A. — PRINXIPES CONSTITUTIONNELS ET LÉGISLATIFS

La législation et Tadministration des finances de la France se sont développées peu à peu jusqu'à ce qu'elles soient parvenues à leur état actuel, en empruntant deux voies différentes, celle des ordonnances et celle des dispositions législatives. Les changements si fréquents survenus depuis 1789 dans la forme des gouvernements ont eu moins d'influence qu'on ne pourrait le croire sur le développement de l'administration financière; seul, le pouvoir des parlements a subi des restrictions plus ou moins grandes, circonstance dont on ne peut nier l'importance, mais qui n'a eu de portée sérieuse qu'au point de vue politique, tandis que son action a été relativement faible au point de vue administratif ou économique.

C'est que tous les gouvernements qui se sont succédé depuis lors ont reconnu la nécessité de maintenir l'équilibre entre les recettes et les dépenses ; leur attention s'est portée à la fois sur l'établissement et la répartition des impôts d'après des règles précises et rationnelles, et sur la fidélité avec laquelle les agents des finances doivent rendre compte des deniers de l'État qui leur sont confiés. On apprécia donc de plus en plus l'avantage de posséder une administration financière, non seulement honnête, mais encore claire et facile à contrôler dans tous ses détails ; et ici, il n'est pas douteux qu'il y ait lieu de tenir compte de l'influence que les luttes qui se sont élevées entre gouvernements et parlements ont exercée sur l'étendue du droit de contrôle dans les questions de finances et d'administration. Néanmoins on en est bien plus redevable sous ce rapport au

déTeloppement naturel de l'administration, et à Texpérience des fonctionnaires qu'à la politique. Le volumineux ouvrage du marquis d*Audiffrety Système financier de la France^ nous donne des renseignements sur la marche de ce développement. Nous ne nous proposons, il est vrai, d'exposer que le système actuel des finances de la France, mais sans nous borner à faire connaître les faits, nous nous réservons de les examiner de près et de les apprécier, en nous permettant la critique qui pourrait nous paraître nécessaire.

L'obligation du gouvernement de présenter chaque année un projet de budget est formellement exprimée dans l'art. 162 de la constitution du 5 fructidor an III; quant au mot budget, il ne parait pour la première fois que sous le Consulat, il n'est désigné dans l'artide précité que sous les expressions : l'aperçu des dépenses, la situation des finances, etc.

Mais une fois que le projet de budget eut été introduit, la présentation n*en fut plus abandonnée, même à des époques où les délibérations des parlements n'étaient qu'une simple formalité. Néanmoins le projet de budget ne présenta pas de prime abord la perfection dont il jouit plus tard. Au bout d'un certain temps, il fut décidé qu'il contiendrait tout ce qui était de nature à éclairer la matière, et que les impôts concédés même pour plusieurs années, ainsi que les recettes brutes et nettes, figureraient dans chaque nouvel état présenté aux parlements.

Les plus grandes différences entre l'époque actuelle et celles qui Font précédée se rapportent à la spécification des crédits, c'est-à-dire aux dépenses qui ont besoin d'être approuvées. A l'origine, chaque ministre devait indiquer, en bloc, les sommes dont il avait besoin, et il pouvait en disposer à son gré dans les limites qui lui étaient tracées. Mais bientôt les Chambres, éclairées par les abus, exigèrent que les crédits accordés ne fussent employés que pour les titres indiqués, et ne pussent être soustraits à la destination que l'état des dépenses leur attribuait. Le principe fut reconnu, partiellement du moins, sous la Restauration (Loi du 17 mars i827 et Ordonnance royale du i** septembre 1827). Chaque vote de la Chambre sur Tétat des dépenses ne portait que sur de grandes sections, la division arrêtée par titres et par chapitres ne date que du 29 janvier 1831.

Dès lors, un chapitre ne dut contenir que des dépenses de même nature, et il ne put y avoir de virements d'un chapitre à un autre.

Chaque chapitre était à son tour, comme aujourd'hui, divisé en plusieurs articles, mais l'excédent d'un article pouvait passer à un autre article.

En 4852 ces règles furent en grande partie supprimées, mais après la chute de Napoléon III, la loi du 46 septembre 4874 les rétablit sans qu'elles eussent désormais à craindre d'être contestées.

Cependant il se présente encore un fait qui pouvait annuler l'économie tout entière du budget, ou du moins entraver l'application des règles en vigueur : on sait que le budget doit être présenté à la Chambre avant le commencement de l'exercice, c'est-à-dire de l'année financière; maison ne saurait dès lors prévoir toutes les circonstances : des événements peuvent survenir, qui exigent l'action immédiate et effective du gouvernement; ainsi les dévastations d'une inondation viennent à détruire les propriétés de nombreuses populations, une disette sévit dans des contrées étendues ; alors d'importants secours pécuniaires sont immédiatement nécessaires, et il est impossible de se soustraire à la nécessité d'ouvrir des crédits extraordinaires. Voici un autre exemple puisé dans la pratique : le budget a fixé pour Tapprovisionnement de fourrages des chevaux de l'armée une somme de 5 millions; survient une sécheresse, qui dure tout le printemps et l'été, le prix du foin s'élève alors de 20 p. 400 et davantage, un supplément de 4 million devient ainsi nécessaire pour pourvoir à l'alimentation des chevaux de l'aiv mée. Comme on ne peut pas les faire attendre jusqu'après l'accomplissement des formalités parlementaires, il faut ouvrir un crédit supplémentaire au profit du titre dont il s'agit.

