CHAPITRE III
LES FINANCES DU PARIS ACTUEL (1876 à 1900)
SoMMAiRB. — §1" Organisation administrative et financière, — L'établissement, le vote et le règlement du budget municipal. — Recettes. — Dépenses. — Dépenses obligatoires. — Le comité du budget et du contrôle. — La balance du budget. — Sanction des pouvoirs publics. — Tutelle administrative. — Cadre du budget. — Budget primitif. — Budget additionnel ou supplémentaire.
— Exécution du budget. — Ordonnateurs et comptables. — Le receveur municipal. — Recouvrement des recettes budgétaires. — Paiement des dépenses budgétaires. — Service hors budget. — Les contrôles : comptes des ordonnateurs. — Le compte. — Contrôle du comptable ou du receveur municipal. — Contrôle central. — Inspection des caisses. — Contrôle administratif de la Direction des finances. — Contrôle du Conseil municipal : compte de gestion du receveur municipal. — Contrôle juridictionnel de la Cour des comptes. — § 2. Les budgets de i8j6 à igoo. — .4. Examen d'ensemble des budgets de 1876 à 1900 (service ordinaire et service extraordinaire). — Les recettes ordi^ naires et les dépenses ordinaires de 1876 à 1899. — Compar|iison de la progression des recettes à la progression *dcs dépenses pendant cette période. — La question de la spécialisation de certaines recettes. — Effets sur l'équilibre des opérations de la caisse municipale du report des excédents de recettes des exercices écoules. — Les recettes et les dépenses extraordinaires sur fonds généraux depuis 1876. — B. Examen détaillé des budgets. — La situation en 1876. — Régularisation de l'avance faite par le Trésor en 1871. — Rachat des canaux de rOurcq et de Saint-Denis. — L'emprunt de 187O. — Les budgets de 1876, de 1877 et de 1878. — Le bilan de l'Exposition de 1878 pour la Ville de Paris. — Les dispositions du Conseil municipal en matière financière en 1879. — Budget de 1879. — Comparaison des ressources nouvelles et des charges nouvelles de 1871 à 1879. — Le traité conclu en 1879 avec le Crédit foncier. — Budget de 1880.
— Les plus-values et les avertissements du préfet de la Seine Hérold. — Les budgets de 1881, 1882 et i883. — C. La crise financière (i883-i888). — Les budgets de 1884 à 1889. — L'emprunt de 1886. — Le bilan de l'Exposition de 1889 pour la Ville de Paris. — Le remboiu^ement de l'avance faite en 1872 par la Compagnie du gaz. — Le budget de 1890 et le classement des articles et chapitres du budget. Nécessité de maintenir la structure historique des documents budgétaires. — L'émission supplémentaire des obligations de l'emprunt 1886. — Les budgets de 1891, 1892 et 1898. — L'emprunt de 1892. — Répercussion budgétaire du relèvement des traitements et salaires du personnel de la police et du personnel ouvrier de la Ville de Paris. — Les budgets de 1894» 1896 et 1896. — Projets de cxjnversion de la dette. — Conversion des annuités dues au Crédit foncier. — Nouveau traité du 10 décembre 1894 avec le Crédit foncier.
— L'emprunt de 1 894*1 ^Q^* — ^^ fonds dît de 44 niilUons. — Les budgets de 1897, 1898 et 1899. — L'emprunt de conversion de 1898. — L'emprunt du chemin de fer métropolilain. — Liquidation des opérations entreprises sans dotations.
5 ,er. -. ORGANISATION ADMINISTRATIVE ET FINANCIÈRE
Avant d'aborder l'étude des budgets contemporains, il est indispensable de savoir comment à Paris se prépare un budget ; comment il est voté et réglé ; quelles sont, en cette matière, les attributions respectives du Conseil municipal et des préfets ; quelle est l'étendue de la tutelle administrative sur la gestion financière de la capitale. Il importe aussi d'indiquer de quelle façon sont effectuées les recettes et les dépenses que le budget prévoit et, en particulier, comment fonctionne la caisse municipale; enfin, il n'est pas inutile d'esquisser, au moins dans les grandes lignes, les divers contrôles exercés sur l'exécution des services financiers de la Ville de Paris.
Le système administratif français actuel repose principalement sur trois groupes organisés. Deux sont doués de capacité politique et règlent leurs finances; le troisième ne possède guère que des capacités administratives et financières.
Ces trois groupes organisés, doués de vie, sont : i° l'État, dont le budget, présenté par les ministres, est voté par la Chambre des Députés et par le Sénat; 2° les départements, dont les budgets, préparés par les préfets, sont votés par les conseils généraux; 3* les communes, dont les budgets sont présentés par les maires et votés par les conseils municipaux.
