CHAPITRE VI

CONTRIBUTIONS DIRIECTBS

Les contributions directes occupent la première place dans les budgets de presque tous les pays ; il en est ainsi en France, nous commencerons donc par cette catégorie d*impôts. Nous ne soutiendrons cependant pas qu*elles doivent être considérées comme les pins importantes de toutes. Gomme produit elles sont loin d*égaler les autres. En effet dans le budget des recettes ordinaires de la France rensemble des impôts est évalué à 2,763 millions (actuellement à plus de 3 milliards), sur lesquels les contributions directes ne fournissent que 379 millions.

Se place-t-on au point de vue de la popularité des impôts, on se heurte d'abord à ce fait qu'il n'y a pas d'impôts populaires. Il faut bien reconnaître cependant qu'on se plaint beaucoup plus des contributions directes que des contributions indirectes, parce que leur poids est plus sensible, et que leur montant parvient en chiffres bien clairs à la connaissance du contribuable.

Se demande-t-ôn enfin si les contributions directes doivent être considérées comme plus rationnelles, comme plus justes, on rencontre des avis bien différents : la théorie, à tort ou à raison, n'est pas favorable aux contributions indirectes, elle les considère comme

moins équitables. Nous reviendrons sur cette discussion; bomonsnoas à constater ici que la théorie et la pratique s'accordent pour reconnaître que les contributions directes doivent former une partie essentielle et naturelle de tout budget. On ne peut se passer ni de celles-ci, ni des autres.

Si maintenant nous recherchons dans les traités de finances des explications sur la nature des contributions directes, nous rencnotrons les définitions les plus différentes :

Rau, dans son Traité des finances (§ 293), s'exprime en ces termes sur les formes de perception :

« 1* On s'adresse aux personnes mêmes, et on leur demande une certaine cotisation, c'est ce qu'on appelle contributions directes, on impôts perçus directement, sans intermédiaire.

« 2« On perçoit l'impôt d'une tierce personne à titre d'avance, en comptant que cette personne sera en état de se faire rembourser par celle à laquelle le législateur veut faire supporter définitivement cette charge ; ce sont des impôts indirects, perçus au moyen d'un intermédiaire ou avancés par lui. »

Gomme on le voit, Rau s'est contenté de l'explication la plus simple, en s'attachant à la pratique.

H. Lorenz de Stein, dans son Traité delà science des finances (quatrième édition, 1878, 1, page 457), donne une définition plus théorique: a Les impôts, dit- il, se groupent par natures ; ces sources de reveno ont tantôt pour facteur le capital, tantôt le travail, ou bien riadividualité économique (c'est-à-dire la personne même du contribuable). Les contributions directes viennent du premier facteur, les contributions indirectes du second, et l'impôt sur le revenu, du troisième. »

Ainsi les expressions directes et indirectes ne se rapportent pas ici, comme dans Rau, à la forme de la perception, mais à la source des revenus.

Dans le § 33 de sa Science des finances, H. Adolphe Wagner a accepté à la lettre la définition de Rau.

Parmi les auteurs d'ouvrages sur le droit administratif français, la plupart, comme Maurice Block, Ducrocq, Dufour et autres, que nous avons sous les yeux, pensent qu'on doit entendre, par contributions directes, celles qui sont perçues au moyen de rôles nominatifs. « On les nomme ainsi, dit M. Ducrocq (6^ édition, n» 1121), parce qu'elles saisissent une portion des revenus des citoyens en frappant directement leurs biens ou leurs personnes. Le contribuable ne peut se soustraire à cette créance de l'État, tant qu'il possède les facultés imposables. »

lie LES FINANCES DE LA FRANGE.

Les déûaiiioDs des contributions indirectes ont un point commun, c'est que l'impôt a été attaché par la loi à certains faits, à certaines consommations; il est établi non sur des personnes, mais sur des choses et ce sont plus souvent des intermédiaires que les contribuables qui en font le versement.

