CHAPITRE XXIII. — Gomiiaralsoiis et conolnsions
Table alphabétique des matières 631
FIN DE Ll TABLE DES MATiftRBS.
Dans le présent ouvrage , nous avons voulu tracer un tableau ûdèle de l^état actuel, du système et des caractères économiques du régime financier de la France. Nous y avons consacré tous nos efforts, car noire tâche était double : si nous tenions surtout à présenter un exposé de la situation actuelle jusqu'au jour où ce volume parait, nous devions en même temps reconnaître la nécessité d'accorder au passé raitention qu'il mérite. De même que pour la formation de l'ensemble de Tétat politique, on peut dire du régime financier des peuples qa'il se trouve entraîné dans une transformation qui se continue sans interruption ; à ce titre, Thistoire financière de la France devait justement prétendre à un intérêt tout particulier. Bien que nous n'ayons pas à offrir sur l'histoire financière des temps antérieurs des renseignements inédits, il conviendra cependant d'en donner au moins un court résumé. En suivant la chaîne des évolutions que nous présentent la formation et l'organisation intérieure des États, on comprend d'autant mieux les événements et les caractères d'une époque que Ton connaît plus à fond les fils qui les rattachent aux périodes précédentes. Dansi la succession des causes et des effets, le Devenir est l'explication de TÊtre, dont une vue synthétique ne peut que captiver notre attention.
Ce que nous voulons étudier dans cet ouvrage, c'est l'époque actuelle, qui commence pour nous à la Révolution de 1789, en insistant surtout sur les faits relatifs aux trente ou quarante dernières années. Si, en présence de l'étendue déjà considérable de cette tâche, nous devons renoncer à entrer dans les détails d'une excursion historique lointaine, nous pouvons cependant jeter ici un coup d'œil rapide sur les siècles précédents. Nous aurons ainsi l'occasion de relever des
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points de vue qui offrent un sérieux intérêt en faisant ressortir rorigine des principes du régime financier des États modernes.
Un coup d*œil trop rapide sur les systèmes financiers des différents pays portera peut-être à s'imaginer que le choix des impôts et des taxes est le résultat de l'arbitraire. Mais dès qu'on pénètre plus profondément dans Texamen de la matière , on découvre bientôt que, même à l'origine des impôts, la force des choses obligeait l'arbitraire lui-même à se renfermer sur ce terrain dans des limites assez étroites. Dans tous les temps et dans tous les pays, on trouve des impôts directs et indirects ; tous les droits, taxes et redevances reposent sur des faits d'une nature permanente et, bien que les considérations économiques n'y aient joué qu'un faible rôle, ces faits n'en ont pas moins toujours amené des résultats partout les mêmes ; ils ont eu leurs conséquences logiques.
Ainsi, la plupart de nos impôts se retrouvent chez les Romains, mais déjà l'existence de plus d'une de nos taxes indirectes peut être constatée chez des peuples plus anciens. Le système financier des Romains étant le mieux connu, il est facile de démontrer que les impôts français, malgré l'influence exercée sur eux parle régime féodal, se rattachent par leurs principales divisions à ceux que Rome avait établis. Il y avait comme à présent des contributions directes [tributa ou muneru) et des contributions indirectes {vectigalia). On sait que les premières se présentent sous des dénominations etdes formes diverses, telles que le cemus, Vindictio^ etc. . . Elles ont la forme d'impôts sur les personnes, les biens fonds et les maisons ; les contributions indirectes étaient surtout des droits de douanes, des droits d'accise, et ' des taxes de diverses natures. Ces différentes formes d'impôts de l'Empire romain, on les a retrouvées après des siècles en Gaule ou plutôt dans le pays des Francs. Malgré les preuves nombreuses qu'on rencontre dans les documents du cinquième au dixième siècle^ cette persistance des impôts a été fréquemment contestée par des savants, même par des hommes qui ont l'autorité d'un Montesquieu (1). Mais nous ne croyons guère nous tromper si nous recherchons la cause de cette divergence de vues dans l'antagonisme qui a existé de bonne heure entre la noblesse et la bourgeoisie. On sait ce qui est résulté en France de la haine de ces deux classes ; mais ce qui paraît moins connu, c'est que nombre d'écrivains ont fait découler cette haine elle-même de l'antagonisme entre les Francs et les Gaulois. Les Francs sont-ils venus comme conquérants ou comme alliés,
(1) V. Vuitry, Études sur le régime financier de la France \\o\, I. Paris, GuiUaumin, 1878), où l'on trouve sur ce point des matériaux intéressants, avec renvoi à dss sources nombreuses.
OQt-i!s asservi les gallo-romains ; ou bien les deux peuples, vivant em paixTun à côté de Tautre, se sont-ils fondus peu à peu en un seul? c'est là le sujet d'une controverse qui a duré longtemps, mais qui n'influe pas sur la question de savoir si à Tépoque franque le système des impôts de Home subsistait encore. Dans tous les cas, les Gauloi« étaient devenus citoyens romains et les hautes classes étaient imbues de ce sentiment. En admettant que les Francs, du moins tant qu'on put les distinguer comme nationalité distincte, fussent affranchis des impôts directs, ce qui n*est pas complètement démontré, il est hors de doute que les Gaulois ou les Romains ont continué à acquitter les impôts et ce fait suffit pour démontrer jusqu'à un certain point la filiation des impôts existants.
Régime féodal. — Il vint sans doute une époque où les impôts disparurent temporairement de l'histoire politique : à mesure que la féodalité s'était développée, le souverain avait perdu toutes les redevances de l'État en même temps que sa puissance et son prestige. Il n était généralement le maître que sur ses domaines particuliers; et princes et comtes ne lui rendaient les hommages qui lui étaient dus que suivant leur bon plaisir. C'est seulement lorsque son pouvoir se raffermit que les sources d'impôts se rouvrirent de nouveau pour lui, attestant ainsi dès cette époque le lien qui existe entre la politique et les finances.