Cet ouvrage ayant pour objet capital les finances de Paris* nous examinerons successivement comment le budget de la Ville de Paris est actuellement préparé et de quelle manière fonctionnent tous les rouages financiers qu'il met en mouvement.
La Ville de Paris, ici comme en bien d'autres matières, se trouve en présence d'un régime spécial, qualifié souvent d'exceptionnel. Ce n'est pas, en effet, dans la loi nmnicipale du 5 avril i884 qu'il faut aller chercher les règles budgétaires
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applicables à Paris : celte législation libérale ne régit pas la capitale. Paris reste soumis aux prescriptions des anciennes lois municipales du i8 juillet 1887 et du 24 juillet 1867*.
L^application de ces lois à la Ville de Paris souleva, en matière budgétaire, d'assez nombreuses difficultés. Il était impossible en effet de faire régir un budget aussi considérable que celui de Paris par des règles édictées surtout pour des communes de modeste importance. Aussi, l'instruction générale du ministre des finances du 20 juin 1859 ^^^ ^^ comptabilité communale ne pouvant être appliquée intégralement à la comptabilité de la Ville de Paris, était-il nécessaire, si l'on n'écartait pas complètement cette instruction, de procéder du moins à une revision l'adaptant aux nécessités reconnues de la comptabilité et du fonctionnement de la caisse municipale.
Ce travail d'adaptation a été fait et une commission nommée spécialement par le ministre des finances* a élaboré un Règlement sur la comptabilité des recettes et des dépenses de la Ville de Paris. Ce document, très étudié et rédigé en termes d'une précision et d'une clarté bien proches de la perfection, après avoir été approuvé le 28 décembre 1878 par le Président de la République, est entré en vigueur le 1" janvier
Ce € règlement :d est suivi de la nomenclature des pièces à produire par le receveur municipal à l'appui des recettes budgétaires et de r « analyse du mode d'administration, de comptabilité et de recouvrement des divers services » qui com- J)lètent le règlement proprement dit. Sa mise en vigueur avait été préparée par un décret du 22 janvier 1878. C'est la pierre
1. En vertu de la loi du i4 avril 1871, le Conseil municipal de Paris est formé de quatrevingts membres élus à raison d'un pour chacun des quatre quartiers des vingt arrondissements.
2. C*esl à la suite de la réorganisation des services de la préfecture de la Seine que le ministre des flnances, M. Malliieu-Bodet, par arrêté du a5 janvier 1870, a institué une commission chargée de préparer le règlement de comptabilité. La commission, présidée par M. Louis Passy, était composée de membres du Conseil d'État et de la Cour des comptes ainsi que de délégués des ministères de l'intérieur et des fmances. Ses travaux, commencés le ig mars 1875, ne furent terminés que le ao décembre 1878.
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angulaire du fonctionnement de la caisse municipale et de la comptabilité de la Ville de Paris.
C'est, en outre, le décret du 22 janvier 1878 qui modifia le fonctionnement des halles et marchés; ce décret libéral tenta de résoudre le conflit séculaire entre la Préfecture de la Seine et la Préfecture de police au sujet de l'administration des halles centrales et des marchés et de la surveillance du poids public. Il permit d'effectuer librement des ventes amiables, après avoir détruit le privilège des facteurs. Malheureusement, ces dispositions libérales ont été très amoindries par la loi du 1 1 janvier 1896.
L'établissement, le vote et le règlement du budget municipal. — Le budget est l'acte par lequel sont prévues et autorisées les recettes et les dépenses annuelles de la Ville de Paris.
De cette définition il résulte que l'élaboration d'un budget comprend deux opérations bien distinctes : 1** une opération de prévision; 2** une opération d'autorisation.
C'est à l'organe exécutif, les préfets — préfet de la Seine et préfet de police, — que revient, principalement sinon exclusivement, la prévision des recettes et des dépenses.
C'est à l'organe délibérant : le Conseil municipal, que revient, principalement sinon exclusivement, l'autorisation.
Suivons le développement de ces deux idées.
Le préfet de la Seine est chargé, sous la surveillance de l'administration supérieure, de la proposition du budget. Toutefois, la proposition des crédits nécessaires aux dépenses de la Préfecture de police est réservée au préfet de police. Celuici remet son budget des dépenses municipales de la Préfecture de police au préfet de la Seine, qui l'incorpore dans le budget général de la Ville de Paris.