Le droit d'accorder ces crédits appartint d'abord uniquement au chef de l'État, mais bientôt les Chambres trouvèrent que ce droit entraînait des abus et que leur pouvoir en subissait des restrictions. Sans doute, l'exercice de ce droit était soumis à leur ratification subséquente, mais la nécessité de cette approbation n'avait pas une grande influence pratique, surtout si, comme cela se présentait sous la Restauration, elle pouvait n'être exigée pour les dépenses extrabudgétaires, que lors du dépôt du compte définitif.

Une loi du 24 avril 4833 décida que cette approbation subséquente devait être demandée à la plus prochaine session des Chambres.

Des dispositions ultérieures cherchèrent en vain à rendre plus difficile l'ouverture de semblables crédits (4). En dépit de toutes les mesures prises, les articles des comptes qui s'y rapportaient s'élevèrent chaque année à des sommes plus considérables.

Survient le gouvernement de 4852, et le 25 décembre de cette même année, un sénatus-consulte rétablit le droit de virements,

(1) C'est ainsi que la loi du 15 mai 1850 dispose qu'aucun crédit ne pourra être ouvert, sans que la loi indique en même temps les ressources sur lesquelles la dépense devra être imputée.

prétendant rendre plus rares ainsi les crédits extraordinaires, car on pourrait appliquer l'excédent des titres trop largement dotés à TinsufQsance des crédits d'un autre titre, ou employer les excédents à <:ouvrir les déficits qui se produiraient d'un autre côté. On ne tarda pas à éprouver de profondes déceptions, les crédits extra- budgétaires s'élevant chaque année à 100 millions de francs environ.

De nos jours encore la législation administrative laisse la porte ouverte aux crédits extraordinaires.

Depuis 1871, le législateur s'est occupé à diverses reprises de la question, et la loi du 11 décembre 1879 a codifié les principes à suivre en pareille matière. Il est dit dans Tarticle premier :

Cl 11 ne pourra être ouvert de crédits supplémentaires et extraordinaires qu'en vertu d'une loi. »

L'article 4 prévoit le cas où des dépenses imprévues deviendraient nécessaires pendant la prorogation des Chambres, et le gouvernement est autorisé à ouvrir provisoirement des crédits extraordinaires, mais après délibération en conseil des ministres et avis du Conseil d'État.

Le ministre des finances doit ensuite soumettre ces crédits à la sanction des Chambres, dans la première quinzaine de leur plus prochaine réunion, et indiquer en même temps les voies et moyens qui sont affectés aux crédits demandés. Nous ajouterons en passant qu'il existe dans l'espèce une formule habituelle, fort commode, ainsi conçae : a Les dépenses seront couvertes par les fonds généraux du budget. «>

La loi de 1879 a formulé de nouveau ce qui se pratiquait depuis 1871, c'est-à-dire que ces crédits extraordinaires ne devaient ^tre ouverts que pour des services énumérés dans la nomenclature annexée à la loi de finances. Cette nomenclature est si longue et si variée qu*il n'y aurait aucun intérêt à la reproduire ici, sauf pour un seul point; il y est dit formellement qu'aucun crédit ne pourra être ouvert pour la création de nouveaux services (1). Nous n'avons pas à suivre ici le budget dans la filière par laquelle il passe dans les 'Chambres. Bornons-nous à rappeler que la Constitution du 24 février 1875 dispose que les lois de financés (et non plus les lois relatives à des impôts^ comme on disait autrefois) doivent d'abord ^tre présentées à la Chambre des députés.

Ce qui lui est soumis, c'est le « projet de budget » , qui, après le "Vote, devient (c le budget (2) ». Le budget se rapporte exclusivement

(1) Cqc disposition semblable, en vigueur en Prusse et dans Tempire allemand, porte : Toutes les dépenses extra-budgétaires peuvent être autorisées, saur pour la création de nouveaux services.

(2) En Iulie, on distingue le budget provisoire et le budget définitif.

à Texercice qui se confond avec Tannée civile (de janvier à décembre) et n'est valable que pour cette période. Après Texpiration de l'exercice, il reste encore un délai de sept mois pour terminer les opérations commencées; si une fourniture a été faite en 1881, la personne qui en a été chargée peut encore obtenir un mandat de payement jusqu'au 31 juillet 1882, et retirer son argent jusqu'au 31. août; puis l'exercice est clos (ordonnance royale du 22 septembre 1822] et les créances provenant de Tannée précédente et non payées au 31 août doivent être imputées sur les fonds de Texercice courant. Sans doute, des excédents de Texercice expiré permettront souvent de couvrir ces dépenses, mais la décharge définitive de cette irrégularité ne peut être donnée par le ministre; elle ne peut Tèlre que par les Chambres, qui ajoutent au nouveau budget un chapitre concernant « les dépenses d'exercices clos ».

Ghaque année le ministre des finances dépose sur le bureau de la Chambre un compte général des recettes et des dépenses; il présente en même temps un tableau relatif aux payements à faire après la clôture de Texercice ainsi qu'aux excédents de crédits. En passant au règlement définitif, la Chambre décide si les excédents doivent être appliqués aux payements qui restent à efi'ectuer; elle reconnaît implicitement que le ministre a employé, conformément à la loi, les crédits qui ont été mis à sa ^disposition, elle approuve ainsi les crédits extra-budgétaires.

Avec le règlement définitif, Texercice est définitivement clos (exercice périmé), et si, pour une raison quelconque, il reste encore un article en retard à payer, le payement ne peut plus en être ordonnancé qu'en vertu d'une loi et dans la forme d'un crédit extraordinaire. Le but de ces dispositions est de rendre aussi eifective que possible la clôture annuelle de Texercice.