Qu'étaient donc devenus dans l'intervalle les impôts romains ? En réalité, ils n'avaient pas disparu, mais leur attribution était changée. Les redevances attachées au sol ou aux personnes ainsi que les impôts et les droits formaient les dotations des fiefs. L'impôt foncier était une sorte de rente du sol, que percevait le possesseur du fief^ les nombreuses taxes, surtout les taxes de consommation, étaient des redevances dues aux jseigneurs locaux et qui avaient fréquemment un caractère de redevance foncière. C'était une époque ok l'idée de patrie et particulièrement celle d'État se trouvait généralement obscurcie. Contrées, districts, cantons, domaines — les grands qui embrassaient souvent une province, comme les petits — étaient devenus des propriétés privées acquises par la force, et dont chacun croyait pouvoir disposer à son gré. Obligés de sanctionner par leur silence, bien qu'à leur corps défendant, cet effacement de leurs droits de souveraineté et partageant d'ailleurs souvent le pays entre leurs fils, les rois de France perdaient de plus en plus de leur pouvoir royal. Les impôts romains, qui, malgré les modifications fréquentes dont ils étaient l'objet, s'étaient transmis au nouveau chef de l'État, restaient dans les mains des grands vassaux, qui les considéraient comme constituant leurs revenus particuliers. Il ne res-
tait rien à TEtat. Mais qu'était alors TÉlat, si ce n'est une abstraction, une idée? au fond ce n'était pas même cela. Il y avait bien cependant au sommet un souverain, le roi, auquel les puissants vassaux avaient promis obéissance. Mais comment l'idée de l'État, l'idée d'un État unitaire, aurait-elle pu percer le nuage des conceptions politiques du temps, lorsqu'on voit chaque prince, comte ou seigneur, armé de tous les attributs de la puissance publique, lorsqu'on se le représente commandant suprême des hommes armés, grand justicier possédant le droit de lever des impôts? Sans doute, en face de lui, il y avait le Roi, personnage revêtu d'une dignité traditionnelle, ordinairement plus riche en fonds de terre que ses vassaux et unissant à son titre un prestige, une influence morale, qui fortifiait sensiblement sa puissance matérielle ; à son tour celleci rehaussait, comme ce fut le cas sous les Capétiens, l'influence morale de la dignité royale.
L'élévation de Hugues Gapet au trône de France par le choix de ses pairs donna sans doute sa consécration dernière et définitive au régime féodal, mais aussitôt que les successeurs de Hugues Gapet eurent fortifié leur situation et augmenté leurs possessions, ils commencèrent, bien qu'inconsciemment pendant longtemps, à ébranler l'État féodal, simplement en développant leur pouvoir en matière de finances et de juridiction.
Sources de revenus au douzième siècle. — Dans la période qui a précédé l'établissement d'impôts proprement dits, auquel nous arrivons à présent, le roi comme les autres puissants du pays était réduit aux revenus de ses possessions qui s'étaient peu à peu accrues et qui allaient bientôt s'augmenter rapidement. U n'obtenait que bien peu ou même absolument rien de ses grands vassaux. Il n'avait rien non plus à dépenser pour eux en dehors de ce qu'il lui fallait pour les tenir en bride. Du reste, le budget des dépenses du roi était en rapport avec son budget des recettes, et s'il lui fallait des contributions supplémentaires, c'était uniquement pour soutenir des guerres étrangères.
Mais déjà, au douzième siècle, les revenus des rois de France se composaient de sources diverses ; nous allons en signaler les plus importantes tout en faisant remarquer que ces revenus n'étaient pas à proprement parler des recettes royales, mais des redevances féodales.
Cens, — D'après une ancienne définition donnée par Dumoulin (1500-1566), le Cens est ainsi caractérisé : « Census est diciio equicoqua et vastae significationis, » et plus loin, il ajoute : « modicum annuum canon, quod prœstatur in recognitione domini directi, » Les qua-
tre derniers mots ont besoin d'une explication spéciale. Une des définitions les plus récentes de cette redevance, qui diffère d'ailleurs peu des autres, nous est donnée par l'archiviste Max Quentin dans les termes suivants : a Le cens est l'impôt le plus universel. Il représente le droit, payé sur la terre, par le tenancier roturier au seigneur. C'est la marque de la concession originaire et aussi le reste de l'ancien impôt public usurpé par les seigneurs au commencement de la féodalité. » Par conséquent, le cens était plutôt un fermage qu'un impôt ; fréquemment, ce n*était aussi qu'un signe de reconnaissance de sujétion.
Chamfmrt. — A la place du cens et souvent avec lui, on payait le champarty qui est une sorte de dîme laïque, une redevance en nature sur les récoltes (Ghampart = Campi pars).
TaUle. — La taille a davantage le caractère d*impôt. Sous la forme particulière qu*elle a puisée dans le régime féodal, nous la rencontrons à deux époques différentes de l'histoire financière de la France. La forme la plus connue fut introduite plus tard par le roi Charles VIL Aux onzième, douzième et treizième siècles, la taille est une taxe purement arbitraire, que le vilain doit payer deux fois par an à son seigneur, qui Texigeait souvent avec la plus grande dureté.
On n*a pas de renseignements précis sur la nature de la taille de ce temps-là, d'abord parce qu'elle avait une grande ressemblance avec le cens et qu'elle se confondait souvent avec lui, ensuite parce que, faute d'avoir un caractère propre, elle s'est peu à peu transformée presque partout en taxe personnelle et qu'elle a été remplacée* par l'autre, la taille royale, dont nous avons une connaissance plus positive.
Dîme. — Nous devons aussi mentionner la dîme qui était bien à rorigine un impôt ecclésiastique, mais comme elle était attachée à la terre, elle pouvait passer avec le changement du propriétaire de fîefs dans des mains laïques. Ainsi que son nom l'indique, il s'agissait là d'un impôt prélevé au profit du clergé et consistant dans la dixième partie des produits du sol. Cependant ce taux ne s'est pas toujours maintenu; il a fréquemment varié dans le cours du temps entre la septième et la trente-deuxième partie. A l'origine, les dîmes, introduites par Charlemagne, ne portaient que sur le revenu des domaines dont Charles Martel avait. dépouillé le clergé. La puissante influence du clergé les a fréquemment converties en impôt sur la généralité des agriculteurs.
