B. — RÈGLES ADMINISTRATIVES

Il est souvent difficile de déterminer le point où cesse le domaine du législateur et où commence celui de l'administration: nous croyons devoir considérer comme règlements admiaistratifs les dispositions qui ont été rendues par voie d'ordonnance.

L'objet principal de notre étude ici, comme à tant d'autres endroits, c'est la manière de garantir la fortune de TÉtat, c'est le mode de contrôle qui doit prouver s'il a été fait un emploi consciencieux des deniers publics. Cette question se présente sojus des aspects multiples; mais le point important, ce sont les mesures destinées à prévenir tout délit, autant du moins qu'on peut y parvenir par Tétablis-

PRINCIPES GÉiNËRAUX. 35

sèment de règlements généraux. On doit faire rentrer dans ces mesures la tenue des livres et la comptabilité, l'organisation des agents des finances dont nous parlerons plus loin, et surtout la séparation rigoureuse entre la prescription ou Tordonnancement et le payement des dépenses. La première de ces opérations est réalisée par l'ordonnateur, la seconde par le comptable, et cette division de fonctions empêche beaucoup d'abus.

Le comptable, littéralement celui qui est tenu de rendre compte, ne peut débourser un denier sans qu'on lui présente un mandat régulier de payement délivré par l'ordonnateur. Cette pièce, du mo< ment qu'elle est conforme aux règlements, le met complètement à couvert. S'il se présente quelque irrégularité, un léger vice de forme, les choses se passent très simplement. Le comptable, qu'il s'appelle receveur ou trésorier, refuse-t-il de faire honneur à la signature, le créancier fait rectifier le mandat, et il est ensuite procédé au payement qui a été simplement ajourné. Mais si l'irrégularité consiste dans une infraction capitale à la loi, comme lorsque l'ordonnateur a émis un mandat pour lequel aucun crédit ne lui a été ouvert, que va-t-ilse passer? Le comptable commencera par refuser le payement, mais s'il reçoit un ordre péremptoire (une réquisition), il peut, s'il en a le temps, en référer au ministre des finances; mais s'il y a urgence, il doit eifectuer le payement.

Le comptable ne doit pas pouvoir arrêter l'exécution des mesures d'intérêt général; elles doivent être exécutées à tout prix; une faute est-elle commise, le ministre en prend la responsabilité, et la justifie lorsque le moment en est arrivé ; quant au comptable, il est couvert par la réquisition. Il en résulte qu'il n'a qu'un veto suspensif, qui empêche les abus sans qu'il puisse arrêter le mouvement du mécanisme de l'État (1).

Il est interdit à l'ordonnateur de s'occuper d'une manière directe des affaires de caisse. S'il percevait, même avec les intentions les meilleures et les plus honnêtes, l'argent de l'État ou des communes, en un mot, des deniers publics^ il deviendrait ipso facto comptable et il en serait responsable sur sa fortune privée, vis-à-vis de l'État ou des communes. Mais de pareilles infractions sont rares, et ne se présentent dans la pratique que chez quelques maires de petites communes. Le maire est en effet ordonnateur-né des dépenses des communes, le préfet de celles des départements, et le ministre de celles de l'État.

En dehors des fonctionnaires que nous venons de désigner, il y en

(i]De8 règlements analogues, en vigueur en Prusse, sont exposés à la fin du quatrième chapitre.

a encore quelques autres qui possèdent le droit d'ordonnancer les dépenses, par exemple, le directeur de la caisse des dépôts et consignations, le grand chancelier de la Légion d*honneur, etc.; nous en parlerons en son lieu et place.

Dans un grand nombre de cas, le droit de prescrire des dépenses ou de signer des mandats est délégué par le ministre ; il y a alors un ordonnateur délégué, et si la fonction est permanente, il est désigné également un sous-ordonnateur.

Le préfet est Tordonnateur naturel des dépenses des départements, mais pour les dépenses de TÉtat, il a besoin d*une délégation spéciale pour chaque cas. Les directeurs de travaux d'intérêt public peuvent également être délégués pour Tordonnancement.

La distinction entre Tordonnancement et le paiement concorde avec la disposition qui attribue aux agents seuls des finances la perception des recettes. Le ministre des finances centralise Tensemble des recettes, ce qui est le meilleur moyen de rendre effectives la surveillance et le contrôle. Pour faire saisir retendue de cette centralisation, nous allons en donner quelques exemples.

L'État possède des forêts qui se trouvent dans les attributions du ministre de l'agriculture, et sont administrées par une direction générale. La culture et l'exploitation en ont été confiées à cette direction qui fait en même temps les ventes de bois. Mais ce n'est pas elle qui en perçoit le prix, l'acheteur est obligé d'aller trouver le percepteur et de lui en verser le montant. En présentant la quittance à Tadministration forestière, il obtient l'autorisation de prendre possession du bois qu'il a acheté.

Autre exemple : l'État a le monopole de la fabrication de la poudre; mais si elle est fabriquée sous la surveillance du ministre de la guerre, la vente n'en a pas moins lieu par l'entremise d'agents des finances, appartenant à la direction des contributions indirectes.

Du ministre des finances ne dépendent cependant que les compta-» blés qui sont percepteurs d'impôts, mais non tous les payeurs ; chaque ministère a des payeurs spéciaux, qui ne dépendent pas du ministre des finances, mais des chefs de leur Département. Il leur est fourni les sommes nécessaires pour payer les créanciers dont les droits sont bien établis, et ils doivent rendre compte de ces sommes. Certains receveurs remplissent en même temps les fonctions de payeurs, tels sont par exemple les trésoriers généraux des départements; c'est depuis le 21 novembre 1865 que les fonctions des receveurs généraux ont été réunies à celles des payeurs généraux, et c'est ce qui a fait désigner ces fonctionnaires sous le nom de trésorierspayeurs généraux.

Une autre règle à mentionner, c'est que chaque comptable ne doit aToir qu'une seule caisse. Il en est de même en Prusse. Qu'il gère des fonds d*État, des fonds de départements ou de communes, qu'il encaisse des recettes de toutes sortes, des impôts fonciers ou des impôts mobiliers, des droits, des revenus des domaines, etc. ; tout doit rentrer dans une seule et unique caisse, et il n'en résulte aucune confusion, car chaque article est spécifié, la comptabilité étant descriptive.