CHAPITRE XXVII

jor. — Augmentation des dépenses en l'an XI. Dépenses et centimes fixes des budgets départementaux transportés au budget de l'État. — § 2. Les recettes contiennent cent millions environ d'éléments extraordinaires, parmi lesquels apparaissent les recettes extérieures. Plusvalue spontanée des impôts. — § 3. Aucun emprunt direct ne fut demandé au public a la reprise des hostilités.

L'an XI (23 septembre 1802 à 23 septembre i8o3) inaugure une phase financière nouvelle à plusieurs points de vue. D'abord, vers le milieu de l'année, l'état de guerre remplace l'état de paix. Or, les dépenses publiques ne sauraient demeurer stables quand Je pays, pour ainsi dire, ne se ressemble plus à lui-môme, quand, aux préoccupations fécondes du travail, succède ce seul objectif vers lequel convergent les forces vives de la nation, le triomphe de ses armes.

Les recettes aussi vont se modifier, non pas encore par la création d'impôts indirects, mais par l'avènement des recettes extérieures. Jusqu'alors les sommes nécessaires à l'administration civile et a l'entretien des armées provenaient du pays lui-môme;

BUDGET DE L'AN XI 303 tout au plus les troupes victorieuses vivaient-elles aux dépens des territoires conquis. Maintenant, la puissance agrandie de Bonaparte imposera aux nations étrangères^ ou obtiendra d'elles, en échange de territoires, des subsides effectifs, de 21 millions en Tan XI, de plus de 120 millions en l'an XII. C'est l'avant-coureur de l'ère napoléonienne, profondément dissemblable des modestes débuts du Consulat. Les budgets de l'an XI et de l'an XII forment ainsi la préface du régime impérial.

§ i er . — Augmentation des dépenses en Van XI. Budget de paiœ malgré la guerre. Dépenses fioces départementales réintégrées au budget de l'État.

La loi du 4 germinal an XI fixa le montant des dépenses de Tan XI à 589.500.000 fr. Par rapport aux chiffres de l'an X, arrêtés, on s'en souvient, à 5oo millions (1), l'augmentation atteignait 8g.5oo.ooo fr. répartie entre tous les ministères à peu près proportionnellement, sauf les variations d'ordre exceptionnel, comme on va le voir.

La Dette publique prenait un supplément de 8 millions jus-

(1) D'après le rapport de Fabre (de l'Aude) au Tribunat, les dépenses de Tan XI auraient dû comporter une augmentation de io5.8oo 633 fr. sur celles de Tan IX, en raison des constructions navales, des travaux publics, de l'expédition de Saint-Domingue, des dettes des six nouveaux départements et de la réintégration des dépenses fixes départementales. Or, comme la différence entre le budget de l'an IX (526.477.041 fr.) et celui de l'an XI (5Sq.5oo.ooo fr.)ne dépasse pas 03. 02 2. 000 fr., c'est que, depuis deux ans, 4 3 -77^ 000 fr. d'économies ont été réalisées. Ce calcul n'a de valeur que par son ingéniosité.

tifié par le progrès des consolidations et surtout par l'annexion de six nouveaux départements, dont les dettes et pensions incombaient à la Franco. Les Finances ayant à pourvoir à une partie des dépenses fixes départementales dont il sera parlé plus loin, et aux frais de représentation et de voyag-e des Consuls en vertu de la nouvelle Constitution de Tan X, montèrent de six millions.

La Justice, à la tôte de laquelle se trouvait maintenant un Grand- jug-e, s'accroissait des dépenses de la police, rattachée à ses attributions depuis le départ de Fouché, et d'une portion des dépenses fixes départementales, deux causes qui grossissaient ses crédits de 1 1.600.000 fr. Les Relations eœtérieures conservaient à peu près le même niveau qu'en l'an X, époque à laquelle la reprise g-énérale des relations diplomatiques venait de surélever leur dotation.