Droit de transmission de la propriété. ^ Les taxes que nous venons d'énumérer peuvent être considérées comme les contributions direc-
tes de la période qui a précédé la consolidation du royaume de France proprement dite par la dynastie des Capétiens. A c6té d'elles, on trouve beaucoup d'impôts indirects. Les droits sur la transmission de la propriété étaient nombreux et divers ; aussi estil très difficile d'en expliquer les noms qui ont vieilli. Il suffira de savoir que cette taxe était basée sur une fiction ; les biens étaient censés appartenir en propre au seigneur suzerain, qui pouvait les ïeprendre à la mort de son vassal. Le droit payé par l'héritier (ce droit changeait de nom, suivant que l'héritier était mineur ou majeur ou qu'il s'agissait d'un bien de seigneur ou de paysan) équivalait ù une sorte de droit de rachat.
Droit régalien. — Nous devons mentionner ici le droit dit régalien (jus regale) ; il consistait dans la jouissance des revenus et des bénéfices des évêchés pendant la vacance des sièges ; les grands feudataires (les ducs de Normandie, de Bretagne, etc.) en jouissaient aussi bien que le roi. De même, les mines, les forêts et les eaux donnaient lieu à la perception des revenus, lorsque l'exploitant venait à les abandonner.
Amendes, taxes sur les juifs. — Mais ce qui était surtout d'un bon rapport, c'étaient les amendes, les confiscations et particulièrement les taxes sur les juifs, taxes qu'ils devaient payer pour que leur séjour fût toléré dans le pays.
Impôts de consommation. Droits de douane. — Les impôts de consommation et les droits de douane étaient nombreux ; en première ligne (et dès les temps les plus reculés) le sel, puis le vin et la viande "devaient en supporter ; presque tous les produits payaient, comme ehez les Romains, la centesima rerum venalium.
Péages sur les routes et les ponts, taxes sur les métiers, etc. — On doit aussi mentionner les péages sur les routes et les ponts, les taxes sur les métiers, etc., dont l'énumération complète serait ici dépourvue d'intérêt.
Droit de gîte, — Enfin le roi pouvait prétendre au droit de gîte et de prise dans tous les lieux^ où il n'avait pas de résidence particulière. Les villes s'affranchissaient de cette charge, en acquittant de lourdes taxes. Les communes agissaient de même dans l'intérêt de leurs habitants à l'égard des services personnels que les possesseurs de fiefs pouvaient en réclamer et même du service militaire, premier exemple de l'impôt récemment projeté dans différents pays et existant en Suisse à la charge des exemptés du service militaire.
Telles étaient, énumérées très succinctement, les sources habituelles de revenus des rois de France vers Tan 1200. Bien que nous ayons sous les yeux des évaluations, nous n'en donnons pas le mon-
INTRODIIGTlOiN. 7
tant, parce que nous avons quelque scrupule à insérer des chiffres sur rexactitude desquels on peut aisément concevoir des doutes. Nous préférons présenter ailleurs quelques comparaisons rétrospectives entre des chiffres un peu plus certains.
11 nous sufGra d'établir qu'à cette époque le roi n'avait de revenus qu'en vertu du droit féodal et qu'il devait se borner aux ressources de ses domaines. C'étaient là ses revenus ordinaires. Cependant, même dèb cette époque, il avaitdes revenus extraordinaires, basés également sur le droit féodal. Ils s'appelaient les Aides extraordinaires (atmliitm\ contributions non régulières, sur Tassiette desquelles plane une certaine obscurité. Considéré en lui-même, cet impôt n'avait qu'on caractère temporaire, il n'était pas général, il frappait tantôt une partie du pays, tantôt une autre ou seulement certaines villes. La perception ne revêtait pas toujours la même forme, bien que ce fût surtout un impôt indirect. Dans certains cas, comme une guerre, le seigneur suzerain avait le droit de réclamer de tous ses vassaux une contribution extraordinaire. Mais quel était le véritable débiteur de cet impôt, c'est ce que n'éclaircissent pas suffisamment les sources auxquelles on peut puiser. La difficulté réside dans Tappréciation des situations respectives. L'Etat féodal (si l'on peut se servir de celte expression d'une manière générale) était dans ce temps-là une sorte de hiérarchie. Au-dessous du roi venaient les ducs et au-dessous d'eux les comtes, puis plus bas les chevaliers, etc. Les véritables contribuables étaient les bourgeois et les paysans. L'organisation de la hiérarchie ne permettait pas au roi d'établir lui-même l'impôt sur le bourgeois et le paysan ; le duc ni le comte ne le pouvaient davantage. Celui qui avait ce droit, c'était le seigneur direct, le chevalier ou le baron. Le duc pouvait cependant prétendre à des impôts supplémentaires levés à son profit, il en était de même du comte et du baron ; mais il faut considérer que chacun de ces seigneurs, dans Tordre hiérarchique, possédait des domaines de plus en plus petits. On peut donc se poser cette question : les paysans payaient-ils une taxe au baron, une au comte, une autre au duc et enfin au roi? Chacun d'eux percevait- il quelque chose ou quel est celui qui ne recevait rien? Les documents du temps laissent ce point dans l'obscurité ; cependant, d'après l'opinion qu'on peut se former en réunissant les passages saillants des écrits qui s'y rapportent, la situation devait être la suivante : Le roi commandait non seulement aux ducs, mais encore et directement aux comtes, puis aux barons, et dans mainte localité ou domaine il était lui-même le baron. Ces distinctions s'observaient avec soin à l'époque dont nous parlons. Mais déjà sous le régime féodal on devenait plus circonspect, et en France,
à partir d'une certaine époque, on ne faisait plus d'investiture de fiefs, on cherchait au contraire à en restreindre le nombre, on ne nommait plus que des gouverneurs amovibles, en quelque sorte des fonctionnaires. Là oîi le roi se trouvait avoir le titre de baron, il était sûr de son affaire, d'abord parce qu'il était le seigneur direct, ensuite parce quMl en était le seul. Dans les contrées oix le roi n'avait devant lui que des barons ou môme des comtes peu puissants, et où il était en quelque sorte comte lui-même, il pouvait percevoir les impôts qu'il avait établis, car il était le plus fort. Mais si, comme c'est le cas à cette époque de droit du plus fort, il y avait en face du roi des ducs, des vassaux, dont la puissance égalait presque la sienne et qui, en se réunissant à deux ou trois, pouvaient le détrôner, il dépendait de ces seigneurs que le roi perçût ou non des Aides, et c*est cette dernière alternative qui fut pendant longtemps la réalité. Môme dans ses propres provinces dont le nombre s'accrut presque d'une manière continue, le roi avait, à raison des impôts, plus d'une lutte à soutenir contre les barons et le clergé. Cependant la force des circonstances fit pencher peu à peu la balance du côté du roi et, en fortifiant la souveraineté, elle contribua insensiblement à former l'Etat moderne.