Voilà donc les définitions du droit administratif.

Si maintenant nous prenons un traité de la science des finances, par exemple le livre de M. Leroy-Beaulieu, nous trouvons d'abord la définition qui précède formulée ainsi :

<( I. Les impôts directs, dit-il, portent immédiatement sur les personnes, sur la possession ou la jouissance de la richesse ; ils s'adressent à des situations normales et permanentes ; ils comportent des rôles nominatifs.

c( Les impôts indirects, au contraire, sont perçus à l'occasion d'un fait, d'un acte, d'un échange; ils ne comportent pas vis-à-vis du contribuable des rôles nominatifs régulièrement et périodiquement établis ou perçus. » (Édition dei877, 1,p. 214.)

Puis il fait aussitôt la critique de cette définition, en ajoutant: « Telle est la définition administrative ; c'est grâce à elle que l'impôt sur les successions et les donations est rangé parmi les impôts indirects, parce qu'il est perçu à l'occasion d'un fait exceptionnel, ne se représentant pas périodiquement et à intervalles rapprochés, pour le même contribuable.

« Cette définition administrative est empirique : elle confond des choses qui doivent être distinguées ; elle ne prend pour base de la classification que les caractères accessoires et non les caractères principaux des taxes. Si l'on veut une définition plus scientifique, voici, croyons-nous, celle qu'on doit adopter :

« IL Par l'impôt direct, le législateur se propose d'atteindre immédiatement, du premier bond et proportionnellement à sa fortune ou à ses revenus, le véritable contribuable : il supprime donc tout intermédiaire entre lui et le fisc, et il cherche une proportionnalité rigoureuse de l'impôt à la fortune ou aux facultés.

a Par l'impôt indirect, le législateur ne vise pas immédiatement le véritable contribuable, et ne cherche pas à lui imposer une charge strictement proportionnelle à ses facultés : il ne se propose d'atteindre le vrai contribuable que par ricochet, par contre-coup, par répercussion; il met des intermédiaires entre lui et le fisc, et renonce à une stricte proportionnalité de l'impôt dans les cas particuliers, se contentant d'une proportionnalité approximative en général. )>

On peut se demander si cette définition est plus scientifique que la première. Elle paraît en tous cas plus prolixe et M. Leroy-Beaulieu,

COiNTUlBUTlONS DIRECTES. il7

en la prenant pour base, serait quelque peu embarrassé pour y faire rentrer deux impôts qui sont indubitablement directs : nous voulons parier de l'impôt sur le revenu des valeurs mobilières (ou mieux sur les capitaux placés) et des droits de licence, c'est-à-dire la patente spéciale que supportent les débitants de vin et quelques autres industriels.

L'Assemblée constituante, dans son instruction du 8 janvier 1790, a donné la définition suivante des impôts directs :

(( La contribution directe s'entend de toute imposition foncière ou personnelle assise directement sur le fond de terre ou assise directement sur les personnes, qui se lève par les voies du cadastre ou des rôles de cotisation et qui passe immédiatement ^u contribuable cotisé au percepteur chargé d'en recevoir le produit. »

C'est naturellement en nous appuyant sur cette dernière définition que nous allons expliquer le plus simplement possible le caractère qu'ont pris en France les diverses espèces d'impôts.

D'abord, il ne faut pas oublier qu'au début le législateur n'a pensé à aucune théorie ; le seul but qu'il poursuivait était d'amener le dloyen à contribuer aux dépenses de l'État de quelque manière que ce fût, en chargeant à la fois sa fortune, son industrie, ses consommations et tout ce qui pouvait s'y prêter.

Plus tard la science s'est emparée des faits qui sont résultés de la pratique ou de l'application des lois financières, pour les ordonner, les classer avec plus ou moins d'habileté, d'après des principes rationnels. Elle ne s'est pas bornée à faire œuvre purement théorique ; elle a encore rendu des services pratiques par ses recherches sur les effets des impôts, et par la guerre qu'elle a déclarée à tous ceux qui lui paraissaient mauvais.

