B. -— CONTROLE JUDICIAIRE : CONSEIL DE PRÉFECTURE ET COUR DES COMPTES

On entend par contrôle judiciaire celui qui est exercé par un collège de juges. Il existe en France deux collèges de cette nature : la cour des comptes, qui n'a pas d'autre attribution et le conseil de préfecture, qui représente le premier degré de la juridiction administrative générale et n'examine que les comptes qui ne dépassent pas 30,000 fr. Il peut être fait appel de ses décisions devant la cour des comptes. (Dans les affaires purement administratives qui incom* bent au conseil de préfecture, l'appel doit être formé devant le conseil d'État.)

Le conseil de préfecture se compose de trois ou quatre membres amovibles, nommés par le gouvernement ; la présidence en appartient au préfet, qui, en fait, n'use de ce droit que dans des cas exceptionnels.

Les percepteurs ne relèvent de la juridiction du conseil de préfecture, qu'en la qualité de receveurs municipaux (!)•

Ce conseil juge aussi les comptes des receveurs des octrois, ceux des hôpitaux et autres établissements nationaux de bienfaisance, ceux d'économes des lycées, etc. ; il examine en outre les comptes

(1) En ce qui concerne les deniers de l'Eut, c^est au receveur particulier qu'il appartient de statuer déflniUvement, et sous sa responsabilité, sur les comptes des percepteurs.

des associations syndicales qui ont pour but d'effectuer des travaux d'améliorations agricoles, ainsi que ceux des personnes qui se sont immiscées sans autorisation légale, mais de bonne foi, dans le maniement des deniers publics, fait qui se présente parfois chez des maires d'une instruction administrative insuffisante (1); en cas de détournements ou de concussion, la répression de ces faits appartient naturellement aux tribunaux judiciaires.

La Cour des comptes a pris la place d'institutions anciennes de même nature ; en effet, il existait déjà une chambre des comptes en 1464, et peut* être même plutôt, mais sans que cette institution eut tout à fait les mêmes attributions, elle subsista jusqu'à la Révolution ; l'Assemblée nationale la supprima en décidant qu'elle se chargerait elle-même de Texamen des comptes.

Pour réaliser cette décision, on créa un bureau de comptabilité. L'action de cette institution fonctionnant à une époque de troubles et de crises ne peut guère s'apprécier aujourd'hui ; il est certain cependant qu'elle n'a* pas été à la hauteur d'une tâche aussi difficile et qu*en Tan YIII (constitution du 2â frimaire) fut élue une comoûssion spéciale de comptabilité. Malgré Tinstallation solennelle des sept membres dont elle se composait, cette institution ne répondit pas DOQ plus à son but, si bien que Napoléon 1*% après beaucoup d'hésitation et de discussions, établit, par la loi du 16 septembre 1807, une chambre des comptes sérieuse sous le nom de Cour des comptes, et l'organisa par un décret du 28 du même mois.

Les traits fondamentaux de cette création, imitée des institutions analogues qui l'ont précédée, sont encore en vigueur ; quelques modifications peu importantes y ont été introduites par les décrets des i9 mars et 14 mai 1813, â3 octobre 1856, 14 et 25 décembre 1859, et 12 décembre 1860.

La CSour des comptes se compose aujourd'hui d'un premier président et de 3 présidents de chambre, de 18 conseillers-maîtres, de conseillers référendaires, 24 de première, 60 de seconde classe, et de 25 auditeurs, 10 de première et 15 de seconde classe.

En outre» il est adjoint à la Cour un procureur général et un greffier en chef.

Le premier président répartit les travaux, exerce la discipline et représente la Cour vis-à-vis des autres administrations.

Les présidents de chambre dirigent les travaux de leur section, qui fonctionne comme un tribunal dont les conseillers-maîtres sont les juges.

(1) Oa désigne ce cas très rare par l'expression de « comptabilité occalte n.

Les référendaires ont pour mission de soumettre les comptes des comptables à un examen des plus approfondis et de présenter un rapport, avec les pièces justificatives, au président delà chambre à laquelle ils appartiennent. Celui-ci renvoie le rapport à un conseillermaître qui, à son tour, fait l'exposé de Taffaire à la chambre et donne un avis motivé.

Enfin les auditeurs sont attachés aux référendaires en qualité d'auxiliaires; mais au bout de quatre ans, on leur confie des travaux personnels. Le greffier tient la plume dans toutes les séances générales, dirige le greffe et conserve les archives.

