D. — ORGANISATION DES CAISSES EN PRUSSE

Nous D*avons pas Tintention de donner ici un exposé complet de lorganisation des caisses en Prusse, travail qui nous obligerait à sortir du cadre que nous nous sommes tracé ; nous allons seulement indiquer en quelques traits l'organisation du contrôle des opérations des comptables et relever les analogies et les différences apparentes entre le système prussien et celui qui est en vigueur en France.

En Prusse, comme en France, les caisses sont soumises à une étroite centralisation. Au sommet de l'échelle se trouve la caisse générale de l'État (Generalstaalskasse) ; à côté d'elle fonctionnent, à litre de caisses centrales, la caisse générale de la loterie, la caisse générale militaire et la caisse d'amortissement. Toutes les recettes et toutes les dépenses de la caisse générale de l'État passent par les caisses principales de gouvernement (Regierungshauptkassen), terme équivalent à caisse départementale (le gouvernement équivaut au département), qui remplissent dans chaque circonscription de gou- Temement le rôle de caisses centrales pour l'ensemble des branches de l'administration. C'est la fonction que remplit en France le trésorier-payeur général. Au-dessous de ces caisses principales, se trouvent, dans les anciennes provinces, les caisses d'arrondissement (Kreiskassen) et des caisses spéciales, telles que les caisses des domaines et forêts, les caisses des contributions directes, les caisses principales pour les droits de douanes, les contributions indirectes et les frais de justice, les caisses des mines et des forges, et les caisses des chemins de fer.

Remarquons d'abord qu'en Prusse il n'y a pas dans chaque déparlement(district) de fonctionnaire spécial analogue au directeur des contributions directes en France qui, ressortissant au ministre des finances, est chaîné d'établir les rôles d'impôts; ce travail est dans les attributions du Landrath (sous-préfet) secondé par les autorités locales. Les percepteurs d'impôts (Steuereinnehmer) dans les provinces occidentales, les collecteurs locaux (Ortserheber) dans les provinces orientales, sont de simples receveurs qui n'ont pas à s'occuper de l assiette de l'impôt.

Les caisses inférieures sont soumises aux mesures de précautions babituelles: récépissés à détacher des registres à souche, verse-

meut des recettes à de courts intervalles et vérification des caisses.

Le percepteur (Steuereinnehmer) des provinces occidentales remet directement les fonds à la caisse principale du district; le collecteur local (Ortserheber) des provinces de TEst, agent qui a quelque ressemblance avec le buraliste français (I), remet ses fonds, qui d'ailleurs ne sont pas considérables, à la caisse d'arrondissement, qui envoie à son tour les siens à la caisse principale de district ou de gouvernement (ces deux expressions sont synonymes, car il y a un gouvernement ou une préfecture par district).

Cette dernière caisse est le rouage principal du mécanisme de la perception en Prusse ; elle transmet directement à la caisse générale de rÉtat les recettes de toute sorte perçues dans le district, ou plutôt les excédents de recettes sur les dépenses, car elle est également cbargée des payements à faire.

Pour esquisser le système du contrôle en vigueur en Prusse, il suffit de voir comment fonctionnent les caisses principales de gouvernement (2).

Ces caisses qui, nous le répétons, correspondent dans la hiérarcbie administrative des comptables à celle du trésorier-payeur général, comprennent trois fonctionnaires principaux, le landrenienmeister (à peu près trésorier-général) ou directeur de la caisse, le principal teneur de livre et le caissier. Aucune dépense, aucune recette ne peut s'effectuer sans que ces trois fonctionnaires en aient connaissance, chaque article devant être enregistré par chacun d'eux.

Il ne peut non plus ôtre rien perçu ni payé sans un mandat spécial émané des autorités compétentes. Ainsi, en Prusse également, l'ordonnateur est distinct du payeur et celui-ci comme le receveur se trouve représenté dans la caisse principale de gouvernement.

Suivons à présent la marche d'une recette ou d'une dépense.

Ainsi que nous l'avons déjà fait remarquer, la caisse ne peut percevoir que les sommes qui lui ont été régulièrement attribuées. Néanmoins tous versements, faits pour le compte de l'État, sont assurément acceptés, maisàtitre conservateur seulement, et la destination doit en être ultérieurement déterminée. Chaque contribuable s'adresse d'abord au directeur de la caisse (landrentenmeister) qui

(t) La comparaison ne se rapporte guère qu*à la faiblesse des encaisses et à U limitation des attributions; le buraliste est nommé par le pouvoir central; au contraire le collecteur local dans TEst est nommé par les autorités communales.