Ce qu'est la force des circonstances et ce qu'elle peut produire, assurément le grand mouvement des croisades au douzième siècle nous le montre même dans l'histoire des finances. On a insisté fréquemment sur les effets étonnants obtenus par les croisades moins par le but qu'elles s'étaient proposé que par les résultats qu'elles ont amenés inconsciemment. En France, on doit signaler à cet égard deux circonstances essentielles. D'abord, les rois ont perçu les fonds qui leur étaient nécessaires au moyen d'un impôt extraordinaire et relativement universel. Pour la première fois, en 1149, le Pape consentit à la perception des contributions sur les biens ecclésiastiques ; cet impôt s'appelait le vingtième, c'est-à-dire qu'il était de o p. 100 du revenu ; la seconde fois, 40] ans plus tard, en 1188, il fut demandé 10 p. 100 des revenus, et ce fut la cause d'un si grand mécontentement que le roi Philippe-Auguste fit des excuses publiques, motivées peut-être par la rigueur avec laquelle on procéda à la rentrée des impôts. Toutefois cette taxe ne fut perçue que sur ceux qui ne prenaient pas la croix. On la qualifia du nom de dîme saladine.
Mais l'espèce humaine est singulière ; il suffit qu'une institution, une charge ait existé une fois, pour en rendre le retour admissible et supportable, alors même qu'elle n'aurait pas rencontré la moindre popularité : c'est devenu un précédent. A mesure que nous avançons
dans rhistoire, nous rencontrons de plus en plus fréquemment ces taxes extraordinaires qui deviennent une transition naturelle à rétablissement des taxes ordinaires, aux impôts proprement dits.
Origine de t affranchissement des communes. — La seconde circonstance qui mérite d'être relevée à celte époque eut encore d'autres effets d'une grande portée. Un grand nombre de seigneurs, de princes et de comtes, qui s'armaient pour la croisade, avaient besoin d'argent et s'en procuraient en rendant à certaines villes leur liberté.
L'affranchissement des villes a eu, à tous les égards, une immense portée ; il suffit de faire remarquer que chaque ville qui desserrait ou tranchait les liens du gouvernement féodal devenait plus ou moins, comme on disait en Allemagne « ville immédiate d'empire » et en France, ville royale. Il en résultait qu'elle payait au roi des impôts féodaux, civils ou politiques, contribuant ainsi au développement à la fois moral et matériel ^u pouvoir royal.
n convient de rappeler, à l'occasion de ces progrès réalisés dans le domaine de la politique, qu'à cette époque, en dehors des chartes et autres titres semblables, il n'existait guère de lois écrites, et celles qui existaient n'étaient pas très claires. La coutume était souveraine et il arrivait fréquemment de voir s'établir et devenir légitimes des institutions qui avaient commencé par être un abus, mais qui s'étaient maintenues assez longtemps pour être consacrées.
Commencement des impôts d'État. — Après les croisades s'ouvre l'époque où l'on tente de sérieux efforts pour créer des impôts proprement dits, efforts qui s'appuyèrent essentiellement sur les situations déjà acquises.
Philippe- Auguste. — Ces efforts eurent pour point de départ la mesure prise en 4214 par Philippe-Auguste de former une armée de mercenaires et de s'affranchir ainsi en partie de la dépendance dans laquelle il se trouvait vis-à-vis de ses vassaux pour le service militaire. Or, pour entretenir une armée, il fallait se procurer de l'argent, et celte nécessité, réunie à d'autres circonstances, pesa pendant des siècles sur l'administration intérieure de la France jusqu'à ce qu'on put introduire un système régulier de finances.
Il n'est pas douteux qu'à l'origine ce besoin d'argent eut un effet salutaire ; il obligea les rois à constituer et ensuite à surveiller une administration financière répondant au but qu'il s'agissait d'atteindre; il les contraignit à étendre, autant que les circonstances le permettaient, les impôts sur toutes les classes de leurs sujets, tandis qu'ils faisaient des efforts pour réduire le nombre des fiefs ou tout au moins pour limiter la puissance de leurs vassaux .
iO INTRODUCTION.
Ijiuis IX, — Uu des successeurs les plus rapprochés de Philippe- Auguste, saint Louis, fit beaucoup pour fortifier le pouvoir royal ; il se préoccupa surtout d'arriver à une répartition régulière des impôts par l'établissement de lois justes et prévoyantes. Mais il n'est pas démontré que ses puissants vassaux aient introduit les mêmes réformes dans leurs provinces. Lorsque l'histoire nous rapporte que Louis IX avait pris conseil des grands du royaume, il ne faut pas oublier que son pouvoir direct et incontesté s'étendait déjà à une grande partie de la France. Il est néanmoins plus probable que les États généraux de la France entière ne se réunirent jamais sous son règne et qu'il demandait plutôt l'avis des États particuliers, des seigneurs et du clergé, d'une simple province. Grâce à ce commerce direct, il obtint plus de réformes de la bonne volonté des individus qu'il n'aurait pu en imposer par la force: le moindre avantage qui résultait de cette conduite, c'était d'habituer le pays à des règles fixes qui passaient bientôt à l'état de précédents ; il améliora ainsi a la coutume ». Il rendit assurément un service considérable pour l'époque, en faisant frapper la monnaie avec honnêteté et en limitant autant que possible le droit de monnayage usurpé par ses vassaux. Il parvint à faire reconnaître le roi comme grand monnayeur, privilège dont quelques-uns de ses successeurs ne firent pas un aussi bon usage que lui.
