Vote des recettes et des dépenses

La première opération de l 'administration financière dans les pays modernes est le vote du budget. On entend par là « un état de prévoyance des recettes et des dépenses pendant une période déterminée, un tableau évaluatif et comparatif des recettes à réaliser, des dépenses à effectuer » (i).

Les cités grecques ne procédaient pas de la sorte. Elles n'agissaient pas non plus a comme un propriétaire ou un rentier qui règle à peu près ses dépenses sur l'état de sa caisse, sur la moyenne de ses ressources supputées d'après les derniers exercices, sans faire avant le commencement de l'année un cadre détaillé et limitatif de l'emploi de ses revenus certains » {^).

Le peuple votait périodiquement une série de dépenses à chacune desquelles il affectait certaines recettes.

Le procédé est très apparent à Délos ; mais il convient que nous citions d'abord les principales inscriptions que nous allons utiliser :

Comptes d'IIypsoclèa, en 279, BCH, XIV, 1890, p. 889; XV, p. ii3.

Comptes de Sosisthénès, en 25o (comptes des Hiéropes sous l'arcliontat do Sosisthénès), BCH, XXVII, 1908, p. 62.

Comptes de Démarès, en 180, BCH, VI, 1882, j). i ^ Dittenberger, Sylloge, 588.

(') C'est la définition du budget par Paul Lerov-Beaulieu, Traité de la science des finances. Cf. R. Stourm, Le budget, Paris, 1896, p. 3.

(-) Paul Leroy-Beaulieu, II, p. 8.

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Comptes d'Amphiclès, vers 170, BCH, II, 187, p. 570.

Inscription dite de Paros, en réalité de Délos (Ilomolle, BCH, II, p. 341 s.), Le Bas, 2092, republiée par M. Dieudonné, Revue de Pliilol. XXX, 1906, p. m.

Tous les comptes de Délos ne sont pas publiés : je dois me contenter de renvoyer aux articles de MM. Diirrbach, Jardé, Schulhof, BCH, 1904, i9o5, 1908, où se trouvent de nombreux textes et des indications précieuses sur ceux qui sont encore inédits. Il faudra attendre une publication complète pour pouvoir étudier dans tous leurs détails les finances déliennes.

L'inscription de 180 contient l'inventaire de la caisse sacrée, t, lepà xi^iùxôç, et aussi celui de la caisse publique, ri 8Yi[xo<T(a x'.SwTÔç. L'une et l'autre se composent d'un certain nombre de jarres, a-xàjjivoç, portant chacune l'origine de la somme et sa destination : c'est donc bien la spécialisation des recettes.

Cette spécialisation s'appelle dans l'inscription : r, S'.à- Ta^'.ç, la distribution, la répartition, et, en effet, matériellement, les recettes sont distribuées, réparties entre les jarres pour un usage déterminé.

A Athènes existait l'équivalent de la diataxis délienne. Comme exemple, au IV*^ siècle, les fonds mis à la disposition du Conseil et du Peuple, xà xarà t{;riç{a-[jLaTa àvaXtcrxô- [jieva Tfj fùoukr^, tw ôT,[Ji(ji (^). 11 s'agit d'une somme fixée par la diataxis, d'un budget spécial auquel sont affectées certaines recettes. Les objets auxquels cette somme peut être employée sont déterminés d'une façon rigoureuse (^). De même, les apodectes doivent verser chaque année 60 mines aux lepwv êTCo-xe'jaa-Taî, pour les réparations aux sanctuaires. (Arist. Ath. Pol. 5o). La diataxis est citée dans IG, II, 5, 385 c : Tov 8e xafxiav twv (7TpaTt.wTt.xwv jjt.epLO'a', zo Yevô{i..evov àvdcXwpi.a xaTa ttjv S'.âTa^t,v.

(1) Les exemples dans Laarfeld, Oriech. Epigr. II, p. 725.

(2) Cf. II, 38. Parmi les discours attribués à Démosthùne, il en est un qui porte le titre de Tcepl xïji; <Tuvxâ^3W(;, ce qu'on pourrait traduire : « Discours sur le budget ».

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L'inscription d'Abdère, B C H, 1880, p. 5i, montre l'application du même principe dans cette ville ; car il y existe un fonds des ambassadeui-s, à.Tzo t(ov e''? ràç 7tpeT[[jeia(;] (').

