TOME CXLVIII

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rence de 82 millions, de façon à en limiter l’existence totale à 300 millions de dollars; mais une loi du 31 mai 1878 arrêta ce retrait, alors que le chiffre en circulation n’était encore descendu jqu’à 346 millions de dollars : il n’a pas varié depuis vingt ans.

Le 17 décembre 1878, pour la première fois depuis 1861,1a prime sur l’or disparut; mais, dès le commencement de l’année suivante, de vives inquiétudes se firent jour sur la possibilité de maintenir ce métal au pair, et d’empêcher qu’il ne fût exporté. La récolte de 1879, excellente en Amérique et déplorable en Europe, vint modifier cet état de choses; des expéditions considérables de blé et de maïs rendirent les Etats-Unis créanciers de Londres et de Paris ; un afflux d’or, qui atteignit 60 millions de dollars en trois mois, provoqua chez eux une vive reprise d’affaires; la réserve du Trésor, que celui-ci doit toujours conserver pour faire face aux demandes de remboursement de ses billets, s’éleva, entre juin et novembre, de 119 à 157 millions; le fer, le coton montèrent; les constructions de nouvelles lignes de chemins de fer prirent un développement inouï : les élections de 1880 donnèrent une majorité au président Garfield, candidat du parti républicain, qui avait été l’instigateur de la reprise des paiemens en espèces : le suffrage populaire, sous l’influence de la prospérité commerciale et industrielle, approuvait maintenant la politique financière que, peu de temps auparavant, il accusait de tous ses maux.

Mais une nouvelle dépression suivit l’assassinat du président Garfield, en juillet 1881 ; la récolte fut médiocre, les exportations diminuèrent et ne dépassèrent les importations que de 26 millions, pour l’année financière allant du 1 er juillet 1881 au 30 juinl882; l’or quitta de nouveau le pays. Cependant les recettes du Trésor avaient atteint un niveau extraordinaire ; l’excédent des revenus sur les dépenses était de 145 millions de dollars. D’autre part, la dette des Etats-Unis avait été ramenée, par les énormes amortissemens pratiqués durant les dix années précédentes, à un milliard et demi de dollars, dont un tiers seulement pouvait être remboursé à tout moment, les deux autres tiers devant continuer a porter intérêt jusqu’à l’échéance fixée lors de l’émission (1). La

(1) Les États-Unis ne pratiquent guère l’émission de rentes perpétuelles. Avec une sagesse louable, ils assignent presque toujours à l’emprunt qu’ils contractent une durée très courte et s’engagent à le rembourser à jour fixe. Une combinaison, à laquelle ils ont eu fréquemment recours autrefois, est celle qui consiste à pro-

conclusion logique de cette situation eût été une réduction des impôts, et surtout des droits de douane, principale source des revenus fédéraux. Mais cela n’eût point fait l’affaire des protectionnistes, qui, afin de supprimer les excédens, poussèrent le Congrès dans la voie des dépenses inutiles. Les pensions militaires, qui figuraient au budget de 1878 pour 27 millions, absorbèrent 61 millions en 1882. Le Congrès élu en cette année vota pour l’exercice suivant 100 millions à ce chapitre.

L’opinion publique s’émut de ce gaspillage et donna, lors des élections nouvelles, une grande majorité aux démocrates, partisans d’une réduction du revenu et des impôts. Une commission du Congrès prépara une modification du tarif douanier, qui fut votée en mars 1883 et amena une diminution de recettes de 50 millions de dollars en 1883-84. En même temps furent supprimées les taxes sur les dépôts des banques et les chèques ; l’impôt sur les cigares fut réduit de moitié. La crise de 1884 contribua encore à discréditer le parti républicain, et ce fut un président démocrate, Grover Cleveland, qui prit le pouvoir en 1885.