On ne peut soutenir toutefois que ses critiques soient toujours fondées; dans presque tous les cas, les auteurs sont trop peu d'accord entre eux pour qu'on puisse prendre leurs jugements pour des vérités absolues ; mais, malgré cette restriction, on doit reconnaître sans hésiter les services réellement rendus en cette matière par la science. Le législateur ne poursuit en effet qu'un but pratique. 11 fait au besoin des emprunts à la théorie et utilise à la tribune ce qui lui convient ou ce qu'il croit applicable. Mais la mise à exécution a toujours ses difficultés particulières, ses règles spéciales et ses instruments propres. Or l'instrument du Trésor, c'est l'administration des finances.

A travers bien des péripéties, cette administration s'est développée suivant les besoins qui se sont successivement manifestés, jusqu'au moment oii son organisation a atteint un certain degré de perfection

lis LES FINANCES DE LA FRANCE.

et s'est de plus en plus consolidée. A partir de ce moment on a bien encore imaginé en France de nouveaux impôts et Ton a modiûé les anciens, mais on n*a presque plus créé de nouveaux organes administratifs; on s*est borné à confier à ceux qui existaient déjà Texécution des nouvelles lois, en réunissant sous la môme surveillance les impôts de mômenature. -Ainsi, on a confié à la direction des contributions directes la perception des impôts somptuaires (compris parmi les taxes assimilées), mais on n*y ajouta pas Timpôt sur le revenu des valeurs mobilières, et voici la raison de cette apparente anomalie. Ces derniers étaient déjà soumis au timbre et à Tenregistrement; on fit donc percevoir le nouvel impôt dont on les chargea par le. service qui recueillait les droits d'enregistrement, d'autant plus que, comme pour les contributions indirectes, l'impôt sur le revenu des valeurs mobilières n'est pas payé sur des listes nominative .mais avancé par des intermédiaires qui se rembour* saient au moment du détachement des coupons.

De même le droit de licence échappe aux contributions directes quoique perçu par liste nominative : les employés des contributions indirectes le perçoivent parce qu'ils sont déjà en relations suivies avec les contribuables de cette catégoHe, ce droit de licence établi sur rôle nominatif a précisément pour but de remettre aux mains des employés un état nominatif indispensable à leur surveillance. On voit par là pourquoi la pratique ne peut concorder entièrement avec les classifications scientifiques ni avec les définitions qu'on en tire ; il faut tenir compte des nécessités administratives.

Lorsque nous disions plus haut que le législateur n'avait pas établi l'impôt d'après un système préconçu, nous aurions pu ajouter qu'il s'était en quelque sorte laissé conduire par Tinstinct. C'était du moins le cas à l'origine : cela résulte d'ailleurs du régime des taxes directes et indirectes en vigueur au moyen âge, pour ne pas parler de l'antiquité; nous l'avons montré suffisamment dans notre introduction, où nous expliquons la signification des tailles et des aides. La taille, dont on doit rechercher l'origine dans les taxes que le seigneur féodal percevait de ses tenanciers, était aussi bien une espèce de loyer on de fermage qu'un tribut payé, môme par les hommes libres, en échange de la protection dont ils jouissaient.

Sans doute, si ces droits ont produit les impôts directs d'aujourd'hui, c'est comme le gland a produit le chêne, par voie d'un développement lent et organique. Signalons notamment ce fait qu'on distinguait de bonne heure la taille réelle de la taille personnelle, cette division n'est donc pas nouvelle. La première reposait sur les immeubles, c'était un impôt sur le rendement, dans le sens strict que

CONTRIBUTIONS DIRECTES. ilO

M. Lorenz de Stein donne à cette expression (1). Au contraire la taille personnelle était un véritable impôt sur le revenu, qui s*éleva pendant longtemps au taux de 5 p. 0/0 de la fortune évaluée. Assurément, cette estimation était souvent aussi imparfaite qu'arbitraire.

