LE CONTROLE LEGISLATIF ET LE CONTROLE JUDICIAIRE

(Janvier 1883)

LE CONTROLE LiciSLATIF

Un budget qui croit en sept années de douze cent millions est fait pour inspirer des préoccupations à tous les gens sensés ; si la France avait perdu sur les champs de bataille la supériorité des armes, elle avait bientôt reconquis par le travail et par l'épargne la supériorité de la richesse ; la progression des dépenses commence donc à inquiéter les hommes d'État du nouveau régime, el, sauf à la tribune, où l'intolérance de la majorité oblige les orateurs à se parer d'un optimisme de commande, on ne rencontre plus de républicain qui conteste la fâcheuse situation de nos finances.

Dès 1876, M. Say, alors ministre, remettait à la commission du budget de l'exercice de 1877 une note relative à Tabus en matière de dépenses du droit d'initiative parlementaire. Les règlements de nos Chambres autorisent chaque député à demander, par voie d'amendements ou de propositions particulières, des augmentations de dépenses ou des suppressions d'impôts. Les membres de la Chambre sont naturellement portés à abuser de cette prérogative. Le rapport général de la commission du budget de l'exercice 1877 constate que les propositions de diminutions d'impôts faites par les députés dans le cours de la session de 1876 se sont élevées àla somme de 837,157,154 fr., et que des augmentations de crédit à près égales ont été demandées par voie d'amendements..

En Angleterre, où le régime parlementaire n'est pas une vaine apparence, de tels abus ne sauraient se produire. Le principe que l'initiative des demandes de subsides appartient exclusivement à la Couronne, et que la Chambre ne peut voler d'autres crédits que ceux que la Couronne a préalablement réclamés, n'est pas seulemeni applicable aux allocations budgétaires annuelles, mais à toute allocation pour les services publics produits à quelque époque et sous quelque forme que ce soit*.

M. Say protestait, en outre (séance du 8 décembre 1876), contre le vote des lois entraînant des dépenses

1 . Note de M. Léon Say, citant les extraits du traité de sir Erskine May, sur les lois, les règlements, la procédure et les usages du Parlement anglais.

et dont la réalisation et môme Tinscription au budget était ajournée à plusieurs années. Il aurait voulu que les règlennents des Assemblées interdissent le vote prématuré de dépenses qui ne donnent pas lieu à des ouvertures de crédits immédiates. 11 est certain que dans toutes les Assemblées, même dans les plus sages, les députés ont une tendance à voter des mesures populaires sous forme de projets devant entraîner de lourdes charges lorsqu'ils ont la faculté de laisser à leurs successeurs le soin désobligeant de découvrir les ressources correspondantes. Telles ont été, par exemple, les lois votées sans discussion sur les pensions des officiers de l'armée de terre et de mer. Si la Chambre s'était trouvée dès le premier jour dans la nécessité de créer les taxes que l'application de ces lois nécessitera bientôt, elle aurait reculé devant l'énormité de la dépense.

On s'est également élevé contre l'exagération des crédits supplémentaires.

Les commissions du budget, dit M. Mathieu-Bodet^, examinant et discutant tous les crédits compris dans les projets de lois de finance, arrivent péniblement à établir l'équilibre entre les dépenses et les recettes; puis, à peine les budgets sont-ils votés, quelquefois même avant le commencement de l'exercice, on voit surgir une série de demandes supplémentaires. Ces crédits nouveaux sont examinés isolément et en dehors