L’état de la Trésorerie était alors médiocre : elle perdait plusieurs millions de dollars en or par mois et voyait, en revanche, s’accroître dans ses caves le stock des dollars d’argent, dont le public ne voulait pas. Pour essayer d’y remédier, elle créa en 1886 de petites coupures de certificats d’argent, de 1,2 et 5 dollars, qui trouvèrent meilleur accueil que le métal lui-même. Les •revenus publics recommençaient à s’élever à des chiffres énormes : les excédens de recettes furent de 63 millions en 1885, s’augmentèrent encore durant les deux années suivantes, et permirent au Trésor de racheter 50 millions d’obligations fédérales en 1886, 125 en 1887, et 130 en 1888. Après avoir retiré ses rentes 3 pour 100, qu’il était libre de rembourser à toute époque, le gouvernement se mit à racheter sur le marché celles de ses obligations qui n’étaient pas encore arrivées à échéance : ses demandes firent monter le 4 pour 100 au delà de 129. Les affaires

mettre au rentier de lui restituer son capital au plus tard une certaine année, en s’engageant à ne pas le faire avant une autre date. L'écart entre ces deux échéances était généralement de quinze ans, ce qui faisait désigner les titres de ces emprunts du nom de cinq-vingt (5/20), parce qu’ils pouvaient être remboursés au plus tôt cinq ans après l’émission et devaient l’être au plus tard vingt ans après. Le dernier emprunt de 200 millions en 3 p. 100 au pair émis, en juin 1898, a été stipul? remboursable à partir de 1908, à la volonté du Trésor fédéral, mais doit l’être au plus tard le l e r août 1918; c’est donc un 10/20.

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reprenaient en même temps; de 1885 à 1889, la consommation annuelle de fer aux États-Unis doubla.

La disparition rapide des titres rachetables de la dette publique faisait que le gouvernement ne savait plus comment employer le surplus de ses ressources et était contraint de détenir dans ses caisses des instrumens de circulation dont l’absence gênait le marché. La préoccupation dominante était celle de savoir quel usage serait fait des excédens budgétaires. Un volume, publié en 1888 : « Revenus nationaux », contient une série d’avis donnés à cet égard par les principaux économistes et professeurs. Les titres de ces essais en indiquent l’esprit : «Politique des excédens (< Surplus financiering) . » — « Faut-il conserver le revenu intérieur? » —« Défense de la politique protectionniste.»— « Réorganisation des revenus. »—« Les subventions aux compagnies de bateaux à vapeur considérées comme un moyen de réduire l’excédent. » — « Projet de réduction du tarif. » Le travail du professeur Edwin Seligman commence ainsi : « Le grand danger qui menace l’équilibre financier, et par suite la prospérité commerciale du pays, est l’existence d’un excédent. Il n’est pas de mots assez forts pour en dépeindre les effets démoralisans, non plus que les doctrines anti-scientifiques dont il est le résultat. » Heureux pays que celui où le souci des hommes d’État consiste à se défendre contre un excès de richesse !

Une situation semblable s’était déjà produite de 1834 à 1836, alors que l’ancienne dette avait été entièrement remboursée. On essaya d’appauvrir le budget en diminuant les recettes et en majorant les dépenses. Le droit sur le sucre, qui rapportait 56 millions en 1889, fut supprimé; les pensions militaires, augmentées d’une somme considérable ; les fonctionnaires et les membres du Parlement pensaient servir l’intérêt public en cherchant tous les moyens de dépenser davantage. « Vive l’excédent ! ( God help the surplus!) » s’écriait un commissaire des pensions, le jour de son entrée en fonctions, sous la présidence Harrisson. Cet excédent, proie désignée à tous les appétits, n’était pas destiné à durer longtemps. Le gouvernement arrêta ses rachats de titres; il cessa même de se conformer à la loi exigeant le remboursement annuel d’une somme égale à 1 pour 100 de la dette totale des États-Unis. Le Trésor se trouva en déficit, pour la première fois depuis de longues années, dans le dernier trimestre de l’année fiscale 1890-91 ; ce déficit se renouvela dans deux trimestres

de l’année suivante, mais fut compensé par des excédens durant le reste de l’exercice.

Sur ces entrefaites, avait été votée la célèbre loi de 1890, élaborée par le secrétaire de la trésorerie Windom, modifiée par le sénateur Sherman, et qui est généralement désignée du nom de ce dernier. Elle ordonnait l’achat mensuel par le Trésor de 4 millions et demi d’onces d’argent, l’émission de billets gagés par ce métal pour le nombre de dollars employés à son acquisition, et le rachat de ces billets « en or ou en argent, à la discrétion du secrétaire d’État de la trésorerie. » La loi se terminait par la célèbre déclaration de principes monétaire, si souvent invoquée depuis dans les controverses : « La politique constante des Etats-Unis est de main-

- tenir les deux métaux à la parité l’un de l’autre dans le rapport légal actuel, ou dans tel rapport qui pourrait être fixé par la loi. »