On ne connaissait pas encore les centimes additionnels, mais on ajoutait à la taille des surtaxes portant un nom différent, comme «le vingtième », ou d'autres.

Nous avons montré dans notre introduction combien Tarbitraire et les exactions dans la perception des impôts sous Tancien régime ont contribué à mûrir la révolution de 1789. Il est vrai que les hommes qui ont dirigé cette révolution se sont [donné Tapparence de faire table rase et de rejeter toutes les charges de Tancien régime, mais ils durent bientôt en rabattre.

Pendant quelque temps on crut que les assignats suppléeraient aux impôts, mais on les multiplia si follement qu*on eut bientôt épuisé cet expédient. Aussi n*est-il pas sans intérêt de jeter un coup d*œil sur ce fameux papier- monnaie. Sa première émission, qui eut lien en vertu de la loi des 19-21 décembre 1789, était une mesure extraordinaire, mais qu'on ne pouvait pas accuser d'être déraisonnable. L'État voulait se procurer 400 millions en aliénant une partie des biens confisqués au clergé, et pour pouvoir plus tôt disposer des sommes dont il avait un pressant besoin, il émit des billets à 5 p. 100, qui étaient reçus en paiement non seulement pour Tachât de ces biens, mais encore pour la plupart des créances sur l'État. Ces premiers assignats étaient de 10,000 francs chacun.

Si Ton n'était pas allé plus loin dans cette voie, les calamités qui furent la conséquence de l'émission des assignats ne seraient pas survenues; mais les éléments révolutionnaires étaient en pleine efTervescence et prétendaient tout changer d'un trait de plume. A la fin de Tannée 1789, « Timmortelle assemblée » décrétait que les impôts de Tannée ne seraient payés <ju'en 1790; elle invitait en même temps les citoyens à fournir une cotisation volontaire pour couvrir les dépenses de l'État. C'était en réalité un emprunt volontaire à 5 p. 0/0; mais en deux années ces cotisations ne rapportèrent que 30 millions (dont 8 millions à Paris) y compris la valeur des bijoux fondus. Pendant ce temps-là, on négligeait la perception de plusieurs centaines de millions d'impôts, tout en se trouvant en présence de plus d'un milliard de dettes criardes. On émit donc de nouveaux assignats, garantis par le cours forcé, d'abord pour 800 millions, puis les émissions se suivirent sans mesure ni réflexion; on en évalue le

(I) Rendement ou produit du capital par lui-même, sans qu'il y ait coopération du propriétaire.

montant nominal à 40 milliards, sans compter les 20 milliards de billets contrefaits. De semblables mesures financières ne s'expliquent que par le vertige causé par la révolution la plus intense dont Thistoire ait gardé le souvenir.

G*est au sein de ce chaos que fut déposé le germe du nouveau système financier français. Son développement eut lieu pas à pas, maissans s'arrêter.

On a soutenu, et nous reviendrons sur ce point en parlant de Timpôt mobilier, que le premier impôt nouveau, Timpôt foncier, avait été inspiré par l'école des physiocrates, qui présentaient la terre comme la seule source des richesses. C'est Dupont de Nemours, le principal représentant de cette école à la Constituante, qui aurait préconisé l'impôt foncier comme seul juste et seul capable de suffire à tous les besoins. Néanmoins il est certain que si l'impôt foncier a été établi le 23 novembre 1790, l'introduction de l'impôt mobilier fut à son tour résolue dès le 10 décembre de la même année, c*est-à-dire dix-sept jours plus tard, ce qui prouverait en tout cas que la prétendue influence de la théorie des physiocrates n'a pas pu se maintenir longtemps en face des exigences de la réalité. On ne s'en étonnera pas en songeant que le zélé partisan de l'impôt foncier n'en estimait le produit qu'à 240 millions^ montant, on le sait, qui n'a jamais été atteint, tandis qu'on avait besoin d'une somme double au moins.

