taxes postales et d'autres analogues. Il n'est pas douteux que c'est au compte des impôts de^

PRINCIPES GÉNÉRAUX. 4i

quotité qu'il faut inscrire les excédents surprenants qui se sont produits dans ces derniers temps parmi les recettes françaises ; les impôts de répartition ne peuvent donner d'excédents, qui ne sont d'ailleurs nullement le signe d'une aggravation des charges. Le poids d'un fardeau est, comme on le sait, en rapport avec la surface qui le supporte ; si le nombre des industriels augmente, il en résulte un accroissement dans le rendement de la contribution des patentes ; le même effet se produit, si les industriels deviennent* plus riches, car ils passent dans une classe supérieure de cet imp6t*de quotité. Il en est encore de même, si la consommation augmente par suite de raccroissement du nombre des consommateurs ou du développement du bien-être. Ainsi que nous le démontrerons plus loin, l'élargissement de la surface imposée entraîne l'élévation du rendement de l'impôt.

En France, comme dans la plupart des pays, les impôts sont quelquefois utilisés pour atteindre un but secondaire, et aucun homme d'Etat ne négligerait d'employer ce procédé, s'il y avait lieu. C'est toutefois un moyen dangereux, une arme à deux tranchants, avec laquelle on peut aussi bien blesser l'intérêt en jeu que le défendre. Les droits sur l'eau-de-vie nous serviront d'exemple pour faire mieux saisir notre pensée. Pour obtenir de l'alcool un revenu considérable, il faut que le droit soit élevé, et cette denrée peut supporter une forte taxe, car on la consomme par petites doses, puis l'alcool n'appartient pas aux consommations de première nécessité. Mais si par le taux de lïmpôt on veut atteindre en même temps un but secondaire, celui d'arrêter Tivrognerie toujours croissante, pour limiter l'abus de la boisson, on ajoutera peu à peu des surcharges à l'impôt; seulement si l'on dépassait la mesure, le produit de l'impôt diminuerait parce qu'il serait devenu trop lourd ; on aura voulu trop embrasser.

D'autres fois on diminue ou suspend un impôts pour ne pas faire enchérir des consommations de première nécessité. Mais s'il est un point où l'influence de ce système financier se fasse sentir sur la consommation, c'est dans le tarif de douanes. Ce n'est pas ici la place de discuter la question de savoir si la protection ou le libre échange est la meilleure voie à suivre pour l'État et pour l'économie sociale; en fait, le tarif de douanes de France comme celui de l'Allemagne ont pour but d'influer sur la consommation comme sur la production du pays. En France, comme partout ailleurs, nous trouvons des fluctuations dans le courant des vues économiques^ mais quand il s'agit de produire certain effet particulier, ce n'est pas du produit de la taxe douanière comme impôt qu'on se préoccupe, mais du droit qa'il faut édicter pour produire l'effet secondaire devenu principal.

Les principes fondamentaux du régime des- finances françaises se rencontrent jusque dans la surveillance de TÉtat sur les finances locales.

Nous devons faire remarquer ici qu'il règne en Allemagne des idées un peu surannées sur Tadministration municipale française. On est encore sous Timpression de lois depuis longtemps abolies. Sans doute, il y a cinquante ans, les préfets nommaient encore les conseils municipaux, mais grâce aux lois des années 1831, 1837, 1855 et 1867, peu à peu des pAncipes libéraux ont été introduits et successivement élargis, et les droits des conseils municipaux se trouvent être très étendus surtout en matière financière.

Pour une quantité de recettes et de dépenses, ils peuvent prendre des résolutions définitives ; sur d'autres, leur influence est au moins prépondérante ; elle ne peut être annulée que sous des conditions tout à fait spéciales ; dans certains cas enfin Tapprobation de l'autorité supérieure est nécessaire. Ce sujet fera Tobjet d'un chapitre spécial. Le plus souvent l'intervention du gouvernement ne se produit que par l'établissement de dispositions réglementaires destinées à garantir l'intérêt de l'État. Quant à celui de la commune, il est garanti par le conseil municipal lui-même. Mais s'il s*é)ève un conflit entre ce dernier et l'intérêt de l'État ou du département, l'autorité locale, cela va sans dire, défend sa propre cause; c'est alors aux représentants du gouvernement qu'il appartient de défendre l'intérêt général.

Ces rapports entre l'État et la commune se font surtout remarquer dans l'institution des droits d'octroi, par l'application de dispositions réglementaires sur les articles imposables et sur le maximum des droits qui peuvent être perçus. Ces dispositions sont destinées à empêcher que la production exercée sur le territoire d*une ville n'ait aucun privilège au détriment des communes voisines, qu'il n'existe par exemple aucune taxe de transit, difi'érentiel ou autre.

L'octroi ne doit s'appliquer qu'aux articles destinés à être consommés dans l'intérieur de la ville.

Go qui mérite d'attirer l'attention du publicisle allemand, à cause des comparaisons qu'il peut faire avec la législation prussienne, c'est le principe qu'aucune commune ne peut introduire d'impositions de formes particulières; il leur est accordé seulement des centimes additionnels sur les impôts directs et certaines taxes indirectes.

L'organisation de l'impôt indirect a été conçue en France d'après un plan très vaste, et son système a obtenu le plus remarquable développement qu'on puisse imaginer, tant dans le régime financier général, que dans l'administration communale (Y. le chapitre xxviii). Assurément il reste encore sur ce terrain quelque place pour les inno-

Talions, mais innover ce serait agraver les charges. De tous les impôts indirects, Toctroi est celui qui compte le plus d*ennemis, il prêle en effet le flanc à la critique. Toutefois il faut remarquer que la plupart de ses adversaires se contentent de voir les choses un peu superficiellement; jusqu'à présent ils n'ont rien su proposer d'acceptable à sa place, et les hommes qui sont à la tête du gouvernement se bornent à répondre : « L'État a des impôts de consommation, pourquoi la commune n'en aurait-elle pas ? »