Une autre réforme importante qu'il introduisit, ce fut l'établissement de règlements généraux qui mirent une digue à l'accroissement exagéré des biens de mainmorte. D'après ces règlements, l'Église ne pouvait plus acquérir de nouveaux biens fonds sans payer une forte taxe au roi ou aux seigneurs. Tantôt cette taxe s'appelait droit d'amortissement, tantôt droit d'indemnité (i).
Philippe le Bel. — D'après l'opinion adoptée aujourd'hui, ce fut le petit-fils de saint Louis, Philippe le Bel, qui posa les premières bases de l'édifice financier de la France.
 partir de ce moment, on voit disparaître l'obscurité qui régnait sur le vaste ensemble du pouvoir financier des rois de France. Tout le temps que durèrent ies longues guerres qu'ils soutinrent contre leurs plus grands vassaux, il est certain qu'ils ne purent songer à percevoir des impôts dans les provinces de leurs puissants adversaires; les pays dépendant directement de la couronne payèrent donc presque seuls des taxes régulières. Quelques vassaux loyaux laissaient bien parfois percevoir et verser des impôts dans le Trésor royal, mais ces revenus ne paraissent pas avoir été bien assurés. Sans doute,
(1) On doit aussi mentionner ici une disposition par laquelle un noble qui avait acheté un bien de paysan Trappe de la taille devait, bien qu'il en fût exempt personnellement, acquitter la taxe dont la terre était chargée.
lorsqu*en 1286, Philippe le Bel, à Tâge de 17 ans, monta sur le trône, il y avait des possesseurs de fiefs, même dans les pays du roi, mais chacun d'eux, pris individuellement, n'était pas très puissant. Ils auraient pu le devenir par des alliances et ils opposaient souvent aux volontés du roi une résistance passive qui fut souvent difficile à vaincre. Heureusement des circonstances particulières écartèrent ces éventualités embarrassantes pour l'avenir financier du royaume. Ainsi, le roi ayant à soutenir le lourd fardeau d*une guerre contre le comte de Flandre et ses alliés , il établit, pour couvrir les dépenses, des surtaxes sur les impôts qui, suivant l'exemple de ses prédécesseurs (toujours l'influence des précédents !), étaient étendus aux biens du clergé. Le pape (Boniface YIII) invoquant à son tour, comme précédent, qu'à l'occasion des croisades on lui avait demandé son consentement à la perception de l'impôt, prétendit que l'Église] ne devait pas payer d'impôt sans le consentement du Saint-Siège. Il défendit donc au clergé d'acquitter les taxes; de son côté, malgré les menaces d'excommunication lancées contre lui, Philippe interdit aux évêques d'envoyer de l'argent à Rome; en môme temps, pour protester contre l'immixtion du pape dans l'exercice de ses droits de souveraineté, il convoqua ses États généraux.
Convocation des États généraux de 1302. — La réunion des trois ordres a fait de l'année 1302 une date mémorable. Un grand nombre d'écrits ont été publiés sur les débats de cette importante assemblée. D'après l'opinion unanime, les États se déclarèrent énergiquement pour Tunité du royaume ; le clergé reconnut son obligation à l'impôt ponr les biens dont il avait reçu du roi l'investiture ; les barons mêmes s'entendirent pour consentir, en faveur de la couronne, des contributions supplémentaires, et les villes les imitèrent. A en croire quelques publicistes, les États généraux n'auraient été convoqués que pour repousser les prétentions du pape et non pour accorder des subsides. Cela n'est pas impossible, si l'on ne s'attache qu'aux motifs officiels de la convocation; mais la pensée d'utiliser les circonstances au profit du Trésor est évidente, car déjà Philippe avait songé à donner une plus grande extension à son pouvoir financier (1).
Dans la suite, Philippe profita de toutes les circonstances qui se présentèrent pour améliorer ses finances; il en résulta des exactions qui furent d'autant plus sensibles qu'elles s'étendirent jusqu'à des
11) On peut se borner à donner un seul exemple de la façon dont on procédait : lesËtatsde Languedoc avaient accordé au roi une contribution (aides), mais ses conseillers avaient inscrit 22,000 livres de plus. Les États ayant réclamé, les 22,000 livres forent rayées, et l'on répondit que l'inscription avait été faite à l'insu du roi. On Isissait ainsi, avec intention, dans le doute la question de savoir si le roi avait ou non un droit propre de lever des contributions. |
limites qu'on n'avait jamais atteintes. Le mécontentement qui se produisit n'aurait cependant été suivi d'aucune émeute, si Philippe n'avait pas en même temps jeté sur le marché une grande quantité de monnaies dont il avait altéré la valeur. On rapporte sur ces falsifications monétaires des faits incroyables (i).
Toutefois Philippe le Bel soutint le droit du roi d'établir des impôts et de les faire percevoir directement par ses fonctionnaires, au lieu de se servir de l'entremise de ses vassaux. Pendant longtemps, ce droit ne fut admis qu'en ce qui concerne les taxes extraordinaires ; il fut parfois restreint et pendant quelques années on en refusa même l'exercice ; seulement Philippe aussi bien que ses successeur s saisirent souvent l'occasion de percevoir les impôts de fait. Avec l'accroissement des moyens matériels, le pouvoir royal grandit, et insensiblement le payement direct des impôts passa à l'état d'usage et enfin d'obligation reconnue.
Ici commence l'une des périodes les plus malheureuses de l'histoire de France ; elle se signale par une guerre permanente tant à l'intérieur qu'à l'extérieur, accompagnée de défaites fréquentes, par des révoltes et par le brigandage avec leur cortège naturel d'incendies, par le besoin et par la misère. Toutefois ces faits eurent pour conséquence de provoquer de plus fréquentes réunions des États généraux qui durent voter des contributions extraordinaires; ainsi cette période n'a pas médiocrement contribué à fortifier l'habitude du payement de rimpôt, et à inspirer la conviction que les taxes étaient nécessaires.
