CHAPITRE X

CAUTIONNEMENTS EN NUMERAIRE

§ ier. Cautionnements sous l'ancien régime. — §2. La loi du 7 ventôse an VIII les rétablit, non seulement à l'égard des comptables, mais même à l'égard des employés non-comptables et des notaires. — § 3 . Cautionnements créés postérieurement à la loi du 7 ventôse an VIII. — § 4. Les capitaux de cautionnements employés irrégulièrement à alimenter les budgets sont restitués par acomptes à la caisse d'amortissement, jusqu'à la fin du Consulat.

§ I er . — Cautionnements sous l'ancien régime.

Après l'ancien régime, qui exigeait de ses agents des cautionnements, d'abord en immeubles, puis en numéraire, la Révolution supprima à peu près complètement les uns et les autres, de sorte que le Consulat se trouva jouir de la bonne fortune de pouvoir les recréer. C'était une richesse latente et certaine qui s'offrait spontanément à lui. Comme le disait le rapporteur De fermon (1) : « II serait, sans doute, à désirer que l'on pût se dispenser de « demander de nouveaux sacrifices aux citoyens français; mais, (< lorsque l'intérêt public le commande, il ne reste plus qu'à les

(1) Corps législatif, 26 pluviôse an VIII

« demander à ceux de qui on peut les attendre et auxquels ils « doivent être le moins pénibles. »

En laissant ici de côté les cautionnements des receveurs généraux (i),un premier projet, qui devint la loi du 7 ventôse an VIII, imposa l'obligation d'un cautionnement aux régisseurs, administrateurs et employés de l'enregistrement, des douanes, des postes, et de la loterie nationale. A l'égard de ces comptables, la loi du 7 ventôse ne faisait que rééditer les errements d'autrefois .

Les préposés des fermes, en effet, depuis 1758, les comptables delà régie des poudres et salpêtres depuis 1776, les comptables des domaines et des aides depuis 1779, les receveurs de la loterie depuis 1776,, versaient des cautionnements en espèces. La nouvelle loi rattacha donc très heureusement, en ce qui les concerne, les temps passés aux temps modernes, en réparant l'erreur révolutionnaire. Ce fut même, comme nous le disions, une chance pour le gouvernement consulaire que d'avoir cette lacune à combler.

| 2. — Cautionnements créés par la loi du 7 ventôse an VIII.

Mais, tandis que l'ancien régime, sauf quelques exceptions, laissait en dehors de l'obligation du cautionnement les préposés non-comptables, le Consulat y assujettit les régisseurs, adminis-

(1) Un précédent projet, en effet, concernait les cautionnements des receveurs généraux, lesquels établis, non dans le but d'enrichir les budgets, mais exclusivement pour alimenter la Caisse de service, ne seront pas traités dans le présent chapitre.

11 en sera question seulement au chapitre XIX.

trateurs et employés. Tout au plus, en exempta-t-il, par une simple phrase de son exposé des motifs, les agents actifs du service des douanes chargés de la surveillance militaire des frontières. Cette extension abusive, qui, du reste, n'a pas subsisté, motiva en vain les critiques de plusieurs orateurs du Tribunal.

La loi de ventôse an VIII se bornait à déterminer en bloc par administration le total exigible. Ainsi les régisseurs, directeurs, sous-directeurs, inspecteurs, premiers commis, vérificateurs, commis principaux et receveurs de l'enregistrement et du timbre devaient, à eux tous, fournir cinq millions(i). Les employés du même ordre de la loterie nationale, trois millions ; des postes, 5oo.ooo fr.; des douanes, 5oo.ooo fr. La loi s'abstenait donc de fixer des chiffres individuels, chaque administration demeurant chargée de répartir la somme globale qui lui était assignée entre les diverses classes de ses agents, sous l'autorité du ministre des finances.

Le total de ces contingents, 9 millions, n'avait rien d'excessif. Il représentait approximativement la moitié d'une année de traitement seulement, disait l'exposé des motifs, pas même en réalité. Pour les agents de l'Enregistrement (dont 3.326 furent assujettis à l'obligation du cautionnement), les cinq millions déterminés en bloc formaient une moyenne de i.5oo francs partéte; aujourd'hui, cette moyenne s'élève à 7.300 fr. Pour les agents des Douanes, la moyenne afférente aux 071 parties représentait 870 francs; aujourd'hui, c'est 4-4qo fr. en moyenne. Pour les agents des Postes,

(1) Gomme les agents de l'enregistrement n'avaient pas subi d'interruption de traitement pendant la période révolutionnaire (eux-mcmcs prélevant directement leurs remises sur le montant de leurs recettes), on en tira argument pour ne pas les ménager.

la moyenne tombait môme à 5o2 francs. C'était toujours moins du cinquième environ des chiffres actuellement exigés.