La diataxis a le caractère d'une loi, et possède par conséquent une fixité plus grande que nos budgets qui sont votés annuellement. La loi de la diataxis reste en vigueur aussi longtemps qu'elle n'est pas modifiée. Logiquement, le vote de tout crédit nouveau, au cours de l'exercice, devrait être soumis aux formalités prescrites pour la confection des lois. Cela est vrai surtout s'il implique non une addition à la diataxis, mais uu changement, en d'autres termes, un virement ; mais ces principes n'ont pas été introduits immédiatement (voir infra 7, p. i5o. et seconde partie, 26, p. 222).

La diataxis ressemble à un budget en ce qu'elle suppose le vote des recettes et des dépenses. Elle en diffère par l'absence d'unité. Le peuple affecte telle recette à telle dépeuse : il dresse une série de budgets spéciaux.

Montrons comuient le système fonctionne à Délos.

D'abord la diataxis absorbe toutes les recettes et, ])ar là, elle diffère de la façon d'agir du rentier de tout à l'heure. Le peuple dispose de toutes les recettes qu'il prévoit, de sorte qu'il n'y ait pas d'excédent. Il y a bien des fonds non affectés à des dépenses déterminées ; mais la diataxis ordonne qu'ils soient versés eux aussi dans une caisse, celle des àxaTaraxTa (2), Le budget se solde donc en une balance des recettes et des dépenses.

Ensuite, la diataxis est aussi exacte que possible, car elle est détaillée en ce qui regarde les dépenses, c'est-à-dire qu'elle ne se contente pas de libellés vagues et généraux, mais précise nettement l'objet du crédit, et par conséquent limite la somme qui lui est affectée.

Les Grecs connaissaient donc et pratiquaient ce qui est l'essentiel dans le système du budget, la prévision des

(1) DS, 3o3.

(-) Ou aussi àStaTaxta, Comptes 180, 1. gS-G.

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dépenses et l'application à celles-ci des recettes. Ce qui caractérise leur manière de faire, ce n'est pas l'absence de tout budget, mais l'absence d'un budget unique ; de là, le défaut d'unité, de centralisation dans toute l'administration financière.

• En réalité, les cités grecques sont arrivées, à peu près, au point où en sont nos communes en Belgique. Tandis que l'Etat a réalisé l'unité du budget, sauf la distinction entre l'ordinaire et l'extraordinaire, les budgets spéciaux ont été maintenus pour les communes : budget des services généraux, budget de la voirie, budget de l'instruction. A chacun sont affectées certaines recettes ou certaines portions des recettes ; de chacun il est rendu un compte séparé ; aucune somme ne peut passer de l'instruction aux autres services. Il est possible, sous certaines conditions, de faire des prélèvements sur l'un des deux premiers budgets au profit de l'autre. Il y a cependant des différences avec le régime ancien : d'abord, dans celui-ci, la spécialisation des budgets est poussée beaucoup plus loin ; ensuite, nous réalisons dans une certaine mesure l'unité, parce qu'il n'y a qu'un receveur communal et, par conséquent, une seule caisse.

Les raisons pour lesquelles se maintient la distinction des budgets sont celles qui ont inspiré aux drecs leur système. Ils ont cru qu'en séparant les services, on en apercevrait mieux les nécessités et qu'on appliquerait plus sûrement à chacun une partie suffisante des recettes. Ils se sont imaginé que la situation apparaîtrait plus claire en la divisant. Cela est vrai, on voit mieux les détails, mais en matière financière, c'est l'ensemble qui importe; pour bien faire, il faut toujours finir par une addition qui embrasse le tout, et le plus simple est encore de l'établir au bas d'un budget unique.

Si l'on y réfléchit, il semble que se marquent aussitôt deux défauts du système qui vient d'être décrit.

D'abord, la complication, le désordre résultant de cet éparpillement des recettes entre les caisses spéciales. L. Say a dit en toute vérité : « Le principe de l'unité est un principe de clarté. Personne ne peut connaître sa situa-

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tion financière qu'en l'embrassant tout entière.... Il n'y a d'unité du budget que si l'on a réussi à faire entrer toutes les recettes dans une seule caisse et à faire sortir l'argent de toutes les dépenses du même et unique grand fonds commun. » Nous aurons mainte occasion de mettre en lumière l'exactitude de cette parole.