(2) V. F. H. Meissner, Becknungswesen des pt^eussùchen StacUs {Comptabilité de rÉtat en Prusse), Berlin, 1879. 2 vol. La classification des matières de ce livre laisse à désirer. L'instruction du 1*' Juin 1859, encore en vigueur, est au contraire un modèle de clarté.

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porte provisoirement la somme sur son journal et, comme Tinstruc* tion rindique, dans la colonne dite « avant la ligne ». Ce fonction- Daire ne reçoit pas l'argent; il se borne à délivrer un bulletin de versement. Le contribuable s'adresse ensuite au caissier, qui, après réception de Targent, certifie le versement sur le bulletin qui doit être représenté au directeur de la caisse.

Celui-ci inscrit alors la somme d'une manière définitive. Elle reparait ainsi trois fois sur la même page du journal principal du directeur de la caisse, d'abord « avant la ligne », puis comme somme réellement versée, et enfin, comme nous le verrons, dans la colonne réservée à la comptabilité. On le voit, quand l'argent arrive au caissier, il est déjà contrôlé par une première inscription.

La somme versée étant définitivement inscrite, le bulletin de versement est envoyé à la comptabilité principale, qui inscrit la recette et libelle le récépissé. Cette pièce est soumise au directeur de la caisse qui s'assure de son exactitude, y appose sa signature et porte le montant de la somme dans la colonne dite « de comptabilité ».

Eoce qui concerne la comptabilité, un seul fonctionnaire ne suffit pas pour tous les enregistrements, car la tenue des livres des caisses principales est faite en partie double, par ordre chronologique et par ordre systématique ; Tordre chronologique est suivi par le directeur delà caisse (landrentenmeister) sur son grand journal ; l'ordre systématique s'applique à la nature des matières, c'est-à-dire que chaque branche d'administration est inscrite séparément par des teneurs de livres spéciaux dont le nombre s'élève quelquefois jusqu'à quatorze, le principal teneur de livre s'occupe d'une de ces subdivisions ; il représente en outre le directeur de la caisse pendant son absence.

11 va sans dire que les registres spéciaux des comptables doivent concorder avec les colonnes correspondantes du journal du directeur <ie la caisse, l'addition de ces registres doit donner la somme totale.

Nous venons de parler des recettes : les paiements sont effectués de la manière suivante. Tout créancier s'adresse d'abord au teneur de livre, qui examine si les papiers présentés (quittance et pièces justificatives) sont réguliers et si les paiements réclamés figurent sur les états de dépenses ou sont couverts par des mandats spéciaux.

La quittance et les pièces justificatives examinées et trouvées bonnes reçoivent le visa du teneur de livre qui les présente au directeur de la caisse; celui-ci les examine à son tour, appose sa signature et adresse le créancier au caissier qui effectue le paiement, porte la dépense sur son livre de caisse, inscrit la quittance qu'il a retenue et qu'il renvoie ensuite au directeur qui passe écriture du montant de la dépense et de son côté remet au teneur de livre la quittance et les

n LES FINANCES DB LA FRANCE.

pièces justiûcaiives ; ce dernier inscrit définitivement la dépense, et conserve les pièces.

On voit que le contrôle ne fait pas défaut, il est même, sinon plus rigoureux, du moins plus étendu qu'en France. En France, le teneur de livres n'est qu'un simple commis du caissier, tandis qu'en Prusse il est fonctionnaire de TÉtat; quant au directeur, il remplace le contrôleur français et peut-être avantageusement, puisqu'il est le supérieur du caissier.

De plus, dans l'institution déjà ancienne de ia curatelle des caisses (1) la Prusse possède une surveillance qui s'accomplit d'une tout autre manière qu'en France, on peut même dire qu'il n'y a rien d^analogue, car ce n'est pas la caisse, mais l'ordonnateur que le curateur contrôle. Il y a des curateurs, membres du collège gouvernemental (2), auprès de chaque caisse; indépendamment de la surveillance générale sur Tensemble de la gestion et de vérifications spéciales, leur mission consiste à contrôler les dépenses préventivement pour les empêcher de dépasser les crédits et prévenir de fausses imputations.

Avant que le chef d'une administration ayant le pouvoir d'ordonnancer des paiements ne délivre un mandat, il doit d'abord l'adresser au curateur compétent, qui le vise. Si celui-ci appose la mention qu'il n'a aucune observation à faire, le mandat parvient au caissier qui n'a qu'à payer.

Si au contraire le curateur fait des observations, le chef de service qui a délivré le mandat peut cependant, sous sa responsabilité personnelle, insister pour le paiement, et le caissier doit dans ce cas faire honneur à la signature; mais un rapport doit être adressé immédiatement au ministre compétent.