Un second article de la loi du 7 ventôse an VIII, dépassant le cercle des administrations financières, introduisit dans la matière des cautionnements une innovation capitale en y assujettisant les notaires. ce Il en sera pareillement fourni, dit-il, par les notaires (( suivant le tableau ci-annexé. »

Voilà ce que l'ancien régime n'avait jamais fait (i)et ce que peu de bonnes raisons justifiaient. L'exposé des motifs prétendait bien que ce les notaires, dépositaires de la confiance publique, doivent ce un gage à la société entière, comme ils en doivent un encore à « chaque citoyen qui leur confie sa fortune et ses plus chèrs inté- « rôts (2) ». Mais, répondait-on: ce Je cherche en vain dans la noce menclature des attributions des notaires quelle pourrait être la « fonction qui les assimile aux comptables, qui les rende maté- « riellement responsables envers le gouvernement. Je sais bien ce que leurs devoirs intéressent la société, mais c'est sous des rapcc ports éloignés et très généraux. Leur ministère intéresse spé- « cialement les individus ; il est tout à fait volontaire et de concc fiance (3). »

Le danger d'une telle innovation résidait surtout dans sa tendance fatale vers la reconstitution de la vénalité des charges, ce J'appréhende, disait l'orateur cité précédemment, que le sys-

(1) Aucun cautionnement n'était exigé des notaires sous l'ancien régime; mais ils avaient à fournir, en achetant leurs charges, une finance qui en tenait lieu.

(2) Rapport de Ghassiron, séance du Tribunat du 2 ventôse an VIII.

(3) Discours de Parent-Rtal, Tribunat, 4 ventôse an VIII.

Ci tome des cautionnements, si on lui donne de l'extension, ne ce puisse devenir plus tard une sorte de vénalité des charges. La (( vénalité est moins dans le mot que dans la chose ; tout cautionce nement en numéraire, lorsqu'il est demandé à des fonctionnai- « res comptables, est un acte de bonne administration ; lorsqu'il « est demandé à des fonctionnaires non-comptables, c'est une « vénalité tempérée. »

Mais comment résister aux doléances des orateurs officiels invoquant les nécessités financières? (i) « La saison s'avance, Pouce verture de la campagne approche, les armées n'attendent que le « signal pour marcher... Or, les contributions ordinaires sont à « peine en recouvrement, une partie des rôles n'est pas encore « terminée... le Trésor public reste dans le dénûment !... »

D'ailleurs, le chiffre demandé aux notaires demeurait encore, comme pour les agents administratifs, assez modéré. Fixé, non plus en bloc, mais individuellement d'après la population des lieux de résidence, il ne dépassait pas G.ooo fr. par titulaire à Paris et s'abaissait à Z^oo fr. dans les bourgs et villages de moins de 5.ooo âmes. Le contingent total devait atteindre tout au plus 9 millions, ce qui faisait, pour chacun des 1 3. 0G0 notaires existants alors, une moyenne de 688 fr. Aujourd'hui, depuis les aggravations édictées en 1816, la moyenne s'élève à 3.700 francs.

La loi du 7 ventôse an VIII, en résumé, procura au Trésor prés de 18 millions de francs, dont un quart payable comptant,

(1) Les exposés des motifs, les rapports et discours relatifs à la loi du 7 ventôse an VIIÏ, contiennent de nombreux renseignements sur la situation générale des finances. Voir notamment ce qu'en dirent Defermon, Cliassiron, Fabre (de l'Aude), Portiez (de l'Oise), etc.

le surplus en trois obligations à échéances successives de trois mois en trois mois.

| 3. — Cautionnements créés postérieurement à la loi du 7 ventôse an VIII .

Vingt jours après, la loi de réorganisation des tribunaux du 27 ventôse an VIII, par son article 97, assujettit à l'obligation d'un cautionnement les greffiers, avoués et huissiers.

Le tarif variait suivant la population des villes où siégeaient les tribunaux. Les avoués, par exemple, devaient fournir 4-5oo fr. à Paris et 600 fr. au minimum dans les plus petits ressorts. Les huissiers, i.5oo fr. au maximum, 200 fr. au minimum. Les greffiers, 6.000 fr. et 800 fr.

Puis une autre loi du même jour, 27 ventôse an VIII, spécifia que (( les receveurs particuliers fourniront en numéraire un cau- « tionnement égal au vingtième du principal de la contribution « foncière de l'an VIII, dont la perception leur est respective ~ <c ment confiée » (art. 4)-

Enfin, la liste des agents assujettis au cautionnement se compléta par les payeurs et caissiers du Trésor. Six millions de francs au maximum (1) devaient être répartis entre eux, en vertu de la loi du 4 germinal an VIII (2).

(1) Ces six millions ne furent pas exigés en totalité.

(2) Les fonds considérables que maniaient ces payeurs et caissiers ne permettaient pas, en effet, de les laisser en dehors des dispositions déjà prises à l'égard des autres comptables. Le conseiller d'État Defermon n'eut pas de peine à le démontrer au Corps législatif.