Le procureur général doit veiller à ce que tous les agents des finances qui y sont obligés rendent leurs comptes à la Cour, il doit au besoin provoquer les mesures nécessaires (ce qui d'ailleurs aura déjà été fait par les soins du ministère des finances), et si les référendaires mettent de la négligence dans leurs travaux, il les signale au premier président. Le procureur général transmet aux ministres l'expédition des arrêts de la Cour qui concernent les fonctionnaires de leur ressort, et il est entendu, lorsqu'il s'agit d'accorder à un comptable main-levée de l'hypothèque établie sur ses biens au proût de l'Ëtat, ou dans le cas de malversation et autres.

Les membres de la Cour des comptes doivent prêter un serment professionnel, le serment politique étant aboli. -Ces fonctionnaires ont aujourd'hui les traitements suivants :

Le premier président et le procureur général 30,000 fr.

Les présidents de chambre 25,000

Les conseillers- maîtres 18,000

Les conseillers référendaires de première classe 7,000

— de seconde classe 3,000

Les auditeurs de première classe 2,000

— de seconde classe ne sont pas rétribués.

Il est accordé en outre pour les travaux effectués une indemnité, appelée préciput, qui s'élève pour chaque référendaire à 5000 francs et pour les auditeurs de première classe à 1200 francs; en sorte que leur rémunération totale s'élève respectivement à 12,000, à 8,000 et à 3,200 francs.

Les présidents et les conseillers, mais non les auditeurs, sont inamovibles.

C'est ce corps judiciaire qui fait la révision des comptes de tous les comptables importants, dont le nombre, comme on va le voir^ ' est assez considérable. Pour les contributions directes, il n'a à s'occuper que de 85 trésoriers payeurs généraux, car c'est eux qui donnent le quitus aux receveurs particuliers, dont ils sont respon-

sables. Mais la Cour des comptes a sous son contrôle plus de 3000 receveurs de l*enregistrement, du timbre et des hypothèques, 77 receveurs principaux des douanes, 216 receveurs principaux des contributions indirectes, 500 comptables divers de i*État, et près de 1 100 receveurs municipaux et autres comptables.

Presque tous ces agents versent les fonds qu'ils perçoivent entre les mains du trésorier-payeur général, comme à une sorte de banquier du gouvernement, et cela pour quils ne conservent pas de sommes trop importantes dans leur caisse ; mais dès qu'ils ont reçu quittance du trésorier-payeur, leurs rapports avec ce fonctionnaire sont terminés. G*est à la Cour à examiner si ces remises de fonds coDCordent avec les sommes dues.

Son contrôle s*étend encore pUis loin. Jusqu'à présent il n*a été question que de numéraire et de comptables, chargés de la tenue dune caisse, responsables vis-à-vis de la cour des comptes, ou seulement vis-à-vis du conseil de préfecture. Mais il y a encore des comptables-matières, dont la gestion a une grande importance administrative.

Il faut distinguer deux espèces de comptes-matières, Tune sur laquelle la Cour rend des décisions, Tautre, qu'elle ne fait que contrôler.

Ses décisions s'appliquent à la plupart des agents ayant charge de matières qui relèvent de la direction générale des contributions indirectes, tels que les 2,718 débitants de papier timbré, les 398 gardesmagasins et entreposeurs des tabacs, les 239 entreposeurs des poudres, etc., car leur compte do matières est étroitement lié avec la comptabilité en deniers, et peut être exactement jugée d*après cette dernière. Ainsi l'entreposeur, à qui est confié chaque année, pour la vente aux débitants, 100,000 kilogrammes de tabac, reçoit en retour de ses ventes des sommes qui doivent concorder avec les approvisionnements en magasin.

Pour celte classe de comptes-matières il existe des règlements qui remontent à 1820 et 1823. L'autre classe a été réglée pour la première fois par la loi du 6 juin 1843, et depuis l'ordonnance royale du 16 août 1844, elle a, en raison des difficultés qu'elle présente, subi plus d'une modification. Elle a cela de particulier, qu'elle n'est souoiiseà aucun jugement, mais seulement à un contrôle. Les matières, particulièrement les matières premières, objets de consommation, fourrages, dont il s'agit dans cette partie de l'administration, ne sont pas destinées à la vente, mais seulement à Tusage particulier de TÊtat, comme les approvisionnements du ministère de la guerre i et du ministère de la marine.

