CHAPITRE XIX

OBLIGATIONS SOUSCRITES PAR LES RECEVEURS GENERAUX. CAISSE DE GARANTIE. CAUTIONNEMENTS.

| ier — Nécessité de posséder un fonds de roulement afin d'assurer le service du Trésor. Loi du 6 frimaire an VIII qui créa, à cet effet, les obligations des receveurs généraux. — § 2. Difficultés du premier moment résultant de la grande quantité de papiers dépréciés en circulation. — | 3. Le système fonctionne en l'an IX d'une manière complète. Echéances des obligations. — § l\. Caisse de garantie créée pour payer à bureau ouvert les obligations qui seraient protestées. — § 5. Cautionnements demandés aux receveurs généraux pour alimenter la caisse de garantie. — § 6. Mérites de l'innovation; la garantie des obligations devient une sinécure. — § 7. Revers de la médaille consistant dans le taux exorbitant des escomptes. — § 8. Autre inconvénient du système qui abandonne à des sous-ordres intéressés le maniement des fonds du Trésor. — §g. Résumé de l'œuvre du Consulat en matière de contributions directes.

§ I er . — Nécessité de la création d'un fonds de roulement.

L'activité nouvelle imprimée à la confection des rôles et au service des recouvrements permettait de faire rentrer les contributions directes avec beaucoup plus d'exactitude qu'autrefois. Mais

cette exactitude n'excédait toujours pas un douzième par mois, et les besoins étaient immédiats dès le début de Tannée.

Les besoins étaient immédiats en dehors de la période exceptionnelle de crise des premières années du Consulat. Car le système financier le plus régulier ne saurait se passer d'un organisme permanent qui maintienne les recettes courantes à la hauteur des dépenses. La trésorerie se charge de fournir cet organisme dans les pays à crédit solide. Mais, comme le crédit ne florissait guère alors en France, il fallut chercher ailleurs, et rien ne parut plus opportun que de s'adresser aux contributions directes elles-mêmes pour en obtenir des anticipations.

L'idée d'y recourir appartient, assure-t-on, à Bonaparte. Au moins une note insérée au bas de sa correspondance officielle (i) indique que le Message transmis aux Conseils, cinq jours après le 19 brumaire (2), pour proposer la création des soumissions des receveurs généraux,, fut dicté par lui. Voici son résumé, ou plutôt celui de la loi du 6 frimaire an VIII rendue en conséquence.

i° Chaque receveur général s'engage à verser le montant annuel des contributions directes de son département en douze termes. A cet effet, dès la réception des rôles, il souscrit une série de rescriptions payables à époque fixe de mois en mois. — 2 0 Chaque receveur général fournit, en même temps, un cautionnement en numéraire égal au dixième de la contribution foncière qu'il est chargé de recouvrer. — 3° Une caisse de garantie et d'amortis-

(1) La note est ainsi conçue: « Quoique signée par les trois Consuls, cette m pièce a été dictée par le général Bonaparte. » (Tome VI, pièce 4392.)

(2) Message adressé parles Consuls à la Commission législative du Conseil des Cinq-Cents, le 24 brumaire an VIII.

sèment, indépendante de la Trésorerie, centralise le montant de ces cautionnements, au moyen desquels le payement des rescriptions éventuellement protestées se trouve assuré (i).

Si Bonaparte rédigea le Message relatif aux soumissions des receveurs généraux, il n'inventa pas le système, que l'ancien régime faisait déjà fonctionner. Ces sortes d'emprunts au passé plaisaient, d'ailleurs, beaucoup au premier Consul, comme il a été dit, et Gaudin excellait dans ces œuvres de reconstitution (2). « Dans l'ancien régime, les receveurs généraux signaient, à la fin « de chaque année, des soumissions par lesquelles ils s'enga- « geaient à verser successivement au Trésor public le montant de « leurs recettes en vingt mois par des payements égaux... » (3). Cet extrait d'un rapport de Poullain-Grandprey au Conseil des Cinq-cents (4) prouve que le Directoire, lui aussi, avait mis le

(1) Subsidiairement, les fonds demeurés libres seront appliqués à l'amortissement de la dette publique.

(2) Comme le disait Ghassiron à la Commission des Anciens : « L'ancien ré- « gime offrait des institutions qu'on ne renversa que parce qu'il fallait renver- « ser avec elles le gouvernement existant. Maintenant qu'il faut consolider le « nôtre, il faut restituer tout ce qui est bon, sage et utile, n'importe à quelle « époque il puisse appartenir! » (6 frimaire an VIII.)

A remarquer toutefois que Mollien prétend, sans l'expliquer suffisamment que le système pratiqué sous l'ancien régime était supérieur à celui que le Consulat restaura.