Les cautionnements ainsi exigés des agents des administrations et régies, des notaires, officiers ministériels, des receveurs particuliers, des payeurs et caissiers, en vertu des lois précitées de Tan VIII, formaient une ressource totale de 32 millions environ, dont un quart comptant, soit 8 millions, et 24 millions en obligations .

Après l'an VIII, la liste des titulaires se compléta avec les agents de change et courtiers (loi du 28 ventôse an IX), les commissairespriseurs (loi du 27 ventôse an IX) (1), les percepteurs (5 ventôse an XII), divers receveurs spéciaux (loi du 16 germinal an XII), etc. En outre, les taux des cautionnements individuels seront dans la suite notablement rehaussés, d'un quart pour les receveurs d'arrondissement (loi du 5 ventôse an XII), d'un tiers pour les notaires de province, les avocats à la Cour de cassation, les avoués, greffiers, etc., du double pour les notaires de Paris (loi du 2 ventôse an XIII), etc.

De sorte que les 32 millions de l'an VIII se transformèrent, à la fin du Consulat, en 4° millions passés (2), puis, de proche en proche, en plus de 100 millions sous l'Empire.

(1) Les capitaux de cautionnements des commissaires-priseurs et des agents de change et courtiers (lois des 27 et 28 ventôse an IX) profitèrent directement à la Caisse d'amortissement, sans passer par les budgets, ainsi que divers suppléments édictés depuis Tan IX. Voir chapitre XXII.

(2) D'après le bilan de la Caisse d'amortissement au I er vendémiaire an XII, les récépissés délivrés aux titulaires de cautionnements s'élevaient à :

— Lois des 7 et 27 ventôse et 4 germinal an VIII, 28, 478 récé-

pissés, pour 33.547.081 fr.

— Agents de change, courtiers de Paris et des départements, commissaires-priseurs, 5^4 récépissés, pour 7.017.800 —

— Receveurs particuliers des villes, 565 récépissés, pour 1. 33 1.885 —

Total. 41 .896.766 fr.

| 4* — Restitution à la Caisse cT amortissement des capitaux de cautionnements prélevés au profit des budgets.

Le point capital de ces opérations c'est qu'elles furent entreprises au profit des budgets. Nous avons eu soin, en effet, d'éliminer du présent exposé les cautionnements des receveurs généraux destinés à alimenter la Caisse de garantie (i). Tous les autres, sauf ceux des commissaires-priseurs et agents de change, servirent à pourvoir aux dépenses courantes des budgets. « Les fonds en pro- « venant seront mis à la disposition du gouvernement pour être « employés aux dépenses de Tan V^III », disent les premières lois citées plus haut, et les lois postérieures se réfèrent à ce texte (2).

Évidemment, rien n'était plus incorrect que d'employer aux dépenses courantes des capitaux non 'renouvelables. C'était un emprunt déguisé de mauvais aloi.Le gouvernement, d'ailleurs, ne craignait pas de l'avouer. « Les cautionnements, » dit le ministre des finances dans le compte de l'an XII, « institués comme garance tie pour l'État et pour les particuliers, ont, en même temps, fait « l'office d'un emprunt. »

En plus, receveurs généraux, dont nous ne parlons pas ici, n3 récépissés, pour 11. 380.221 fr.

(1) Voir, comme il a été dit déjà, au chapitre XIX.

(2) Les lois postérieures, quand elles ne reproduisent pas textuellement la formule des lois de Tan VIII, s'y réfèrent explicitement par un article final, sauf les lois relatives aux cautionnements des commissaires-priseurs et dos agents de change.

Aussi, pour réparer l'irrégularité que la nécessité l'obligeait à commettre, Gaudin eut-il soin de faire stipuler qu'à partir de l'an X, c'est-à-dire à partir du retour probable de la prospérité, une somme annuelle prélevée sur les recettes budgétaires devrait reconstituer le capital des cautionnements. « A compter de Tan X « il sera fait un fonds de 2.5oo.ooo fr. qui seront destinés, cha- <c que année, au rétablissement du principal des cautionnements ce dans la Caisse d'amortissement et affectés à l'amortissement de la i< dette publique. » (Loi du 7 ventôse an VIII, art. G.)

Ce fonds de rétablissement, qui, à chaque nouvelle loi de cautionnement, recevait une augmentation proportionnelle, atteignit en l'an X, première année du versement convenu, cinq millions, fidèlement dévolus à la Caisse d'amortissement. En Tan XI et en l'an XII, c'est-à-dire jusqu'à la fin du Consulat, les budgets continuèrent à effectuer ponctuellement, entre les mains de la Caisse d'amortissement, la restitution prescrite par la loi du 7 ventôse an VIII.

Plus tard, sans doute, les reversements annuels seront suspendus, ou plutôt convertis en 1806 en une allocation de biens nationaux. Jamais les promesses d'amortissement ne se réalisent jusqu'au bout. Mais, provisoirement, le Consulat, aux moments particulièrement difficiles de son existence, avait trouvé moyen d'encaisser soit en numéraire, soit en obligations, la ressource extraordinaire très opportune de près de 35 millions.