1. Les Finances françaises de 1870 à 1877, par M. Mathieu- Bodet, ancien ministre des finances.

de toute préoccupation d'ensemble. Ils sont plus facilement acceptés que s*ils avaient été présentés dans la loi de finances. Il ne suffit pas qu'u n crédit soit utile pour qu'il doive être voté, il faut aussi que les ressources du budget soient suffisantes pour y faire face. Or c'est précisément la question des voies et moyens qui est rarement étudiée dans Texamen des demandes de crédits supplémentaires. Au lieu de déterminer les ressources afl'ectées aux dépenses nouvelles, la loi qui accorde le crédit se borne à déclarer qu'il y sera pourvu sur les fonds généraux du budget. M. Mathieu-Bodet déplore ces habitudes; il est certain que, dans un pays où les finances sont bien réglées, on ne procède pas avec ce sans-gêne. « A mes yeux, disait M. Gladstone, dans un discours récent, le premier point pour assurer la bonne administration des finances, c'est de ne jamais engager une dépense, sans avoir de quoi y faire face et même davantage. » Aussi, quelques mois après, lorsqu'il s'agissait de préparer l'expédition d'Egypte, M. Gladstone demandait un crédit pour augmenter les forces de l'Angleterre dans la Méditerranée, et proposait une modification aux impôts pour subvenir à cette dépense. M. Mathieu-Bodet désire prévenir par des mesures législatives l'exagération des crédits supplémentaires; il vetq ue ces crédits ne puissent jamais dépasser le chiffre des annulations et que les commissions du budget reçoivent le mandat spécial de faire observer la règle qui serait posée par la loi.

Quant au mal, sa réalité ne saurait être mise en

doute. M. Ribot publie, dans son rapport ^ un relevé des crédits supplémentaires et extraordinaires dans lequel le montant des crédits est atténué par la déduction des annulations opérées ou à opérer en fin d'exer-cice. Cette déduction faite, il reste, pour 1878,un supplément de crédits de 375,670,903 francs; pour 1879 de 240,194,940 fr.; pour 1880, de 124,890,824 francs; pour 1881, de 180,273,210, et pour 1882, l'ensemble des crédits votés ou proposés dépasse 230 millions *. Parmi ces dépenses, quelques-unes pouvaient être prévues et auraient dû trouver place dans le budget; les autres pouvaient être, sans inconvénient, supprimées ou tout au moins ajournées. L'abus n'est donc pas douteux, seulement le remède proposé sera-t-il efficace? Du sein de l'Assemblée nationale, des voix s'élevaient pour proposer des réductions d'impôt, d'autres voix réclamaient des augmentations de dépenses; mais TÂssemblée nationale avait un autre tempérament que nos Chambres; non seulement la majorité repoussait les propositions de nature à troubler l'équilibre du budget, mais elle accueillait par un froid dédain ou des sourires moqueurs tout projet dans lequel elle découvrait une préoccupation électorale ou tout autre indice d'intérêt personnel.

Aujourd'hui, l'aggravation des dépenses résulte d'une sorte d'émulation entre les ministres et les membres du Parlement. D'ailleurs, la Chambre des députés ne se contente plus des pouvoirs qui lui sont

1 . Rapport sur le budget général des dépenses et des recettes de l'exercice 1883, page 24.

dévolus par la constitution; lorsque ses passions s*agitent, lorsque son intérêt électoral est en jeu, elle brise tous les freins, elle renverse toutes les barrières, elle se place au-dessus des règlements et des lois. La restriction du droit d'initiative, la nécessité de renfermer les crédits supplémentaires dans des limites déterminées, qu'on les inscrive dans le règlement ou dans la loi, ne sauraient produire de résultat appréciable. Les ministres, disposés à violer les règlements ou les lois, obtiennent aisément la complicité de laChambre,pourvu qu'ils flattent ses préjugés. M. Mathieu-Bodet reconnaît lui-même que les prescriptions législatives, et notamment la loi du 16 mai 1851, qui avait édicté certaines mesures préventives contre les entraînements des ministres ou des Chambres, sont demeurées illusoires. Existe-l-il, d'ailleurs, un texte plus formel et plus précis que le suivant : « Aucune dépense ne pourra être ordonnée ni liquidée sans qu'un crédit préalable ait été ouvert par une loi... Toute dépense non créditée ou portion de dépense dépassant le crédit sera laissée à la charge personnelle du ministre contrevenant. » Cet article de la loi de finances du 15 mai 1850 n'a jamais été abrogé, loin de là; il a été reproduit dans l'article 41 du règlement général du 31 mai 1862, sur la comptabilité publique. Cependant les dépenses sont aujourd'hui ordonnées, liquidées et payées en excédent des crédits ouverts. On a vu sur un seul chapitre du budget extraordinaire (Travaux d'achèvement par l'État des lignes rachetées en vertu delà loi du 18 mai

1878) 50 millions dépensés en violation de la loi du 15 mai 1850. Non seulement la Chambre n'a pas mis en accusation les ministres coupables, mais elle a couvert leur responsabilité par Tallocation de crédits supplémentaires accordés deux ans après la consommation des dépenses. Lors même que le règlement restreindrait Tinitiative parlementaire, lors même que la loi renfermerait les crédits supplémentaires dans des limites plus étroites, le torrent, rompant la digue, aurait bientôt repris son cours.