Les agents chargés de ce semce, administrateurs, gardes, quelque soit leur titre, doivent tenir une comptabilité des entrées et des ^^orties de tous les objets destinés à être consommés ou employés, lois que les articles d'alimentation, draps, vêtements, cuirs, chaussures, salpêtre, soufre, poudre, bois, métaux, armes, etc. Chaque ministère a des règlements spéciaux pour cette gestion ; leurs prescriptions n'ont d'intérêt que pour les agents qui en sont chargés. Les dispositions du décret du 31 mai i8ô2 (art. 861-876) et le règlement du ministère de la guerre du 19 novembre 1871 suffisent d'ailleurs pour faire reconnaître les difficultés énormes de la tÂche, en même temps que l'indispensabilité du contrôle.

Des centaines de millions sont employées, dans le cours de chaque année, en achats de matières et firoduits qui n'existent plus lors de la clôture des comptes, car elles ont été consommées en nature ou transformées et représentées par de nouveaux produits. Qui peut fournir la preuve d'une gestion honnête de ces matières, de leur emploi réglementaire, et de l'absence de toute perte par suite de négligence? Sans doute on a prescrit la tenue de livres, et l'onn'a pas oublié d'exiger la présentation de pièces justificatives; mais plus utiles que toutes ces pièces est certainement l'établissement d'un inventaire. Malheureusement il est des cas où l'inventaire est impossible à dresser. Alors devient applicable l'article 870 du décret précité, savoir : « Dans les dépôts où les matières ne peuvent pas être soumises à des recensements annuels, les existants du commencement de chaque année et à chaque changement de gestion sont établis par des certificats administratifs. Lesdits certificats tiennent lieu d'inventaire. »

Voilà bien une difficulté de résolue, mais il en est d'autres, c'est qu'une grande quantité de matières n'entrent pas dans les magasins, destinées qu'elles sont à la consommation immédiate.

On voit donc que par la nature même des choses, la Cour des comptes ne peut procéder ici qu'à un contrôle de la comptabilité et non à une décision judiciaire. Il va sans dire aussi que Thonnêteté des employés ofi're à l'État une plus grande garantie que tous les certificats et toutes les pièces* et décharges possibles.

Pour être complet, nous mentionnerons encore une sorte de comptabilité, qui n'est pas soumise à la Cour des comptes, nous voulons parler simplement de l'inventaire annuel de tous les meubles et ustensiles qui garnissent les édifices appartenant à l'État. Mais cette opération est plutôt une question d'ordre intérieur que de comptabilité.

Voici maintenant un aperçu de la compétence de la Cour des comptes et de la procédure suivie devant elle :

I.— La Cour des comptes examine et juge les comptes de tous les comptables qui perçoivent plus de 30,000 francs de revenus ; en d'autres termes, elle vériûe et déclare les comptes exacts ou en débet.

Les arrêts de la Cour peuvent être attaqués par deux voies différentes : la première est une révision fondée sur des motifs matériels ou intrinsèques, comme lorsque le comptable condamné produit des pièces justificatives retrouvées depuis l'arrêt. Dans ce cas, la Cour réforme elle-même sa décision (Décret de 1817, art. 14).

Le droit à la révision est maititenu au condamné pendant trente ans à partir de la première décision ( code civil., art. 2058 ; code de procédure, art. 488 et 541).

La seconde voie de recours contre l'arrêt est exercée pour vice essentiel de forme ; dans ce cas, le recours est introduit devant le conseil d'État, qui remplit les fonctions de Cour de cassation, c'està-dire casse l'arrêt, et renvoie l'affaire devant une autre chambre de la Cour, dont la décision est alors rendue en dernière instance.

2. -^ La Cour des comptes est tribunal d*appel pour les affaires qui concernent les comptables dont les recettes ne dépassent pas 30,000 francs (1), et qui sont jugées en première instance par le conseil de préfecture.

3. —La Cour contrôle en outre, on l'a vu, les comptes de matières et d'objets en nature qui sont entre les mains des autorités ou dans les établissements de l'État.