Dans la préparation du budget, l'administration s'appuie, pour les évaluations des recettes et des dépenses, sur les évaluations de recettes et sur les allocations de crédits du budget
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précédent. Elle prend soin, conformémenl à la règle dite de Vwiivevsalité, de comprendre dans les budgets des chiffres bruts et non pas des sommes nettes.
Nous voulons dire par là qu'il doit être fait recette au budget du montant intégral des produits et que l'on doit porter en dépense les frais de perception et de régie.
L'administration doit prendre soin également, par application de la règle dite de spécialité, de présenter dans des sections distinctes et séparées — chapitres et articles — les services du personnel et du matériel et de ne comprendre dans chaque article que des services corrélatifs et de même nature. Cette règle n'a pas toujours été suivie d'une façon absolue dans les budgets de la Ville de Paris ; mais elle y est cependant généralement observée.
Matériellement, le budget est divisé en deux grandes parties : I* recettes; 2* dépenses.
Recettes. — La partie relative aux recettes se divise ellemême en :
A. — Fonds généraux ;
B. — Fonds spéciaux.
Sous la rubrique : Fonds généraux, le budget range :
I* Les recettes ordinaires, telles que revenus de tous les biens communaux, produits des centimes ordinaires, produit de l'octroi, produit des droits perçus dans les halles, marchés, abattoirs et entrepôts, d'après les tarifs dûment autorisés, etc., et d'une façon générale le produit de toutes les taxes de ville et de police dont la perception est autorisée par la loi ;
2* Les recettes extraordinaires, ce qui comprend toutes les recettes non susceptibles de se présenter périodiquement, telles que produits des dons et legs, des ventes d'immeubles du domaine de la Ville, etc.
Toutefois, il est des recettes extraordinaires qui ne figurent pas sous cette rubrique : ce sont celles des Fonds spéciaux.
Les recettes sur fonds spéciaux comprennent surtout les
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produits d'emprunts municipaux. Ainsi, au budget de l'exercice 1899, les trois principaux chapitres des Recettes de fonds spéciaiLX sont : i<> le produit de l'emprunt autorisé par la loi du 22 juillet 1892 ; 2® le produit de l'emprunt autorisé par les lois des 10 juillet 1894 et 22 juillet 1896; 3® le produit de l'emprunt destiné à l'exécution d'un chemin de fer métropoHtain, autorisé par la loi du 4 avril 1898,
Dépenses. — Si des recettes nous passons aux dépenses, nous constatons une subdivision identique en :
.4. — Fonds généraux;
B. — Fonds spéciaux.
Les dépenses des Fonds générauœ comprennent :
I® Les dépenses ordinaires, au premier rang desquelles figure le service de la dette municipale (intérêts, amortissement et frais divers des emprunts, annuités diverses dues par la Ville, capitaux remboursables); sont aussi dépenses ordinaires : les dépenses de l'administration, les pensions et secours, les dépenses de la voirie, de l'instruction primaire, de l'assistance publique, de la poHce, etc. ;
2® Les dépenses extraordinaires, telles que l'emploi de dons et legs, les travaux d'architecture ou de voirie qui ne sont pas des travaux d'entretien (par exemple, les travaux neufs de pavage en bois, la construction de trottoirs, etc.).
Dans les dépenses sur Fonds spéciaux, on range surtout l'emploi du produit des emprunts. Ainsi, dans le budget de 1899, le^ trois principaux chapitres des Dépenses sur fonds spéciaux sont relatifs à l'emploi du produit des emprunts 1892, 1894-1896, 1898.
Les dépenses obligatoires. '— Une observation capitale doit être faite à propos des dépenses. Les unes sont 06//gatoires, les aiuires facultatives. ...
Les premières doivent être nécessairement prévues au budget et dotées de crédits suffisants; pour les autres, le budget
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peut OU non les inscrire et, par suite, effectuer ou non les opérations auxquelles elles doivent faire face.
La loi énumère limitativement les dépenses obligatoires. En voici quelques exemples : l'entretien de l'Hôtel de Ville et des mairies; les frais de personnel, de bureau et d'impression pour le service de la Ville, les frais des registres de l'état civil, les traitements et frais de bureau des commissaires de police, tels qu'ils sont déterminés par les lois et décrets, et les frais du personnel de la polipe municipale, les pensions des employés municipaux et des commissaires de police régulièrement liquidées et approuvées, les dépenses relatives à l'instruction publique, conformément aux lois, l'indemnité de logement aux curés et desservants et autres ministres des cultes salariés par l'État, lorsqu'il n'existe pas de traitement affecté à leur logement, l'acquittement des dettes exigibles, etc.