Le 2 mars 1791, on ajoutait aux deux impôts précédents celui des patentes et, comme les hommes d'État de l'époque croyaient avoir ainsi établi un grand nombre d'impôts dont le produit devait suffire à tous les besoins, on pensa pouvoir supprimer toutes les contributions indirectes ; c'était d'ailleurs suivre le courant, car personne n'aurait osé alors se charger de les percevoir.-

L'impôt des patentes n'étant considéré que comme le complément de la contribution personnelle, les deux lois de 1790 étaient destinées à se compléter mutuellement : celui qui avait un immeuble devait la contribution foncière ; celui qui n'en avait pas, la contribution mobilière; telle était du moins la pensée du législateur, mais la pratique ne tarda pas à s'en écarter.

Si l'on ne pouvait charger de l'impôt foncier que le propriétaire d'un immeuble, la contribution mobilière au contraire pouvait s'appliquer à tout le monde ; cette généralisation ne se fit pas attendre : car l'impôt mobilier se composait de trois taxes qui ne s'excluaient pas l'une l'autre, savoir : l'impôt personnel qui consistait dans le montant de trois journées de travail au taux le plus faible, l'impôt somptuaire sur les équipages et les domestiques, et l'impôt mobilier qui fut fixé d'après le loyer des contribuables.

Bien que Ton ne connût pas les théories actuelles, ni la terminologie nouvelle de la science des finances, on distinguait déjà les impôts sur le rendement (1) des impôts sur les personnes et sur l'industrie; sans y être autrement préparé par leurs études, les financiers français établirent et développèrent les différents impôts avec une logique et une intelligence parfaite des situations. S'ils sont parvenus à donner satisfaction aux exigences d'une politique financière judicieuse, il faut attribuer ce résultat à ce qu'ils se sont guidés d*après un principe biendéterminé : celui de proportionner les charges .des contribuables à leurs revenus nets.

On ne prétend cependant pas soutenir que la répartition entre les individus fût toujours rigoureusement conforme à ces principes. En fait on s'est peut-èlre beaucoup trop attaché aux considérations de personne, et les influences locales n'ont pas été suffisamment écartées. Ce sont ces influences aussi qui ont fait adopter de préférence les impôts de répartition.

C'est précisément à cette préférence qu'il faut attribuer la faiblesse proportionnelle des recettes dues aux contributions directes et la lenteur de leur développement, pendant que la valeur des objets imposés et de leurs produits s'élevait rapidement et considérablement. Si nous écartons l'année 1830, qui était tout à fait anormale (les con* tribu lions directes rapportèrent alors à l'État (2) 250 millions seulement) et que nous prenions pour point de départ Tannée 1832, nous aurons les données suivantes :

1S33 donne 267 millions.

1865 donne 319 millions.

L'abaissement des recettes à 277 millions en 1855 s'expliquô par un dégrèvement de l'impôt foncier (Y. la section suivante) et leur diminution en 1871 par la séparation de TAlsace-Lorraine. Les accroissements survenus depuis 1870 doivent être attribués presque exclusivement aux centimes additionnels extraordinaires. Dans toute la période représentée au tableau ci-dessus, l'accroissement des recettes ordinaires ne provient que de l'augmentation du nombre

(1) On snr le produit {Ertragsteuer) : tant par hectare, tant par maison, par voiture pabliqne, etc. L'impôt est assis ici sur Tobjet productif et en raison de son produit. L*impdt sur les personnes peut être une capitation ou aussi un impôt sur le revenu, et proportionnel à ce revenu.