U Intérieur recevait 17 millions de plus pour beaucoup de raisons, dont la première nous amène à parler des dépenses fixes déjà nommées à propos de la Justice et des Finances.

Précédemment, les départements, au moyen de centimes additionnels, pourvoyaient à deux sortes de dépenses, les unes variables, qui leur furent conservées, les autres fixes, qui vont leur être enlevées. Ces dernières comprenaient une série d'allocations rentrant, en effet, beaucoup plutôt dans la compétence du pouvoir central que dans celle des pouvoirs locaux : traitements des préfets, sous-préfets, secrétaires généraux, membres des conseils de préfecture, relevant du ministère de l'Intérieur ; traitements des membres des tribunaux d'appel, criminels et de première instance, des jugées et greffiers de paix, etc., relevant du ministère de la justice; traitements, taxations et remises des receveurs généraux

et particuliers, relevant du ministère des Finances (i). La loi du i4 floréal an X transporta d'emblée tous ces chefs de dépenses, qualifiées de fixes, des budgets locaux au budget de l'Etat, leur vraie place, en les répartissant entre les ministères dont elles ressortissaient. Le budget des recettes ayant pris corrélativement possession des centimes locaux destinés à couvrir les dépenses fixes (2), les totaux budgétaires s'accrurent, de part et d'autre, de 18.777. i5i fr., sans que l'équilibre en fût modifié.

Le ministère de l'Intérieur exigeait, en plus, pour les services des cultes, de l'instruction publique et des travaux publics, pour ce dernier surtout, de fortes allocations supplémentaires. La correspondance officielle (3) atteste combien Bonaparte se préoccupait de la réparation des routes dégradées sous la Révolution, de l'entretien des canaux abandonnés (4), de la construction de

(1) 5.680.220 fr. pour le ministère de l'intérieur; io.4i4-856 fr. pour le ministère de la justice; 2.782.075 pour le ministère des finances.

(2) Les centimes destinés aux dépenses fixes des départements variaient, d'un département à l'autre, de 1 centime à 12 centimes, sans péréquation rationnelle.

Ils portaient sur le principal des contributions foncière, personnelle, mobilière et somptuaire.

(3) Voir spécialement les lettres du premier Consul à Crétet et à Ghaptal.

(4) « H est impossible, quand on ne Ta pas vu avant et après le 18 brumaire, « de se figurer jusqu'où avaient été les dévastations de la Révolution. A toutes « les dégradations que Ton pouvait dire volontaires, il fallait ajouter celles qu'a- « vait opérées le seul défaut d'entretien pendant une période de près de dix « années. A peine restait-il, par exemple, deux ou troisgrandes routes viables. « Peut-être n'en était-il pas une seule sur laquelle ne se rencontrât quelque « point impraticable à franchir sans danger. Quant aux communications inter- « médiaires, le plus grand nombre en était définitivement interrompu. Sur les a rivières, comme sur les canaux, la navigation devenait impossible. Partout les « édifices consacrés aux services publics, les monuments qui font la splendeur a de l'Etat, tombaient en ruines. .. » {Mémoires du Chancelier Pasquier.)

chemins nouveaux à travers le Simplon, le mont Genèvre, le mont Genis, de Nice à Vintimille, etc., de la construction des canaux de Saint-Quentin, d'Arles, etc., du défrichement des marais de Rochefort, de la création de ports maritimes et de commerce, etc. Tout cela coûtait cher et motiva pour l'an XI un surcroît de crédits de dix millions.

La Guerre, d'ailleurs, n'était pas oubliée, non plus que la Marine sur laquelle pesaient les frais de la malheureuse expédition de Saint-Domingue. A ces deux départements ministériels, 54 millions nouveaux devenaient nécessaires.