(3) Les rescriptions des receveurs généraux de l'ancien régime, émises à six mois d'échéance en général, constituèrent longtemps un placement à 5 pour cenet au delà recherché par les capitalistes. En 1770, cependant, l'abbé Terray, par l'arrêt du 17 février, ayant ajourné les remboursements, c'est-à-dire ayant exécuté une de ses faillites familières, le crédit des rescriptions tomba pour ne plus se relever.

(4) Rapport du 1 1 vendémiaire an VIII. Déjà, d'ailleurs, îe i3 messidor an VII, Berlier, dans un Ejc posé de vues uré liminaires présenté aux Cinq-Cents au nom

sujet à l'étude. Les précédents ne manquaient donc pas à la loi du 6 frimaire an VIII .

§ 2. — Difficulté d organiser les soumissions des receveurs

généraux en I an VIII.

Si parfaite que fût la combinaison en apparence, il se trouva que, pour l'an VIII précisément, alors que son application présentait l'intérêt le plus urgent, elle faillit ne pas fonctionner, en raison de la masse de papiers de toute nature laissés par le Directoire en circulation (i). Du moment, en effet, que les receveurs généraux touchaient une grande partie des contributions en papier, comment exiger d'eux des soumissions en argent?

Le gouvernement, dans son Message, ne fit guère allusion à cette grave difficulté, que, de leur côté^les Commissions intermédiaires n'aperçurent pas, ou dont elles parlèrent avec une légèreté pompeuse : « Comment obliger les receveurs des départements, « disait Thibault, à fournir des obligations pour le montant des « contributions directes lorsque la loi leur ordonne de recevoir en « payement des valeurs mortes, telles que les bons de réquisition, « et ceux d'arrérages de rentes et pensions, et qui deviennent « nulles aussitôt qu'elles sont entrées dans leurs caisses? » C'était bien là l'objection. Mais Thibault ne s'en embarrassait pas : « Citoyens représentants, continuait-il, il sera facile de calculer

de la Commission chargée de proposer les moyens d'assurer le service de l'an VIII, demandait la création d'obligations des receveurs généraux, (i) Voir chapitres XIII à XVII.

« par aj5erçu le montant de ces valeurs et d'en faire distraction « avant la souscription des obligations demandées (i) ! » Précisément rien n'était plus difficile. De môme, aux Anciens, Ghassiron se borne à couvrir de fleurs le projet gouvernemental, que finalement les deux Commissions intermédiaires votèrent d'emblée

Mais, une fois le vote de la loi du 6 frimaire an VIII obtenu, Gaudin,qui ne se payait pas d'illusions, hésita devant la difficulté de déterminer en numéraire le chiffre à inscrire sur les soumissions des receveurs généraux. Un instant môme, il jugea plus expédient de surseoir jusqu'à ce que la circulation métallique ait été rétablie. Puis bientôt, s 9 abandonnant à V espérance, suivant ses propres termes, il résolut de risquer l'opération avec beaucoup de prudence, prudence qui consista à consentir aux receveurs généraux de larges rabais sur leurs obligations de Tan VIII.

Quel fut exactement le montant de ces rabais? Le ministre ne l'a jamais dit. Il explique seulement comment chaque recette générale dressa un relevé des bons de rentes Rencaissés pendant les trois dernières années, dont la moyenne pouvait représenter une année commune, comment à cette moyenne il ajouta une forte marge afin d'éviter toute discussion, et comment le surplus seul dut figurer en numéraire dans le libellé des soumissions.

Une circulaire adressée par le ministre des finances aux préfets

(1) Rapport à la Commission intermédiaire des Cinq-Cents, du 4 frimaire an VIII. La conclusion de ce rapport donne un échantillon de la rhétorique de Fépoquc : « C'est ainsi qu'en économie politique tout se lie et se prête un mute tuel appui. Les effets deviennent causes et en produisent de nouveaux. Le fais- « ceau augmente, la prospérité naît, se fortifie et devient indestructible ! »

(2) Le terme de bons de rentes employé par Gaudin est générique.

le 28 ventôse an VIII montre que l'administration des finances, concurremment avec le montant des valeurs mortes, tint compte de la situation politique des départements. On y voit encore que les préfets et sous-préfets durent intervenir afin d'empêcher les comptables de profiter de l'enchevêtrement des exercices et des revenus soumissionnés et non soumissionnés pour se livrer à de coupables interversions (1). Plus tard, Gaudin rappellera encore les embarras et les tergiversations du début : « Je ne pus, dit-il, « que rechercher des bases dans le passé! J'ajoutai la latitude que « je jugeai propre à prévenir les méprises trop sensibles, et il « commença à m'être permis de croire que le but avait été à peu « près atteint (2). »

Le caractère téméraire et prudent à la fois de cette première opération met bien relief les qualités des hommes alors au pouvoir: vue très claire des nécessités présentes et futures; ferme volonté d'y pourvoir avec énergie; en môme temps, beaucoup de précautions, de défiance de soi-même et des événements. Curieux mélange de l'influence réciproque de Bonaparte et de Gaudin. Enfin,

(1) Gazette nationale du 8 germinal an VIII.