(2) Cest-à-dire sans les centimes communaux et départementaux.

i22 LB3 FINANCES DE U FRANCE.

des constructions nouvelles et des entreprises industrielles, et en partie de quelques nouveaux impôts de peu d'importance, tandis que les autres sources de revenus sont restées au môme taux.

Nous aurons à traiter successivement de chaque contribution directe et nous pourrons alors approfondir davantage la nature et la portée de chaque impôt en particulier ; en attendant il s*agit d'en donner une vue d'ensemble : nous reproduirons donc, en même temps, à titre de spécimen, le tableau des contributions directes^ avec les divisions officielles, conformément au budget de 1881 (1).

1^ Contributions directes proprement dites :

Foncière (2) 178,8^5,918 fr.

Personnelle et mobilière 52,157,7 18

-,..,, * -u *. j Portes et fenêtres 86,588,009

Principal des contributions, j p^^^„,^^^ déduction faite de 8 centimes ou de 6,424,000 fr. pour les

communes 78,876,000

Cotisation en principal pour ( Foncière 474,082

les constructions nouyelles ] Personnelle et mobilière 592,282

(par approiimation) ( Portes et fenêtres 161,991

Centimes additionnels gêné- Ç Personnelle et mobilière (17 cent.). . . 8,967,500

raux, sans affectation spé- ] Portes et fenêtres (15 cent. 8/10). . . . 5,806,500

ciale ( Patentes (14 cent. 6/10) 11,728,800

Patentes (20 centimes) 15,880,000

8 centimes additionnels du produit de la taxe des aYortissements

pour rêles confectionnés aux frais de l'État (3} 594,000

Ensemble 880,647,800 fr.

A retrancher du produit des patentes, en principal et centimes additionnels généraux, pour attribution ou compte spécial établi en yertu de l'art. 19 de la loi du 18 juillet. 1866 sur les courtiers de marchandises 1,249«500

Reste 379,398,300 (4)

U faut ajouter

2* Les taxes assimilées aux contributions directes.

Taxe sur les biens de main morte 5,240,000 fr.

(1) Projet de budget, p. 154.

(2) A partir du budget de 1884, on distingue les propriétés non b&ties des propriétés bâties. Le principal de la contribution foncière se divise alors ainsi :

Propriétés non bâties 118,620,000 fr.

— bâties 57,700,000

Ensemble 176,320,OuO fr.

L'accroissement est dû uniquement aux propriétés bâties,

(3) Le texte porte : 3/5 des cinq centimes additionnels, ca^ les deux auti-es centimes figurent sur le rêle des taxes communales, mais la séparation est de pure forme : la partie supérieure de la feuille d'avertissement porte les impôts revenant à l'État, la partie inférieure les taxes communales. U sera question plus tard de ces dernières.

(4) On réunit dans la pratique les articles de même nature tels que 173,825,918 -f 474,082 ou 73,876,000 -h 1 1,723,800 + 15,880,000.

Rederances des mioes 3,200,000 fr.

Droit de Térificatioa des poids et mesures ' 4,096,000

Droit dç visite des pharmacies et magasins de drogueries 259,000

Contribution sur les voitures et les cheyaux. (Part revenant à l*État,

•J5p. lOOdu total.) 9,232,670

Tuesurles billards publics et privés 1,000,000

Tixe sur les cercles, sociétés et lieux de réunion 1 ,380,000

Ensemble 23,407,670 fr.

Ce tableau embrasse toutes les catégories de taxes que la pratique administrative compte parmi les contributions directes. Dans Tintérèt de la logique, nous ajoutons encore les suivant*^, bien que leur place administrative soit ailleurs :

3* Impôt sur le revenu des valeurs mobilières (1) 28,961,000 fr.

4* Licences supportées par les établissements en rapport avec Tadministration des contributions indirectes 1 1,000,000

Si nous additionnons ces différents montants, nous trouvons une somme totale de 442 millions, non compris les diverses taxes locales ou communales (2).