Nous appelons l'attention sur l'acquittement des dettes exigibles. La dépense est obligatoire ; il suit de là que toute dette de laVille, provenant des dépenses originairement facultatives, constitue une dépense obligatoire, dès qu'elle est certaine, exigible, c'est-à-dire qu'elle résulte soit d'un jugement ou d'un arrêt passé en force de chose jugée, soit de tout autre titre incontestable.
Nous signalons enfin, parmi les crédits pour dépenses facultatives, le crédit pour dépenses imprévues qui, dans le budget de la Ville de Paris, porte le nom de fonds de réserve et qui, parfois, a une importance considérable.
Voici le montant des chiffres inscrits à ce chapitre spécial pour le service ordinaire, en
Le projet de budget ainsi préparé par l'autorité préfectorale est soumis, accompagné d'un mémoire justificatif, au Conseil
municipal chargé, de contrôler les prévisions et d'autoriser les recettes et les dépenses. Le dépôt du projet a lieu au mois de mai ou de juin de l'année qui précède celle pour laquelle il est dressé ; mais c'est là une pratique qui n'a rien de légal, ni d'obligatoire.
Ce projet de budget et ce mémoire, imprimés et distribués à tous les membres du Conseil municipal, sont examinés en commission et discutés en séance publique. Ici nous devons mentionner une institution spéciale au Conseil municipal de Paris : le comité du budget et du contrôle.
Le comité du budget et du contrôle. — Avant i8go, le Conseil chargeait de l'examen du budget une commission spéciale élue soit par les commissions permanentes, soit, en séance publique, au scrutin de liste.
Depuis 1890, le Conseil municipal tout entier, siégeant en comité secret, forme le comité du budget et du contrôle qui rappelle the committee of the whole house de la Chambre des Communes d'Angleterre. Une séance du Conseil se transforme en séance du comité du budget par l'exclusion du public et par la substitution d'un bureau spécial au bureau de l'assemblée. Ce bureau est composé : d'un président du comité, de deux vice-présidents, d'un rapporteur général du budget, d'un rapporteur général du compte et de quatre secrétaires.
Des rapporteurs spéciaux sont désignés par les commissions permanentes du Conseil * agissant alors comme sous-commission du comité ; en outre, les rapporteurs généraux présentent deux études d'ensemble, l'une sur le projet de budget, l'autre sur le compte de l'exercice précédent. Ces deux rapports sont généralement imprimés.
I. Les divers sen'ices de la Ville sont repartis, au Conseil municipal de Paris, entre six commissions permanentes, élues par les bureaux : la i ^^^ commission s'occupe des finances et du contentieux, elle compte la membres ; la 2^ commission s'occupe de l'administration générale et de la Préfecture de police, elle compte la membres; la 3* commission s'occupe des travaux d'ingénieurs affectant la voie publiijue, elle compte iG membres ; la 4* commission s'occupe de renseignement et des beaux-arts, elle compte 16 membres ; la 5" commission s'occupe de l'assistance publique, elle compte 12 membres; enfin, la 6<^ commission s'occupe des eaux et de rassainisscment et comprend également la membres.
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C'est toujours le rapport général sur le projet dé budget qui, jusqu'à présent, a constitué le document le plus important. Il discute les propositions préfectorales et présente au Conseil l'ensemble des modifications proposées par les commissions permanentes et par le comité du budget.
Lorsque le travail préparatoire est terminé en commission et ratifié par le comité du budget, le budget est discuté et voté en séance publique du Conseil municipal.
La loi ne fixe pas l'époque à laquelle le budget doit être discuté ; elle se borne à déclarer que le budget doit être voté au plus tard avant le commencement de l'exercice financier, c'est-à-dire avant le i" janvier.
Dans la pratique, le budget municipal est voté à Paris dans les mois de novembre et de décembre et, parfois, dans les derniers jours de l'année. Cette habitude n'est pas sans inconvénients. Il arrive que certains rapports importants font l'objet de discussions écourtées et de votes un peu hâtifs. Mais cette situation n'est pas le fait du seul Conseil municipal. Parfois, un rapporteur n'obtient les renseignements dont il a besoin qu'au dernier moment; parfois, le Parlement, en légiférant sur des questions ayant une répercussion considérable sur les ressources de la Ville de Paris, arrête l'examen des recettes ou des dépenses. Le fait s'est produit en 1898 à propos de la loi sur le dégrèvement des boissons hygiéniques, des projets d'abolition des droits d'octroi sur ces boissons et de la création des taxes de remplacement.