En France, le payeur, en sa qualité de caissier, peut bien élever des objections : d'abord si le crédit est dépassé par le mandat, ensuite

(1) Llnstruction réglementaire du 27 février 1767 porte dans son paragraphe !•' : <( Les curateurs des caisses doivent connaître h fond Torganisation des caisses et la comptabilité, ou la connaître assez pour pouvoir procéder K l'inspection des caisses, afin quMls comprennent le service, en mettant non seulement en pratique par eax> mêmes le bon ordre et la promptitude, mais encore on y tenant la main avec énergie. »

(2) Cette expression a besoiu d'une courte explication.

Les fonctions du préfet français sont exercées en Prusse par un collège, un comité ou conseil, qui porte le titre de Regierung, gouvernement (on traduit quelquefois, mais à tort, ce mot par régence). Le président répond au préfet, et les conseillers au directeur des contributions, à Tinspecteur d'académie, à Tingénicur en chef ou agent voyer et aux chefs de division des préfectures. Les conseillers ont des titres conformes à leurs attributions : conseiller des finances, conseiller scolaire, etc., etc. Toutes les affaires importantes sont d'abord rapportées et discutées en conseil et ensuite exécutées par le président.

L'un des conseillers est curateur, c'est une fonction accessoire.

LA SUUVIÎlLLANGE ET LE GONTROLK. 9^

s'il y a inexaclîtudo dans Timputation de la dépense; néanmoins le paiement est effectué si Tordonnateur insiste (art. 91 et 92 du décret du 31 mai 1862).

La France ne possède donc pas Tinstitution des curateurs prus* siens; mais dans les ministères et grandes administrations le chef de la comptabilité peut faire des objections pour empêcher des erreurs involontaires, mais il n'a pas d'autorité proprement dite, ni de responsabilité.

En ce qui concerne particulièrement les curateurs de caisse^ leurs attributions sont énumérées dans la célèbre instruction sur la marche des affaires des gouvernements, du 23 octobre 1819, dans les ordres de cabinet du 19 août 1825 et du 31 décembre 1825, et dans le règlement du 19 mars 1828 (Annales de Kamplz, tome XII).

Voici quelques extraits de ces dispositions réglementaires.

« Les conseillers de caisses (auprès des gouvernements) ont dans leurs attributions la surveillance spéciale et la curatelle des caisses principales, ainsi que des employés qui y sont attachés. C'est à eux qu'il appartient de faire les propositions pour les nominations, de veiller à l'unité et au bon ordre de l'administration des caisses, de fixer le cautionnement des caissiers, d'examiner la tenue de leur journal, de leurs livres et de leur contrôle, de veiller à la sûreté intérieure et extérieure des caisses et de leur contenu, d'empêcher tout agiotage de la part des agents, d'exiger que le public soit traité avec égards, de vérifier les caisses, de veiller & la prompte rentrée des impôts, à la confection des états annuels de caisses et des comptes, enfin à tout ce qui fait partie de la bonne administration des caisses. Du moment qu'ils n'ont pas ordonné eux-mêmes le paiement« ils n*en ont pas la responsabilité, elle incombe à celui qui avait Taffaire dans ses attributions ; ils doivent seulement veiller, sous leur propre responsabilité, qu'il n'y ait aucun excédent de dépenses, qu'aucun mandat ne soit délivré sans justification^ enfin qu'aucune atteinte ne soit portée aux prescriptions budgétaires et aux règlements relatifs aux caisses et aux comptes (instruction de 1817, art. 45).

« Le curateur de la caisse a pour mission : de surveiller l'emploi des fonds destinés à couvrir les dépenses générales du collège gouvernemental.

« Les mandats adressés sur ces fonds par d'autres chefs de service (1) doivent lui être présentés pour recevoir sa signature.

« C'est à lui qu'incombe surtout l'obligation d'empêcher que les

(1) Le texte porto : Decernaten. Ceux qui sont chargés d'une attribution ne sont pas nécessairement, en cette qualité, chefs de service dans le sens français.

n LES FINANCES DE Lk FRANCE.

crédits ne soient pas dépassés, ou d*adresser un rapport immédiat au ministre compétent lorsqu'il n*a pu y mettre obstacle. »

Ces explications suffiront pour qu'on puisse se faire une idée de ce système.