Cette circulaire s'exprimait ainsi : « L'avancement de l'année, l'incertitude <( des déductions à faire pour le grand nombre des valeurs mortes que la nc- « cessité ou l'abus des réquisitions ont jetées dans la circulation et ramèneront « bientôt dans les caisses, la situation politique de quelques départements, tou - « tes ces considérations n'ont pas permis de généraliser le système des obliga- <( tions. . . Il est à craindre que les produits des exercices non soumissionnés <( puissent servir à acquitter les obligations souscrites pour d'autres. De même, « les produits indirects, étrangers aux recettes pour lesquelles les receveurs « sont dans le cas de souscrire des obligations, peuvent être employés par les « receveurs au payement de leurs engagements... »

(2) Rapport du ministre des finances aux Consuls sur les opérations de l'an VIII.

heureux concours de circonstances consacrant définitivement le succès. Car ce fut bien un succès, pour cette première année de l'an VIII, que la souscription par les receveurs généraux de ii3 millions d'obligations en valeurs métalliques, négociables un mois après la confection des rôles, ii3 millions représentant environ 4 2 °/° des 2 66 millions de produit des contributions directes. Les recouvrements effectifs en espèces dépassèrent, d'ailleurs, sensiblement les ii3 millions souscrits : une partie de la marge abandonnée par Gaudin fut ainsi reconquise. Toujours sans rien préciser (1), le ministre, en effet, mentionne « les excédents que a l'on perçut partout au delà du montant des soumissions et qui ce pourvurent à la plus grande partie des besoins de l'an VIII ».

En tous cas, dès le début de l'an IX, le mécanisme bien installé se trouva prêt à fonctionner (2). Comment alors fonctionna-t-il ?

| 3. — Obligations souscrites par les receveurs générauœ.

La loi du 6 frimaire an VIII accordait aux receveurs généraux une latitude de six mois au delà de l'échéance légale de chaque

(1) Si Ton rapproche les chiffres énoncés clans ces discours du tribun Fabre de l'Aude au Corps législatif, le 26 pluviôse an VIII, des quelques données figurant dans les documents officiels, la marge abandonnée par Gaudin et reconquise par lui pourrait être évaluée à 53 millions. Mais les rapprochements d'éléments puisés à des sources diverses sont toujours dangereux.

(2) D'autant plus prêt à fonctionner en l'an IX que, corrélativement, le gouvernement avait alors retiré, ou presque achevé de retirer, les papiers laissés en circulation par le Directoire. Voir les chapitres précédents XIII à XVII.

douzième pour solder leurs obligations mensuelles (i). Ainsi l'article 3 disait : « La première obligation sera payable le 3o g-ermi- (C nal prochain fixe; la seconde, le 3o floréal, et ainsi de suite de <c mois en mois. » Les comptables avaient ainsi 18 mois pour solder la totalité des contributions payables en douze mois par les contribuables. Ces 18 mois ne sont qu'une moyenne, car, en fait, des termes de i5 à 22 mois furent stipulés, variables suivant la nature des contributions et suivant les départements (2).

La combinaison tendait à satisfaire tout le monde : le Trésor, d'abord, qui, dès le début de Tannée, détenait la totalité des rentrées en effets escomptables; les comptables ensuite dont le zèle recevait une impulsion automatique; les contribuables enfin auxquels ce répit de six mois ne pouvait manquer de profiter.

(1) Les receveurs d'arrondissement, ou proposés, se trouvaient liés par traités avec les receveurs généraux dans des conditions identiques, sauf que leurs soumissions comportaient quinze jours d'avance.

(2) Voici, d'après un document conservé aux Archives nationales, les différents termes adoptés pour les soumissions des receveurs généraux de l'an IX : En ce qui concerne les Portes et fenêtres, toutes les soumissions furent à quinze mois. En ce qui concerne la Foncière et la Personnelle, les soumissions furent stipulées à 16 mois pour quatre départements, à 17 mois pour trente-deux, à 18 mois pour vingt-deux, à 19 mois pour huit, à 20 mois pour vingt-sept, à 22 mois pour trois. Parmi les départements à 16 mois, on remarque la Vienne et le Finistère ; parmi les départements à 22 mois, les Alpes-Maritimes et la Dordogne. Cinq départements, tels que le Golo, le Mont-Tonnerre, le Rhin et Moselle, la Sarre, n'étaient pas l'ohjet de soumissions (Archives nationales,

cartons AF. IV, 1073.)