4. — Enfin elle présente chaque année, au chef de l'État, un rapport sur les opérations financières, appelé déclaration générale de conformité et certifie par là que les comptes produits par les comptables sont d'accord avec le compte général de l'administration des finances et avec ceux des autres ministères. Cette déclaration est prononcée en audience solennelle, transmise au ministère des finances, pour être imprimée et communiquée aux Chambres avant le règlement définitif du budget.

Le rapport ajoute à la déclaration générale, des observations sur les améliorations qu'il conviendrait d'introduire dans les services de la comptabilité générale de l'État; il relève les manières de procéder qui lui semblent défectueuses, et ces observations sont soumises aux Chambres avec les réponses des ministres.

LaCour des comptes n'est pas tenue d'attendre la clôture de l'exercice, pour adresser des rapports au ministre des finances sur des cas

(1) Les recettes yariant d^une année à l'autre, la compétence des autorités chargées de Texamen ne se modifie que si le chiffre de 30,000 fr. a été dépassé pendant trois années.

particuliers; elle doit au contraire lui envoyer tous les trois mois un rapport confidentiel, comme elle peut d'ailleurs s'adresser à lui aussi souvent que Tintérêt du service l'exige.

Ce qui est relatif à la procédure des affaires portées devant la Cour des comptes peut être résumé ainsi :

Les comptes des agents de TÉtat ^ont adressés à la Cour par le ministre des finances, en deux envois différents (Décret du 12 août 1854). Le premier, qui a lieu le 30 novembre de chaque année, comprend les arriérés de l'année précédente ; le second, fait au I*' mai, se rapporte à Texercice expiré le Si décembre. Les pièces justificatives sont enregistrées au secrétariat et communiquées par le premier président aux conseillers référendaires.

Les receveurs municipaux et les autres comptables relevant de la Cour des comptes adressent directement leurs comptes à la Cour. Si cet envoi n'est pas fait à temps, la cour les condamne à des amendes de 50 à 500 francs par mois de retard.

La tâche des conseillers référendaires est double: d'une part, ils doivent examiner le compteenlui-môme, c'est-à-dire le doit et l'avoir, et de l'autre, comparer les dépenses avec les crédits ouverts parle parlement. Ce dernier travail s'effectue par l'examen même de tous les comptes qui s'y rapportent.

Lorsque le référendaire a déposé son rapport, et que le conseiller maître a présenté le sien à la Cour, le référendaire est entendu. La Cour fait connaître sa décision, qui est rédigée par le référendaire, et dont un exemplaire est adressé par le président au comptable, et un autre au ministre des finances par les soins du procureur général. Ce premier arrêt n'est que provisoire : le comptable intéressé a deux mois pour fournir Jes justifications nécessaires. L'instruction de l'affaire est faite par écrit; il n'y a lieu à aucun débat.

Si pendant les deux mois qui suivent il n'est présenté aucune défense contre la décision provisoire, elle devient définitive, et la Cour met à la charge des comptables en cause les déficits constatés. S'il est fait des objections à l'arrêt, et s'il est fourni des pièces justificatives à l'appui, la décision peut être modifiée avant l'arrêt définitif.

Ainsi que nous l'avons déjà fait remarquer, l'arrêt peut être révisé, mais c'est un cas qui se présente rarement et qui ne peut avoir lieu que pour vices de forme.

L'arrêt définitif décide si le comptable doit être considéré comme quitte, en avance ou en débet, et dispose ce qui doit être fait dans chaque espèce.

Quant à Tappel de l'arrêté du conseil de préfecture devant la Cour descompteSj nous pourrons nous borner aux explications suivantes:

Le droit d'appel date des ordonnances royales des 28 janvier 1815, 21 mai 1817 et :<1 octobre 1821. Chacune des parties intéressées, le comptable, le maire, la commission administrative d*un établissement de bienfaisance, le ministre des finances, le ministre de Tintérieur, etc., tous peuvent faire appel de l'arrêté du conseil de préfecture. L'appel est valable pendant les trois mois qui suivent l'arrêté ; les pièces justificatives peuvent être encore fournies pendant le mois suivant.

Naturellement la Cour des comptes examine d* abord si elle est compétente dans raffaire et vis-à-vis delà personne mise en cause, et ne vérifie qu'ensuite si les justifications nécessaires ont été fournies.

Si elle décline la compétence, elle rejette l'appel; si elle l'admet, il est accordé un délai de deux mois aux parties pour fournir leurs preares ; pour le surplus, il est procédé d'après les règles ordinaires en usage devant les tribunaux civils.