Un second défaut du système, c'est qu'il pousse à vivre au jour le jour. Le peuple est tenté de dcpeuser tous les revenus de l'année; comme il n'aper-coit pas l'ensemble de sa situation financière, il s'en tient à ce qu'il voit, à l'argent qui entre dans ses caisses et il règle, eu conséquence, son train de vie habituel. S'il cède à la tentation, il n'aura plus de fonds pour faire face aux dépenses extraordinaires, à des besoins qui se produisent exceptionnellement. Il y a là évidemment un grave péril et l'on ne conçoit pas bien qu'un Etat puisse se passer d'un budget extraordinaire. Aussi, les Grecs ne s'en sont-ils point passés ; ils se rendaient bien compte de la différence entre les deux espèces de budgets : c'est l'ordinaire qu'ils désignent sous le nom de ri £yx'Jx).'.oç Z'.oiy,-f\<7'.i; ('). Mais la difficulté pour eux était d'alimenter le budget extraordinaire ; pour bien faire, il y faut appliquer une partie des recettes ordinaires; mais si tout a été absorbé, ou à peu près tout, par les dépenses ordinaires?.... La nécessité d'un travail public surgit : on n'a pas d'argent, pas même de quoi en payer une partie ; la situation est embarrassante. Les Grecs n'ont pas tardé à s'en apercevoir et ils ont mis souvent beaucoup d'ingéniosité à corriger ce vice de leur système. Cf. infra n. 7 et n. 8.

2. — Préparation de la diataxis et rôle du Conseil et des magistrats en matière financière.

Les Grecs n'ont pas pu ne pas se rendre compte des causes qui nous ont amenés graduellement à la centrali-

(1) Gilbert, Handbuch, II, p. 378.

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sation, et ils se sont engagés dans la voie où nous avons fini par les dépasser de beaucoup. Ce que nous appelons « l'administration » est chez nous l'instrument de la centralisation : les Grecs s'en sont servis dans une certaine mesure. Tout d'abord, ils ont attribué au Conseil une large compétence en matière financière : nous pouvons fixer les points suivants, du moins à Athènes :

a) Il est chargé de la préparation du budget (O-

b) Il assiste à l'adjudication des impôts.

c) Il veille à l'exacte rentrée des recettes, notamment en provoquant des poursuites contre les débiteurs de l'Etat en retard de payement.

d) Il assiste à la répartition des crédits, à laquelle procèdent les apodectes.

On verra plus loin qu'à Delphes, le Conseil et spécialement les prytanes participaient à l'administration financière. Il en est de môme à Délos : a les prytanes, comme le dit M. Schulhof (*), exercent un contrôle sur l'administration des hiéropes ; les clefs du trésor semblent avoir été confiées à leur garde ou plus exactement à celle de leur président. »

A Epidaure, l'intervention fréquente du xariAoyoç lio'Skiç permet de croire qu'il en était de même (■^).

Un collège annuel, se recrutant sans conditions spéciales de capacité, est peu propre à exercer dans ce domaine une action décisive : il n'aura ni le temps, ni la force, ni les lumières voulues pour opérer des réformes ou simplement pour refréner la manie des dépenses, qui est le grand mal de la démocratie. Il y faudrait une autorité plus centralisée et ayant devant elle le temps nécessaire pour élaborer des plans et les réaliser. Nous verrons que les Athéniens finirent par le comprendre et, si nous ne nous sommes pas trompé, l'heureuse influence de leurs grands financiers,

(*) Lys. 3o, 22 ; Bôckh, Staatshaushaltung, I, p. 187. (*) BCH, 1908, p. i32.

(3) Keil, AM, 1895, p. 27.

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tels qu'Eubule et Lycurgue, a pu s'exercer parce que la préparation du budget leur a été confiée.

Des tentatives analogues de centralisation se remarquent en d'autres cités : à Olbia, Protogénès a été placé à la tête de l'administration et de la trésorerie, èizi xe ttJç xoLv/iç ouovojj.iaç xa», Ta[ji!,e'!aç yevôp-evoç ; en cette qualité, il a manié les principaux revenus de l'Etat, ye'.p-ia-aç ikc, [xeyto-- [rjaç r^; TrôXeoiç Tcpocrô^ojç ; il a occupé ces hautes fonctions pendant trois ans (i).