Observons que si, pour une 'cause quelconque, le budget n'était pas volé avant le commencement de l'exercice, les recettes et les dépenses ordinaires continueraient à être faites jusqu'à l'approbation de ce budget, conformément à celui de Tannée précédente. Par conséquent, et sans aucune décision de l'autorité supérieure, le préfet de la Seine et le préfet de police pourraient ordonnancer et le receveur municipal pourrait acquitter les dépenses annuelles, dans la proportion des douzièmes échus, jusqu'à l'approbation du budget.
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La balance du budget. — Lorsque le budget a été volé par le Conseil municipal, les inscriptions, en recette et dépense, sont résumées par le rapporteur général dans une sorte de bilan qu'on nomme la balance du budget.
Cette récapitulation des votes budgétaires a pour but de s'assurer que le budget voté se solde en équilibre.
La. sanction des pouvoirs publics. — La tutelle administrative. — Le budget, ainsi préparé et voté, est adressé au ministre de l'intérieur * qui le soumet à l'approbation du Président de la République en forme de décret.
C'est à ce moment que s'exerce le contrôle de l'autorité supérieure, ce que l'on appelle dans le langage du droit la (r tutelle administrative * ».
Quels sont les pouvoirs de l'autorité qui règle le budget de la Ville de Paris?
Quelle est l'étendue de la tutelle administrative ?
Pour résoudre clairement la question, il importe de distinguer quatre cas différents que nous résumons dans les quatre hypothèses suivantes :
Premier cas. ^- Le budget prévoit toutes les dépenses obligatoires et il n'applique aucune recette extraordinaire aux dépenses soit obligatoires, soit facultatives. Dans ce cas, l'autorité qui règle le budget ne peut ni changer, ni modifier les allocations portées au budget par le Conseil municipal.
Deuœième cas. — Le budget prévoit toutes les dépenses obligatoires ; mais il applique des recettes extraordinaires aux dépenses ordinaires soit obligatoires, soit facultatives.
Dans ce cas, l'autorité qui règle le budget peut réduire ou même rejeter complètement certaines des dépenses facultatives; la réduction portera d'abord sur les sommes inscrites au « crédit pour dépenses imprévues ».
1. Le budget spécial de Toctroi est cgalemenl transmis au ministre des Gnanccs.
2. Nous nous servons de cetteexpression, qui est maintenant courante, quoii^ue incorrecte.
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Troisième cas, — Le budget ne prévoit pas toutes les dépenses obligatoires ou n'alloue pour ces dépenses que des crédits insufBsants. L'autorité qui règle le budget a le droit d'inscrire l'allocation nécessaire. Toutefois, le décret cTinscription d'office ne peut intervenir qu'après que le Conseil municipal a été préalablement appelé à en délibérer à nouveau.
Il est pourvu à la dépense obligatoire inscrite d'office par la réduction ou le rejet de tout ou partie des crédits alloués pour les dépenses facultatives. A défaut de ces ressources, il y est pourvu par le Conseil municipal ou, en cas de refus de sa part, au moyen d'une contribution extraordinaire établie par une loi spéciale.
Le Conseil municipal de Paris s'est vu fréquemment appliquer cette règle. Longtemps il a refusé d'incorporer au budget municipal les dépenses de la Préfecture de police qui étaient alors inscrites d'office. Cette situation n'a cessé que depuis
Pour ne citer qu'un autre exemple, en 1899 un décret du 26 janvier a inscrit d'office au budget de la Ville de Paris, pour l'exercice 1899, un crédit de 2,628,480 fr. pour les dépenses de la garde républicaine, dépenses que le Conseil municipal considère comme excessives et non régulièrement établies et qu'il se refuse à voter chaque année.
(Jaah^ième cas. — Le Conseil municipal rejette dans son ensemble le budget qui est soumis par le préfet de la Seine à son vote.
Dans ce cas, il devrait être dressé par le préfet un budget d'oj/ice, dans lequel ne seraient comprises que les dépenses déclarées obligatoires par la loi. Ce budget serait soumis à la sanction du Président de la République, sauf l'intervention nécessaire du pouvoir législatif en cas d'imposition extraordinaire à établir par une loi spéciale.
Ce fait ne s'est jamais produit à Paris.
Le budget primitif. — Les règles que nous venons d'ex-
poser président toutes à la préparation du budget primitif ^ et à son règlement.
Voici quel était le cadre du budget primitif de l'exercice 1899, tel qu'il a été proposé par l'administration préfectorale, voté par le Conseil municipal et réglé par décret du Président de la République :
HECETTES.
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DÉPENSES
PBOPOSmONB
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