1 Déclaration d’ailleurs vague et qui prête à plus d’une interpréta-

- tion. Le premier effet du Sherman-bill fut de faire monter à New- York le prix de l’argent, qui, de 93 cents l’once, s’éleva en juillet 1890 à 104, puis le 3 septembre à 121, c’est-à-dire à un cours voisin de celui qui correspond au rapport classique de 1 à 15 et

■ demi. Mais, avant que le Congrès se fût réuni en décembre, le cours était déjà retombé à 98 cents : le président Harrisson dut reconnaître l’insuccès de sa tentative pour relever le marché de l’argent. D’autre part, les dépenses du gouvernement firent que celui-ci mit en circulation une plus forte quantité de ses billets qu’à aucune autre époque. L’emploi de ces capitaux ne se trou-

: vant pas en Amérique, ils s’exportèrent sous forme d’or : durant les six premiers mois de 1891, 72 millions de dollars de ce métal furent envoyés en Europe.

La belle moisson américaine de 1891, qui coïncida avec la très mauvaise récolte de l’Europe, renversa le courant et fit revenir de l’autre côté de l’Atlantique, de septembre 1891 à mars 1892, 50 millions de dollars. Mais cette amélioration ne devait pas être durable : dès l’année suivante, le change se déplaça encore une fois au détriment de l’Amérique, qui, durant les huit premiers mois de 1892, perdit plus de 80 millions d’or. C’est à ce moment que le Congrès déclara que « son intention était de fixer et de maintenir le montant minimum du fonds de réserve du Trésor à 100 millions de dollars d’or. » Le nouveau secrétaire de la Trésorerie, M. Foster, fit les plus grands efforts pour maintenir l’encaisse à ce chiffre; c’est exactement 100 millions d’or qu’il remit à

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son successeur Carlisle, lorsque celui-ci le remplaça, le 4 mai 1893 ' à l’heure où le président Cleveland, élu pour la seconde fois à la magistrature suprême, succédait à Harrisson. Mais l’inquiétude se répandait de plus en plus dans le public, qui se demandait comment la Trésorerie ferait pour maintenir sa réserve d’or au chiffre minimum et rembourser en même temps ses billets en ce métal. Les faillites, avant-coureurs des crises, se multipliaient : celles du chemin de fer Philadelphia-Reading, de la Compagnie nationale de cordages, jetaient la panique sur les marchés; uüe I prime sur l’or se déclara, qui fit du reste arriver d’Europe, dans le seul mois d’août 1893, 41 millions de dollars. Le monde avait les yeux fixés sur Washington et attendait avec anxiété ce qui | allait sortir des délibérations du Congrès. Sur la proposition du président Cleveland, la Chambre des représentans vota le rappel de la loi Sherman; deux mois plus tard, après des débats passionnés, le Sénat ratifia cette mesure : les achats d’argent pour compte du Trésor cessèrent aussitôt, et n’ont pas été repris depuis lors. La panique était arrêtée, mais le mal avait été grand: les faillites aux Etats-Unis furent trois fois plus nombreuses en 1893 qu elles ne l’avaient été lors de la dernière grande crise, celle de 1873.

La situation de la Trésorerie apparaissait sous un jour particulier : on ne lui présentait pour ainsi dire pas de billets à | 1 échange, ces billets étant réclamés par la circulation. Elle aurait donc dû, non seulement conserver son stock de métal jaune, mais le voir s’augmenter, puisqu’une grande partie des impôts, , notamment les droits de douane, lui étaient payés en or. Mais,

1 ensemble de ses revenus restant bien inférieur aux dépenses, elle se voyait contrainte d’employer son encaisse à parfaire le déficit; aussi, le 19 octobre 1893, la réserve tomba-t-elle à 81 millions de dollars, chiffre le plus bas connu jusque-là, mais qui devait encore se réduire au mois de janvier 1894 à 67 millions, et, au mois d’août de la même année, à 32 millions. Pour parer au danger de voir la réserve s’épuiser, l’administration mit aux enchères 30 millions d’obligations 3 pour 100 rachetables après dix ans : aucune soumission ne serait reçue au-dessous de 117,223 pour 100, cours équivalant à un 3 pour 100 au pair. Une opposition bruyante essaya de protester contre cette émission, mais la cour fédérale du district, devant qui l’afTaire fut portée, la déclara légale. Toutefois elle ne fit rentrer que très passa-