Le budget de l'an XI, on le voit, présentait, dans ses traits dominants, le caractère d'un budget de paix, puisque, sur ses 89.S00.000 francs d'augmentation, les services civils, déjà très fortement dotés l'année précédente, recevaient encore de larges suppléments. D'ailleurs, les exposés des motifs, rapports et discours budgétaires semblaient ignorer, de parti pris, l'éventualité du retour des hostilités, bien que la loi de finances du 4 germinal an XI précédât d'un mois et demi seulement la rupture des relations diplomatiques, consommée le 22 floréal par le départ de lord Whitwort, et que beaucoup d'armements, de mouvements de troupes, de signes précurseurs de toute nature inquiétassent dès ce moment les esprits. En vain la Bourse s'émotionnait-elle de tant de préparatifs belliqueux, au point que Bonaparte dut intervenir, on s'en souvient, au mois de ventôse, pour combattre la baisse (1), les orateurs officiels continuaient quand même à célébrer la durée

(1) Voir au chapitre XXII l'histoire de ces journées des 23, 24 et 20 ventôse an XI, dont les frais, montant à 11 millions passés, n'affectèrent pas le budget.

de cette paix bienfaisante dont la France était redevable à l'homme providentiel (i).

Ce caractère de budget de paix qu'affectait de revêtir, et que revêtait réellement, le budget de Tan XI, démontre combien était peu stable la limite des 5oo millions de dépenses présentée comme définitive en TanX, puisque la poussée normale du développement du pays, en dehors des frais de guerre, suffisait à la déplacer de 89.500.000 dans le sens de la progression.

La progression réelle cependant ne s'éleva pas à la totalité de ces 8q.5oo.ooo. Il convient d'en déduire, d'abord, les 18 millions de dépenses fixes départementales qui constituaient un simple virement, puis les dépenses afférentes aux nouveaux départements dont la France venait de s'agrandir, le Pô, la Sésia, la Doire, la Stura, le Tanaro, et Marengo. En identifiant autant que possible les termes de la comparaison, la marche en avant d'une année sur l'autre se réduit à 5o millions. Le budget de l'an XI, composé des mômes éléments qu'en l'an X, n'aurait pas dépassé 55o millions. Mis en regard des budgets actuels, c'est-à-dire augmenté des frais de perception (2), il atteindrait 600 millions environ. De quelque côté qu'on l'envisage, c'était un budget encore modéré.

D'autant plus qu'un article final intitulé Fonds de réserve ouvrait un crédit de dix millions, laissé libre provisoirement, destiné à pourvoir à l'imprévu, sorte de supplément préalable que nous verrons utiliser après la reprise des hostilités.

(1) Rapports de Fabrc (de l'Aude) au Tribunat, du 29 ventôse an XI. et d'Arnould au Corps législatif, du 4 germinal an XI.

(2) Pour la comparaison arec les budgets modernes, il faut augmenter les chiffres des budgets du début du dix-neuvième siècle d'une centaine de millions, comme il a été exposé au chapitre XXV.

| 2. — Les recettes contiennent une large part d* extraordinaire. Recettes extérieures .

Les recettes s'élevaient , comme les dépenses, au total de 589.500.000 fr. Mais, parmi elles, l'extraordinaire occupait une place plus importante qu'en l'an X. Dans cette catégorie d'extraordinaire figuraient, en effet, le reliquat de deux millions prélevé sur le boni présumé de l'an X; 18.792.000 fr. de ventes d'immeubles classés parmi les produits de l'enregistrement ; 16 millions de rachats de rentes foncières et de divers recouvrements de créances; quatre millions de cautionnements nouveaux à verser par les greffiers de justice de paix ; enfin vingt millions de recettes extérieures; soit un total de 60.792.000 fr.

Les revenus ordinaires, dans le sens exact du mot, n'atteignaient ainsi que 528 millions, chiffre déjà très beau, sans doute, puisqu'il en ressortait 4° millions d'augmentation sur l'an X (1) et que, sur ces [\o millions, 21 millions, en déduisant la part de recettes afférentes aux nouveaux départements(2), représentaient la plus-value spontanée du rendement des impôts. Ce chiffre de plus-value de 21 millions, provenant alors exclusivement du déve-

(1) L'an X, sur ses 5oo millions de recettes totales, n'en renfermait, on s'en souvient, que 488.5oo.ooo de véritablement ordinaires et renouvelables. Par rapport aux 528 millions de mrme nature appartenant à Tan XI, cela fait exactement 39.600.000 fr. d'augmentation.