Charles VIL — Nous n'avons pas à donner dans cette introduction un récit détaillé de l'époque si dramatique qui s'est écoulée entre la mort de Philippe le Bel et le règne de Charles VII, après l'entrée en scène de Jeanne d'Arc (1350-4439). Notre cadre comporte plutôt de montrer parmi les institutions, existant sous Charles YII, celles
(1) Ainsi les employés devaient recevoir une même pièce pour 4 deniers et la donner pour 16. Nous reproduisons ici le rL>cit d'un contemporain, auquel on a de la peine k ajouter foi : « En ce temps était une grosse murmure à Paris, pour le cri devant dit de la monnoie, car tous les gens du palais du Chàtelet se faisaient payer en forte monnoJe, et le domaine du roi comme impositeur du quatrième et toutes subsides et ne prenoient de gros que pour 4 deniers parisis et le mettaient en toutes choses aux pauvres gens pour 16 deniers parisis (Joui-nal (Vun bourgeois de PariSj collection Michaud, II, p. 668; voy. aussi Michelet, IV, p. 391). » Nous devons faire remarquer ici que les falsifications ne portaient que dans une très faible proportion, comme de Saulcy l'a démontré, sur la diminution de la quantité du métal des monnaies, mais principalement sur la fixation arbitraire de leur valeur, comme si un jour un ordre du cabinet décidait que le mark de lempire devrait valoir 275 pfenings (par exemple le franc 320 centimes au lieu de 100). Des changements do valeur de cette nature se présentaient fréquemment dans une année. M. Vuitry cite môme un cas où dans une Joumce la même tentative fut faite deux fois.
INTRODUCTION. i3
quU nées dans cette période d'anarchie, ou provenant du passé, ont été dès lors incorporées plus ou moins régulièrement dans l'organisme de l'État.
Si l'espace ne nous faisait défaut, nous pourrions, sans parler de points moins saillants, donner une analyse des ordonnances royales des années 1436 et 1439 qui furent, en réalité, le résultat de réunions d'États généraux. Mais comme nous sommes parvenus, dans l'histoire financière de la France, au point précis oii l'ancien droit féodal est vaincu et où le droit politique moderne commence à régner, nous nous bornerons à donner en quelques traits un tableau d'ensemble des institutions financières de cette époque. On verra ainsi que plus d*unefois l'ancien état de choses est encore mêlé au nouveau; cependant la scission qui s'est produite éclate déjà au grand jour et l'on voit les Conseillers du roi, surtout les jurisconsultes, nourris des doctrines des Pandectes, s'efforcer de faire de nouveaux pas dans la voie déjà ouverte.
Les finances françaises en 1440. — En 1440, le Trésor royal avait deux grandes sources de revenus : l"" revenus des domaines et droits régaliens qui leur étaient assimilés; S"" impôts, taxes et droits. Ces deux sources de revenus sont restées séparées pendant un siècle environ, jusqu'à ce que François P' les eût réunies.
Les revenus des domaines comprenaient d'abord les fermages et les redevances en nature, telles que chaque propriétaire les tirait de son fonds, et de plus, certaines perceptions dont le roi jouissait en qualité de seigneur féodal, mais qui dans les derniers temps n'ont pas toujours été distinctes des droits régaliens.
Il faut y ajouter, grâce au droit de seigneuriage, la frappe des monnaies, qui rapportait beaucoup, même en l'exerçant honnêtement; puis les nombreux droits de sceau et de timbre, les amendes et les confiscations, les taxes sur les Juifs et les Lombards, les redevances sur les mines, les biens de mainmorte et les bénéfices vacants, les taxes perçues pour autorisation d'exportation et d'importation (qui ne semblent pas avoir eu le caractère de droits de douanes), les droits d'entrée dans les villes, les péages sur les routes et sur les ponts, les droits sar les métiers et autres perceptions du même genre.
La seconde source principale des revenus royaux, la seule qui dorénavant s'offrira à nos études, était formée des impôts proprement dits, reconnus comme contributions dues à l'État et déclarées permanentes. Il est inutile de dire que nous n'y rencontrons guère des formes fiscales nouvelles.
Impôts directs [taille). — L'impôt direct porte encore le nom de taille; l'ordonnance de 1439 contient deux dispositions importantes,
qui peuvent servir à définir le caractère de cette taxe : la taille n'est plus une contribution extraordinaire, perçue périodiquement, mais un impôt permanent, destiné à satisfaire un besoin permanent de rÉtat, celui d'entretenir une armée, destinée à garantir la sécurité intérieure du pays.
A la suite des temps d'anarchie qui commencent à peine à disparaître, des bandes nombreuses et sans frein de mercenaires, qui avaient été licenciés, erraient dans le pays ; ils portaient le nom significatif d*écorcheurs , qu'ils s'étaient donné eux-mêmes, et qui indique suffisamment la nature de leurs prouesses ; l'action de la force armée était sans cesse réclamée contre eux.
C'est ainsi que la taille cessa d'avoir un caractère féodal. Il était défendu aux barons de la percevoir ; elle fut réservée au roi en sa qualité de souverain ; d'après Philippe de Gomines, ce but fut atteint presque complètement après des négociations qui ont duré cinq à six ans, grâce à une entente amiable du roi avec les plus puissants barons, qui ont sans doute dû être indemnisés. Il n'est pas douteux qu'au point de vue politique c'était encore le moyen le plus pratique d'assurer le succès de l'opération, dès qu'on interdisait aux barons, comme c'était en effet le cas, de ne plus percevoir à leur profit de taxe additionnelle à la taille. Il leur restait dans le cens une petite rente foncière, perçue à titre de reconnaissance du droit de propriété du baron ou du seigneur, et que l'on doit distinguer expressément de la taille.
Décime. — En même temps, le clergé fut soumis, sous la dénomination de décime, à l'imposition d'une taxe spéciale sur ses biens.
Impôts indirects (aides), — A côté de ces impôts directs, il en existait aussi d'indirects, ayant le même caractère permanent; ils étaient compris sous la désignation générale d'aides. » Les principaux étaient les suivants : 1* droits sur les vins se montant à un huitième du prix d'achat ; 2° droits de consommation sur la vente des comestibles et autres marchandises, qui étaient d'un vingtième du prix (vingtième); 3* les droits sur le sel (gabelle) (1). Les conseillers du roi auraient trop volontiers compté cet impôt parmi les revenus des domaines, théorie qu'ils ne purent cependant pas toujours faire accepter.