L'unité de caisse existe également en Prusse. Chaque caisse a son « trésor », local fermé par trois clés et où sont conservées toutes les recettes ; chacun des trois fonctionnaires dont il a été question plus haut a entre les mains une clé de la caisse. Le fonds de roulement journalier est puisé à cette caisse et remis au caissier ; chaque soir les excédents y sont reversés, et tout reversement doit être enregistré sur le livre du a trésor ». (Instruction du i*' juin 1857, art. 64 et suivants.) Un relevé de rencaisse ainsi qu'une vérification des livres et de l'ençemble de l'administration sont faits chaque mois par le curateur ; ils sont également effectués à des époques indéterminées soit par lui, soit par un fonctionnaire compétent, désigné à cet effet, et qui remplit en quelque sorte le rôle d'inspecteur des finances. En fait, dans les caisses principales des circonscriptions gouvernementales (départementales) la curatelle (nominale) appartient aux présidents de gouvernement (préfets), et la surveillance effective aux « conseillers de caisses ». Ces fonctionnaires pourraient être assimilés à un chef , du service de la comptabilité jouissant de pouvoirs de surveillance étendus.

En Prusse, comme en France, on inscrit les recettes brutes, et non les recettes nettes; la chambre supérieure des comptes ne souffre pas qu'aucune défalcation, par exemple à titre de frais, soit faite aux recettes avant inscription, ces frais doivent être portés en dépense après enregistrement de la recette totale, dite brute (Instruction du 18 décembre 1824) (1). Pour le surplus, les opérations de la révision ou de l'examen des comptes ne diffèrent pas essentiellement en Prusse de celles qui sont suivies en France.

Deux points seulement méritent d'être signalés : d'abord la chambre supérieure des comptes a le droit d'envoyer des commissaires pour décider sur place s'il y a lieu d'adresser des observations et des admonitions à certains comptables, et aussi pour opérer une vérification extraordinaire des caisses et des magasins (loi du 27 mars 1872, art. 13) ; puis les règlements généraux rédigés par un service public, relativement à l'administration et h la comptabilité des caisses, doivent, avant leur publication, être soumis à la chambre des comptes, pour que celle-ci fasse les observations que cet examen peut lui suggérer (même loi, art. 14).

(!) Voyez aussi le décret du 31 mai 1862.

L*AUGEiNT £T LE CRÉDIT. 95

Eq France, la Cour des comptes prononce selon les formes judiciaires au moyen d*une procédure écrite ; elle n'envoie pas de commissaires, ne fait pas de vérifications matérielles et ne peut exiger que des pièces justificatives. Quant à consulter la Cour sur des règlements, Tobligation n*en est pas imposée aux chefs de service en France ; le fait se produit cependant fréquemment à titre officieux. ËQ revanche, lorsqu'une commission spéciale est nommée officiellement pour la préparation de travaux concernant la comptabilité ou autres matières analogues, on y comprend toujours des membres de la Cour des comptes, à raison de leur compétence particulière.

La raison des différences que nous venons de signaler s'explique par le fait, qu'en France, la Cour des comptes procède exclusivement d'après les formes d'un tribunal, tandis que la chambre des comptes de Prusse agit comme autorité administrative, bien que ses membres jouissent aussi de l'inamovibilité.

11 faut citer encore la caisse générale de l'État qui centralise, comme en France, toutes les recettes en même temps qu'elle s'occupe de la plupart des affaires que traite en France la direction du mouvement des fonds au ministère des finances.

En Prusse, comme en France, il y a les mêmes mouvements de fonds entre les caisses et la Banque et ses succursales.

Enfin, la comptabilité générale de l'État correspond aussi à la direction générale de la comptabilité du ministère des finances français. Ces deux services ont non seulement la mission de maintenir l'ordre général dans les caisses, mais encore le devoir de concourir au contrôle.

CHAPITRE V

A. — OBSERVATIONS PRÉUMINAIRES.

De même que les lois générales de finances et les règlements administratifs qui s'y rattachent, les principes qui dirigent le système monétaire, la Banque, la Bourse, et les établissements de crédits, ont leur influence sur le régime financier d'un pays. Tout est dans tout, a dit Jacotot ; toutes les causes qui font renchérir l'argent et diminuer le crédit ont naturellement leur contre-coup sur les finances de l'État : les impôts rentrent avec moins de facilité ; les

emprunts qu*aucun Élat moderne ne paraît pouvoir complètement éviter coûtent davantage, etc., tandis que tout va bien si les circonstances sont différentes.

En exposant brièvement la situation de la France à cet égard, nous nous bornerons à reproduire la teneur des lois sur la matière et leur mode d'application par Tadministration, sans entrer profondément dans des considérations théoriques et économiques, mais sans les écarter d*une manière absolue. Nous aurons, d'ailleurs, en traitant des recettes et des dépenses de TÉtat, à nous arrêter souvent sur les enseignements de Téconomie politique, mais dans co chapitre, nous n'avons qu*à mettre entre les mains du lecteur le ûl qui lui servira à s'orienter dans nos développements ultérieurs.