(2) Dans ces nouveaux départements, l'enregistrement seul rendit près de six millions. Les contributions directes produisirent 12 millions environ. En total 19 millions approximativement.

loppement de la matière imposable (i^, suscite une satisfaction mêlée (Tâtonnement dans cette année troublée parla guerre.

Au sujet des vingt millions de recettes extérieures, introduites pour la première fois, comme on l'a dit, dans la loi de finances de Tan XI, il est curieux de constater que nulle explication tant soit peu détaillée ne figure dans les exposés des motifs et les rapports officiels. Aucun orateur ne fait allusion à leur composition. Les tableaux budgétaires contiennent ces seuls mots : recettes extérieures, 20 millions, sans autre observation. Personne n'en dit, ni n'en demande davantage. Après la clôture de l'exercice, les comptes des finances et du Trésor garderont le même silence. Etait-il alors superflu de fournir plus de renseignements ? Ou bien, régnait-il une telle discipline dans les sphères officielles qu'une simple réticence du maître commandait le mutisme universel?

L'histoire cependant nous apprend que les recettes extérieures de Tan XI se composèrent de 19.000.000 fr. de subsides payés annuellement par la République italienne pour l'entretien des troupes françaises destinées à lui servir d'armée, de 1.200.000 fr. imposés à la Ligurie et de 2 millions imposés à Parme pour le même objet, en tout 22 millions. Ces 22 millions rentrèrent à peu près intégralement au cours de l'an XI, puisque les comptes définitifs accusent 2 1 .200.000 fr. de recettes extérieures, au lieu des 20 millions prévus. L'absence de détails financiers n'en

(1) Au cours même de l'exercice, Fabre (de l'Aude) constatait que les recettes s'amélioraient au delà de toute espérance et que leur accroissement progressait de jour en jour. Discours du 27 ventôse an XI.

enlève pas moins au présent exposé budgétaire la précision dont il aurait besoin. Ce sera pis encore pour Tan XII.

Que va devenir, une fois la guerre déclarée (i), ce budget obstinément construit en vue de la paix? Ses cadres seront-ils bouleversés? On pourrait le supposer. Dans l'esprit de Bonaparte, du moins, la transformation fut immédiate. Avec son habituelle promptitude de vue, embrassant l'avenir d'un coup d'œil, dès la rupture consommée, simultanément lui apparurent, d'une part, la masse des dépenses d'armement devenant désormais le pivot de ses budgets, de l'autre, les ressources nouvelles à créer pour y pourvoir : subsides dus par l'Espagne en troupes et en vaisseaux convertis en arg-ent, vente de la Louisiane, création des droits réunis, augmentation des cautionnements, aliénations de domaines, etc. Tous les chiffres s'équilibrent dans sa tete : son plan de campagne financière est assuré.

Cependant d'aussi lointaines visées n'étaient pas nécessaires pour régler l'exercice dont cinq mois seulement restent à courir. En fait, les chiffres de l'an XI subiront peu de modifications. D'autant plus que la guerre, au lieu de débuter par des opérations urgentes, va se borner, pendant les premières années, à des préparatifs lentement organisés : flottille innombrable réunie sur les côtes de la Manche ; navires de haut bord et bateaux plats construits et armés ; ports et points d'appui aménagés et fortifiés à Anvers, Flessingue, Cherbourg, Lorient, Boulogne; camps, parcs d'artillerie de campagne et de sièg*e disséminés du Texel

(i) La rupture du traité d'Amiens eut lieu officiellement en mai i8o3 (flo I an XI), c'est-à-dire sept mois après l'ouverture de l'exercice.

aux Pyrénées; moyens de transports réquisitionnés pour amener à Fimproviste sur le détroit de Calais la masse d'hommes et de matériel nécessaires au débarquement. Grosses dépenses, sans doute! Moindres cependant, et surtout moins précipitées, que celles d'une entrée en campagne sur les champs de bataille.