gèrement l’or dans les caisses du Trésor : dès le mois d’août suivant, la réserve tombait au-dessous du chiffre de janvier. Nombre de capitalistes européens, dont les placemens en valeurs américaines étaient alors estimés à 2 milliards et demi de dollars, vendaient leurs titres, sous l’influence des craintes que leur faisaient concevoir la mauvaise situation du Trésor, les grèves inquiétantes qui semblèrent mettre Chicago un moment aux mains des anarchistes, la faillite d’un grand nombre de compagnies de chemins de fer. D’autre part, l’énorme récolte de blé de 1894 se vendit à des prix très bas : le boisseau de 36 litres tomba à 49 cents, environ 2 fr. 55; l’or sortait de la Trésorerie au point qu’en février 1895 la réserve était descendue à 41 millions de dollars.

Le monde financier doutait encore une fois que les paiemens en or pussent être maintenus, lorsque le Président intervint et, par un traité conclu avec un syndicat de banquiers, sauva la situation : ce syndicat s’engageait à acheter, à 104 et demi, 62 millions d’obligations fédérales 4 pour 100 à trente ans d’échéance ; dans le cas où le Congrès autoriserait le paiement des intérêts et du capital en or, le syndicat se déclarait prêt à prendre la même somme en titres 3 pour 100 au pair. Il promettait de tirer d’Europe au moins la moitié du numéraire destiné à payer les titres, et de protéger la Trésorerie fédérale contre toute tentative de retraits d’or durant six mois. Le Congrès ayant refusé la clause « d’or », les banquiers reçurent les titres 4 pour 100 remboursables en métal ( coin ) ; l’opération réussit : le 8 juillet, la réserve d’or s’était relevée à 107 millions. Mais les derniers mois de l’année la virent diminuer de nouveau. Le 6 janvier 1896, il fallut recourir à un emprunt de 100 millions en 4 pour 100, grâce auquel la réserve, en avril, s’était relevée à 128 millions. Depuis lors elle n’est plus retombée au-dessous de la limite légale de 100 millions : elle est aujourd’hui de 170 millions. L’année 1896, où Mac Kinley fut élu président, a marqué le commencement d’une période prospère, que la guerre contre l’Espagne ne semble pas encore avoir arrêtée.

La conclusion qui se dégage de l’histoire des finances fédérales est aussi simple qu’instructive. Les États-Unis, au cours du dernier tiers de ce siècle, n’ont guère eu à lutter avec la difficulté chronique du déficit, qui ailleurs inquiète les peuples et cause le souci permanent des gouvernemens. Si ce déficit est apparu depuis quelques années, il suffirait d’un si léger effort de la part

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du Congrès pour l'écarter que personne, ni en Amérique ni au dehors, ne s’en préoccupe. Mais ce qui a été une cause de trouble incessant, ce qui, à des intervalles rapprochés, a provoqué des secousses fâcheuses dans la marche économique du pays, c’est la question monétaire et fiduciaire, c’est l’intervention du Trésor public dans un domaine où il devrait s’interdire à lui-même d’opérer : celui de la banque et de l’émission des billets. Il est déjà mauvais que la signature de l’Etat circule sur des centaines de millions d’engagemens à vue; mais, lorsque la question se complique de celle de l’étalon, lorsque des accumulations de l’un des métaux précieux, dont il essaie de soutenir artificiellement le cours, font dépenser au Trésor en pure perte des sommes considérables, la confusion est à son comble, et un crédit aussi puissant que celui des États-Unis finit lui-même par en souffrir.

La préparation du budget n’a pas lieu aux États-Unis comme en Angleterre, où la Couronne seule, par l’organe du ministère, a le droit de demander des crédits. Le secrétaire de la Trésorerie soumet tous les ans au Congrès un rapport sur les recettes et les dépenses nationales, et la situation de la dette publique; il y joint ses observations sur le système d’impôts et suggère les réformes qu’il croit devoir recommander à l’examen du Parlement. Dans ce qu’on nomme sa lettre annuelle, il indique les prévisions, dressées par les divers départemens, des besoins de l’année suivante. Son rôle s’arrête là. C’est désormais le Congrès qui est saisi; c’est le comité permanent des voies et moyens, composé de onze membres, qui a seul qualité pour procurer les fonds. Son président est toujours un membre important de la majorité : c’est lui, en réalité, qui est le ministre des finances parlementaire, bien plus que le secrétaire de la Trésorerie. Le comité prépare et soumet à la Chambre les lois ( bills ) nécessaires pour établir de nouveaux droits ou continuer la perception des anciens : en ce faisant, il ne se préoccupe pas des dépenses à couvrir, par la raison qu il ne les connaît point; les estimations du secrétaire de la Trésorerie ne servent pas de base aux comités chargés d ordonner les dépenses. D’ailleurs, l’objet des droits de douane, élément principal des recettes, a toujours été de protéger l’industrie américaine beaucoup plus que d’alimenter le budget.