En faisant cet exposé , nous n'avons pas sans doute touché le point de départ réel, mais ce qu'on peut considérer comme le point
(1) Parmi un grand nombre d'étymologies de ce mot, nous trouvons Texprossion « gaffel » par lequel on a désigné un impôt dans l'Allemagne du Sud. V. NVenig, Uictionnaire de la langue allemande.
de départ officiel des impôts proprement dit^ impôts qui, après avoir traversé diverses phases, se sont trouvés beaucoup plus parfaits qu'on n'aurait pu l'attendre de taxes récemment créées. Ainsi, pour ne citer que llmpôt sur les vins, on distinguait le droit sur la vente en gros et celui sur la vente au détail, et ces taxes avaient une forme qui ressemblait déjà beaucoup à celle qu*elles ont revêtue en dernier lieu.
Modes de perception. — On doit d'ailleurs remarquer que le mode de perception n'était pas le même dans toutes les provinces. Ici les employés du roi percevaient directement; là une province s'engageait à remettre en bloc le montant à forfait de l'impôt, c'està-dire qu'elle prenait un abonnement. Un grand nombre de villes se chargeaient de Tassiette, delà répartition et de la perception des impôts par des (c répartiteurs élus » ; cependant ce système ne dura pas bien longtemps ; il cessa, lorsque u les élus » auxquels on avait bien voulu conserver leur titre furent nommés par les fonctionnaires du roi {{).
11 ne rentre pas dans notre cadre d'énumérer ici, l'une après l'autre, les combinaisons financières qui ont eu lieu sous les gouvernements suivants (2). Les plus importantes ont consisté uniquement dans la surélévation de la quotité de l'impôt ou dans d^s surtaxes extraordinaires, portant différents noms, et occasionnées par des guerres perpétuelles, de plus en plus coûteuses, mais dont quelques-unes ont contribué au développement de la puissance royale. Louis XI employa aussi de l'argent à des créations utiles, comme les postes; bien qu'il ait voulu paraître favoriser les bourgeois et les paysans, en réalité il ne les pressura pas moins que ses prédécesseurs. En afi'aiblissant la noblesse, il procura à ses successeurs les moyens de s'emparer du pouvoir ^bsolu.
Droit de concéder des impôts au quinzième siècle, François /•'. — Malgré cette politique , le droit de concéder Timpôt n'était pas éteint dans la conscience publique ; les États généraux sont encore fréquemment convoqués ; mais à partir de ce moment personne ne met plus en doute le pouvoir royal, chacun au contraire s'incline devant lui.
Presque toutes les provinces de France (à l'exception de la Bretagne) étaient représentées dans les assemblées générales des États ; il y était tenu des discours courageux ; on y développait beaucoup
(l)De là provient le nom de pays d'élection.
(2) Oo trouve sur ce point des détails très étendus dans Bailly : Histoire financière de la France (Paris, 1830), et dans Touvrage.déjà cité de M. Vuitry, qui indique de nombreuses sources.
d*idées, qui dénotaient plus d'expérience, plus de maturité de jugement qu*on n'aurait pu en attendre à celte époque reculée; cependant on finissait par se soumettre et le gouvernement avait le champ libre pour exécuter ses volontés.
Dans bien des cas, il ne se considérait môme plus comme obligé de demander les crédits ; il levait simplement autant d'impôts que le peuple pouvait en supporter et souvent au delà. Si les contribuables succombaient sous le fardeau des impôts, il ne fallait pas seulement en rechercher la cause dans l'accroissement des charges de guerre, dans l'augmentation du budget de TÉtat, grossi désormais des dépenses de la justice, de l'administration et des travaux publics, etc., dans le luxe croissant de la cour qui exigeait des sommes de plus en plus élevées ; ce qui pesait bien plus sur les contribuables que ces dépenses publiques devenues régulières, c'étaient les exactions commises aux dépens des bourgeois et des paysans par les fonctionnaires qui y joignaient encore un gaspillage sans exemple.
C'était alors une véritable folie ; on ne pensait jamais à l'avenir, et l'on coupait Tarbre pour en recueillir plus aisément les fruits; on en vint enfin aux moyens les plus bizarres pour se procurer de l'argent.
Vénalité des offices. — Parmi les sources auxquelles on recourait, nous devons relever la vénalité des offices, des charges et places, vénalité que François I" introduisit, ou confirma officiellement, en y donnant plus d'extension. Déjà des ventes d'offices avaient eu lieu, mais ces ventes avaient conservé un caractère privé ; on cédait son propre office, qu'on prétendait posséder héréditairement, comme les grandes charges féodales, ou sur lequel on s'arrogeait un droit de propriété en vertu d'aulres titres.
Il arrivait fréquemment qu'on cédait des fermes d'impôts etle gouvernement qui avait l'habitude d'affermer les impôts ne pouvait guère refuser son consentement, sans compter que ce consentement, s'il était nécessaire, n'était pas toujours accordé gratuitement.
Lorsque François P' eut besoin d'argent, ce qui n'était que trop fréquemment le cas, il ofi'rit officiellement non seulement les charges financières de toute sorte, telles que les places de collecteurs d'impôts, de contrôleurs et d'administrateurs des domaines, mais encore les sièges de juges, de greffiers des tribunaux et d'autres encore. Parfois ces fonctions comportaient des traitements ; mais le plus souvent les acheteurs étaient rétribués au moyen de surtaxes d'impôts et d'épices.
Le grand attrait que possédaient ces offices, c'étaient les privilèges qui s'y rattachaient : d'abord l'exemption des impôts directs, surtout
de la taille si détestée, et la jouissance des privilèges de la noblesse. Aussi en présence du désir de participer à ces avantages, le nombre des emplois ne pouvait suffire aux demandes ; pour les satisfaire, on créa une quantité d'offices absolument inutiles, nuisibles même, et l'on en arriva à supprimer des charges qui avaient été vendues à vie, à Utre héréditaire même, et à les rétablir de nouveau, dans le seul but d'en faire une seconde vente.