Comme, d'un autre côté, Bonaparte n'entend pas suspendre, mais veut, au contraire, poursuivre sans relâche les grandes entreprises de son programme pacifique, seuls les crédits de la guerre et de la marine seront modifiés, les premiers en augmenation de i4 millions, les seconds de 12 millions ; ce qui, avec quelques suppléments pour divers autres ministères, accroît de 3o millions les 58q.5oo.ooo fr. prévus. Le Compte des finances de Tan XI inscrit, en effet, 619.500.000 fr. de dépenses réellement effectuées à la fin de l'exercice.

Pour trouver les 3o millions de recettes nouvelles nécessaires à l'équilibre, quatre millions sont prélevés d'abord sur les dix millions inscrits, on s'en souvient, au fonds de réserve. Puis 24 millions 890. 9 1 3 fr . de moyens supplémentaires sont créés, dont 2 1 millions à prendre sur les souscriptions locales des départements, lesquels, plus ou moins spontanément, avaient offert des subsides au moment de la déclaration de guerre (1); la vente des biens

(1) Au moment de la rupture de la paix d'Amiens, les départements et les villes offrirent, plus ou moins spontanément, des subsides au Trésor. Mais quand il s'agit de réaliser ces souscriptions patriotiques, imputées sur le produit de centimes additionnels spéciaux, le gouvernement réfléchit qu'il était imprudent de tant surcharger les contributions directes, et la loi du 3 ventôse an XII stipula que les dits centimes additionnels ne seraient perçus que pendant les ans XI et XII exclusivement, soit 21 à 22 millions par an. Ce qui n'empêcha pas, d'ailleurs, plus tard, la loi du 2 ventôse an XIII d'en prescrire la continuation pour l'an XIII.

nationaux procurera le surplus, avec 1. 109.087 fr., provenant de la plus value du rendement des taxes et produits, tels que l'enregistrement, la loterie et les recettes extérieures (1). La part des ressources extraordinaires s'élève maintenant à 86.800.000 fr. (2).

Ces chiffres se modifieront encore, en l'an XIII d'aboi d(3), puis en 1806 pour la dernière fois, lorsque le compte du i5 avril 1806 arrêtera définitivement (4) les résultats de l'an XI de la manière suivante:

Dépenses 632.279.523 fr.

Recettes 625.270.370 —

Les recettes se trouvent ainsi augmentées de 5.770.000 fr, à prélever sur les moyens extraordinaires, lesquels pourvoiront également aux 7 millions passés d'insuffisance que fait ressortir le bilan ci-dessus; en total, 12.780.000 fr. de suppléments que l'Empire se procurera par divers procédés, notamment par l'émission de bons de la Caisse d'amortissement. Le total des res-

(1) Les produits de l'enregistrement augmentèrent spontanément de plus de 10 millions. Tous les rapporteurs célèbrent cet heureux indice du développement de la prospérité. Les produits de la loterie augmentèrent également de 3.327.000 fr. Par contre les Douanes baissèrent de près de 3 millions, les revenus des salines de un million, les recettes diverses de 1.800.000 fr. C'est le net seulement des divers impôts et revenus qui progressa de 1. 109.087 fr.

(2) Ces 86.000.000 fr. de reoettes extraordinaires se composaient des Go. 792. 000 fr. déjà constatés, auxquels il convient d'ajouter 1.200.000 fr. de recettes extérieures supplémentaires et 24.800.000 fr. environ d'extraordinaire créés à nouveau.

(3) Loi du 2 ventôse an XIII, qui porta le total des dépenses à 624.S00.000 fr., soit 5 millions de plus qu'au précédent règlement.