L’ordonnancement des dépenses appartenait, avant 1883, au comité des appropriations; depuis lors, une part importante de cette besogne est dévolue au comité des rivières et ports; en 1886, une autre partie a été attribuée à divers comités permanens. Les bills, une fois votés, sont envoyés au Sénat, où le comité des finances s’occupe des recettes, et celui des appropriations, des crédits à accorder. Si le Sénat introduit des amendemens, les bills amendés retournent à la Chambre qui, en général, les rejette. Une commission, composée de trois sénateurs et de trois députés, se réunit alors et parvient le plus souvent à se mettre d’accord sur un compromis.

Les communications entre le pouvoir exécutif et le Parlement sont milles dans ce système, qui, par une conséquence naturelle, aboutit à des écarts énormes entre les recettes et les dépenses. L’expérience d’un fonctionnaire chargé de percevoir les impôts ou d’assurer la marche des divers services ne peut être mise à profit par les députés que s’ils le font directement comparaître devant eux. Le Parlement n’entend pas un ministre compétent développer devant lui la série d’informations, considérée ailleurs comme nécessaire à l’établissement du budget. Des députés soumis tous les deux ans à la réélection, fréquemment changés, emploient à l’élaboration de plans budgétaires le temps qui devrait être consacré à la discussion de ces plans préparés au préalable, si bien qu’un budget de plus de 400 millions de dollars se vote parfois en dix jours.

Si, en dépit de cette organisation défectueuse, les États-Unis ont eu pendant vingt-huit ans des excédens budgétaires, dont le plus faible a été de 2 millions et le plus fort de 145 millions de dollars (1882), c’est à la prodigieuse vitalité du pays qu’il faut l’attribuer. C’est grâce à elle qu’en 1890, le revenu des douanes a dépassé de 48 millions celui de 1885 ; que le « surplus » en 1892 a été de 10 millions, en dépit d’une diminution des recettes douanières et d’une augmentation des pensions. Les habitudes dépensières de la population ont maintenu à un chiffre élevé le produit des taxes de consommation, supportées d’autant plus volontiers par elle qu’elle ne paie guère d’impôts directs et qu’elle ignore les charges militaires. Il n’en est pas moins certain que le système budgétaire des États-Unis leur a coûté et leur coûte des sommes considérables, qu’une organisation plus rationnelle leur permet- Irait d’épargner. Mais, comme le dit M. James Bryce dans son bel

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ouvrage, The American Gommonwealth , cette nation a le brillant apanage de la jeunesse, celui de pouvoir commettre des fautes sans souffrir de leurs conséquences.

Il est à remarquer que les recettes du budget sont exclusivement fournies par les taxes indirectes: douanes et accises; ces dernières variant beaucoup moins que les premières, qui forment le sujet le plus fréquent des débats au Congrès et l’objet principal des dissensions financières entre les divers partis politiques. Des impôts directs ont bien été perçus pendant la guerre civile, mais le produit en a été partiellement restitué aux Etats particuliers. Une tentative d’établissement d’impôt sur le revenu au profit de la Confédération a été déclarée inconstitutionnelle par la Cour suprême.

Afin de donner à nos lecteurs une idée du budget fédéral, nous leur soumettrons le tableau des recettes et des dépenses du dernier exercice, clos le 30 juin 1897, d’après les chiffres que fournit, dans son rapport au président de la Chambre [Speaker ofthe House of Représentatives), le secrétaire de la Trésorerie :

Douanes. 177

Revenu intérieur. 147

Bénéfices sur monnayage,dépôts de lingots, essais. 7

Taxe sur les banques nationales. 2

District de Colombie. 3

Service des postes. 82

Divers. 12

Total. 430