Peut-être serait-il juste de mettre en regard de ces errements dei» institutions plus méritoires créées par François P% et démontrer par exemple qu'à partir de cette époque le développement de l'administration intérieure devint l'objet des préoccupations sérieuses du Gouvernement ; on trouva ainsi plus d'un moyen de perception, plus d'un procédé de contrôle, dont nous profitons encore aujourd'hui. Toutefois, à cette époque lointaine, les règlements, faute d'être suffisamment mûris, restaient souvent sur le papier, et ce n'est que peu à peu qu'ils sont entrés dans la pratique pour être appliqués avec une grande habileté. Mais nous devons nous abstenir d'entrer sur ce point dans de trop nombreux détails.
Sous l'impression que les commencements de l'histoire financière de la France présentent trop peu de faits instructifs , nous avons pu laisser -dans l'ombre quelques points remarquables du temps de Henri 111, de Charles Y surnommé le Sage, peut-être de Charles Yll, mais certainement de Louis XII, surnommé le père du peuple. Ces points auraient sans doute mérité plus d'attention de notre part; mais nous préférons jeter un coup d'œil sur le règne de Henri IV ou plus exactement sur la gestion de son habile, fidèle. et économe ministre Sully.
A toutes les époques, Sully se serait fait remarquer parmi ses concitoyens ; de son temps, c'était une personnalité étonnante, ce n'était pas seulement un homme infatigable au travail, aimant l'ordre et l'économie ; c'était encore un honnête homme ! L'honnêteté pouvait, an moins à la cour et dans l'Administration des finances, passer alors pour une qualité totalement inconnue.
Afin de ne pas être volé impudemment par son ministre des finances, et persuadé que neuf personnes ne s'entendent pas facilement sur le partage d'un bien volé, le roi avait formé un Comité des finances ; les membres s'y entendirent cependant, et le plus claii résultat de cette institution fut que neuf ministres coûtèrent plus qu'un seul. Pour réprimer des malversations dont on ne peut que difficilement se faire une idée aujourd'hui, on avait trouvé un remède d'une très grande énergie : lorsque le roi avait un besoin immédiat d'argent, il menaçait son comité d'instituer une chambre
de justice chargée d'examiner les comptes. Or, à cette époque, les malversations étaient punies de la peine de mort ; le danger devenait-il imminent, immédiatement les hommes de finances réunissaient quelques millions pour se libérer ; de cette manière on forçait les fonctionnaires infidèles à rendre des sommes souvent considérables, sans compter que les exécutions capitales servaient d'avertissements pour les autres.
A la place d*un pareil contrôle, par trop sommaire, Sully sut introduire, non sans de patients efforts, une tenue de livres exacte et bien ordonnée, et peu à peu les malversations disparurent. C'était déjà un fort beau résultat, mais ce n'était pas encore suffisant. Il fallait introduire un système financier rationnel, alléger des impôts onéreux, rembourser des dettes et mettre un terme aux dilapidations. Sully accomplit un grand nombre d'améliorations réelles, autant que le lui permit du moins la courte durée du règne de Henri lY.
C'était bien malgré lui que le roi s'était décidé à appeler auprès de lui son ami, son ancien compagnon d'armes et coreligionnaire, de Béthune Sully. Il avait cru d'abord qu'il était plus politique de continuer à gouverner avec les fonctionnaires en place et de se borner à n'opérer que les changements les plus nécessaires. Mais ici le plus nécessaire, c'était tout ; il fallait nettoyer de véritables écuries d'Augias. Henri IV, agissant alors avec prévoyance, fit de son ami Tunique membre du comité des finances et plus tard son unique surintendant des finances. Un des premiers résultats de l'influence de Sully sur le roi, ce fut la convocation de l'assemblée des notables, léger essai d'une véritable réunion des États. Elle se réunit en 1596, et elle mérite particulièrement d'être mentionnée ici, car elle donna lieu à la présentation d'un état estimatif des dépenses, d'un véritable budget pour l'année 1597.11 était établi dans la forme suivante :
Livres.
Taille (impôts directs) avec les surtaxes 18,042,000
Gabelle (impôt sur le sel) 3,312,350
Revenus des domaines 459,500
Aides (impôts Indirects) 1,095,000
Impôts affermés (grosses fermes, douanes; 480,000
Taxes sur le clergé (décimes) 1,200,000
Impôt sur le bois 150,000
Taxes des charges et des parties casuelles 150,000
Sol pour écu (c'est-à-dire 1 p. CO) comme tantième pour les
receveurs 240,000
Impôts nouveaux 4,500,000
ToUl 29,628,850
A déduire : frais de toute sorte 14,628,850
Revenu net 15,000,000
INTRODUCTIOiN.
Assarément on ne doit pas accepter ce tableau sans restriction. Abstraction faite des exagérations importantes qu'il contient tant sur les revenus bruts que sur les revenus nets, il faut encore tenir compte des changements qu*a subis la valeur de la livre. En efiPet, si, en 4789, il n'y avait qu'une bien faible différence entre la livre et le franc (la livre = 98 centimes), à mesure qu'on monte en arrière, plus la livre est pesante, et moins le marc d'argent produit de livres (1), il faut donc "fixer avant tout la valeur de la livre.
Selon Leber [Essai sur Cappréciation de la fortune privée au moyen âge y Paris, 1847), sous Henri lY, 28 millions de livres équivalaient à 70 millions de francs. Il faut aussi considérer qu'on achetait à cette époque de plus grandes quantités de marchandises avec une livre d'argent on d'or, qu'on ne le peut faire à présent, et que la puissance ou valeur relative de l'argent a sensiblement diminué. Mais quelle est la proportion? On la trouve, comme on sait, en établissant le taux des salaires ou le prix des grains et autres produits semblables en argent d'une époque déterminée, puis on compare les chiffres obtenus avec les valeurs et les prix actuels. En procédant ainsi, Leber a calculé que 70 millions à cette époque avaient la môme puissance (ou valeur relative) que 175 millions en 1845. Depuis cette dernière date, la puissance de l'argent a encore diminué, et au lieu de 175 millions c'est peut-être 200 que nous devons mettre aujourd'hui.
Si de semblables évaluations ne peuvent donner un résultat absolument mathématique, çlles ont cependant l'avantage d'étayer suffisamment notre aperçu général des finances de cette époque. Ajoutons donc quelques renseignements analogues sur les revenus des rois de France des autres périodes.
D'après H. de Wailly (2), les revenus de Louis IX s'élevaient pour les années 1256 et 1257 aux sommes suivantes :