(4) La loi du 24 avril 1806 prescrivit de porter dorénavant les opérations des quatre années IX, X, XI et XII au compte de l'exercice courant, ce qui rend définitifs les chiffres publiés à leur sujet par le Compte des finances de 1806.

sources extraordinaires dont Tan XI fît emploi atteint, de la sorte, plus de 9Q millions, cent millions en chiffres ronds.

Les caractères généraux de l'exercice de Tan XI, en résumé, sont les suivants : développement continu des dépenses normales de l'état de paix au delà des limites arrêtées en l'an X; crédits de la guerre et de la marine augmentés par suite des hostilités, sans que les cadres du budget primitif en soient autrement affectés; maintien, en concurrence des préparatifs militaires, de toutes les grandes entreprises de travaux publics inaugurées l'année précédente, plus largement dotées que jamais; continuation des plus-values spontanées du rendement des impôts en dépit de l'état de guerre; avènement des recettes extérieures; emploi de cent millions environ de ressources extraordinaires, chiffre très supérieur à celui de Tannée précédente; absence de recours aux moyens urgents d'emprunts qu'exige habituellement une déclaration de guerre. Ce dernier point, qui n'a pas encore été signalé, mérite quelques observations.

§ 3. — Aucun recours au crédit lors de la reprise

des hostilités.

Sans doute, aux approches de la rupture du traité d'Amiens, le ministre du Trésor demanda aux banquiers une sorte d'entrée de jeu, dont Barbé-Marbois rend compte ainsi au premier Consul : « Dans la nuit du 20 au 21 ventôse (11 et 12 mars i8o3, « trois jours après le message du roi d'Angleterre au Parlement), « je reçus de vous l'ordre de me préparer à pourvoir à des besoins

« extraordinaires. Dès le 2ï, je proposai aux gens de finances « des opérations considérables. Quelques-uns opposèrent de la « résistance... Mais d'autres capitalistes répondirent à la première <( ouverture par des offres égales aux besoins... C'est avec leur « concours que le Trésor conserva l'aisance dont il jouissait « depuis un an et demi (i). »

Cependant, comme les comptes officiels ne contiennent la trace d'aucun versement de la part des banquiers, il est probable qu'il ne s'agit ici que d'avances en fournitures, de services exécutés à crédit par des munitionnaires, tels que ceux dont la lettre suivante de Bonaparte réclamait encore l'obtention : « Le ministre (( de la marine, citoyen ministre, aura besoin de faire acheter « une vingtaine de millions de bois, de mâtures, de chanvre, et « autres objets nécessaires à l'approvisionnement de la marine. « Voulant acheter tous ces objets de suite et à la fois, je voudrais <c charger la compagnie des cinq banquiers de tous les détails de « cette opération et du détail des payements. Je vous prie d'en « parler au principal d'entre eux pour voir s'ils sont disposés à « faire ce service. Bonaparte (2) ». En dehors de là, aucune demande urgente de fonds ne semble avoir été nécessaire à ce moment de transition difficile cependant.

Le ministre du Trésor complète ses explications, dans le même rapport, par ces lignes : « Le Trésor a pu sans emprunts, sans « négociations forcées, avec ses moyens propres, acquitter toutes

(1) Rapport du a5 nivôse an XII, placé en tète du Compte de Tan XI.

(2) Lettre au ministre du Trésor, Barbé-Marbois, datée de Saint-Cloud, 9 prairial an XI. Correspondance de Napoléon.

« les dépenses ordinaires, et même pourvoir à celles que l'état de ce guerre a exigées et qui n'avaient pas été prévues. Les dépenses « d'amélioration et d'utilité publique n'ont môme pas été ajour- « nées. » La physionomie de l'an XI se trouve ainsi exactement présentée : Organisation de la guerre et continuation simultanée des travaux de la paix, au moyen d'un ensemble de ressources d'apparence normale. Ce système va se poursuivre en l'an XII.