Depuis que la lumière s*est faite sur Tétat des finances, la faction jacobine parle beaucoup des abus du régime parlementaire. Elle n'est pas loin d'attribuer à ce régime le déficit du budget, l'aggravation des dépenses et tous les maux de la situation présente; mais elle se dispense de faire une démonstration préalable qui serait pourtant nécessaire : vivons-nous réellement sous un régime parlementaire? La constitution de 1875 nous a dotés d'un appareil gouvernemental perfectionné. La France a le bonheur de posséder un président irresponsable, des ministres responsables et deux Chambres dont les pouvoirs sont, en théorie, savamment équilibrés. Seulement, dans la pratique quotidienne, le président se dérobe, le Sénat s'annihile, et le troisième pouvoir, laissé sans contrepoids, marche à grands pas vers l'usurpation suprême. Comment le président ne se déroberait-il pas? En toute occasion, M. Grévy s'est prononcé contre l'institution de la présidence, non pas seulement en 1848, mais en 1871, en 1873, en 1875... Aussi se

borne*t*il à toucher les émoluments de son emploi; il se garde d*en assumer les charges et d'en remplir les devoirs. L'âge lui rend chaque jour plus facile cette résignation somnolente. S'agit-il de la question financière? M. Grévy voit sans s'émouvoir mettre la France au pillage et le déficit se produire. Le président laisse tout faire, ne dit mot et choisit ou accepte, pour relever les finances, MM. Magnin, Aliain Targé ou Tirard. Quant au Sénat, la Chambre, ne pouvant encore, en principe, supprimer le pouvoir budgétaire et le contrôle financier de la Chambre rivale, s'arrange, en fait, de manière à en restreindre, ou même à en empêcher l'usage; elle retarde jusqu'à la dernière heure l'envoi du budget au Sénat et lui enlève, par ce détour ingénieux, la possibilité de suffire à l'exercice de son pouvoir et de son contrôle. Quoique le procédé soit connu, puisqu'il se répète depuis six ans, il n'en réussit pas moins chaque année. Le Sénat pourrait résister, prendre son temps, examiner le budget à loisir; mais le Sénat, heureux qu'on lui permette de vivre, se borne à des protestations silencieuses, et, après quelques façons de résistance, accorde invariablement son blanc-seing. La Chambre donc s'essaye à jouer le rôle d'une convention. Les commissions tournent aux comités; elles dominent les ministres, les asservissent à leurs volontés, on peut dire même à leurs caprices. Depuis le moment où la Chambre s'est emparée de la réalité du pouvoir, elle a, par une juste réciprocité, abdiqué son droit de contrôle. Le régime parlementaire a dis-

paru le jour où les ministres ont demandé des ordres à la Chambre, et depuis six ans les ministres demandent des ordres à la Chambre.

Les finances n'ont rien gagné à cette interversion des rôles. Les idées qui dominent dans les conseils du gouvernement dominent aussi dans la Chambre; c'est la tradition jacobine qui se révèle par les demandes réitérées de crédits, par les appels adressés au Trésor. La troisième république a mis sur tout et partout la main de l'État, le Contrat social est devenu son évangile ; la majorité est imbue des idées de Rousseau, elle se pénètre de ces préceptes : « Les clauses bien entendues se réduisent toutes à une seule, savoir : l'aliénation totale de chaque associé avec tous ses droits à toute la communauté ^ y> Chacun se donne c tel qu'il se trouve actuellement, lui et toutes ses forces dont les biens qu'il possède font partie... L'État, à l'égard de ses membres, est maître de tous leurs biens par le contrat social qui, dans l'État, sert de base à tous les droits. Le droit que chaque particulier a sur son propre fonds est toujours subordonné au droit que la communauté a sur tous... Les possesseurs sont considérés comme dépositaires du bien public*. »

Les prémisses posées, elle tire les conséquences. Le gouvernement reprend par l'impôt le quart ou la moitié des revenus qui, d'après Rousseau, lui appartiennent en propre. Il organise l'instruction primaire